Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR10121549
I. Kvörtun Ólafs Melsted
Með bréfi dagsettu 18. október 2010 lagði Ólafur Melsted (hér eftir nefndur ÓM), Frostaskjóli 73, Reykjavík, fram kvörtun til ráðuneytisins vegna þeirrar háttsemi Ásgerðar Halldórsdóttur (hér eftir nefnd ÁH), bæjarstjóra á Seltjarnarnesi, að taka þátt í afgreiðslu máls hans sem til meðferðar var hjá Seltjarnarnesbæ (hér eftir nefnt S). Samkvæmt kvörtun varðar málið meint einelti ÁH í garð ÓM. Samkvæmt kvörtun ÓM er kvörtunarefnið eftirfarandi:
1. Að viðurkennt verði að ÁH hafi verið vanhæf til að fjalla um mál ÓM sem til meðferðar var hjá S og varðaði meint einelti í hans garð.
2. Að viðurkennt verði að að vegna vanhæfis hafi ÁH verið óheimilt að taka þátt í meðferð og eða afgreiðslu framangreinds máls ÓM hjá bæjarstjórn S.
3. Að viðurkennt verði að ÁH hafi borið að víkja af fundi bæjarstjórnar S þegar mál ÓM voru tekin til meðferðar.
Um heimild til kvörtunar vísar ÓM til 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Málsatvik
Í kvörtun greinir ÓM svo frá að hann hafi verið framkvæmdastjóri tækni- og umhverfissviðs S. Hafi ÁH veitt ÓM áminningu vegna starfa hans í október 2009. Um hafi verið að ræða munnlega áminningu sem ÓM hafi fengið á fundi með ÁH að viðstöddum framkvæmdastjóra fræðslu- og menningarsviðs S. ÓM hafi farið þess á leit að honum yrði látið í té skriflegt eintak áminningarinnar. Hafi ÁH síðar dregið í land og neitað að verða við beiðni ÓM um að fá áminningu skriflega. Hafi ÁH þvertekið fyrir að um áminningu hafi verið að ræða heldur haldið því fram að hún hafi aðeins gert athugasemdir við háttarlag og framgöngu ÓM í starfi, þ.e. um hafi verið að ræða efnislega aðvörun. Hafi ÁH ekki orðið við beiðni ÓM um að honum yrði gerð grein fyrir því hvert væri inntak hinnar efnislegu aðvörunar og gefnar skýringar á því hvaða framganga í starfi hans fyrir S hafi orsakað aðvörunina sem ÁH hafi kosið að veita honum.
Með bréfi ÓM til bæjarstjórnar S dags. 18. janúar 2010 hafi verið tilkynnt að ÓM ætti ekki annarra kosta völ en að óska eftir því við bæjarstjórn að gengið yrði til samninga við hann um starfslok. Megin ástæðu þeirrar beiðni hafi verið að rekja til fyrrnefndrar áminningar/aðvörunar og samskipta ÓM við ÁH. Í bréfinu sé vakin sérstök athygli á því að fyrir hendi hafi verið aðstæður sem væru til þess fallnar að draga óhlutdrægni ÁH í efa og að hún væri vanhæf til meðferðar málsins. Hafi þess verið farið á leit við bæjarstjórn að ÁH kæmi ekki frekar að umræddu máli ÓM við úrlausn og meðferð þess innan bæjarstjórnar. ÓM hafi í kjölfarið verið tjáð að forseta bæjarstjórnar og ÁH hafi verið falið að fjalla um fyrirhuguð starfslok ÓM sbr. fundagerð bæjarstjórnar frá fundi hennar þann 20. janúar 2010.
Í lok janúar 2010 hafi ÓM orðið að taka sér leyfi frá störfum vegna veikinda. Í læknisvottorði dags. 26. janúar 2010 komi fram að hann hafi verið með öllu óvinnufær vegna sjúkdóms. Í kjölfarið hafi ÓM leitað til sálfræðings og aftur til læknis til að leita svara við sjúkdómnum og ástæðum hans. Af greiningum þeirra megi draga þá ályktun að líklega mætti rekja veikindi ÓM til eineltis sem hann hafi mátt þola á vinnustað. Samkvæmt læknisráði hafi ÓM ekki snúið aftur til starfa.
Með bréfi ÓM dags. 2. febrúar 2010 hafi bæjarstjórn verið tilkynnt að ástæður þess að ÓM hafi verið frá vinnu mætti rekja til veikinda hans. Hafi veikindi ÓM verið rakin til meints eineltis sem hann hafi sætt á vinnustað af hálfu ÁH. Í bréfinu hafi aftur verið vakin athygli á vanhæfi ÁH til að fjalla um málefni ÓM enda hafi hún verið meintur gerandi í því einelti sem ÓM taldi sig hafa orðið fyrir á vinnustað. Þá hafi þess verið farið á leit við bæjarstjórn að ákvörðun hennar um að fela ÁH að fjalla um væntanleg starfslok ÓM yrði endurskoðuð og afturkölluð með tilliti til þess að ÁH hafi verið vanhæf til meðferðar málsins.
