586/2015. Úrskurður frá 31. júlí 2015

Úrskurður

Hinn 31. júlí 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 586/2015 í máli ÚNU 15050006.

Beiðni um endurupptöku og málsatvik

Með erindi 26. maí 2015 var af hálfu Isavia ohf. aðallega gerð sú krafa að úrskurðarnefnd um upplýsingamál tæki upp að nýju mál nefndarinnar nr. ÚNU 14100011 og ÚNU 14020004 sbr. úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 og 580/2015. Í erindinu er vísað til 1. töluliðar 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lýtur að rétti aðila máls til að mál verði tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Þá er til vara gerð krafa um frestun réttaráhrifa úrskurðanna ef ekki verður fallist á endurupptöku þeirra.  Varðar úrskurður þessi beiðni fyrirtækisins varðandi mál nefndarinnar nr. ÚNU 14100011 sbr. úrskurð nr. 579/2015.

Í úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 er fjallað um rétt Kaffitárs ehf. til aðgangs að gögnum í  samkeppni sem Isavia ohf. efndi til um leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Isavia ohf. var gert að afhenda lista yfir þátttakendur í samkeppninni sem og lista yfir einkunnir þeirra á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Þá var fyrirtækinu á sama lagagrundvelli gert að afhenda tillögur og fylgigögn tilgreindra fjögurra fyrirtækja sem tóku þátt í samkeppninni að tilteknum blaðsíðum undanteknum. Var hluta kæru Kaffitárs ehf. vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í beiðni Isavia ohf. kemur fram að úrskurðarnefndin hafi ekkert skoðað eða metið það grundvallaratriði að um leið og þau gögn sem fyrirtækinu hafi verið gert að afhenda komist í hendur Kaffitárs ehf. geti þau auðveldlega komist í hendur samkeppnisaðila Isavia ohf., þ.e. rekstraraðila annarra flugvalla í Evrópu. Tilgangur Isavia ohf. með samkeppni um útleigu í húsnæðinu í „Leifsstöð“ sé að hámarka arðsemi húsnæðisins í þeim tilgangi að fyrirtækið sé betur í stakk búið til að keppa við samkeppnisaðila sína um flugfarþega. Þegar sá markaður sé skoðaður og skilgreindur þurfi að hafa það í huga að það sé þekkt í samkeppnisrétti að einungis litlar sveiflur í gæðum þjónustu og verði hennar geti leitt til verulegra breytinga í farþegafjölda frá einum flugvelli til annars. Þetta eigi einnig við um millilendingar flugfélaga en flugfarþegar á leið í frí séu einkum viðkvæmir fyrir verðlagsbreytingum. Aðgangur að gögnum sem varði mikilvægar viðskiptaákvarðanir á sviði verslunar í flugstöðinni eigi hvorki að vera opinn fyrir kærendur né almenning og falli því undir undanþáguheimild 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum 3. mgr. 14. gr. sömu laga. Í úrskurðinum fjalli nefndin ekkert um að gögn og upplýsingar af því tagi sem kærendur geri kröfu um að fá afhent gætu auðveldlega skaðað samkeppnisstöðu Isavia ohf. Þegar af þeirri ástæðu sé full ástæða til að taka hvort heldur er aðalkröfu eða varakröfu fyrirtækisins til greina.

Þá vísar Isavia ohf. til þess að nefndin hafi sniðgengið þau sjónarmið sem fram komi í 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Vísar fyrirtækið einkum til a og b liða 2. mgr. lagaákvæðisins um áhrif á verð, afslætti, álagningu eða önnur viðskiptakjör og takmörkun eða stýringu á framleiðslu, mörkuðum, tækniþróun eða fjárfestingu. Samkeppnislög geri ráð fyrir að hvers konar aðgerðir sem hafi það að markmiði eða geti leitt til að samráð stofnist séu bannaðar. Þannig þurfi ekki að liggja fyrir annarlegur tilgangur þess sem óski eftir gögnum heldur sé nægjanlegt að hætta sé á því að veiting aðgangs að gögnunum hafi í för með sér að samkeppni sé raskað.

Hafi 1. mgr. 10. gr. samkeppnislaga að geyma almennt bann við öllum samningum og samskiptum milli keppinauta sem hafi það að markmiði eða af þeim leiði að samkeppni sé á einhvern hátt raskað. Í 2. mgr. ákvæðisins sé nánar kveðið á um til hvaða aðgerða bann 1. mgr. taki. Þegar keppinautar skiptist á upplýsingum um verð, afslætti eða önnur viðskipti sé almennt litið svo á að það geti fallið undir bannreglu 10. gr.

Isavia ohf. bendir á að upplýsingaskipti, þ. á m. upplýsingagjöf, hvort heldur er samkvæmt frjálsum vilja markaðsaðila eða á grundvelli fyrirskipunar stjórnvalds, geti falið í sér brot á ákvæði 10. gr. samkeppnislaga. Talin sé ákveðin hætta á því að samkeppni raskist ef keppinautar hafi of miklar upplýsingar hver um annan sem lúti að verði, kostnaði, viðskiptakjörum eða viðskiptaáætlunum. Hin skaðlegu áhrif sem slík upplýsingaskipti geti mögulega haft séu aðallega fólgin í því að fyrirtæki geti með slíkar upplýsingar í höndum séð fyrir hegðun hvers annars á markaði og samhæft hegðunina. Upplýsingaskipti um gildandi verð og viðskiptakjör keppinauta geti fallið undir bannreglu 10. gr. Gögn sem varði áætlanir og kostnað séu sérstaklega viðkvæm gögn í þessu sambandi.

Þá er bent á að nánari reglur um samvinnu eða samskipti keppinauta sé að finna í leiðbeiningarreglum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins en ákvæði 10. gr. samkeppnislaga sé að meginstofni til í samræmi við 1. mgr. 53. gr. EES samningsins og 101. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins sbr. áður 81. gr. Rómarsáttmálans. Eins og kunnugt sé skuli samkvæmt 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið skýra íslensk lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Séu framangreindar leiðbeiningarreglur því hafðar til hliðsjónar við beitingu íslenskra samkeppnisyfirvalda og dómstóla á 10. gr. samkeppnislaga.

Sérstaklega sé fjallað um upplýsingaskipti sem raska samkeppni í 2. kafla í framangreindum leiðbeiningarreglum framkvæmdastjórnarinnar. Samkvæmt reglunum taki 101. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins, sbr. 10. gr. samkeppnislaga, aðallega til miðlunar á gögnum er varði stefnumörkun fyrirtækja. Þannig sé óheimilt að skiptast á eða afhenda gögn sem eyða óvissu milli keppinauta um áætlanir og framtíðarhegðun á markaði. Ekki sé nauðsynlegt að um gagnkvæm skipti upplýsinga sé að ræða, heldur geti einhliða afhending slíkra gagna farið gegn bannreglu samkeppnislaga þar sem slíkt geti eytt óvissu og leitt til samstilltra aðgerða. Samkeppnisreglurnar séu túlkaðar með þeim hætti að með því að taka við slíkum upplýsingum frá keppinauti taki fyrirtæki óhjákvæmilega tillit til upplýsinganna og lagi hegðun sína á markaði að þeim. Brot gegn 10. gr. sé hins vegar ávallt tvíhliða þannig að bæði þau fyrirtæki sem eigi í hlut, sem afhendi upplýsingarnar og sem taki við þeim, gerist sek um brot á 10. gr. ef viðkvæmar upplýsingar fari á milli, auk þess sem milligönguaðili geti átt hlutdeild í brotinu.

Varðandi efni gagnanna geti gögn sem leiðbeiningarreglurnar geri ráð fyrir að raski samkeppni m.a. fjallað um verð (t.d. raunverð, afslætti, hækkanir eða lækkanir á verði eða endurgreiðslur), lista yfir viðskiptavini, framleiðslukostnað, magnupplýsingar, veltu og sölu, afkastagetu, eiginleika, markaðsáætlanir, áhættu, fjárfestingar, vöruþróun, tæknilegar upplýsingar og rannsóknar- og þróunarferla og niðurstöður þeirra.

Að mati Isavia ohf. sé mjög mikið magn upplýsinga um framangreint í þeim gögnum sem félaginu hafi verið gert að afhenda með úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Telur fyrirtækið verulega hættu á því að afhending umræddra gagna muni bæði skerða verulega viðskiptalega hagsmuni þeirra fyrirtækja sem í hlut eigi auk þess sem allar líkur séu til þess að afhending þeirra muni fela í sér brot á bannreglu 10. gr. samkeppnislaga. Við slíku broti liggi eins og kunnugt sé þung stjórnsýsluviðurlög samkvæmt 37. gr. samkeppnislaga, þar sem heimilt sé að sekta brotlegt fyrirtæki um allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs. Tekið sé fram að við veltumiðin skuli litið til heildarveltu þeirrar samstæðu sem umrætt fyrirtæki starfi í. Þá verði ekki framhjá því litið að samkvæmt f lið 41. gr. a samkeppnislaga sé „upplýsingagjöf um þau atriði sem fram koma í a-e liðum“ ákvæðisins refsiverð fyrir einstaklinga og varði samkvæmt lögunum að hámarki sex ára fangelsi.

Ítrekað sé í þessu sambandi að það firri fyrirtæki ekki ábyrgð samkvæmt 10. gr. samkeppnislaga að upplýsingagjöfin fari fram í gegnum þriðja aðila. Þá sé ekki útilokað samkvæmt samkeppnislögum að Isavia ohf. ætti hlutdeild í brotinu. Isavia ohf. hyggist leiða í ljós að verulegur hluti þeirra gagna sem félaginu sé gert að afhenda falli undir 10. gr. samkeppnislaga. Telji nefndin ekki útilokað, að leitt verði í ljós við endurupptöku eða í dómsmáli að meðal þeirra gagna sem úrskurðurinn taki til kunni að njóta verndar upplýsingalaga, beri henni að fresta réttaráhrifum hennar, sbr. nálgun nefndarinnar í úrskurðum í málum A-577/2015 og A-233/2006.

Isavia ohf. bendir einnig á að það varði samkeppnishagsmuni fyrirtækisins til framtíðar að geta haldið nauðsynlegan trúnað við þátttakendur í samkeppnum. Tilboð þátttakenda hafi m.a. haft að geyma upplýsingar um skulda- og eignastöðu, álagningarstöðu og viðskiptaáætlanir. Þessar upplýsingar geri félaginu kleift að meta fjárhagslega getu og styrk þátttakenda í forvali og sýna fram á það hvernig þeir hyggjast greiða þá veltutengdu leigu sem þeir buðu í forvalinu.

Að mati Isavia ohf. séu þessar upplýsingar um þátttakendur í forvalinu alls eðlisólíkar upplýsingum sem bjóðendur í hefðbundnum útboðum veiti. Þannig feli upplýsingar sem veittar séu í hefðbundnum útboðum, varðandi kaup á vöru eða þjónustu, ekki í sér upplýsingar um langtíma rekstur. Þá veiti þær ekki upplýsingar um tekjur, rekstraráætlanir, arðsemi og annað tengt rekstri þeirra líkt og þátttakendur þurftu að upplýsa um í forvalssamkeppninni til að hægt væri að leggja mat á boð þeirra um veltutengda leigu. Því byggi Isavia ohf. á því að tilvísun nefndarinnar til afhendingar gagna í hefðbundnum útboðum eigi ekki við í þeim málum sem til umfjöllunar séu. Þá hafi Isavia ohf. verulega hagsmuni af því að geta haldið aftur samkeppni um húsaleigu, t.a.m. í fyrirhugaðri viðbyggingu við „Leifsstöð“, þar sem gætt verði trúnaðar um þátttakendur og gögn þeirra. Annars sé mögulegt að færri aðilar séu reiðubúnir að taka þátt í samkeppni sem geti leitt til verri niðurstöðu fyrir fyrirtækið og flugvallargesti almennt sem neytendur.

Isavia ohf. heldur því fram að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð nefndarinnar á málunum tveimur. Í úrskurði 579/2015 taki nefndin fram að af hálfu Isavia ohf. og þeirra aðila sem tóku þátt í samkeppninni í flokki Kaffitárs ehf. hafi hvorki verið bent á hvar ætlaðar viðkvæmar viðskiptaupplýsingar væri að finna í hinum umbeðnu gögnum né hvers vegna opinberun þerra væri til þess fallin að valda tjóni eða hversu mikið slíkt tjón gæti orðið.

Ljóst sé að nefndinni hafi borið að fullnægja skilyrðum rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og ganga á eftir því að þær upplýsingar sem nefndin teldi vanta yrðu útvegaðar. Bagalegt sé að slíkt hafi ekki verið gert í ljósi þess að samkvæmt upplýsingalögum sé m.a. nauðsynlegt að meta andstæða hagsmuni aðila, hugsanlegt tjón og ætlað umfang þess, af því að afhenda upplýsingar til þess að unnt sé að taka ákvörðun um hvort heimilt sé að synja aðgangi að gögnum. Bent er á að hagsmunamat samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga sé lögbundið og geti úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki vikið sér undan þeirri lagaskyldu að skoða umbeðin gögn og meta efni þeirra sjálfstætt í ljósi hagsmuna aðila, annars vegar beiðanda og hins vegar þeirra sem gögnin eiga eða gögnin fjalla um. Ekki verði séð að nefndin geti vísað til þess að þar sem hún hafi ekki forsendur til að meta gögnin og meta þýðingu þeirra sé beiðanda veittur aðgangur að þeim. Gangi slík niðurstaða bæði gegn rannsóknarreglu og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Þá fái Isavia ohf. ekki annað séð en að úrskurðarnefndin telji sig bundna af málsforræðisreglu einkamálalaga en ekki rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Samkvæmt rannsóknarreglunni hafi nefndinni borið að óska eftir umræddum gögnum til að upplýsa málið að fullu en ekki að úrskurða á meðan þessi atriði lágu ekki fyrir.

Þá sé einnig að finna augljósar rangfærslur í umræddum úrskurði. Komi t.d. fram að nefndin skilji málsástæður Isavia ohf. ekki öðruvísi en svo að byggt sé á því að beiðnin falli utan gildissviðs upplýsingalaga vegna þeirrar málsástæðu fyrirtækisins að gögnin varði einkaréttarlegan gerning sem hafi ekki falið í sér að opinbert fé hafi verið látið af hendi. Isavia ohf. mótmæli hins vegar hvergi í gögnum málsins að upplýsingalög eigi við heldur „tengist þessi málsástæða um útlát opinbers fjármagns því hvort reglur útboðsréttar eigi við eða ekki, og þar með hvort um beiðnina fari eftir 9. og 10. gr. upplýsingalaga eða samkvæmt 14. gr. laganna“. Þessi rangfærsla í úrskurðinum veki upp réttmætar efasemdir um það hvort gætt hafi verið að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, enda ljóst að málsástæðan hafi ekki verið skoðuð með fullnægjandi hætti eða a.m.k. misskilin verulega. Rannsóknarreglan teljist öryggisregla stjórnsýsluréttarins og brot á henni leiði almennt til ógildingar úrskurðar.

Þá vísar Isavia ohf. til þess að í umræddum úrskurði taki nefndin þá afstöðu að rök standi til þess að kærendur, sem þátttakendur í samkeppninni, njóti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga til aðgangs að gögnum með sama hætti og þátttakendur í hefðbundnum útboðum. Nefndin komist að þeirri niðurstöðu „þvert á niðurstöðu Kærunefndar útboðsmála sbr. úrskurð í máli nr. 14/2014“. Þá komist nefndin að þessari niðurstöðu þrátt fyrir að kærendur hafi ekki sýnt fram á að þeir eigi lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingarnar. Mögulegur skaðabótaréttur þátttakenda í samkeppni af þessu tagi, þar sem öllum hafi verið heitið fullum trúnaði, verði ekki leiddur af almennum reglum. Slík niðurstaða fari þvert á afdráttarlausa niðurstöðu kærunefndar sem hafi það hlutverk að lögum að fjalla um útboðsmál. Einnig sé bent á að af úrskurðinum megi ráða að nefndin hafi farið út fyrir valdsvið sitt og gert reka að því að meta á hvaða sjónarmiðum Isavia ohf. byggði val sitt á þeim aðilum sem sóttust eftir leiguhúsnæði, en slíkt sé í höndum kærunefndar útboðsmála ef svo beri undir.

Isavia ohf. bendir á að í þeim málum sem „talið hafi verið að reglur um opinber innkaup eigi við, enda þótt lögin gildi ekki um starfsemina“, hafi ávallt verið um að ræða stjórnvald, sbr. ÁTVR í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 136/1989, en ekki opinbert hlutafélag og kaup á þjónustu. Þannig séu bæði starfsemi og félagaformið ólíkt og málin ekki fordæmisgefandi fyrir opinbert hlutafélag sem auglýsi húsnæði til leigu, eins og kærunefnd útboðsmála hafi staðfest. Í þessu felist að þegar engin ráðstöfun verði á opinberum fjármunum eigi ekki sömu sjónarmið við um hagsmuni aðila máls eða almennings af gögnunum. Mikill misskilningur sé ríkjandi hjá nefndinni varðandi þennan hátt, „þ.e. að verið sé að ráðstafa opinberum hagsmunum“. Í niðurstöðukafla nefndarinnar sé þessu ítrekað haldið fram í beinni andstöðu við fyrirliggjandi úrskurð kærunefndar útboðsmála.

Bent er á í beiðni Isavia ohf. að í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 579/2015 gæti ákveðins misræmis. Þannig sé kveðið á um það í úrskurðarorðum nefndarinnar að afhenda eigi Kaffitári öll gögn m.a. Lagardere Services, að undanskildum glærum 59 til 88 í glærukynningu. Í úrskurðinum sé þetta rökstutt með því að gögnin varði skipulag þeirra verslana sem Lagardere Services hyggist reka á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Af gögnum málsins verði ráðið „að kærandi tók ekki þátt í þeim flokkum samkeppninnar er glærurnar varða og hefur því ekki nægilega ríka hagsmuni í skilningi 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 á að kynna sér umræddar upplýsingar“. Af hálfu Isavia ohf. er bent á að glærur nr. 1 til 58 lúti einnig að þessum flokkum samkeppninnar, þ.e. verslanahlutanum sem Kaffitár ehf. tók ekki þátt í. Því ætti með sömu rökum og hér að framan að undanþiggja allar glærur frá 1-58 í úrskurðarorði nefndarinnar.

Þá segir í beiðninni: „Auk þess mælir nefndin fyrir um að afhenda skuli öll fylgigögn Lagardere (fjárhagslegt tilboð)“. Þar sé að finna sömu upplýsingar og fram komi á glærum 59-88 sem hafi verið undanþegin afhendingu. Í úrskurðarorðinu felist að þessu leyti þversögn. Þar sem annars vegar sé takmarkaður aðgangur að tilteknum skjölum sem hafi að geyma upplýsingar en á hinn bóginn sé veittur aðgangur að þessum sömu upplýsingum með því að veita aðgang að fylgigögnum. Sé Isavia ohf. í raun ógerlegt að framfylgja úrskurðarorðinu og annars vegar afhenda þau gögn sem um sé beðið og á sama tíma gæta trúnaðar um þau gögn sem félaginu hafi verið afhent.

Isavia ohf. bendir á að misræmi sé milli úrskurðanna tveggja. Í máli Kaffitárs ehf. sé Isavia ohf. gert að afhenda gögn veitingaaðila sem séu algjörlega sambærileg gögnum sem undanskilin hafi verið í máli Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. Samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi sambærileg tilvik að fá sambærilega meðferð hjá stjórnvöldum og ósambærileg tilvik að fá ósambærilega meðferð. Isavia ohf. telji að þessari grundvallarreglu hafi ekki verið fylgt við málsmeðferð nefndarinnar. Varði slíkur efnisannmarki raunverulega ógildingu ákvörðunar, „enda um að ræða brot á öryggisreglu í skilningi stjórnsýsluréttar“.

Þá hafi því verið slegið föstu í dómaframkvæmd að Isavia ohf. sé ekki bundið af stjórnsýslulögum sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 22. desember 2014 í máli nr. 326/2014. Fyrir liggi að upplýsingalög gildi um starfsemi Isavia ohf. Ekki fari fram hefðbundið mat á því hvort veita eigi aðgang að gögnum s.s. ef um stjórnvald væri að ræða. Gögnin sem aðilar í samkeppninni hafi sent inn séu gríðarlega mismunandi að umfangi. Ekki sé um að ræða gögn sem orðið hafi til hjá Isavia ohf. eða stjórnvöldum heldur viðskiptagögn sem ekki séu gögn sem upplýsingalögum sé ætlað að opna aðgang að. Ekkert í gögnunum varði opinbera hagsmuni. Málið varði leigu á húsnæði sem Hæstiréttur Íslands hafi þegar komist að niðurstöðu um að Isavia ohf. sé frjálst að ráðstafa eftir hentisemi sinni, sbr. dóm réttarins frá 29. apríl 2004 í máli nr. 465/2003.

Fyrir liggi að þeir aðilar sem buðu í húsaleigu hafi ekki tekið þátt í opinberu útboði og hafi þannig ekki útbúið tilboðsgögn sín með það í huga að þau gætu komist í hendur samkeppnisaðila. Við mat á því hvort veita skuli aðgang að fjárhagslegum upplýsingum hafi úrskurðarnefndin lagt til grundvallar hvort um væri að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla mætti að það væri til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtækjum tjóni, yrði aðgangur veittur að upplýsingunum. Við matið yrði að líta til þess hverju sinni hversu mikið tjónið gæti orðið og hvaða líkur væru á að það myndi hljótast yrðu upplýsingarnar veittar. Kærandi hafi ekki sýnt fram á hverjir hinir lögvörðu hagsmunir hans séu. Hagsmunir hans af því að fá aðgang að gögnum með upplýsingunum geti ekki talist slíkir að réttlætt geti að gengið yrði á hagsmuni annarra, en samkeppnisaðilar þessara fyrirtækja hafi eindregið lýst yfir andstöðu sinni við það að gögnin verði afhent til keppinauta þeirra.

Verði ekki fallist á beiðni Isavia ohf. um endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga sé með vísan til sömu sjónarmiða gerð krafa um frestun á réttaráhrifum úrskurðarins samkvæmt 24. gr. upplýsingalaga. Fyrir liggi að mati Isavia ohf. að ekki sé útilokað að leitt verði í ljós undir rekstri dómsmálanna að í þeim gögnum sem úrskurðir nefndarinnar taki til séu gögn sem kunni að njóta verndar upplýsingalaga. Fordæmisgildi málsins sé ótvírætt auk þess sem árétta beri að gríðarlegir viðskiptalegir hagsmunir séu í húfi, bæði fyrir Isavia ohf. og þá aðila sem tekið hafi þátt í umræddri samkeppni um húsaleigu. Þá verði ekki horft framhjá því að fallist nefndin ekki á frestun réttaráhrifa sé Isavia ohf. svipt þeim grundvallarrétti sem bæði einstaklingar og lögaðilar njóti samkvæmt 70. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til þess, þeirra hagsmuna sem í húfi séu og fordæmisgildis úrskurðanna, telji Isavia ohf. að fullrar sanngirni verði ekki gætt gagnvart fyrirtækinu nema nefndin fallist a.m.k. á að fresta réttaráhrifum úrskurðanna.

Málsmeðferð

Af hálfu Kaffitárs ehf. var þann 8. júní rituð umsögn vegna beiðni Isavia ohf. um endurupptöku úrskurðar nefndarinnar nr. 579/2015 og frestun réttaráhrifa hans. Mótmælti Kaffitár ehf. beiðni Isavia ohf. í heild sinni. Bent er á að í beiðni Isavia ohf. sé byggt á 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls. Af orðalagi þess ákvæðis sé ljóst að ekki geti komið til endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar nema röng málsatvik hafi verið lögð til grundvallar úrlausn máls og að þau málsatvik hafi ráðið úrslitum í málinu. Telur Kaffitár ehf. að hvorugt skilyrðanna hafi verið uppfyllt í málinu. Í erindi Isavia ohf. sé alfarið vísað til þess að fyrirtækið sé ósammála röksemdum úrskurðarnefndarinnar. Með öðrum orðum vísi Isavia ohf. alfarið til málsástæðna en ekki málsatvika.

Undantekningarreglunni í 24. gr. stjórnsýslulaga verði því aðeins beitt að rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik máls hafi að öllum líkindum leitt til rangrar niðurstöðu um lögfræðileg atriði. Ekki sé farið rangt með nein málsatvik, hvað þá málsatvik sem ráðið hafi úrslitum. Þegar af þeirri ástæðu beri að hafna endurupptökubeiðninni. Þá bendir Kaffitár ehf. á að meginreglan sé sú að stjórnvaldsákvarðanir séu endanlegar og því séu endurupptökureglur 24. gr. stjórnsýslulaga undantekningarreglur sem skýra beri þröngt. Þá séu endurupptökuheimildir enn þrengri þegar um sé að ræða mál sem fleiri en einn eigi aðild að sem eigi andstæðra hagsmuni að gæta eins og eigi við í málinu. Ákvörðun um endurupptöku væri m.ö.o. í senn ívilnandi gagnvart Isavia ohf. og íþyngjandi gagnvart Kaffitári ehf. Beri því að hafna endurupptökubeiðninni.

Þá er tekið fram að í bréfi Isavia ohf. séu engin rök færð fyrir því að heimild 2. töluliðar 1. mgr. 24. gr. eigi við. Í sjálfu sér þurfi það ekki að koma á óvart, enda fjarstæðukennt að halda því fram að „atvik“ hafi breyst „verulega“ á þeirri einu viku sem leið frá birtingu úrskurðarins þar til Isavia ohf. lagði fram endurupptökubeiðni sína. Því geti 2. töluliður ekki komið til álita sem grundvöllur endurupptöku.  Kaffitár ehf. tekur fram að erindi Isavia ohf. feli í sér tilraun til að fá úrskurðarnefndina til að breyta um skoðun á röksemdum sem nefndin hafi þegar tekið afstöðu til.

Svo virðist sem því  sé haldið fram af hálfu Isavia ohf.  að 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 eigi við í málinu. Ákvæði greinarinnar eigi að koma í veg fyrir afhendingu gagna til Kaffitárs, af þeirri ástæðu að gögn útboðsins geti komist í hendur rekstraraðila annarra flugvalla í Evrópu. Þeir aðilar séu samkeppnisaðilar Isavia ohf. Slíkt geti brotið gegn ákvæðum 10. gr. samkeppnislaga um ólögmætt samráð. Kaffitár ehf. bendir í fyrsta lagi á að upplýsingalög séu sérlög gagnvart samkeppnislögum. Sjónarmiða um ólögmætt samráð keppinauta sé hvergi getið í upplýsingalögum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál beri að byggja úrskurði sína á upplýsingalögum en ekki samkeppnislögum. Að öðrum kosti færi nefndin út fyrir valdsvið sitt. Úrskurðarnefndin geti ekki farið út fyrir sérsvið sitt og lagt mat á erindi sem eigi heima á borðum innlendra eða erlendra samkeppnisyfirvalda.

Í öðru lagi, verði gögnin afhent Kaffitári samkvæmt úrskurðarorði, en ekki „erlendum rekstraraðilum flugvalla“. Getgátur Isavia ohf. um atburðarás í kjölfar afhendingar til Kaffitárs ehf. séu þýðingarlausar að upplýsingalögum.

Í þriðja lagi tæki 10. gr. samkeppnislaga samkvæmt orðalagi sínu aldrei til þess þegar einn opinber aðili skyldar annan opinberan aðila til að afhenda gögn. Gildissvið greinarinnar afmarkist við samráð milli samkeppnisaðila.

Í fjórða lagi séu réttindi Kaffitárs til gagnanna ekki undanþæg vegna eigin samkeppnishagsmuna Isavia ohf. Í 14. gr. upplýsingalaga komi fram tvær undantekningar frá upplýsingaskyldu. Þær sé að finna í annarri og þriðju málsgrein lagagreinarinnar. Hvorug þessara málsgreina geri ráð fyrir að eigin hagsmunir opinbers aðila standi í vegi fyrir afhendingu gagna.

Í fimmta lagi séu röksemdir Isavia ohf.  um brot gegn 10. gr. samkeppnislaga í besta falli óskýrar. Hvorki þjónustu- né vörumarkaðir séu skilgreindir, eins og gert sé ráð fyrir í 5. tölulið 4. gr. laganna. Landfræðilegi markaðurinn sé ekki skilgreindur heldur. Engin rannsókn á markaðsstyrk hafi farið fram. Ekkert liggi því fyrir um það hverjir markaðir málsins séu, hverjir starfi á þeim, hver markaðshlutdeild þeirra sé né hvort hún sé undir viðmiðunarhlutdeild 13. gr. laganna á þeim mörkuðum sem máli skipti. Þá sé ekki útskýrt í erindi Isavia ohf. með hvaða hætti afhending gagna hefði samkeppnishamlandi „markmið“ eða „áhrif“ í skilningi 10. gr. samkeppnislaga. Beri því að hafna röksemdunum. Þá vísist til þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi þegar tekið afstöðu til þess að 10. gr. samkeppnislaga komi ekki í veg fyrir afhendingu gagnanna og vísist til þeirra sjónarmiða.

Í bréfi Isavia ohf. sé því haldið fram að afhending gagna frá öðrum þátttakendum í útboðinu brjóti gegn 10. gr. samkeppnislaga, af þeirri ástæðu að um samkeppnisaðila Kaffitárs ehf. sé að ræða. Málsástæðan sé ekki útskýrð frekar. Mótmælir Kaffitár ehf. þessu og vísar til framangreindra sjónarmiða um gildissvið upplýsingalaga gegn samkeppnislögum, nauðsyn markaðsskilgreininga, mælinga markaðsstyrks o.s.frv. Ómálefnalegt væri að byggja niðurstöðu í upplýsingamáli á almennum og órökstuddum staðhæfingum Isavia ohf. um annað réttarsvið. Þá sé undirstrikað að úrskurðarnefnd hafi þegar tekið afstöðu til þess að 10. gr. samkeppnislaga komi ekki í veg fyrir afhendingu gagnanna.

Þá vísist til þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi hingað til litið svo á að þátttakandi í útboði teljist aðili máls í skilningi 14. gr. upplýsingalaga, þegar hann fari fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verði til áður en að til samninga sé gengið við tiltekinn bjóðanda. Vísist um þetta meðal annars til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-307/2009, A-377/2011, A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, 532/2014, 541/2014 og 570/2015.