Með bréfi S dags. 18. mars 2010 hafi því verið mótmælt að ÁH væri vanhæf til meðferðar málsins. Í bréfinu komi hins vegar fram að á fundi bæjarstjórnar S sem haldinn hafi verið þann 10. febrúar hafi ÁH upplýst þá ákvörðun sína að fjalla ekki frekar um málefni ÓM og að hún myndi ekki frekar koma að meðferð þess innan bæjarstjórnar.
Með bréfi ÓM til S dags. 7. apríl 2010 hafi verið ítrekað við bæjarstjórn að ÓM hafi verið beittur mjög alvarlegu og ítrekuðu einelti af hálfu ÁH allt frá því hún hafi hafið störf þann 1. júlí 2009. Í bréfinu komi síðan fram að vegna aðgerðaleysis bæjarstjórnar um að bregðast við ábendingum ÓM um meint einelti ætti hann ekki annarra kosta völ en að leita réttar síns. Sérstakleg hafi verið vísað til þess að bæjarstjórn hafi verið kunnugt um meint einelti a.m.k. frá því í janúar 2010 og að ekki hafi verið gripið til neinna ráðstafana eða aðgerða til að koma í veg fyrir eineltið eða kanna nánar á hvaða forsendum ásakanir ÓM hafi verið reistar.
Með bréfi ÓM til S dags. 18. maí 2010 hafi þess verið farið á leit við bæjarstjórn að gripið yrði til aðgerða sem fælu í sér að meint einelti af hálfu ÁH yrði rannsakað nánar. Hafi þess verið óskað að bæjarstjórn hefði frumkvæði að því að fá hæfan og óvilhallan aðila til að vinna matsgerð um þau atriði sem leitt hefðu til veikinda ÓM. Hafi bæjarstjórn ekki brugðist við þessari beiðni ÓM.
ÓM kveðst hafa gert þá skýlausu kröfu að ÁH tæki ekki þátt í meðferð mála hans hjá bæjarstjórn S vegna vanhæfis hennar. Sé vanhæfi ÁH einkum til staðar í því máli sem efni þessarar kvörtunar eigi rætur sínar að rekja til og varði meint einelti ÁH í garð ÓM. Bendir ÓM á það að eðli máls samkvæmt feli krafa ÓM í sér að ÁH yfirgefi fundarsal við afgreiðslu og meðferð máls hvort sem um sé að ræða almenna umræðu í bæjarstjórn um meðferð þess eða ákvarðanatöku um réttindi ÓM. Þrátt fyrir þetta sem og yfirlýsingu ÁH um að hún myndi ekki fjalla frekar um málefni ÓM og koma að meðferð málsins með nokkrum hætti hafi hún tekið þátt í umræðum á fundum bæjarstjórnar um málefni ÓM og meðferð þeirra mála sem hann varði. Þá bendir ÓM á það að ÁH hafi ekki vikið sæti á fundum og yfirgefið fundarsal líkt og henni beri skylda til samkvæmt 1. og 6. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Vísar ÓM þessu til stuðnings til bæjarstjórnafunda frá 20. janúar, 10. febrúar, 14. apríl, 26. maí, 18. ágúst og 8. september 2010. Líkt og sjá megi af fundagerðunum sé ljóst að ÁH hafi tekið þátt í meðferð máls ÓM þrátt fyrir vanhæfi hennar. Sé vísað til þess að ÁH hafi tekið til máls á fundi bæjarstjórnar þar sem til umræðu hafi verið bréf dags. 7. apríl 2010 en það bréf varði meint einelti ÁH í garð ÓM, sbr. fundargerð frá bæjarstjórnarfundi 14. apríl 2010. Þá hafi ÁH ekki vikið af fundum eða yfirgefið fundarsal þegar málefni ÓM hafi verið til umræðu. Telur ÓM að slíkt fái ekki staðist ákvæði 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga og reglum um góða stjórnsýsluhætti.
Rökstuðningur með kvörtun og önnur sjónarmið
ÓM telur að ÁH hafi verið vanhæf til að fjalla um mál hans sem til meðferðar var hjá S og varðar meint einelti í hans garð. Telur ÓM að ÁH hafi verið óheimilt að taka þátt í meðferð og afgreiðslu málsins hjá bæjarstjórn og hafi jafnframt borið að víkja af fundi þegar mál hans hafi verið tekið til meðferðar.