Þátttakendur í útboðum séu, eðli málsins samkvæmt, samkeppnisaðilar á tíma útboðsins. Ættu ofangreindar málsástæður Isavia ohf. við rök að styðjast hefði úrskurðarnefndin ítrekað brotið gegn 10. gr. samkeppnislaga með ofangreindum úrskurðum um afhendingu gagna frá einum samkeppnisaðila til annars. Augljóst megi vera að slíkt standist engan veginn. Bendir Kaffitár ehf. á að fyrirtækið bjóði ekki upp á neina þjónustu í flugstöðvum lengur. Það telji sig ekki vera í sérstakri samkeppni við umrædd fyrirtæki nú um stundir og ekki hafa neina samkeppnislega hagsmuni af því að fá umrædd gögn afhent. Hagsmunir fyrirtækisins af afhendingu gagnanna séu þeir að geta gengið úr skugga um lögmæti útboðsferlisins, metið hvort að ráðstöfun opinberra hagsmuna hafi verið staðið með forsvaranlegum hætti o.s.frv. Kaffitár ehf. mótmælir því að afhending gagnanna hafi samkeppnishamlandi markmið eða áhrif, sbr. 10. gr. samkeppnislaga.

Í umsögn Kaffitárs ehf. er síðan rakið að í bréfi Isavia ohf. til úrskurðarnefndar undir rekstri málsins frá 10. nóvember 2014. hafi því verið haldið fram að nauðsynlegt væri vegna framtíðarsamkeppnishagsmuna Isavia ohf. að geta heitið þátttakendum trúnaði um upplýsingar í útboðum. Úrskurðarnefndin hafi hafnað rökunum í ítarlegu máli í úrskurði nefndarinnar og þetta atriði geti því ekki réttlætt endurupptöku málsins. Kaffitár ehf. sé sammála úrskurðinum og vísi til hans um efnið. Þó sé sérstaklega undirstrikað að Kaffitár ehf. telji röksemdafærsluna fráleita. Aukið gagnsæi sé einmitt til þess fallið að auka þátttöku í útboðum, þar sem þátttakendur geti gengið úr skugga um að staðið sé að ferlinu með lögmætum hætti.

Þá er vísað til þess að tvær undantekningar séu á upplýsingaskyldu samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga.  Hvorug geri ráð fyrir að eigin hagsmunir opinbers aðila standi í vegi fyrir afhendingu gagna. Ólögmætt væri að brjóta réttindi á kæranda, til þess eins að fjölga þátttakendum í útboðum Isavia ohf. í framtíðinni. Upplýsingalög séu m.ö.o. ekki undanþæg vegna eigin viðskiptahagsmuna Isavia ohf.

Af hálfu Isavia ohf. sé því  haldið fram að úrskurðarnefndin hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Í úrskurðinum sé að finna „augljósar rangfærslur“ á borð við að Isavia ohf. mótmæli því að upplýsingalög eigi við. Málsástæður um „útlát“ opinbers fjármagns tengist því einungis hvort reglur útboðsréttar eigi við eða ekki og þar með því hvort um beiðnina fari „eftir 9. og 10. gr. upplýsingalaga eða samkvæmt 14. gr. laganna“. Ekki sé sérstaklega rökstutt með hvaða hætti meintur skortur á rannsókn hafði áhrif á niðurstöðu málsins. Kaffitár ehf. bendir á að í rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé „nægjanlega“ upplýst áður en tekin er ákvörðun í því. Það fari eftir atvikum hvers máls fyrir sig hvenær mál teljist nægjanlega" upplýst. Í greinargerð með lögunum segi þannig eftirfarandi:

„Áður en hægt er að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verður að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. í reglunni felst hins vegar ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga (...) Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi.“

Kaffitár ehf. bendir á að í bréfi til úrskurðarnefndar frá 10. nóvember 2014 samþykkti Isavia ohf. að 14. gr. laganna ætti við um rétt Kaffitárs ehf. til umræddra gagna. Megi því vera augljóst að nefndin hafi ekki skyldu til að rannsaka málið með tilliti til lagagreina sem Isavia ohf. byggði ekki á. Þaðan af síður sé um „rangfærslu“ í úrskurðinum að ræða eða „verulegan misskilning“. 

Þá sé með öllu óljóst hvaða málsatvik eða gögn hafi ekki verið rannsökuð eða hvaða áhrif hin meintu brot á rannsóknarskyldu hefðu haft á úrslit málsins. Isavia ohf. hefði verið í lófa lagið að tilgreina þau gögn eða málsatvik sem það óskaði eftir rannsókn á undir rekstri málsins, en gerði það ekki. Við slíkar aðstæður geti ekki verið um brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að ræða. Um þetta vísast til nýlegs dóms fjölskipaðs Hæstaréttar í máli nr. 364/2014, Landspítali gegn Stefáni Einari Matthíassyni. Þar segi:

„Áfrýjandi heldur því fram að nefndin hafi ekki gætt rannsóknarskyldu samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 10/2008, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en hann hefur þó ekki bent á hverra frekari gagna hefði átt að afla við meðferð málsins fyrir nefndinni að öðru leyti en því að henni hefði verið rétt að gefa honum kost á að láta gera skriflega samantekt þeirra, sem tóku ákvörðun um ráðningu í starfið, um mat sitt á umsækjendunum á grundvelli viðtala við þau. Áfrýjanda hefði verið í lófa lagið að afla slíkra gagna að eigin frumkvæði, en ekki verður það talið til annmarka á málsmeðferð kærunefndarinnar.“

Þá haldi Isavia ohf. því fram að úrskurðarnefndin telji sig „bundna af málsforræðisreglu einkamálalaga en ekki rannsóknarreglu stjórnsýslulaga“. Í þessari staðhæfingu felist það einkennilega viðhorf að hlutlaust stjórnvald eigi að rannsaka mál fyrir hönd annars aðila af tveimur að stjórnsýslumáli, án þess að eftir því sé sérstaklega óskað og án þess að málsástæðu sé einu sinni haldið fram af hálfu þess aðila. Þetta sé augljóslega rangt. Þar að auki sé það mat nefndarinnar að 14. gr. laganna eigi við um rétt Kaffitárs ehf. til gagna efnislega rétt og samræmist fyrri úrskurðum nefndarinnar, nr. A-307/2009, A-377/2011, A-407/2012, A- 409/2012, A-472/2013, 532/2014, 541/2014 og 570/2015.

Einnig segi í bréfi Isavia ohf. að rannsóknarreglan teljist „öryggisregla“ stjórnsýsluréttarins og brot á henni leiði „til ógildingar úrskurðar“. Því sé  m.ö.o. ekki haldið fram að meint brot leiði til þess að fallast beri á endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Ógilding og endurupptaka séu tvö mismunandi hugtök. Hið fyrra taki til þess að úrskurður verði felldur úr gildi, án frekari málsmeðferðar, en hið seinna taki til þess að úrskurður verði felldur úr gildi og mál rekið upp á nýtt. Málsástæður Isavia ohf. um brot á  rannsóknarreglu, sem leiði til ógildingar, séu þannig þýðingarlausar fyrir úrlausn máls um endurupptöku.

Kaffitár ehf. telur reyndar ljóst að rannsókn nefndarinnar á málinu hafi í allan stað verið til fyrirmyndar og í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Þannig hafi verið aflað sjónarmiða frá Isavia ohf., Kaffitári ehf. og öllum hagsmunaðilum undir rekstri málsins, innlendum sem erlendum. Ljóst sé að úrskurðað hafi verið að vel ígrunduðu máli, eftir nákvæma skoðun gagna útboðsins og eftir athugun á viðhorfum allra viðkomandi til afhendingar. Sú skoðun hafi leitt til þess að fallist var á afhendingu að hluta en synjað um afhendingu annarra gagna.

Í umsögn Kaffitárs ehf. er rakið að Isavia ohf. haldi því fram að Kaffitár ehf. hafi ekki „sýnt fram á lögvarða hagsmuni“ af því að fá gögn málsins afhent. Þetta sé í ósamræmi við afstöðu Isavia ohf. undir rekstri málsins, þar sem félagið féllst á að 14. gr. upplýsingalaga ætti við um rétt Kaffitárs ehf. til gagna. Hagsmunir Kaffitárs ehf. af afhendingu gagna séu augljósir og margsinnis sé búið að úrskurða um að þátttakendur í útboðum hafi ríka hagsmuni af gagnaafhendingu. Málsástæðunni sé því mótmælt.

Þá haldi Isavia ohf. því nú fram að „mögulegur skaðabótaréttur“ verði ekki „leiddur af almennum reglum“ þar sem öllum þátttakendum í samkeppni Isavia ohf. hafi verið heitið „fullum trúnaði“. Því beri að synja um afhendingu gagna. Þessi málsástæða sé með öllu fráleit. Þátttakendur í útboðum geti ekki sýnt fram á skaðabótaskyldu útboðshaldara fyrirfram, þ.e. áður en þeir fá gögn útboða afhent. Afhending gagna sé þvert á móti nauðsynleg forsenda þess að hægt sé að leggja mat á hvort skaðabótaskylda sé fyrir hendi. Þá víki loforð Isavia ohf. um trúnað gagnvart þátttakendum fyrir fortakslausum ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá hafi loforð Isavia ohf. um trúnað gagnvart þátttakendum enga efnislega þýðingu við mat á skaðabótaskyldu Isavia ohf. gagnvart Kaffitári ehf. Slík loforð gætu því aldrei staðið í vegi fyrir gagnaafhendingu.

Þá er áréttað að hagsmunir Kaffitárs ehf. af afhendingu gagna einskorðist ekki við mögulegan rétt til skaðabóta gagnvart Isavia ohf. Félagið hafi sjálfstæða hagsmuni af því að ganga úr skugga um að takmörkuðum opinberum gæðum hafi verið ráðstafað með forsvaranlegum hætti í útboði sem félagið tók þátt í og varðaði gríðarlega fjárhagslega hagsmuni félagsins. Þá hafi félagið almenna hagsmuni af því að ganga úr skugga um að lögum hafi verið fylgt í útboðinu. Þessir hagsmunir nægi einir og sér til að réttlæta afhendingu gagna, óháð því hvort fyrirtækið eigi skaðabótakröfu á hendur Isavia ohf.

Þá sé því mótmælt að svokölluð „viðskiptagögn“ séu undanþegin upplýsingalögum. Nákvæma skilgreiningu á því hvaða gögn falli undir hugtakið sé ekki að finna í bréfi Isavia ohf. og sé því óljóst hvaða gögn sé átt við. Enga reglu sé heldur að finna í upplýsingalögum sem undanskilji „viðskiptagögn“. Hafi fjölmargir úrskurðir gengið um afhendingu gagna bjóðenda í útboðum, þ.m.t. „víðskiptagagna“, t.d. nr. A-307/2009, A-377/2011, A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, 532/2014, 541/2014 og 570/2015. Gögn úr útboðum séu, eðli málsins samkvæmt, gögn sem séu viðskiptalegs eðlis. Ómögulegt sé að mynda sér skoðun á því hvort val á tilboðum hafi verið forsvaranlegt án „viðskiptagagna“. Þá haldi Isavia ohf. því nú fram að það sé „mikill misskilningur“ hjá nefndinni að verið sé að ráðstafa „opinberum hagsmunum“. Þó sé ekki rökstutt í hverju misskilningurinn felist. Telur Kaffitár ehf. rétt að benda á að augljóst sé að Isavia ohf. sé í 100% eigu íslenska ríkisins. Með útboðinu hafi verið ráðstafað mjög eftirsóttum og takmörkuðum gæðum, leiguplássi í „Leifsstöð“, á samningstímabili þar sem gert er ráð fyrir mikilli aukningu ferðamanna. Rekstur Kaffitárs ehf. í Leifsstöð hafi verið mjög arðbær og horfur verið á því að hann hefði orðið enn arðbærari, hefði fyrirtækið orðið hlutskarpast í útboðinu. Um sé að ræða augljóst fjárhagslegt hagsmunamál, bæði fyrir þátttakendur og Isavia ohf. sjálft. Þá vísast til úrskurðar nefndarinnar í heild sinni um þetta atriði. Þá haldi Isavia ohf. því fram að fara beri öðruvísi með málefni opinberra hlutafélaga en stjórnvalda. Þessum andmælum hafi Isavia ohf. einnig haldið fram undir rekstri málsins, en úrskurðarnefnd hafnað með afgerandi hætti. Tekur Kaffitár ehf. að öllu leyti undir forsendur nefndarinnar. Gildissvið upplýsingalaganna miðist við hvort fyrirtæki sé í eigu ríkisins að 51% hluta eða meira, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra. Mælikvarðinn sé þannig ekki hvort félagið teljist „stjórnvald“ í skilningi stjórnsýslulaga. Engar undanþágur komi heldur fram í lögunum, sem taki til opinberra hlutafélaga almennt eða Isavia ohf. sérstaklega. Fyrirtækið sé í 100% eigu ríkisins og sé þegar af þeirri ástæðu bundið af upplýsingalögum með nákvæmlega sama hætti og önnur fyrirtæki sem undir lögin falli. Þá séu áréttuð fyrri andmæli við því að tilvitnaður úrskurður kærunefndar útboðsmála á grundvelli laga nr. 84/2007 um opinber innkaup hafi leiðsagnargildi um skyldu til gagnaafhendingar skv. upplýsingalögum nr. 140/2012.

Í umsögn Kaffitárs ehf. er rakið að í bréfi Isavia ohf. segi að það gæti „misræmis“ í nálgun úrskurðarnefndar um það hvaða gögn Isavia ohf. beri að afhenda og hvaða gögnum halda megi eftir. Ekki sé þó útskýrt nákvæmlega í hverju „misræmið“ felist. Er málsástæðunni því mótmælt sem rangri. Þá sé því haldið fram að Isavia ohf. sé í raun ógerlegt að framfylgja úrskurðarorðinu vegna hins meinta misræmis. Kaffitár ehf. mótmæli þessu. Úrskurðarorðin séu fullkomlega skýr um hvaða gögn beri að afhenda. Athugasemdir Isavia ohf. einskorðist hins vegar við ætlað misræmi um forsendur afhendingar, en ekki úrskurðarorð. Þegar af þeirri ástæðu sé enginn ómöguleiki til staðar. Loks vísar Kaffitár ehf. til þess að fyrirtækið hafi ekki fengið umrædd gögn afhent. Það geti því ekki lagt sjálfstætt mat á staðhæfingar um misræmi. Vísar fyrirtækið því til forsendna úrskurðarins um þetta atriði. Ákvæði 1. töluliðar 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga taki ekki til málsástæðna um ósamræmi, heldur einungis rangra málsatvika sem ráði úrslitum um niðurstöðu stjórnsýslumáls.

Í umsögn Kaffitárs ehf. er rakið að í erindi Isavia ohf. segi að það sé „ósamræmi“ milli úrskurða mála nr. 579/2015 og 580/2015. Því sé haldið fram að Isavia ohf. sé gert að afhenda gögn í máli Kaffitárs ehf. sem undanskilin hafi verið í máli Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. Frekari rökstuðning fyrir hinu meinta ósamræmi milli úrskurðanna sé ekki að finna í bréfinu. Ekki er tiltekið nákvæmlega hvaða gögn er átt við í hvoru máli fyrir sig. Beri þegar af þeirri ástæðu að hafna málsástæðunni.

Þá kunni málsatvik, málsástæður, kröfugerðir eða gögn málanna að vera mismunandi. Málin kunni m.ö.o. að vera mismunandi vaxin og því fyllilega réttlætanlegt að afhenda öðrum aðila gögn, en ekki hinum. Í slíku þurfi ekki að felast brot á jafnræði aðila. Þá sé vandséð hvernig meint brot á jafnræðisreglu gagnvart Gleraugnamiðstöðinni ehf. gætu leitt til þess að ívilnandi ákvörðun gagnvart Kaffitári ehf. yrði endurupptekin. Þá taki Kaffitár ehf. fram að fyrirtækið hafi ekki fengið umrædd gögn afhent og geti því ekki lagt sjálfstætt mat á staðhæfingar um misræmi. Í öllu falli taki endurupptökuheimildin ekki til málsástæðna um meint ósamræmi, heldur einungis rangra málsatvika sem ráði úrslitum um niðurstöðu stjórnsýslumáls.

Kaffitár ehf. ítrekar fyrri mótmæli sín við staðhæfingum Isavia ohf. um að sams konar „viðskiptagögn“ séu undanþegin upplýsingalögum. Þá fari skylda til afhendingar gagna ekki eftir því hvort um sé að ræða „stjórnvald“ í skilningi stjórnsýslulaga. Vísast til framangreindrar umfjöllunar um 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Þá vísist til forsendna úrskurðar þessa máls.

Hvað varði tilvísun Isavia ohf. til dóms Hæstaréttar Íslands 29. apríl 2004 í máli nr. 465/2003 hafi Isavia ohf. byggt á dóminum undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Úrskurðarnefnd hafi hafnað því að dómurinn ætti við. Hann fjalli að engu leyti um skyldu til afhendingar gagna samkvæmt upplýsingalögum.

Þá áréttar Kaffitár ehf. að loforð Isavia ohf. til þátttakenda um trúnað leysi fyrirtækið ekki undan skyldu til gagnaafhendingar skv. upplýsingalögum. Komi skýrt fram í úrskurði málsins að það skipti engu máli um skyldu til gagnaafhendingar hvaða nafn ferlinu væri gefið, þ.e. hvort notað væri orðið „útboð“ , „samkeppni“ eða annað. Úrskurðarnefnd sé þegar búin að leggja mat á það hvort upplýsingahagsmunir Kaffitárs ehf. eða trúnaðarhagsmunir þriðju aðila vegi þyngra m.t.t. afhendingar á hverju og einu gagni. Endurupptökuheimild stjórnsýslulaga taki ekki til málsástæðna um að niðurstaða matsins hafi verið röng. Endurupptökuheimildin taki einungis til rangra málsatvika sem ráði úrslitum um niðurstöðu stjórnsýslumáls.

Af öllu framangreindu megi sjá að niðurstaða í úrskurði málsins hafi að engu leyti byggst á röngum upplýsingum í skilningi 1. töluliðar 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé ljóst að þótt rangar upplýsingar hefðu verið lagðar til grundvallar, hafi þær ekki ráðið úrslitum um niðurstöðu málsins. Því séu lagaskilyrði fyrir endurupptöku ekki fyrir hendi. Engin rök séu færð fyrir „breyttum“ málsatvikum skv. 2. tölulið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga og komi því endurupptaka á þeim grunni ekki til skoðunar.

Varðandi frestun réttaráhrifa skv. 24. gr. upplýsingalaga bendir Kaffitár ehf. á að rökstuðningur í bréfi Isavia ohf. um frestun réttaráhrifa sé afar knappur. Þar segi að byggt sé á „nákvæmlega sömu“ sjónarmiðum og fyrir endurupptöku, án þess þó að útskýrt sé nánar hvernig málsástæður um endurupptöku eiga við um frestun réttaráhrifa. Þegar af þessari ástæðu beri að hafna beiðninni, enda séu allt önnur lagaskilyrði fyrir frestun réttaráhrifa samkvæmt 24. gr. upplýsingalaga en endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Þá sé regla 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um frestun réttaráhrifa úrskurða úrskurðarnefndar undantekningarregla, sbr. orðalag greinarinnar sjálfrar um að „sérstök ástæða“ þurfi að koma til frestunar. Heimildin sé þröngt skýrð í framkvæmd. Nefndin hafi hingað til lagt til grundvallar að með heimildarákvæði 24. gr. upplýsingalaga hafi fyrst og fremst verið höfð í huga tilvik, þar sem í húfi eru „mikilvægir“ hagsmunir, ekki síst „hagsmunir einkaaðila“, sem gætu verið skertir með óbætanlegum hætti, ef veittur yrði aðgangur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau „kynnu síðar að verða skýrð af dómstólum“. Vísast um þetta til úrskurðar nefndarinnar nr. 575/2015, en úrskurða nr. A-78/1999C, A-17/2001B, A-277/2008B, A-328B/201O B-438/2012 og B-442/2012 um sams konar ákvæði 18. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Frestunarheimildinni virðist einungis hafa verið beitt tvisvar af nefndinni, í málum nr. 575/2015 og A-233/2006B. í ellefu tilvikum hafi frestunarkröfum verið hafnað. Í bréfi Isavia ohf. sé sérstaklega byggt á umræddum tveimur úrskurðum um frestun. Þó sé einungis vísað til úrskurðanna með almennum hætti, en ekki rökstutt sérstaklega af hverju Isavia ohf. telji þá hafa fordæmisgildi fyrir þetta mál. Mótmæli Kaffitár ehf. því að úrskurðirnir hafi nokkuð fordæmisgildi. Í úrskurði nr. 575/2015 hafi verið „vafi“ uppi um það hvort hægt væri að rekja einstök efnisatriði sérfræðiskýrslu til tiltekinna nafngreindra einstaklinga. Því hafi verið eðlilegt að fresta réttaráhrifum úrskurðar um afhendingu gagnsins tímabundið, þ.e. meðan að rekið yrði dómsmál. Ekkert sambærilegt eigi við í þessu máli. Þegar hafi verið upplýst um það hverjir þátttakendur voru í þeim hluta útboðsins sem varði Kaffitár ehf. Því væri aldrei hægt að vernda nafnleysi viðkomandi fyrirtækja með rekstri dómsmáls um skyldu Isavia ohf. til afhendingar upplýsinga. Málið sé þannig ósambærilegt máli nr. 575/2015 í grundvallaratriðum. Í eldri úrskurðinum, nr. A-233/2006B, hafi því tímabundið verið frestað að afhenda samning, vegna trúnaðarhagsmuna annars samningsaðilans. Upplýsingabeiðendur hafi hins vegar ekki verið aðilar máls, heldur almenningur í skilningi upplýsingalaga. Þeir upplýsingahagsmunir sem vegnir hafi verið gegn trúnaðarhagsmunum, hafi þ.a.l. verið mun minni en í þessu máli. Ágreiningslaust hafi verið undir rekstri þessa máls að ákvæði upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings ættu ekki við, sbr. bréf Isavia ohf. til úrskurðarnefndar frá 20. nóvember 2014. Þar sem úrskurður nr. A233/2006B fjalli ekki um frestun réttaráhrifa vegna afhendingar til aðila máls skv. 14. gr. upplýsingalaga, hafi úrskurðurinn ekkert fordæmisgildi.

Isavia ohf. beri  fyrir sig að aðrir þátttakendur í útboðinu hafi mikla hagsmuni af því að kærandi fái ekki aðgang að gögnum um fjármál þeirra, tillögum um verðlag, vöruframboð og öðrum þeim gögnum sem tengist fjárhagslegum hluta útboðsins. Þeir hagsmunir vegi þyngra en upplýsingahagsmunir aðila máls, skv. 14. gr. upplýsingalaga. Kaffitár ehf. telji sérstaka ástæðu til að mótmæla þessum staðhæfingum. Vísist um þetta til ítarlegra forsendna úrskurðarins þar sem lagt hafi verið mat á þessa hagsmuni og komist að þeirri niðurstöðu að upplýsingahagsmunir vægju þyngra.

Þó sé rétt að undirstrika sérstaklega að tilboð þátttakenda voru metin á grundvelli fjárhagslegra gagna,  sbr. m.a. gr. 7.4.2. og 8.2. í útboðslýsingu fyrir seinni hluta útboðsins. Af því leiði að ómögulegt sé að ganga úr skugga um hvort niðurstaða útboðsins hafi verið málefnaleg, nema með afhendingu og skoðun fjárhagslegra gagna. Aðgangur að gögnum um fjárhagslega hlutann sé enn mikilvægari í ljósi þess að engin önnur gögn virðist vera til staðar til útskýringar á einkunnargjöf Isavia ohf. Samkvæmt framansögðu sé ljóst að fengi Kaffitár ehf. ekki fjárhagsleg gögn annarra þátttakenda til skoðunar væri fyrirtækinu algerlega ókleift að bera saman tilboð og ganga úr skugga um lögmæti útboðsins. Af þessu leiði að upplýsingahagsmunir af afhendingu fjárhagslegra gagna séu mun þyngri á metunum en trúnaðarhagsmunir. Þá sé því mótmælt að afhending gagnanna skaði aðra þátttakendur í tilboðinu.

Afhending fjárhagslegra gagna til annarra aðila útboðs eftir opnun tilboða sé nokkuð sem allir þátttakendur í útboðum kannist við og megi búast við. Afhending slíkra gagna sé að öllu leyti eðlileg. Þá telji Kaffitár ehf. sig raunar ekki vera samkeppnisaðila fyrirtækjanna, a.m.k. ekki nú um stundir, sbr. framangreint. Fyrirtækið ætli alls ekki að nota umræddar upplýsingar í samkeppnishamlandi tilgangi og vandséð hvernig það væri yfir höfuð mögulegt. Megintilgangurinn með afhendingu gagnanna sé að gera Kaffitári ehf. kleift að meta það hvort málefnalega hafi verið staðið að mati tilboða, eins og almennt gerist í útboðum. Vandséð sé að slíkt skaði aðra þátttakendur með nokkrum hætti, hvað þá með óafturkræfum hætti.

Þá telur Kaffitár ehf. að engin „vafaatriði“ séu uppi sem réttlæti frestun. Minnt er á að gögn málsins varði það hvort staðið hafi verið forsvaranlega að úthlutun takmarkaðra gæða í útboði á vegum félags sem sé í 100% eigu íslenska ríkisins. Áréttað sé að margsinnis hafi verið úrskurðað um afhendingu gagna í sambærilegum aðstæðum. Því geti  skylda til afhendingar ekki verið háð neinum „vafa“, sbr. úrskurði nr. A-307/2009, A-377/2011, A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, 532/2014, 541/2014 og 570/2015. Ekki sé réttlætanlegt að fresta afhendingu gagnanna vegna reksturs máls fyrir dómi. Það geti ekki heldur réttlætt frestun réttaráhrifa að um opinbert hlutafélag sé að ræða en ekki stjórnvald. Að mati Kaffitárs ehf. séu engin sérstök vafatriði uppi tengd því að um opinbert hlutafélag sé að ræða. Enginn vafi geti leikið á því að gildissvið laganna, skv. reglu 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, miðist við eignarhald ríkisins á stofnunni, en ekki því hvort að um stjórnvald sé að ræða skv. stjórnsýslulögum.

Þá séu málsástæður Isavia ohf. varðandi brot gegn samkeppnislagaákvæðum um ólögmætt samráð keppinauta í senn órökstuddar og efnislega fráleitar. Enginn vafi geti leikið á því að þær séu rangar. Þá kæmu þær aldrei til skoðunar í máli sem rekið er samkvæmt upplýsingalögum. Kvörtunum vegna samkeppnislagabrota beri að beina til samkeppnisyfirvalda. Þá hafi nefndin í fjölmörgum tilvikum úrskurðað um afhendingu gagna eftir útboð, án þess að slíkt hafi talist ólögmætt samráð af hálfu nefndarinnar. Röksemdir af þessu tagi geti því ekki verið ástæða fyrir frestun réttaráhrifa úrskurðarins.

Kaffitár ehf. Telur sig eiga brýna hagsmuni af tafarlausri afhendingu. Undirstrikað sé að Isavia ohf. hafi verið einstaklega tregt til að veita upplýsingar um útboðsferlið. Fyrirtækið hafi synjað m.a.s. úrskurðarnefndinni um afhendingu einkunnarblaða vegna tillagna annarra þátttakenda. Þá virðast brögð hafa verið að því að Isavia ohf. hafi eytt gögnum útboðsins, með ólögmætum hætti, sbr. tiltekinn hluta úrskurðar málsins. Eyðing Isavia ohf. á gögnum útboðsins sé hvorki til þess fallin að styrkja trú Kaffitárs ehf. á lögmæti útboðsferlisins né á því að fyrirtækið fái öll gögn afhent að loknum rekstri dómsmáls. Kaffitár ehf. telji eyðingu gagnanna ólögmæta og mögulega refsiverða. Í ljósi þessa telji Kaffitár ehf. sérstaklega mikilvægt að tryggja afhendingu gagna við fyrsta tækifæri. Tryggja verði að Isavia ohf. gefist ekki frekara tækifæri á að hagræða gögnum útboðsins eða eyða þeim meðan mál sé rekið fyrir dómstólum.

Að lokum áréttar Kaffitár ehf. að þátttakendur í útboðinu geti hvorki metið stöðu sína né leitað réttar síns án afhendingar útboðsgagna. Eigi það sérstaklega við um fjárhagslega hlutann. Synjun um afhendingu jafngildi í raun staðfestingu þess að bjóðendur eigi að vera algerlega réttindalausir í útboði sem fari fram á vegum fyrirtækis sem sé í 100% eigu íslenska ríkisins. Endurteknir tilburðir til að leyna því hvað hafi ráðið vali á tilboðum, séu í brýnni andstöðu við helstu meginreglur upplýsingalaga. Þá kunni eyðing á gögnum útboðsins að fela í sér ólögmæta og refsiverða háttsemi samkvæmt lögum nr. 77/2014. Í ljósi framangreinds sé ljóst að hagsmunir Kaffitárs ehf. af afhendingu gagnanna séu langtum meiri en hagsmunir Isavia ohf. eða annarra þátttakenda af trúnaði. Sérstakir hagsmunir séu einnig af tafarlausri afhendingu þeirra. Að mati Kaffitárs ehf. sé margsinnis búið að úrskurða um afhendingu gagna við sambærilegar aðstæður og í þessu máli. Því geti enginn vafi leikið á skyldu til afhendingar gagnanna. Engin ástæða sé því til frestunar á réttaráhrifum. Um sé að ræða undantekningarreglu sem skýra beri þröngt. Með hliðsjón af framansögðu beri að hafna alfarið kröfu Isavia ohf. um beitingu undantekningarreglu 24. gr. upplýsingalaga um frestun réttaráhrifa. Til vara sé þess óskað að frestun réttaráhrifa taki einungis til lítils hluta umræddra gagna.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni Isavia ohf. um að úrskurðarnefnd um upplýsingamál endurupptaki mál nr. ÚNU 14100011 sem lyktaði með úrskurði nr. 579/2015. Varðaði málið beiðni Kaffitárs ehf. um aðgang að tilteknum gögnum í vörslum Isavia ohf. Síðarnefnda fyrirtækið vísar til 24. gr. stjórnsýslulaga beiðni sinni til stuðnings. Verði ekki fallist á endurupptöku óskar fyrirtækið þess að réttaráhrifum framangreinds úrskurðar verði frestað á meðan málið verði borið undir dómstóla með vísan til 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

2. 