ÓM vísar til þess að ÁH hafi verið vanhæf til að taka þátt í meðferð máls hans hjá bæjarstjórn S sbr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt ákvæðinu beri sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varði hann með þeim hætti að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Við túlkun á 1. mgr. 19. gr. beri að líta til þeirrar óskráðu meginreglu sem ákvæðið sé reist á, þ.e. að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls þegar hann sjálfur sé í svo nánum tengslum við málið að ætla megi að afstaða hans mótist að einhverju leyti þar af, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1552/1995. Hvað þetta varðar vísar ÓM til þess að ÁH hafi sjálf átt hagsmuna að gæta í málinu. Hafi hún verið matsþoli í matsbeiðni sem send hafi verið Héraðsdómi Reykjavíkur vegna eineltis sem ÓM hafi talið sig hafa orðið fyrir á vinnustað. Sé ÁH þannig meintur gerandi þess eineltis sem um ræði. Með hliðsjón af því sé ljóst að meint einelti á vinnustað og ágreiningur um önnur starfstengd atriði, s.s. áminningu/aðvörun og kvörtun til Persónuverndar megi rekja til samskipta ÓM og ÁH. Þegar af þeirri ástæðu sé hún vanhæf til meðferðar máls ÓM hjá S á grundvelli 1. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
ÓM vísar til þess að sérstök hætta hafi verið á hlutdrægni við ákvarðanatöku um meðferð og afgreiðslu málsins þar sem ÁH hafi átt hagsmuna að gæta við úrlausn þess. ÓM hafi sérstaklega bent á að hann sem starfsmaður hjá S og undirmaður ÁH hafi þurft að geta treyst því að ákvarðanir í málum hans væru teknar með hlutlægum hætti af aðilum sem væru óvilhallir og hefðu ekki sjálfir hagsmuna að gæta. Þessu til stuðnings vísar ÓM til þess að tilgangur hæfisreglna sveitarstjórnarlaga sé að stuðla að því að fyrirfram sé dregið úr hættu á því að tiltekinn aðili sé í slíkum tengslum við úrlausnarefnið að draga megi í efa óhlutdrægni hans við meðferð málsins.
Komist ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að ÁH hafi verið vanhæf til meðferðar máls ÓM sé ljóst að henni hafi verið óheimilt að taka þátt í meðferð þess og hafi borið að víkja sæti þegar það var tekið til meðferðar á fundum bæjarstjórnar. Vísar ÓM til þess að gildissvið 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga sé nokkuð rýmra en II. kafla stjórnsýslulaga þar sem það sé ekki aðeins bundið við undirbúning, meðferð og úrlausn máls heldur taki ákvæði 19. gr. einnig almennt til meðferðar málsins innan stjórnsýslunnar og afgreiðslu þess á hinum ýmsu stigum. Skipti því ekki máli hvort um sé að ræða afgreiðslu og meðferð máls á bæjarstjórnarfundi eða stjórnvaldsákvörðun sem feli í sér efnislega niðurstöðu.
Þá vísar ÓM til þess að þrátt fyrir að hinar sérstöku hæfisreglur stjórnsýslulaga gildi ekki um sveitarstjórnarmenn, sbr. 2. ml. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslaganna, sé unnt að hafa reglurnar um sérstakt hæfi til hliðsjónar, einkum 5. og 6. tl. 1. mgr. 3. gr. laganna, við skýringu og túlkun á 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Þessu til stuðnings vísar ÓM til álits umboðsmanns Alþingis nr. 1552/1995 en þar árétti umboðsmaður að hafa megi hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga við skýringu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga. Einnig vísar ÓM til 23. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp S nr. 508/2002 með breytingum nr. 682/2006 en inntak greinarinnar sé sambærilegt og 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
Þá vekur ÓM sérstaka athygli á því að ÁH hafi sjálf lýst því yfir að hún myndi ekki taka þátt í umræðum um mál ÓM og meðferð þess hjá S, sbr. t.d. bókun á fundi bæjarstjórnar þann 10. febrúar 2010. Hafi það jafnframt verið staðfest með bréfi frá S til ÓM dags. 18. mars 2010.
ÓM vísar til þess að 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga kveði ekki aðeins á um að vanhæfum sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð málsins heldur einnig að sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur sé við úrlausn máls skuli yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við meðferðog afgreiðslu þess, sbr. 6. mgr. 19. gr. Þessu til stuðnings vísar ÓM einnig til 23. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp S nr. 508/2002 með breytingum nr. 682/2006. Með hliðsjón af fundargerðum bæjarstjórnar S sé ljóst að bæjarstjóri hafi aldrei yfirgefið fundarsal við meðferð máls S. Telja verði að slíkt sé í ósamræmi við ákvæði 6. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga og 23. gr. fyrrnefndrar samþykktar. Skipti þá engu máli hvort um sé að ræða almenna meðferð málsins á fundum bæjarstjórnar og í hvaða farveg vísa eigi málinu eða hvort um sé að ræða endanlega afgreiðslu málsins. Augljóst megi vera að nærvera ÁH kunni að hafa áhrif á afstöðu annarra bæjarfulltrúa hvað varðar afgreiðslu og meðferð málsins og hvernig því sé stýrt innan bæjarstjórnar.
ÓM vísar sérstaklega til þess að Sigrún Jónsdóttir (hér eftir nefnd SJ), sem hafi átt sæti í bæjarstjórn S, hafi ávallt vikið af fundum bæjarstjórnar þegar málefni ÓM voru til meðferðar, sbr. það sem áður er rakið og fundargerðir bæjarstjórnar. Telur ÓM að ástæðu þess að tilgreindur bæjarfulltrúi hafi vikið sæti og yfirgefið fundarsal þegar mál ÓM voru til umræðu megi rekja til sjálfstæðrar ákvörðunar hennar um vanhæfi.
II. Umsögn og athugasemdir S
Eftir að kvörtun ÓM barst ráðuneytinu var S gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna kvörtunarinnar. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi S dags. 21. janúar 2011.
Vísa beri kvörtun frá ráðuneytinu
S bendir á að samkvæmt kvörtun ÓM sé hún borin fram á grundvelli 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ekki sé um hefðbundna stjórnsýslukæru að ræða í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga og ekki sé unnt að sjá þá lagaheimild sem skyldi ráðuneytið til að taka kvörtunina til frekari skoðunar. Ákvæði 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga fjalli um eftirlitshlutverk ráðuneytisins en feli ekki í sér sérstaka heimild til kvörtunar eins og ÓM byggi á. Samkvæmt ákvæðinu skuli ráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins lúti því að aðgerðum og/eða aðgerðaleysi sveitarstjórna en ekki að eftirliti með hæfi einstakra starfsmanna sveitarfélaga í tengslum við meðferð tiltekinna mála líkt og kvörtun ÓM fjalli um. Jafnframt liggi fyrir að ÓM starfi ekki lengur fyrir S og hafi því enga lögvarða hagsmuni af því að bera kvörtunarefnið fyrir ráðuneytið. Því telur S ráðuneytið ekki bært til að taka kvörtun ÓM til efnislegrar skoðunar og beri að vísa kvörtuninni frá.
Málsatvik, sjónarmið S og annar rökstuðningur
S telur að í kvörtun ÓM séu ýmsar rangfærslur hvað varði málsatvik. Sé því þannig haldið fram að af greiningum heimilislæknis og sálfræðings megi draga þá ályktun að líklega megi rekja veikindi ÓM til eineltis sem hann hafi mátt þola á vinnustað. Hið rétt sé að hvorki heimilislæknir né sálfræðingur setji nokkurs staðar fram það sérfræðilega álit að ÓM hafi verið beittur einelti á vinnustað líkt og fullyrt sé í kvörtuninni. Þeirri ásökun ÓM hafi S ávallt hafnað.
Í engum af fyrirliggjandi læknisvottorðum komi fram að veikindi ÓM megi rekja til eineltis á vinnustað. Í læknisvottorði frá 14. júlí 2010 segi í fyrsta skipti að ÓM sé fjarverandi vegna atvinnusjúkdóms án þess að það sé rökstutt frekar í hverju veikindin felist eða hverjar orsakir þeirra séu. Hugtakið atvinnusjúkdómur sé ekki skilgreint í lögum en almennt sé átt við sjúkdóm sem beint eða óbeint eigi rætur að rekja til óhollustu í sambandi við atvinnu manna, hvort heldur sé vegna eðlis atvinnunnar, tilhögunar vinnu eða aðbúnaðar á vinnustað. Samkvæmt 3. mgr. 79. gr. laga nr. 46/1980 skuli læknir sem kemst að því eða grunar að starfsmaður hafi atvinnusjúkdóm án tafar tilkynna það til Vinnueftirlitsins. Ekkert liggi fyrir um að það hafi verið gert í tilviki ÓM.
Trúnaðarlæknir S hafi með bréfi dags. 18. ágúst 2010 gefið það álit sitt að ítarlegri rannsókn þyrfti að fara fram til að unnt væri að meta hvað orsakaði vanlíðan ÓM og að ekki væri hægt að fullyrða út frá fyrirliggjandi gögnum hvort veikindi ÓM tengdust vinnu hans með nokkrum hætti. Sé þetta í samræmi við önnur fyrirliggjandi álit lækna og sálfræðinga sem hafi haft ÓM til skoðunar og meðferðar.
Þá vísi ÓM í kvörtun til bréfa sinna dags. 2. febrúar og 7. apríl 2010 þar sem fullyrt sé að veikindi hans megi rekja til eineltis sem hann hafi orðið fyrir á vinnustað og að hann hafi verið beittur alvarlegu og ítrekuðu einelti af hálfu ÁH frá 1. júlí 2009 eða allt frá því hún hafi hafið störf sem bæjarstjóri. Vegna þessara fullyrðinga vísar S til þess að engin sérfræðileg gögn eða álit, t.d. vottorð læknis eða sálfræðings, liggi fyrir sem staðfesti fullyrðingar ÓM, og verði að telja málatilbúnað ÓM ámælisverðan enda sé verið að fullyrða einhliða um læknisfræðilegt ástand ÓM og orsakir þess án þess að fyrir liggi nokkrar staðfestingar sérfræðinga þess efnis. Verði að gera þá kröfu til þeirra sem vísi kvörtunarefnum sínum til ráðuneytis að þeir fari ekki vísvitandi ranglega með staðreyndir máls eða viðhafi villandi orðalag í því augnamiði að fegra málstað sinn.