Svo sem að framan greinir er erindi Isavia ohf. reist á 24. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi „aðili máls“ rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að uppfylltum skilyrðum sem tilgreind eru í tveimur töluliðum. Samkvæmt fyrri töluliðinum skal taka mál á ný til meðferðar ef „ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum málsatvik“ en samkvæmt þeim síðari ef „íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin“.

Í samræmi við orðalag 24. gr. stjórnsýslulaga sem og almennra sjónarmiða um gildissvið stjórnsýslulaga fjallar ákvæðið um rétt „aðila máls“ til endurupptöku. Hefur verið við það miðað að hugtakið taki til þeirra sem eigi beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn máls. Almenna reglan er að stjórnvöld sem taka ákvarðanir á fyrsta stjórnsýslustigi teljist ekki aðilar að málum í þessum skilningi er varða kærur til æðra stjórnvalds vegna umræddra ákvarðana sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. desember 2003 í máli nr. 3852/2003. Er þessi niðurstaða reist á því sjónarmiði að helsta markmið stjórnsýslulaga er að tryggja sem best réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld og að opinberir aðilar hafi sjaldnast þá hagsmuni að þeim sé þörf á að öðlast þau réttindi sem aðilum máls er veitt samkvæmt stjórnsýslulögum.

Fyrir liggur að Isavia ohf. er opinbert hlutafélag í eigu ríkisins en ekki stjórnvald. Úrskurður í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 579/2015 laut að kæru Kaffitárs ehf. á ákvörðun Isavia ohf. á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Skyldur Isavia ohf. samkvæmt lögunum eru allsherjarréttarlegs eðlis og var hin kærða ákvörðun stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sbr. ummæli í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga. Hníga því rök til þess að Isavia ohf. hafi ekki verið aðili þess stjórnsýslumáls er lyktaði með úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015. Þá verður ekki séð að í beiðni Isavia ohf. séu dregnar fram nýjar upplýsingar sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, heldur vísar fyrirtækið í raun til þess að annmarkar hafi verið á meðferð úrskurðarnefndarinnar eða styður ákvörðun þá sem úrskurðarnefndin felldi úr gildi með nýjum rökum. Ekki verður séð að Isavia ohf. vísi beiðni sinni til stuðnings til 2. töluliðar 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til framangreinds er ljóst að möguleg endurupptaka málsins verður ekki reist á ákvæðum stjórnsýslulaga um endurupptöku. Í stjórnsýslurétti er á hinn bóginn viðurkennt að stjórnvaldi kunni á ólögfestum grundvelli að vera skylt að taka mál upp að nýju ef fyrir liggur að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð máls eða efni þeirra ákvörðunar sem tekin var. Þá ber úrskurðarnefndinni að bregðast við erindum er henni berast. Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin ástæðu til að úrskurða um það hvort slíkir annmarkar hafi verið á meðferð nefndarinnar á umræddu máli að ástæða sé til að taka málið upp að nýju.

3.

Úrskurðarnefndin áréttar að hin kærða ákvörðun Isavia ohf. var tekin 22. september 2014. Þar er vísað til þess að Kaffitár ehf. ætti ekki rétt á aðgangi að hinum umbeðnu gögnum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Í ákvörðun Isavia ohf. kom fram að ástæðan væri sú að hinar umbeðnu upplýsingar vörðuðu „important financial or commercial interests of the participants in the pre-qualification process“. Í umsögn Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar 10. nóvember 2014 var síðar viðurkennt að réttara hefði verið að vísa í þessu samhengi til 14. gr. upplýsingalaga. Nánar tiltekið hefðu hagsmunir annarra þátttakenda í samkeppninni réttlætt synjun á beiðni kæranda með vísan til 3. mgr. nefndrar lagagreinar. Á hinn bóginn vísaði Isavia ohf. til þess í umsögninni að Kaffitár ehf. ætti ekki sambærilega hagsmuni og þátttakendur í opinberum útboðum og að ekki yrðu gerðar jafn miklar kröfur til Isavia ohf. á grundvelli upplýsingalaga og hefðbundinna stjórnvalda, enda væri fyrirtækið í samkeppnisrekstri.

Isavia ohf. kom að frekari athugasemdum til nefndarinnar með bréfi 6. febrúar 2015. Þar kom fram að veiting aðgangs að hinum umbeðnu gögnum gæti talist samráð sem bryti í bága við samkeppnislög án þess að það væri rökstutt frekar. Þá varðaði það samkeppnishagsmuni Isavia ohf. að geta haldið nauðsynlegan trúnað við þátttakendur í samkeppni eins og þeirri er málið laut að auk þess sem þátttakendum hefði verið heitið trúnaði. Tekið var fram að málið varðaði einkaréttarlegan gerning. Þrátt fyrir að Isavia ohf. hefði á fyrri stigum málsins fallist á að réttur Kaffitárs ehf. yrði reistur á 14. gr. upplýsingalaga var í bréfinu 6. febrúar 2015 tekið fram að réttur kæranda samkvæmt nefndu ákvæði tæki aðeins til gagna um hann sjálfan. Tillögur annarra þátttakenda væru aðskiljanlegar þeim gögnum málsins er vörðuðu kæranda og gæti kærandi því ekki átt rétt á hinum umbeðnu gögnum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Fram kom í erindi Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar að fyrirtækið hefði ekki rannsakað hver afstaða annarra þátttakenda en Kaffitárs ehf. væri til beiðni fyrirtækisins og hvort þeir teldu hagsmuni sína standa í vegi fyrir afhendingu hinna umbeðnu gagna.

Að þessu sinni byggir Isavia ohf. á því fyrir nefndinni, auk framangreinds, að 4. töluliður 10. gr. upplýsingalaga standi því í vegi að Kaffitár ehf. geti fengið aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Þar að auki vísar fyrirtækið til 10. gr. samkeppnislaga með þeim hætti sem nánar verður gerð grein fyrir hér síðar.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál er falið að taka afstöðu til þess hvort synjun á beiðni um aðgang hafi verið lögmæt miðað við þann lagagrundvöll sem hún er reist á. Getur það því ekki talist annmarki á úrskurði úrskurðarnefndarinnar komist stjórnvald eða lögaðili á lægra stjórnsýslustigi að þeirri niðurstöðu, að gengnum úrskurði nefndarinnar, að réttara hefði verið af þess hálfu að synja beiðni um aðgang að gögnum á öðrum grundvelli en gert var í kærðri ákvörðun.

Þá skal það tekið fram að það er þess aðila sem tekur ákvörðun um afhendingu eða synjun umbeðinna gagna á grundvelli upplýsingalaga að sjá til þess að mál sé nægjanlega rannsakað í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin. Það er því slíks aðila að sjá til þess að úrskurðarnefndin hafi undir höndum fullnægjandi gögn sem renna stoðum undir þær röksemdir sem synjun um afhendingu gagna er reist á. Er þetta meginreglan við meðferð mála fyrir úrskurðarnefndinni þótt nefndin kunni sjálf í undantekningartilvikum að grípa til augljósra rannsóknaraðgerða ef þær hafa ekki verið framkvæmdar af hálfu aðila sem fellur undir gildissvið upplýsingalaga, svo sem átti við í því máli sem hér er til umfjöllunar, þar sem Isavia ohf. lét hjá líða að kanna afstöðu annarra þátttakenda til beiðni Kaffitárs ehf.

Eins og rakið er í bréfi úrskurðarnefndarinnar 13. febrúar 2015 til Isavia ohf. hvíldi sú skylda á fyrirtækinu vegna meðferðar málsins fyrir nefndinni að sýna fram á að réttlætanlegt hefði verið að undanþiggja umbeðin gögn upplýsingarétti. Var fyrirtækinu bent á að úrskurðarnefndin hefði jafnan úrskurðað að slíkir aðilar skyldu afhenda kærendum umbeðin gögn þegar nefndin hefði ekki haft forsendur til að slá því föstu að rétt hefði verið að synja kærendum um aðgang að þeim. Leiðbeindi nefndin því Isavia ohf. um að afhenda afrit af þeim gögnum er mál Kaffitárs ehf. laut að svo nefndinni væri unnt að taka afstöðu til röksemda Isavia ohf.   

Af öllu framangreindu leiðir að nýjar röksemdir, sem jafnvel byggja á nýjum lagagrundvelli, geta haft takmarkaða þýðingu við úrlausn beiðni um endurupptöku á máli fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál þegar slík beiðni kemur frá stjórnvaldi eða lögaðila sem fellur undir gildissvið laganna. Þá hvílir sú skylda fyrst og fremst á slíkum aðila að sjá til þess að úrskurðarnefndin hafi fullnægjandi upplýsingar til að því verði slegið föstu að vikið skuli frá meginreglu upplýsingalaga um að veita skuli aðgang að umbeðnum gögnum.

4.

Í I. kafla beiðni Isavia ohf. til nefndarinnar um endurupptöku kemur fram sú afstaða fyrirtækisins að úrskurðarnefndin hafi „ekkert skoðað eða metið það grundvallaratriði að um leið og þau gögn sem [Isavia ohf.] er gert að afhenda eru komin í hendur kæranda geta þau auðveldlega komist í hendur samkeppnisaðila [Isavia ohf.]; þ.e. rekstraraðila annarra flugvalla í Evrópu“. Tilgangur Isavia ohf. „með samkeppni um útleigu í húsnæðinu í Leifsstöð“ sé að „hámarka arðsemi húsnæðisins, í þeim tilgangi að vera betur í stakk [búið] til að keppa við samkeppnisaðila sína um flugfarþega“.

Þá segir:

„Þegar sá markaður er skoðaður og skilgreindur þarf að hafa það í huga að það er þekkt í samkeppnisréttinum að einungis litlar sveiflur í gæðum þjónustu og verði hennar geta leitt til verulegra breytinga í farþegafjölda frá einum flugvelli til annars. Þetta á einnig við um millilendingar flugfélaga, en flugfarþegar á leið í frí (e. leisure passangers) eru einkum viðkvæmir fyrir verðbreytingum. Aðgangur að gögnum sem varða mikilvægar viðskiptaákvarðanir á sviði verslunar í flugstöðinni á hvorki að vera opinn fyrir kærendur eða almenning og fellur því undir undanþáguheimild 4. tl. 10. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum 3. mgr. 14. gr. sömu laga.“

Í þessu samhengi er staðhæft að í úrskurði nefndarinnar hafi ekkert verið fjallað um að gögn eða upplýsingar af því tagi sem kærendur gerðu kröfu um að fá afhent gætu auðveldlega skaðað samkeppnisstöðu Isavia ohf.

Ekki verður séð að Isavia ohf. hafi fyrr vísað til 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga vegna meðferðar málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Í umsögn Isavia ohf. 10. nóvember 2014 var einkum vísað til hagsmuna annarra þátttakenda af því að Kaffitári ehf. yrði synjað um aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Þó var vísað til þess að Isavia ohf. teldi að líta yrði „til þess að félagið sjálft hefur hagsmuni af því að geta haldið forval sem þetta þar sem gætt er trúnaðar um þátttakendur og þeirra gögn eins og gengur og gerist á þeim samkeppnismarkaði sem félagið starfar. Að öðrum kosti má leiða líkur að því að færri aðilar hefðu séð sér fært að taka þátt í forvalinu sem hefði getað leitt til verri niðurstöðu fyrir félagið og komið í veg fyrir að það gæti sinnt hlutverki sínu á sem hagkvæmastan hátt.“ Framar í umsögninni var starfsemi Isavia ohf. lýst svo: „Isavia stundar rekstur á samkeppnismarkaði, þar á meðal rekstur Keflavíkurflugvallar og Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Hluti af rekstri flugstöðvarinnar er að leigja út húsnæði til verslunar- og veitingareksturs í brottfararsal flugstöðvarinnar.“

Í bréfi Isavia ohf. til nefndarinnar 6. febrúar 2015 er á nokkrum stöðum vísað til sjónarmiða er varða samkeppnishagsmuni eða samkeppni. Þannig kom fram að fyrirtækið væri „opinbert hlutafélag sem starfar á samkeppnismarkaði“ en í beinu framhaldi var tekið fram að „[k]rafa kæranda lýtur að því að fá aðgang að gögnum um samkeppnisaðila sína“. Þá sagði að veiting aðgangs að gögnunum „gæti þar að auki varðað við ákvæði samkeppnislaga þar sem það gæti talist til samráðs“. Einnig sagði: „Þá varðar það klárlega samkeppnishagsmuni [Isavia ohf.] að geta haldið nauðsynlegan trúnað við þátttakendur í forvali því sem hér er rætt um.“ 

Framangreind ummæli í umsögn og bréfi Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar voru nokkuð dreifð í erindum fyrirtækisins til úrskurðarnefndarinnar og var efni þeirra óljóst. Var t.a.m. ekki skýrt til hvers Isavia ohf. vísaði þegar staðhæft var að synja hefði mátt Kaffitári ehf. um aðgang að hinum umbeðnu gögnum þar sem Isavia ohf. starfaði á „samkeppnismarkaði“, enda óljóst til hvaða lagagrundvallar var vísað. Komu framangreind sjónarmið til skoðunar í úrskurði nefndarinnar á þrenns konar hátt eftir því hvernig skilja mátti ummæli fyrirtækisins. Í fyrsta lagi komu til skoðunar hagsmunir Isavia ohf. af því að trúnaður ríkti um tillögur þátttakenda í því skyni að sem flestir þátttakendur tækju þátt í samkeppnum fyrirtækisins. Um þetta sjónarmið var fjallað í sjötta kafla úrskurðar 579/2015 og þá í samhengi við 4. tölulið 10. gr. upplýsingalaga, þótt Isavia ohf. hefði hvorki vikið að umræddu lagaákvæði í hinni kærðu ákvörðun né fyrir úrskurðarnefndinni. Í öðru lagi kom til skoðunar hvort sjónarmið um ætlað ólöglegt samráð samkvæmt samkeppnislögum stæði í vegi fyrir því að veittur yrði aðgangur að gögnunum og kom þetta sjónarmið til skoðunar í sjöunda kafla úrskurðarins. Fjallaði úrskurðarnefndin þar um það hvort sjónarmiðið leiddi til þess að upplýsingaréttur kærenda yrði takmarkaður á grundvelli 2. töluliðar 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Í þriðja lagi komu til skoðunar hagsmunir annarra þátttakenda af því að upplýsingarnar um þá yrðu ekki afhentar Kaffitári ehf., enda raskaði það samkeppnisstöðu. Að þessu sjónarmiði var vikið í köflum átta til fjórtán er vörðuðu mat samkvæmt 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.  

Á hinn bóginn hafði úrskurðarnefndin vart tilefni til að fjalla um það hvort opinberun gagnanna kynni að raska samkeppnisstöðu Isavia ohf. gagnvart öðrum flugvallarrekendum með hliðsjón af 4. tölulið 10. gr. upplýsingalaga, enda hafði fyrirtækið hvorki vísað til lagaákvæðisins né sjónarmiðsins gagnvart nefndinni. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem fram koma í 2. kafla hér að framan verður ekki fallist á með Isavia ohf. að skortur á umfjöllun um sjónarmiðið teljist efnislegur annmarki á úrskurði nefndarinnar.

Í öllu falli er samkvæmt 4. tölulið 10. gr. upplýsingalaga heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar „mikilvægir almannahagsmunir krefjast“, enda hafi þau að geyma upplýsingar um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“. Svo sem greinir í úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 hefur úrskurðarnefndin miðað við að umræddri undantekningarheimild verði aðeins beitt sé a.m.k. þremur skilyrðum fullnægt.