Í kvörtun ÓM sé nokkuð vikið að efnislegri aðvörun sem ÓM hafi fengið munnlega frá ÁH á fundi þeirra þann 26. október 2009. Þrátt fyrir að ekki verði séð hvaða þýðingu þetta atriði hafi varðandi úrlausn kvörtunarefnisins telur S nauðsynlegt að leiðrétta ýmsar rangfærslur sem hafðar séu uppi í kvörtun ÓM þessu viðvíkjandi.
Eins og ávallt hafi komið fram af hálfu S hafi ekki verið um formlega áminningu að ræða heldur hafi ÁH komið óánægju sinni á framfæri við ÓM vegna framgöngu hans í starfi og upplýst hann um að sú háttsemi sem hann hafi viðhaft væri ekki við hæfi. Því sé fjarri að um formlega áminningu hafi verið að ræða heldur einungis tiltal frá yfirmanni. Með formlegri áminningu sé átt við stjórnvaldsákvörðun sem geti verið undanfari uppsagnar ef skilyrði hennar séu uppfyllt. Þegar til standi að áminna starfsmenn formlega beri að gæta andmælaréttar og gefa viðkomandi aðila færi á að tjá sig áður en endanleg ákvörðun um áminningu sé tekin. Hvorki fundur aðila þann 26. október 2009 né atburðarásin í kjölfarið hafi verið í samræmi við það ferli sem viðhaft sé þegar starfsmenn séu formlega áminntir.
Í kvörtun ÓM séu höfð uppi ummæli í þá átt að um fordæmalausa og og tilefnislausa áminningu vegna starfa hafi verið að ræða. Það verði hins vegar seint talið fordæmalaust að starfsmenn hljóti tiltal frá yfirmönnum sínum hafi framganga þeirra í starfi réttlætt athugasemdir yfirmanns eins og raunin hafi verið í þessu tilviki. Tiltalið hafi jafnframt ekki verið tilefnislaust heldur hafi það átt sér stað vegna trúnaðarbrests milli ÓM og ÁH vegna orða sem ÓM hafi viðhaft um ÁH á fundi umhverfisnefndar S að henni fjarstaddri. Umrædd aðvörun og tiltal ÁH gagnvart ÓM hafi átt rétt á sér og þar sem ekki hafi verið um formlega áminningu að ræða hafi verið rétt að fara ekki með málið í það ferli sem slíku fylgi.
S bendir á að á fundi bæjarstjórnar þann 10. febrúar 2010 hafi ÁH lagt fram bréf þar sem fram komi að hún hafi ákveðið að biðjast undan því að fjalla um fyrirhuguð starfslok ÓM sem sem henni og forseta bæjarstjórnar hafi verið falið af bæjarstjórn 18. janúar 2010. Í bréfinu komi fram að þar sem ÁH vilji ekki á nokkurn hátt draga í efa óhlutdrægni sína til meðferðar málsins hafi hún sagt sig frá því að fjalla um fyrirhuguð starfslok ÓM. Þessi afstaða ÁH hafi verið ítrekuð með bréfi S til ÓM dags. 18. mars 2010. Þar hafi jafnframt verið tekið fram að engin þau atriði sem valdið gætu vanhæfi í skilningi laga ættu við í þessu tilviki. ÁH hafi engu að síður ákveðið að segja sig frá því að fjalla um starfslok ÓM jafnvel þótt lagaskylda hafi ekki staðið til þess. Við þetta hafi ÁH staðið að öllu leyti en hafi forseti bæjarstjórnar alfarið tekið við málinu fyrir hönd bæjarstjórnar.
Í 1. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga segi að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varði hann eða nána venslamenn svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Því sé mótmælt að ÁH hafi verið vanhæf í skilningi nefndrar lagagreinar enda ljóst að málefni ÓM hafi ekki varðað ÁH auk þess sem hann hafi ekki verið tengdur ÁH neinum venslaböndum. Þegar af þeirri ástæðu sé enginn fótur fyrir kvörtun ÓM.
Í kvörtun ÓM séu gerðar athugasemdir við setu ÁH á bæjarstjórnarfundum sem haldnir hafi verið dagana 20. janúar, 10. febrúar, 14. apríl, 26. maí, 18. ágúst og 8. september 2010. Á nefndum fundum bæjarstjórnar hafi formsins vegna verið nauðsynlegt að kynna bæjarstjórn þau bréf sem borist hefðu frá ÓM. Öllum ákvörðunum um afstöðu bæjarstjórnar gagnvart kröfum ÓM hafi hins vegar verið beint til lögmanna bæjarfélagsins sem jafnframt hafi séð um öll samskipti við lögmann ÓM í samráði við forseta bæjarstjórnar en hann hafi lokið kjörtímabili sínu 15. júní 2010. Því fari fjarri að í þessu felist meðferð eða afgreiðsla máls í skilningi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga og sé ekkert í framlögðum fundargerðum sem bendi til þess.
Hvað sem líði fullyrðingum ÓM um vanhæfi ÁH til að taka þátt í málum tengdum starfslokum sé þó ljóst að á engum þessara funda hafi hvorki verið teknar ákvarðanir um málefni ÓM né hafi málefni hans verið rædd að því marki svo hæfi ÁH hafi átt að koma til skoðunar. Rétt sé að vekja sérstaka athygli á því að af fundargerðum nefndra bæjarstjórnarfunda sé ljóst að ÁH hafi aldrei tekið til máls nema einu sinni þann 14. apríl 2010 og þá til þess eins að upplýsa bæjarstjórn um að bréfi ÓM hafi verið vísað til lögmanns S. Af því sem að framan greini telur S ljóst að ÁH hafi ekki verið skylt að yfirgefa fundarsal vegna þess eins að kynnt hafi verið fyrir meðlimum bæjarstjórnar fram komin erindi ÓM sem ekki hafi verið tekin til frekari meðferðar eða úrlausnar í skilningi 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Skipti engu þótt bæjarstjórnarmaðurinn SJ hafi talið rétt að víkja af fundum þegar málefni ÓM voru á dagskrá enda hafi hún talið það rétt vegna náinna vináttubanda sinna við ÓM og eiginkonu hans. Telur S því ljóst að bæjarstjóri hafi aldrei fjallað um málefni ÓM hjá bæjarstjórn hvað varðar meint einelti í garð ÓM né hafi ÁH tekið þátt í meðferð og/eða úrlausn þess máls. ÁH hafi því verið óskylt að víkja af fundi þegar fram komin erindi ÓM hafi verið kynnt meðlimum bæjarstjórnar og þeim vísað til lögmanna bæjarins enda ekki falist í því meðferð eða úrlausn þeirra mála í skilningi 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
III. Athugasemdir ÓM frá 2. mars 2011
Eftir að ráðuneytinu bárust athugasemdir S vegna kvörtunar ÓM var honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna kvörtunarinnar. Bárust þær athugasemdir með bréfi dags. 2. mars 2011. Kemur þar fram að ÓM hafni öllum málsástæðum S auk þess sem hann telji nauðsynlegt að leiðrétta rangfærslur sem þar komi fram.
Kvörtun vísað frá ráðuneytinu
ÓM mótmælir alfarið þeim sjónarmiðum og rökstuðningi sem fram koma í umsögn S varðandi það að vísa beri kvörtun ÓM frá ráðuneytinu. Byggir ÓM í fyrsta lagi á því að skýrt sé kveðið á um það í 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga að ráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í þessu eftirlitshlutverki felist meðal annars að ráðuneytið leysi úr kvörtunum sem því berist frá einstaklingum sem telji að brotið hafi verið gegn rétti þeirra eða að einhver háttsemi sveitarstjórnarmanna fari í bága við lög og önnur lögleg fyrirmæli. Vísar ÓM sérstaklega til þess að ráðuneytið hafi í fjölmörgum málum leyst úr sams konar kvörtunarefnum á grundvelli 102. gr. Nægi í þeim efnum að vísa til álits ráðuneytisins frá 7. nóvember 2005 um hæfi fulltrúa í skipulagsnefnd Garðabæjar, álits ráðuneytisins frá 30. ágúst 2005 um lausn frá hreppsnefndarstörfum og álits frá 19. janúar 2005 um vanhæfi sveitarstjórnarmanns í Reykhólahreppi. Í öðru lagi byggir ÓM á því að engu máli skipti varðandi bærni ráðuneytisins til að taka kvörtun ÓM til efnislegrar skoðunar hvort hann sé ennþá starfsmaður hjá S. Vísar ÓM til þess að umkvörtunarefnið varði tiltekna háttsemi ÁH á þeim tíma þegar ÓM hafi óumdeilanlega verið starfsmaður sveitarfélagsins. Þegar af þeirri ástæðu eigi sjónarmið S um að ÓM hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að bera kvörtunarefnið undir ráðuneytið ekki við rök að styðjast.
Athugasemdir við málsatvikalýsingu í umsögn S
ÓM telur að gera verði nokkrar athugasemdir við þá atvikalýsingu sem fram komi í umsögn S.
Í fyrsta lagi komi fram í skýrslu sálfræðings dags. 15. apríl 2010 að líðan ÓM eins og hann lýsi henni sé dæmigerð fyrir líðan fólks sem hafi verið beitt því andlega ofbeldi sem einelti er. Síðan segi að óhætt sé að fullyrða að ÓM hafi upplifað að hann hafi verið lagður í einelti á vinnustað. ÓM hafi verið boðaður í viðtal við trúnaðarlækni S í mars 2010. Eftir skoðun trúnaðarlæknis, sbr. bréf dags. 13. apríl 2010, hafi læknirinn tilkynnt verkefnastjóra hjá S um veikindi ÓM og jafnframt staðfest að hann væri óvinnufær um óákveðinn tíma. ÓM mótmælir því sem röngu að heimilislæknir hafi ekki tilkynnt um sjúkdóm hans til Vinnueftirlitsins. Hið rétta sé að heimilislæknir hafi tilkynnt um sjúkdóm ÓM til Vinnueftirlitsins með bréfi dags. 24. september 2010.