Í fyrsta lagi skuli starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 var komist að þeirri niðurstöðu að þessu skilyrði væri ekki fullnægt varðandi það sjónarmið Isavia ohf. að ríkti ekki trúnaður um tillögur þátttakenda í samkeppnum um leigurými mætti leiða líkur að því að færri aðilar sæju sér fært að taka þátt sem leiddi til minni arðsemi fyrirtækisins. Bent var á, með vísan til þeirra laga sem gilda um starfsemi Isavia ohf. og Keflavíkurflugvallar, að fyrirtækið starfaði í skjóli einkaréttar hvað varðaði rekstur félagsins að þessu leyti. Vísast til umfjöllunar nefndarinnar í 6. kafla úrskurðarins um þetta atriði.

Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem óskað er eftir að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem teljist til samkeppnisrekstrar hans og í þriðja lagi þurfa þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir að vera það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti til aðgangs að umræddum upplýsingum. Hvað varðar þriðja skilyrðið verður af athugasemdum um 4. tölulið 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga ráðið að ákvæðinu sé ætlað að takmarka aðgang almennings sem kynni að skaða samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði.

Af framangreindu leiðir að hagsmunir Isavia ohf. vegna samkeppni við erlenda flugvallarrekendur kunna aðeins að réttlæta takmarkanir á upplýsingarétti á grundvelli 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga ef hinar umbeðnu upplýsingar varða beinlínis starfsemi fyrirtækisins sem telst til samkeppnisrekstrar þess og að afhending þeirra til Kaffitárs ehf. beinlínis skaðaði samkeppnisstöðu Isavia ohf.

Í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku er ekki útskýrt hvernig afhending hinna umbeðnu gagna kunni að raska samkeppnisstöðu fyrirtækisins. Að hluta virðist sem fyrirtækið eigi við að opinberun upplýsinganna kynni að gagnast samkeppnisflugvöllum beint til að mæta samkeppni Isavia ohf. með þeim afleiðingum að flugfarþegar hætti að nota Keflavíkurflugvöll á ferðalögum sínum og noti þess í stað flugvelli erlendis. Á hinn bóginn virðist sem Isavia ohf. eigi við að tilgangur fyrirtækisins sé að „hámarka arðsemi“ rekstrar þess í umræddri samkeppni og af því leiði að fyrirtækinu sé heimilt að takmarka aðgang að öllum upplýsingum sem kunni að draga úr arðsemi þess, án tillits til þess hvort upplýsingarnar varði í raun samkeppnisrekstur fyrirtækisins eða kunni að raska honum. Hvað fyrra sjónarmiðið varðar hefur fyrirtækið hvorki vísað til tiltekinna upplýsinga í hinum umbeðnu gögnum né útskýrt frekar hvernig slíkar upplýsingar kynnu að leiða til framangreindrar niðurstöðu. Hið síðara uppfyllir sýnilega ekki skilyrði 4. töluliðar 10. gr. um að opinberun upplýsinganna skaði samkeppnisstöðu fyrirtækisins. 

Að öllu þessu virtu telur nefndin að Isavia ohf. hafi með umfjöllun sinni um þýðingu 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga hvorki tekist að sýna fram á að efnislegir annmarkar hafi verið á úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 né að skilyrðum lagaákvæðisins hafi verið fullnægt til að synja Kaffitári ehf. um aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli þess.

5.

Í II. kafla beiðni Isavia ohf. um endurupptöku úrskurðar nr. 579/2015 kemur fram að fyrirtækið vilji „leyfa sér að vísa til sjónarmiða sem nefndin hefur alveg sniðgengið og koma fram í 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, einkum a og b lið 2. mgr. um áhrif á verð, afslætti, álagningu eða önnur viðskiptakjör og takmörkun eða stýringu á framleiðslu, mörkuðum, tækniþróun eða fjárfestingu“. Bendir fyrirtækið á að „upplýsingaskipti, þ. á m. upplýsingagjöf, hvort heldur er samkvæmt frjálsum vilja markaðsaðila eða á grundvelli fyrirskipunar stjórnvalds geta falið í sér brot á ákvæði 10. gr“. Að mati Isavia ohf. sé mjög mikið magn upplýsinga að finna í þeim gögnum sem fyrirtækinu hafi verið gert að afhenda Kaffitári ehf. sem geti raskað samkeppni. Telur fyrirtækið „verulega hættu á því að afhending umræddra gagna muni bæði skerða verulega viðskiptalega hagsmuni þeirra fyrirtækja sem í hlut eiga, auk þess sem allar líkur eru til þess að afhending þeirra muni fela í sér brot á bannreglu 10. gr. samkeppnislaga“. Hyggist félagið leiða í ljós að verulegur hluti þeirra gagna sem félaginu sé gert að afhenda falli undir 10. gr. samkeppnislaga.

Þegar hefur verið rakið að hin kærða ákvörðun var reist á því að heimilt hefði verið að synja Kaffitári ehf. um aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til einkahagsmuna annarra þátttakenda í samkeppni Isavia ohf. um leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Í ákvörðun Isavia ohf. var vísað til 9. gr. upplýsingalaga en síðar vísaði fyrirtækið með sínum hætti til 3. mgr. 14. gr. sömu laga. Isavia ohf. telur óumdeilt að fyrirtækið falli undir gildissvið upplýsingalaga og að leysa hafi átt úr beiðni Kaffitárs ehf. á grundvelli þeirra laga. Raunar kemur sú afstaða Isavia ohf. fram í beiðni fyrirtækisins um endurupptöku að öll umfjöllun úrskurðarnefndarinnar sem lúti að því að Isavia ohf. hafi með einhverjum hætti gefið í skyn að ekki hafi átt að leysa úr beiðni Kaffitárs ehf. á grundvelli upplýsingalaga feli í sér sjálfstæðan annmarka á úrskurði nefndarinnar, nánar tiltekið vegna brots á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, sem leiða eigi til ógildingar hans.   

Af þessum sökum er alls óljóst á hvaða lagagrundvelli Isavia ohf. byggir framangreint sjónarmið um þýðingu 10. gr. samkeppnislaga við meðferð málsins. Eins og fram kemur af hálfu fyrirtækisins taka upplýsingalög til Isavia ehf., beiðni Kaffitárs ehf. og þeirra gagna er málið varðar. Sjónarmiðið verður því ekki skilið þannig að 10. gr. samkeppnislaga feli í sér að víkja eigi frá ákvæðum upplýsingalaga vegna beiðni Kaffitárs ehf. eða að fyrrnefnda ákvæðið hafi einhvers konar forgangsáhrif gagnvart síðarnefndu lögunum. Á hinn bóginn hefur Isavia ohf. ekki vísað til þess hvernig umrætt ákvæði samkeppnislaga hefur þýðingu við beitingu undantekningarreglna upplýsingalaga og verður ekki séð hvernig sjónarmið Isavia ohf. er lúta að ólögmætu samráði samkeppnisaðila geti haft þýðingu við beitingu 9. gr. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í öllu falli felst ekki í 10. gr. samkeppnislaga skýr regla um að tilteknar upplýsingar séu undanþegnar ákvæðum upplýsingalaga.

Verður af þessum sökum ekki talið að Isavia ohf. hafi með umfjöllun sinni um 10. gr. samkeppnislaga sýnt fram á að verulegir annmarkar hafi verið á úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015. 

6.

Í III. kafla beiðni Isavia ohf. kemur fram að það séu samkeppnishagsmunir fyrirtækisins til framtíðar að geta haldið nauðsynlegan trúnað við þátttakendur í samkeppninni. Tilboð þátttakenda hafi m.a. haft að geyma upplýsingar um skulda- og eignastöðu, álagningarstefnu og viðskiptaáætlanir. Að mati Isavia ohf. sé um að ræða eðlisólíkar upplýsingar sem bjóðendur í hefðbundnum útboðum veiti. Því byggi Isavia ohf. „á því að tilvísun nefndarinnar til afhendingar gagna í hefðbundnum útboðum eigi ekki við í þeim málum sem hér eru til umfjöllunar“. Þá hafi Isavia ohf. verulega hagsmuni af því að geta haldið aftur samkeppni um húsaleigu þar sem gætt sé trúnaðar um þátttakendur og gögn þeirra. Annars sé mögulegt að færri aðilar séu reiðubúnir að taka þátt í samkeppni sem geti leitt til verri niðurstöðu fyrir fyrirtækið og flugvallargesti almennt sem neytendur.

Svo virðist sem Isavia ohf. vilji með umfjölluninni gera tvenns konar athugasemdir við úrskurð nefndarinnar nr. 579/2015. Annars vegar sé það annmarki á úrskurðinum að nefndin vísi til þess að málið kunni á einhvern hátt að vera sambærilegt málum er varði afhendingu gagna í hefðbundnum útboðum, enda séu hagsmunir þátttakenda í samkeppnum Isavia ohf. aðrir af því að halda gögnunum leyndum en í hefðbundnum útboðum. Hins vegar séu það hagsmunir Isavia ohf. að geta haldið trúnað við þátttakendur í samkeppnum um útleigu á rými í flugstöðvum.

Varðandi fyrri athugasemdina skal það áréttað að í 3. kafla úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 579/2015 var fjallað um gildissvið 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Rakið var að nefndin hefði í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að þátttakendur í útboðum teldust til „aðila máls“ í skilningi ákvæðisins þegar farið væri fram á aðgang að útboðsgögnum. Tekið var fram að þótt samkeppni Isavia ohf. hefði ekki verið hefðbundið útboð leiddu sömu rök til þess að Kaffitár ehf. nyti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga eins og þátttakendur í slíkum útboðum. Verður ekki annað séð en að í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku sé vísað til þessarar umfjöllunar nefndarinnar. Ljóst er að hún laut að tengslum Kaffitárs ehf. við hin umbeðnu gögn en ekki hagsmunum annarra þátttakenda af því að gögnunum yrði haldið leyndum. Mat af síðara taginu framkvæmdi nefndin síðan í köflum 8 til 14. Þar vísaði nefndin ekki til þess að hin umbeðnu gögn væru sambærileg gögnum í hefðbundnum útboðum.

Varðandi síðari athugasemdina benti úrskurðarnefndin á í 8. kafla úrskurðar nr. 579/2015 að það hefði ekki sjálfstæða þýðingu þótt Isavia ohf. hefði heitið þátttakendum í samkeppni þeirri er málið laut að trúnaði. Þá hafnaði nefndin því í 6. kafla úrskurðarins að hagsmunir Isavia ohf. af því að mögulega kynnu fleiri að taka þátt í samkeppnum sem þessum ef leynd ríkti um gögnin. Var rakið í úrskurðinum að Isavia ohf. starfrækti alla stærstu flugvelli landsins og að flug til og frá Íslandi færi aðeins um þá flugvelli. Þá hefði fyrirtækið eitt heimild til að reka fríhafnarsvæði í tengslum við mikilvægasta millilandaflugvöll landsins. Að því marki sem fullyrt yrði að opinber aðili starfaði í skjóli einkaréttar teldi úrskurðarnefndin að það ætti við um framangreindan rekstur Isavia ohf. Tók nefndin því fram að hinar umbeðnu upplýsingar yrðu ekki undanþegnar upplýsingarétti með vísan til 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga, þótt Isavia ohf. hefði ekki vísað til umrædds lagaákvæðis við meðferð málsins. Hvað varðar áhrif þess ákvæðis vísast að öðru leyti til 2. kafla hér að framan.

Í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku málsins koma því að þessu leyti ekki fram neinar nýjar upplýsingar eða sjónarmið sem úrskurðarnefndin hefur ekki fjallað um áður. Þá hefur fyrirtækið ekki leitt í ljós að annmarkar hafi verið á meðferð úrskurðarnefndarinnar í málinu. Leiðir umfjöllun Isavia ohf. í III. kafla beiðni fyrirtækisins því ekki til endurupptöku málsins. 

7.

Í IV. kafla beiðni Isavia ohf. um endurupptöku er byggt á því að úrskurðarnefndin hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga sem fjallar um rannsókn máls. Er vísað til þess að í úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 sé „á nokkrum stöðum að finna tilvísanir til þess að nefndin hafi ekki haft forsendur til að meta tiltekin atriði“. Telur Isavia ohf. að umræddar tilvísanir gefi „til kynna að nefndin hafi talið að vantað hafi á upplýsingar til þess að unnt væri að meta tiltekin atriði“. Hefði slíkt „átt að vera tilefni til frekari upplýsingaöflunar af hálfu nefndarinnar, enda ber nefndinni að sjá til þess að mál séu nægilega rannsökuð áður en ákvörðun er tekin“.

Þá segir eftirfarandi:

„Þá tekur nefndin einnig fram í úrskurði 579/2015 varðandi Kaffitár ehf. að af hálfu Isavia og þeirra aðila sem tóku þátt í samkeppninni í flokki Kaffitárs ehf. hafi hvorki verði bent á hvar ætlaðar viðkvæmar viðskiptaupplýsingar séu að finna í hinum umbeðnu gögnum, né hvers vegna opinberun þeirra væri til þess fallin að valda tjóni eða hversu mikið slíkt tjón gæti orðið.“

Segir síðan:

„Ljóst er að nefndinni bar að fullnægja skilyrðum rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og ganga á eftir því að þær upplýsingar sem nefndin teldi vanta yrðu útvegaðar. Bagalegt er að slíkt hafi ekki verið gert í ljósi þess að samkvæmt upplýsingalögum er m.a. nauðsynlegt við beitingu 9. gr. upplýsingalaga að fram fari mat á andstæðum hagsmunum aðila og hugsanlegu tjóni og ætluðu umfangi þess, af því að afhenda upplýsingar, til þess að unnt sé að taka ákvörðun um hvort heimilt sé að synja aðgangi að gögnum. Hagsmunamat samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga er lögbundið og getur úrskurðarnefnd um upplýsingamál  ekki vikið sér undan þeirri lagaskyldu að skoða umbeðin gögn og meta efni þeirra sjálfstætt í ljósi hagsmuna aðila, annars vegar beiðanda og hins vegar þeirra sem gögnin eiga eða gögnin fjalla um. Ekki verður séð að nefndin geti vísað til þess að þar sem hún hafi ekki forsendur til að meta gögnin og þýðingu þeirra sé beiðanda veittur aðgangur að þeim. Gengur slík niðurstaða gegn bæði rannsóknarreglu og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.“

Af þessu tilefni skal það áréttað að upplýsingalög eru reist á þeirri meginreglu að veita skuli aðgang að umbeðnum gögnum og eru undanþágur frá meginreglunni skýrðar þröngt. Er það þess aðila sem synjar afhendingu umbeðinna gagna á grundvelli laganna að sjá til þess að mál sé nægjanlega rannsakað í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun þess er tekin. Af þessum sökum hvíldi sú skylda á Isavia ohf.,  eins og rakið er í bréfi úrskurðarnefndarinnar 13. febrúar 2015 til Isavia ohf. vegna meðferðar málsins fyrir nefndinni, að sýna fram á að réttlætanlegt hefði verið að undanþiggja umbeðin gögn upplýsingarétti. Var fyrirtækinu bent á að úrskurðarnefndin hefði jafnan úrskurðað að slíkir aðilar skyldu afhenda kærendum umbeðin gögn þegar nefndin hefði ekki haft forsendur til að slá því föstu að rétt hefði verið að synja kærendum um aðgang að þeim.

Við meðferð máls þess sem lyktaði með úrskurði nr. 579/2015 kom fram af hálfu Isavia ohf. að fyrirtækið hefði ekki kannað hver afstaða annarra þátttakenda væri til beiðni Kaffitárs ehf. Af þessum sökum óskaði úrskurðarnefndin eftir slíkri afstöðu. Í bréfum nefndarinnar sem rituð voru á íslensku var þess óskað að umrædd fyrirtæki tækju afstöðu til þess hvort eitthvað stæði því í vegi að Kaffitári ehf. yrði veittur aðgangur að hinum umbeðnu gögnum. Teldu fyrirtækin svo vera væri æskilegt að því væri lýst með skýrum hætti og tekin afstaða til þess af hvaða ástæðum afhending gagnanna bryti í bága við 9. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og „[e]inkum að hvaða leyti það varðaði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni“ umræddra fyrirtækja að gögnin færu leynt. Þá sagði:

„Í þessu samhengi er mikilvægt að fá upplýsingar um það hvort ætla megi að afhending gagnanna til Kaffitárs ehf. eða almennings sé til þess fallin að valda [fyrirtækjunum] tjóni. Í því tilviki mætti gera grein fyrir hversu mikið tjónið gæti orðið og hvaða líkur séu á að það myndi hljótast. Mikilvægt er í þessu samhengi að fram komi hvaða tilteknu upplýsingar það eru sem fyrirtækið telur að ekki megi veita aðgang að, enda kynni afhending þeirra að valda tjóni.“

Í bréfum sem nefndin ritaði á ensku til þeirra fyrirtækja sem gáfu upp erlenda tengiliði sagði eftirfarandi:

„If it is the opinion of […] that the request should be denied it is preferable the company describes clearly how this conclusion is compatible with article 9 or article 14 paragraph 3 of the Icelandic Information Act. In this context it is important that the company discloses if it is probable that it would be damaged if Kaffitár´s ehf. request should be granted, how realistic this probability is and how much the damage could be. It is also important that the company refers as specifically as possible to information that should not be disclosed to Kaffitár ehf. or any other member of the public.”      

Eins og úrskurður nefndarinnar nr. 579/2015 ber með sér fór nefndin yfir hin umbeðnu gögn og mat þær upplýsingar sem þar komu fram með hliðsjón af röksemdum Isavia ohf. og annarra þátttakenda í samkeppninni. Að gefnum þeim forsendum sem úrskurðarnefndin hafði til að leggja mat á upplýsingar af því tagi sem beiðnin laut að taldi nefndin að hvorki Isavia ohf. né þátttakendur í samkeppninni hefðu náð að sýna fram á að skilyrði 3. mgr. 14. gr. væru uppfyllt til að synja Kaffitári um aðgang að gögnunum í heild sinni. Sér í lagi lægi ekki fyrir að aðrir þátttakendur gætu orðið fyrir tjóni ef upplýsingarnar yrðu afhentar. Ber í þessu samhengi að hafa í huga að úrskurðarnefndin hafði leiðbeint þátttakendunum fremur ítarlega um það hvaða upplýsingar þyrftu að koma fram í umsögnum þeirra til að undanþáguheimildir þær sem Isavia ohf. hafði vísað til ættu við. Af hálfu nefndarinnar hafði málið því verið rannsakað nægjanlega vel en gögnin sem rannsóknin skilaði studdu ekki niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar.

Loks skal tekið fram að alfarið má vera ljóst af köflum 8 til 14 í úrskurði nr. 579/2015 að nefndin framkvæmdi mat það sem kveðið er á um í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. 

Með vísan til alls framangreinds telur nefndin að hún hafi ekki brotið gegn rannsóknarskyldu þeirri sem hvíldi á nefndinni á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga. Var að þessu leyti enginn sá annmarki á meðferð málsins sem kann að leiða til endurupptöku málsins.

8.

Í IV. kafla beiðni Isavia ohf. er auk framangreinds vísað til þess að „rangfærslur“ í úrskurði nr. 579/2015 veki upp „réttmætar efasemdir um það hvort gætt hafi verið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga“ þar sem tiltekin málsástæða Isavia ohf. hafi ekki verið skoðuð með fullnægjandi hætti. Í þessu samhengi er bent á að í úrskurðinum kemur fram í 2. kafla að tilvísanir Isavia ohf. um að málið hafi varðað „einkaréttarlegan gerning sem hafi ekki falið í sér að opinbert fé hafi verið látið af hendi“ verði ekki skilin öðruvísi en svo að fyrirtækið telji að beiðni Kaffitárs ehf. félli utan gildissviðs upplýsingalaganna. Í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku málsins kemur fram að Isavia ohf. hafi hvergi í gögnum málsins mótmælt því að upplýsingalög ættu við heldur „tengist þessi málsástæða um útlát opinbers fjármagns því hvort reglur útboðsréttar eigi við eða ekki, og þar með hvort um beiðnina fari eftir 9. og 10. gr. upplýsingalaga eða samkvæmt 14. gr. laganna“.

Með umræddri umfjöllun í úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 var áréttað að upplýsingalög giltu sem endranær þegar aðilar sem falla undir gildissvið laganna gerðu einkaréttarlega gerninga og þótt ekki væri reitt af hendi opinbert fé. Að öðru leyti verður ekki betur séð en að það sjónarmið sem Isavia ohf. telur sig hafa ætlað að setja fram með umræddum ummælum hafi komið til úrlausnar nefndarinnar þegar úrskurður var kveðinn upp. Ekki var því ástæða til að frekari „rannsókn“ færi fram á því hvað raunverulega fólst í umsögn Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar.

9.

Í V. kafla beiðni Isavia ohf. er vikið að því að úrskurðarnefndin hafi talið Kaffitár ehf. aðila máls í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga „með sama hætti og þátttakendur í hefðbundnum útboðum“. Komist nefndin að þessari niðurstöðu þvert á niðurstöðu kærunefndar útboðsmála sbr. úrskurð þeirrar nefndar í máli nr. 14/2014 og þrátt fyrir að Kaffitár ehf. hafi ekki sýnt fram á að fyrirtækið ætti lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingarnar. Um þetta segir í beiðninni:

„Mögulegur skaðabótaréttur þátttakenda í samkeppni af þessu tagi, þar sem öllum var heitið fullum trúnaði, verður ekki leiddur af almennum reglum. Slík niðurstaða færi þvert á afdráttarlausa niðurstöðu þeirrar kærunefndar sem hefur það hlutverk að lögum að fjalla um útboðsmál.“

Megi ráða að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi fari út fyrir valdsvið sitt og gert reka að því að meta á hvaða sjónarmiðum Isavia ohf. byggði val sitt á þeim aðilum sem sóttust eftir leiguhúsnæði, en slíkt sé í höndum kærunefndar útboðsmála ef svo beri undir.

Þá segir í beiðni Isavia ohf.:

„Í þeim málum sem talið hefur verið að reglur um opinber innkaup eigi við, enda þótt lögin gildi ekki um starfsemina, hefur ávallt verið um að ræða stjórnvald (sbr. t.d. ÁTVR í áliti Umboðsmanns Alþingis nr. 136/1989) en ekki opinbert hlutafélag og kaup á þjónustu. Þannig er bæði starfsemi og félagaformið ólíkt og málin ekki fordæmisgefandi fyrir opinbert hlutafélag sem auglýsir húsnæði til leigu, eins og Kærunefnd útboðsmála staðfesti. Í þessu felst að þegar engin ráðstöfun verður á opinberum fjármunum eiga ekki sömu sjónarmið við um hagsmuni aðila máls eða almennings af gögnunum. Mikill misskilningur er ríkjandi hjá nefndinni varðandi þennan þátt, þ.e. að verið sé að ráðstafa opinberum hagsmunum. Í niðurstöðuköflum nefndarinnar er þessu ítrekað haldið fram í beinni andstöðu við fyrirliggjandi úrskurð Kærunefndar útboðsmála.“

Úrskurðarnefndin telur ekki fyllilega ljóst til hvaða hluta úrskurðar nefndarinnar nr. 579/2015 er vísað með framangreindri umfjöllun Isavia ohf. Þannig virðist fyrirtækið samtímis finna að því að úrskurðarnefndin hafi álitið Kaffitár ehf. „aðila“ í skilningi 1. mgr. 14. gr., sbr. fyrri hluta umfjöllunarinnar, sbr. 3. kafla umrædds úrskurðar, en jafnframt að nefndin hafi gengið út frá því við beitingu 3. mgr. 14. gr. að samkeppni um leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar fæli í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna, sbr. 8. kafla úrskurðarins. Virðist þessum efnisatriðum slegið saman í beiðni Isavia ohf.

Varðandi fyrra atriðið skal það áréttað að í umsögn Isavia ohf. 10. nóvember 2014 um kæru Kaffitárs ehf. til nefndarinnar féllst Isavia ohf. á að rétt væri að beita 1. mgr. 14. gr. um rétt Kaffitárs ehf. í málinu. Þá var í úrskurði nefndarinnar hvorki miðað við að reglur laga nr. 84/2007 um opinber innkaup hefðu tekið til umræddrar samkeppni né að af þeirri niðurstöðu leiddi að kærandi nyti réttar samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þvert á móti var beinlínis tekið fram að samkeppnin hefði ekki verið hefðbundið útboð. Engu að síður taldi nefndin að sömu rök og þegar um væri að ræða hefðbundin útboð leiddu til þess að kærandi nyti réttar samkvæmt 1. mgr. 14. gr., enda hefði nefndin áður miðað við að þátttakendur í slíkum útboðum gætu reist rétt sinn til aðgangs að gögnum á grundvelli þess lagaákvæðis. Í báðum tilvikum væri um það að ræða að þátttakendur óskuðu eftir aðgangi að upplýsingum sem vörðuðu þá sérstaklega og verulega umfram aðra sbr. ummæli í frumvarpi til upplýsingalaga. Röksemdafærsla nefndarinnar var þannig ekki háð því að reglur um opinber innkaup tækju til samkeppni Isavia ohf., enda var sýnilega ekki gengið út frá þeirri forsendu í úrskurði hennar.    

Varðandi seinna atriðið virðist Isavia ohf. hafna því að útleiga á leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar feli í sér ráðstöfun á opinberum hagsmunum. Því hafi sjónarmiðið ekki átt að hafa þýðingu við beitingu 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga svo sem gert var af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Vísar Isavia ohf. sérstaklega til úrskurðar kærunefndar útboðsmála nr. 14/2014 í þessu samhengi. Rétt er að taka fram að þótt úrskurðarnefndin telji að umræddur úrskurður hafi takmarkaða þýðingu við skýringu og beitingu upplýsingalaga fær nefndin ekki betur séð en að niðurstaða umrædds úrskurðar hafi fyrst og fremst verið sú að þar sem Isavia ohf. hefði með samkeppninni ekki ætlað sér að inna af hendi fjárhagslegt endurgjald í skiptum fyrir verðmæti, en ekki komið fram sem kaupandi verks, vöru eða þjónustu í skilningi 1. mgr. 4. gr. laga um opinber innkaup, giltu umrædd lög ekki um samkeppnina. Með öðrum orðum hafi kærunefndin bent á að Isavia ohf. hafi í samkeppninni komið fram sem seljandi og hafi því ekki staðið til að félagið léti af hendi eða ráðstafaði opinberu fé. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður tæplega gagnályktað frá úrskurðinum á þann hátt að það sé afstaða kærunefndar útboðsmála að með umræddu ferli hafi ekki staðið til að ráðstafa opinberum hagsmunum.

Án tillits til umrædds úrskurðar er ljóst að það er lögbundið verkefni Isavia ohf. að reka Flugstöð Leifs Eiríkssonar og verslanir í flugstöðinni. Er félaginu sérstaklega heimilað með lögum að gera samninga við aðra aðila til að þessum verkefnum sé sinnt á sem hagkvæmastan hátt. Isavia ohf. er alfarið í eigu íslenska ríkisins. Flugstöð Leifs Eiríkssonar er stærsta flugstöð landsins og stendur við mikilvægasta millilandaflugvöll landsins sem fjölmargir ferðamenn fara um á hverju ári. Þá kemur eftirfarandi fram í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga um 2. mgr. 2. gr. laganna en í ákvæðinu er kveðið á um að lögin taki til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera eins og á við um Isavia ohf.:

„Rökin að baki því hlutfalli eru fyrst og fremst þau að þegar eignarhluti tiltekins aðila í fyrirtæki hefur náð þeim mörkum verði að líta svo á að ákvarðanir um meðferð og stjórnun slíks fyrirtækis séu í raun að umtalsverðu leyti ákvarðanir um ráðstafanir opinberra hagsmuna.“    

Með vísan til alls framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að unnt hafi verið að líta svo á að samkeppni sem miðaði að því að semja um leiguréttindi verslunarrýmis í Flugstöð Leifs Eiríkssonar hafi miðað að „ráðstöfun á opinberum hagsmunum“. Geti „opinberir hagsmunir“ verið annars konar gæði en opinbert fé. Þá hafi verið rétt að taka mið af því við mat á hagsmunum Kaffitárs ehf. af því að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum við beitingu 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

Að öllu þessu virtu telur úrskurðarnefndin að ekkert hafi komið fram í V. kafla beiðni Isavia ohf. sem leiði til þess að ástæða sé til að taka mál það sem lyktaði með úrskurði nr. 579/2015 upp að nýju.

10.

Í VI. kafla beiðni Isavia ohf. um endurupptöku kemur fram að fyrirtækið álíti að misræmis gæti innan úrskurðar nefndarinnar nr. 579/2015 sem og á milli umrædds úrskurðar og úrskurðar nefndarinnar nr. 580/2015 er varðar beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. um aðgang að gögnum frá sömu samkeppni.