Í kvörtun sé að finna lýsingar á atvikum er varðað hafi þá áminningu sem ÓM hafi fengið af hálfu ÁH þann 26. október 2009. Sé því síðan lýst með hvaða hætti ÁH hafi framfylgt áminningunni, þ.e. að gefa þá skýringu að hún hafi veitt ÓM efnislega aðvörun í starfi hans hjá S en ekki formlega áminningu. Í umsögn S sé þessum staðhæfingum mótmælt og ítrekuð sjónarmið um efnsilega aðvörun. ÓM telur að þótt atvik varðandi framangreinda áminningu hafi ekki afgerandi áhrif á efnsilega niðurstöðu varðandi það hvort ÁH hafi verið vanhæf til að taka þátt í meðferð og afgreiðslu máls ÓM hjá S sé mikilvægt að hið rétta sé leitt í ljós og að ekki sé rangt farið með staðreyndir líkt og gert sé í umsögn S. Til stuðnings atvikalýsingu þeirri sem fram komi í kvörtun vísar ÓM til yfirlýsingar fyrrverandi framkvæmdastjóra mennta- og menningarmála hjá S og staðgengils bæjarstjóra, en hann hafi að ósk ÁH verið viðstaddur umræddan fund þann 26. október 2009. Í yfirlýsingunni komi skýrt fram að á umræddum fundi hafi ÁH veitt ÓM áminningu og tjáð honum að slík áminning gæti leitt til uppsagnar í starfi hjá S. Þá komi einnig fram að ÁH hafi ætlað að verða við ósk ÓM um að hann fengi í hendur skriflegt eintak áminningarinnar. Með hliðsjón af framangreindu og þá sér í lagi tilvitnaðrar yfirlýsingar telur ÓM ljóst að umsögn S sé haldin miklum rangfærslum. ÓM telur mikilvægt að atvikum hvað þessa áminningu varðar sé rétt haldið til haga enda þótt atvik varðandi hana hafi ekki afgerandi áhrif á niðurstöðu þessa kvörtunarmáls.
Aðrar athugasemdir og rökstuðningur
ÓM mótmælir því sem röngu að tilkynningar hans til bæjarstjórnar um meint einelti varði ekki ÁH sérstaklega og persónulega í skilningi 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Þvert á móti komi fram í erindum ÓM til bæjarstjórnar S að ÁH sé meintur gerandi í því einelti sem ÓM hafi orðið fyrir á vinnustað, sbr. bréf ÓM dags. 2. febrúar 2010, bréf ÓM dags. 25. febrúar 2010 og bréf ÓM dags. 7. apríl 2010. Þegar af þeirri ástæðu eigi það ekki við rök að styðjast að halda því fram að ÁH hafi ekki verið vanhæf til að fjalla um framangreind málefni ÓM.
Í umsögn S sé á það bent að öllum ákvörðunum um málefni ÓM hafi verið vísað til lögmanna bæjarfélagsins og af þeirri ástæðu sé ekki unnt að líta svo á að ÁH hafi tekið þátt í meðferð málsins. ÓM telur þessa túlkun ekki eiga við rök að styðjast.
ÓM mótmælir því að afgreiðsla á erindi til lögmanns feli ekki í sér afgreiðslu og meðferð máls í skilningi 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Ákvarðanir í málum sem séu til meðferðar hjá bæjarstjórn séu án nokkurs vafa hennar eigin ákvarðanir þótt lögmenn taki mál til efnislegrar skoðunar enda starfi þeir í umboði umbjóðenda sinna. Þessu til stuðnings vísar ÓM til þess að í ákvæði 19. gr. laganna komi skýrt fram að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls, þ.m.t. yfirgefa fundarsal sbr. 6. mgr. Tilgangur ákvæðisins sé einmitt sá að vanhæfur sveitarstjórnarmðaur skuli ekki taka þátt í afgreiðslu og meðferð tiltekins máls á neinu stigi og breyti þá engu hvort um sé að ræða almenna meðferð málsins á fundum bæjarstjórnar og í hvaða farveg vísa eigi málinu eða hvort um sé að ræða endanlega afgreiðslu málsins. ÓM bendir einnig á að nærvera ÁH kunni að hafa haft áhrif á afstöðu annarra bæjarfulltrúa hvað varðar afgreiðslu og meðferð á máli hans og hvernig því hafi verið sinnt innan bæjarstjórnar. Til stuðnings framangreindu vísar ÓM til þess að umboðsmaður Alþingis hafi ítrekað bent á að tilgangur 1. mgr. 19. gr. sé að draga úr hættu á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á afgreiðslu mála í sveitarstjórnum og að almenningur og þeir sem hlut eigi að máli geti treyst því að sveitarstjórnarmenn sýni óhlutdrægni í öllum störfum og athöfnum sínum, sbr. t.d. álit umboðsmanns í máli nr. 3521/2001. Sé því ótækt að túlka ákvæði 19. gr. með öðrum hætti en þannig að hæfisreglurnar nái til allra athafna sveitarstjórnarmanna sem lúti að undirbúningi og meðferð máls.