Þannig hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu í fyrrnefnda úrskurðinum að ekki skyldi veita aðgang að tilteknum gögnum sem varði skipulag þeirra verslana sem Lagardere Services hyggist reka á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar með vísan til þess að Kaffitár ehf. hefði ekki tekið þátt í þeim flokkum samkeppninnar er glærurnar vörðuðu og hefði ekki nægilega ríka hagsmuni í skilningi 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga til að kynna sér þær. Um er að ræða glærur 59 til 88 í glærukynningu fyrirtækisins sem var hluti af gögnum þess í umræddri samkeppni. Bendir Isavia ohf. á að glærurnar sem á undan komu, þ.e.a.s. 1-58 varði sömu flokka. Ætti með sömu rökum að undanþiggja þær allar upplýsingarétti kæranda. Auk þess „mælir nefndin fyrir um að afhenda skuli öll fylgigögn Lagardere (fjárhagslegt tilboð)“. Sé þar að finna sömu upplýsingar og fram koma á glærum 59-88 sem voru undanþegnar afhendingu. Telur Isavia ohf. að í úrskurðaroðinu felist „að þessu leiti þversögn“. Segir eftirfarandi um þetta atriði í beiðni fyrirtækisins: „Þar sem annars vegar er takmarkaður aðgangur að tilteknum skjölum sem hafa að geyma upplýsingar en hins vegar veittur aðgangur að þessum sömu upplýsingum með því að veita aðgang að fylgigögnum. Er Isavia þannig í raun ógerlegt að framfylgja úrskurðarorðinu og annars vegar afhenda þau gögn sem um er beðið og á sama tíma gæta trúnaðar um þau gögn sem félaginu hafa verið afhent.“ 

Í 11. kafla úrskurðar nr. 579/2015 fjallaði úrskurðarnefndin um tillögu Lagardere Services í samkeppninni. Eins og þar kemur fram var svokallaður tæknilegur hluti tillögu fyrirtækisins á formi glærukynningar og voru glærurnar alls 432 talsins. Taldi nefndin að veita bæri aðgang að fyrstu 55 glærunum með vísan til þess að þar væri fjallað um ýmis vörumerki sem fyrirtækið hygðist bjóða til sölu í verslun sinni, almenn stefnumið verslana fyrirtækisins, lýsingar á öðrum verslunum þess erlendis, drög að uppsetningu mögulegra verslana á fríhafnarsvæðinu auk óljósra upplýsinga um samskipti fyrirtækisins við þau fyrirtæki sem framleiða umrædd vörumerki. Á glærum 56 til 58 komu síðan fram hugmyndir fyrirtækisins um verð sem það kynni að bjóða fyrir vörur og þjónustu í verslunum sínum. Eins og fram kom í úrskurðinum taldi nefndin að upplýsingarnar væru afar almennar. Hvað varðar allar þessar glærur taldi nefndin, að gefnum þeim forsendum sem hún hafði til að leggja mat á gögnin, að ekki lægi fyrir að Lagardere Services yrði fyrir tjóni þótt veittur yrði aðgangur að þessum hlutum glærukynningarinnar. Eins og fram kemur í úrskurðinum taldi nefndin á hinn bóginn að þær upplýsingar sem fram kæmu á glærum 59 til 88 væru annars eðlis, enda væru þær sértækari og fjölluðu um innra skipulag þeirra verslana sem fyrirtækið hygðist reka á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Sýnilega var rökstuðningur nefndarinnar því annar varðandi hagsmuni Lagardere Services af því að halda glærum 59-88 leyndum en varðandi glærurnar sem á undan komu. Verður hvorki séð að misræmi sé í umfjöllun nefndarinnar um umrædda hluta kynningarinnar né að nokkur vandkvæði séu fyrir Isavia ohf. að „framfylgja úrskurðarorðinu“ hvað þetta varðar.

Isavia ohf. lét úrskurðarnefndinni tillögu Lagardere Services í té á rafrænu formi. Fram kemur í úrskurði 579/2015 að nefndin taldi sig geta ráðið af gögnunum að fjárhagslegur hluti tillögunnar kæmi fram á sex skjölum. Koma titlar umræddra skjala fram í úrskurðinum. Eins og að framan greinir telur Isavia ohf. að í umræddum skjölum komi fram upplýsingar sem fyrirtækinu hafi verið heimilt að synja að því leyti sem þær komu fram í glærum 59 til 88 í tæknilegum hluta tillögu fyrirtækisins. 

Í fyrsta lagi var um að ræða skjalið „Financial Proposal – Commercial opportunities at Keflavik Airport“ sem undirritað er af hálfu Lagardere Services 11. júlí 2014. Rafrænt heiti skjalsins er „Iceland Tender_Alternative Financial offer_11072014“. Úrskurðarnefndin fær ekki séð að í skjalinu sé að finna þær upplýsingar sem fram koma á glærum 59 til 88 í tæknilegum hluta tillögu fyrirtækisins.

Í öðru lagi er um að ræða skjalið „Financial Proposal – Commercial Opportunities at Keflavik Airport“ sem er óundirritað en var látið úrskurðarnefndinni í té rafrænt undir heitinu „1.1 LS Financial Proposal_Introduction“. Úrskurðarnefndin fær ekki séð að í skjalinu sé að finna þær upplýsingar sem fram koma á glærum 59 til 88 í tæknilegum hluta tillögu fyrirtækisins.

Í þriðja lagi skjalið „Financial Proposal Offer 1 (4-year Speciality + 7 year F&B) en rafrænt heiti skjalsins er „1.2 LS Financial Proposal Offer 1_Global offer+Speciality retail“. Skjalið er undirritað af hálfu Lagardere Services 13. júní 2014. Úrskurðarnefndin fær ekki séð að í skjalinu sé að finna þær upplýsingar sem fram koma á glærum 59 til 88 í tæknilegum hluta tillögu fyrirtækisins.

Í fjórða lagi skjalið „Financial Proposal Offer 2 (7-year Speciality + 7-year F&B)“. Rafrænt heiti skjalsins er „1.4 LS Financial Proposal Offer 2_Global offer+Specialty retail“. Skjalið er undirritað af hálfu Lagardere Services 13. júní 2014. Úrskurðarnefndin fær ekki séð að í skjalinu sé að finna þær upplýsingar sem fram koma á glærum 59 til 88 í tæknilegum hluta tillögu fyrirtækisins.

Í fimmta lagi og sjötta lagi skjöl sem bera yfirskriftina „Appendix 4: Financial Proposal Form“. Rafræn heiti skjalanna eru „1.3 LS Financial Proposal Offer 1_FandB“ og „1.5 LS Financial Proposal Offer 2_FandB“. Fær úrskurðarnefndin ekki séð að í skjölunum sé að finna sömu upplýsingar og koma fram á glærum 59 til 88 í tæknilegum hluta tillögu fyrirtækisins.

Skýrlega er kveðið á um í forsendum úrskurðarins að afhenda beri umrædd gögn. Þá kemur fram í úrskurðarorði að Isavia ohf. beri að afhenda Kaffitár ehf. tillögur og fylgigögn Lagardere Services að undanskildum glærum 59 til 88 í glærukynningu sem inniheldur tæknilegan hluta tillögu fyrirtækisins.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki séð að nokkur vandkvæði séu fyrir Isavia ohf. að „framfylgja úrskurðarorðinu“ hvað þetta varðar. Hefur fyrirtækið ekki sýnt fram á að annmarkar hafi verið á úrskurði nefndarinnar að þessu leyti. Gefur VI. kafli beiðni Isavia ohf. því ekki tilefni til að málið verði tekið upp að nýju.

11.

Í VII. kafla beiðni Isavia ohf. um endurupptöku segir að misræmi sé milli úrskurða nefndarinnar nr. 579/2015 og 580/2015. Varðaði fyrra málið beiðni Kaffitárs ehf. en hið síðara beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. en bæði fyrirtækin tóku þátt í samkeppni um leigu á rými til verslunar- eða veitingareksturs í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Í beiðni Isavia ohf. segir eftirfarandi: „Í máli Kaffitárs er Isavia gert að afhenda gögn veitingaaðila sem eru algerlega sambærileg gögnum sem undanskilin voru í máli Gleraugnamiðstöðvarinnar. Samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eiga sambærileg tilvik að fá sambærilega meðferð hjá stjórnvöldum og ósambærileg tilvik að fá ósambærilega meðferð.“ Telur Isavia ohf. að reglunni hafi ekki verði fylgt í málsmeðferð nefndarinnar.

Með úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015 var staðfest sú niðurstaða Isavia ohf. að synja Gleraugnamiðstöðinni ehf. um aðgang að tilteknum blaðsíðum í fjárhagslegum hluta tillögu fyrirtækis sem tók þátt í sama flokki samkeppninnar og Gleraugnamiðstöðin ehf. Í úrskurði nr. 579/2015 var Isavia ohf. á hinn bóginn gert að afhenda Kaffitári ehf. sambærilegar upplýsingar í tilboðum annarra þátttakenda. Eins og skýrt kemur fram í úrskurði nr. 580/2015 varð réttur kæranda þess máls til umrædds gagns reistur á 5. gr. upplýsingalaga, enda leit úrskurðarnefndin svo á að kærandi hefði ekki verið þátttakandi í fjárhagslegum hluta samkeppninnar. Á hinn bóginn er skýrt í úrskurði 579/2015 að réttur kæranda var reistur á 1. mgr. 14. gr. laganna varðandi sambærileg gögn en kærandi tók í því tilviki þátt í umræddum hluta samkeppninnar. Málin tvö voru því ekki að öllu leyti sambærileg. Af þessum sökum telur úrskurðarnefndin að hún hafi ekki brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar með mismunandi meðferð málanna tveggja.

12.  

Í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku er VIII. kafli í heild sinni eftirfarandi:

„Því hefur verið slegið föstu í dómaframkvæmd að Isavia ohf. sé ekki bundið af stjórnsýslulögum, sbr. hrd. í máli nr. 326/2014. Fyrir liggur að upplýsingalög eiga hins vegar við um starfsemi Isavia. Ekki fer fram hefðbundið mat á því hvort veita eigi aðgang að gögnum s.s. ef um stjórnvald væri að ræða. Gögnin sem aðilar í samkeppninni sendu inn eru gríðarlega mismunandi að umfangi. Ekki er um að ræða gögn sem urðu til hjá Isavia eða stjórnvöldum heldur viðskiptagögn sem ekki eru gögn sem upplýsingalögum er ætlað að opna aðgang að. Ekkert í gögnunum varðar opinbera hagsmuni. Málið varðar leigu á húsnæði sem Hæstiréttur hefur þegar komist að niðurstöðu um að Isavia sé frjálst að ráðstafa eftir hentisemi sinni, sbr. hrd. 465/2003.“

Þá er IX. kafli beiðninnar í heild sinni svohljóðandi:

„Fyrir liggur að þeir aðilar sem buðu í húsaleigu tóku ekki þátt í opinberu útboði og útbjuggu tilboðsgögn sín þannig ekki með það í huga að þau gætu komist í hendur samkeppnisaðila. Við mat á því hvort veita skuli aðgang að fjárhagslegum upplýsingum hefur úrskurðarnefndin lagt til grundvallar hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla megi að það sé til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni, verði aðgangur veittur að upplýsingunum. Við matið verði að líta til þess hverju sinni hversu mikið tjónið geti orðið og hvaða líkur séu á að það muni hljótast, verði upplýsingarnar veittar. Hvorugur kærenda í úrskurðum nr. 579 eða 580 hefur sýnt fram á það hverjir hinir lögvörðu hagsmunir þeirra eru. Hagsmunir Kaffitárs og Gleraugnamiðstöðvarinnar af því að fá aðgang að gögnum með upplýsingunum geta ekki talist slíkir að réttlætt geti að gengið sé á hagsmuni annarra, en samkeppnisaðilar þessara fyrirtækja.“

Með framangreindum efnisgreinum endurtekur Isavia ohf. að mestu leyti sjónarmið sem látin voru í ljós við meðferð máls þess sem nú er óskað endurupptöku á. Í úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að sömu takmarkanir giltu um aðgang að gögnum í vörslum aðila sem féllu undir upplýsingalög á grundvelli 2. mgr. 2. gr. laganna og stjórnvalda sem féllu undir þau með vísan til 1. mgr. sömu lagagreinar. Þá komst nefndin að þeirri niðurstöðu að lögin tækju til gagna sem útbúin hefðu verið af öðrum en þeim aðilum sem féllu undir gildissvið laganna að því gefnu að umrædd gögn væru í vörslum slíkra aðila. Svo sem að framan greinir telur úrskurðarnefndin ljóst að ráðstöfun á leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar feli í sér ráðstöfun á opinberum hagsmunum en löggjafinn hefur gert ráð fyrir að í slíkum tilvikum sé upplýsingaréttur ríkari en ella. Taldi úrskurðarnefndin einnig að Kaffitár ehf. ætti hagsmuni af því að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum m.a. til að öðlast innsýn á þau efnislegu sjónarmið sem Isavia ohf. beitti í samkeppninni, enda lægi fyrir að þau hefðu ekki verið skráð með neinum hætti af fyrirtækinu. Vísast að öðru leyti til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í úrskurði nefndarinnar hvað þetta varðar. Verður ekki séð að ítrekanir Isavia ohf. á sjónarmiðum sem þegar hafi verið látin í ljós og úrskurðarnefndin hefur tekið afstöðu til geti leitt til endurupptöku málsins. 

13.

Í beiðni Isavia ohf. kemur fram að verði ekki fallist á kröfu um endurupptöku sé með vísan til sömu sjónarmiða gerð krafa um frestun á réttaráhrifum úrskurðarins. Sérstök ástæða sé til að fresta réttaráhrifum. Fyrir liggi að ekki sé útilokað að leitt verði í ljós undir rekstri dómsmáls að „í þeim gögnum sem úrskurðir nefndarinnar taka til séu gögn sem kunni að njóta verndar upplýsingalaganna“. Vísar Isavia ohf. í þessu samhengi til úrskurða nefndarinnar nr. A-577/2015 og A-233/2006. Fordæmisgildi málsins sé ótvírætt auk þess sem gríðarlegir viðskiptalegir hagsmunir séu í húfi, bæði fyrir Isavia ohf. og þá aðila sem tóku þátt í umræddri samkeppni um húsaleigu. Fallist nefndin ekki á frestun réttaráhrifa sé Isavia ohf. svipt þeim grundvallarrétti sem einstaklingar og lögaðilar njóti samkvæmt 70. gr. stjórnaskrárinnar.

Í 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til þess. Skuli krafa þess efnis gerð eigi síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafa sú sem hér er til úrskurðar barst innan þessa frests. Ákvæði um frestun réttaráhrifa var áður í 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í athugasemdum við þá grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, svo og í frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, segir: „Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og nú 24. gr. laga nr. 140/2012, eigi fyrst og fremst við um tilvik þar sem í húfi eru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila annarra en þeirra sem falla undir gildissvið laganna, sem geta verið skertir með óbætanlegum hætti, verði aðgangur veittur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga, eins og þau kunni síðar að verða skýrð af dómstólum. Að mati nefndarinnar hafa ekki komið fram upplýsingar sem sýna fram á að slíkir hagsmunir séu í húfi. Þá er til þess að líta að beiðni Isavia ohf. um frest á réttaráhrifum er að verulegu leyti reist á sjónarmiðum um að Isavia ohf. hefði verið unnt að byggja synjun á beiðni Kaffitárs ehf. á öðrum lagagrundvelli en fyrirtækið gerði. Í þessu samhengi bendir úrskurðarnefndin á að dómstólar hafa álitið að stjórnvaldsákvarðanir sem haldnar eru efnislegum annmörkum séu ógildanlegar þótt niðurstöður þeirra kunni að vera réttar á öðrum efnislegum grundvelli sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 31. mars 2011 í máli nr. 626/2010 og dóm réttarins 16. maí 2012 í máli nr. 593/2011. Er því vandséð að fallist yrði á dómkröfur stjórnvalda eða lögaðila sem falið er að taka stjórnvaldsákvarðanir er lúta að því að reisa slíkar ákvarðanir viðkomandi aðila á nýjum lagagrundvelli. Loks gefa ábendingar Isavia ohf. um ætlaða annmarka á úrskurði nefndarinnar ekki tilefni til að ætla að sérstök ástæða til að fresta réttaráhrifum úrskurðarins.

Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin ekki vera fyrir hendi lagaskilyrði til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. 579/2015, í máli ÚNU 14100011. Ber því að hafna kröfu Isavia ohf. þar að lútandi.

Úrskurðarorð:

Kröfu Isavia ohf. um endurupptöku máls nr. ÚNU 14100011 er hafnað.

Kröfu Isavia ohf. um frestun á réttaráhrifum úrskurðar 579/2015 er hafnað.

Þorgeir Ingi Njálsson

varaformaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Friðgeir Björnsson