Þá bendir ÓM á það að ÁH hafi tekið til máls á fundi bæjarstjórnar þann 14. apríl 2010 en þá hafi verið lagt fram bréf ÓM dags. 24. mars sama ár. Í umsögn S komi fram að á fyrrgreindum fundi bæjarstjórnar hafi ÁH m.a. tjáð bæjarstjórn að máli ÓM hafi verið vísað til lögmanna bæjarfélagsins til skoðunar. ÓM vísar til þess að slík ákvörðun sem ÁH hafi tekið um framgang málsins feli í sér að hún taki beinan þátt í meðferð málsins í skilningi 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. ÓM telur að slíkt fáist ekki staðist ákvæði 19. gr. og reglur um góða stjórnsýsluhætti enda óumdeilt að ÁH sé meintur gerandi í því einelti sem ÓM telji sig hafa orðið fyrir. Framangreindu til stuðnings vísar ÓM til álits ráðuneytisins frá 19. janúar 2005 en þar hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að vanhæfur sveitarstjórnarmaður geti ekki borið fram tillögu um frekari meðferð máls.
Loks vísar ÓM til þess að öllum hinum sveitarstjórnarmönnunum hafi verið kunnugt um vanhæfi ÁH og að ÓM hafi talið hana vera meintan geranda í því einelti sem hann hafi orðið fyrir á vinnustað. Þegar af þeirri ástæðu komi 5. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga ekki til sérstakrar skoðunar við úrlausn þessa máls.
IV. Athugasemdir S frá 29. apríl 2011
Eftir að athugasemdir ÓM sem gerðar voru með bréfi hans dags 2. mars 2011 bárust ráðuneytinu fór S þess á leit að bæjarfélaginu væri á ný gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi S dags. 29. apríl 2011. Hafnar S þar öllum málsástæðum og rökum ÓM sem fram koma í bréfi hans frá 2. mars 2011.
Kvörtun vísað frá ráðuneytinu
S bendir á að engin lagaskylda hvíli á ráðuneytinu að taka kvörtun ÓM til efnislegrar úrlausnar. ÓM byggi kvörtun sína á 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga en það ákvæði fjalli um eftirlitshlutverk ráðuneytisins.
Í 2. mgr. 102. gr. segi að vanræki sveitarstjórn skyldur sínar skuli ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni. Af þessu megi ráða að eftirlitshlutverk ráðuneytisins eigi að beinast að þeim málum þar sem úrbóta sé þörf. Það sama megi ráða af 3. mgr. sömu greinar. Af orðalagi 2. og 3. mgr. 102. gr. megi ráða að ráðuneytið eigi ekki að rannsaka meinta vanrækslu sveitarstjórnar ef atvik máls séu með þeim hætti að úrbætur geti eðli málsins samkvæmt ekki átt sér stað. Eins og máli þessu sé háttað sé ekki um það að ræða að S geti bætt úr þeirri meintu vanrækslu sem bæjarfélagið sé sakað um, það er að ÁH hafi verið vanhæf til að fjalla um mál ÓM og að henni hafi af þeim sökum borið að víkja af fundi þegar mál ÓM hafi verið tekin til meðferðar. Þegar af þeirri ástæðu sé mál þetta ekki þess eðlis að ráðuneytinu beri að taka það til sérstakrar skoðunar á grundvelli 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Þau mál sem vísað sé til í bréfi ÓM frá 2. mars 2011 séu að þessu leyti ekki sambærileg máli þessu og gefi því ekkert fordæmi um beitingu 102. gr. sem líta beri til við úrlausn þessa máls. Telur S því að vísa beri kvörtuninni frá ráðuneytinu.
Athugasemdir við málsatvikalýsingu
S tekur fram að af hálfu ÓM hafi ekki verið upplýst fyrr en með bréfi dags. 2. mars 2011 að heimilislæknir hafi tilkynnt Vinnueftirliti um meintan atvinnusjúkdóm hans. S hafi ekkert fullyrt um þetta í bréfi til ráðuneytisins dags. 21. janúar 2011 öfugt við það sem ÓM haldi fram heldur hafi einungis réttilega verið bent á að ekkert lægi fyrir um hvort slík tilkynning hefði átt sér stað.
Tilkynning heimilislæknis til Vinnueftirlitsins dags. 24. september 2010 sé athyglisverð. Samkvæmt 79. gr. laga nr. 46/1980 skuli læknir tilkynna Vinnueftirlitinu tafarlaust um það ef hann komist að eða fái grun um að starfsmaður hafi atvinnusjúkdóm. Samkvæmt fyrirliggjandi læknisvottorðum sem ÓM hafi fengið mánaðarlega frá umræddum lækni hafi hann verið óvinnufær frá janúar 2010 til júlímánaðar sama ár. Læknisvottorð frá þessu tímabili tilgreini ekki að ÓM hafi verið með atvinnusjúkdóm. Á sama tíma hafi ÓM oft leitað til trúnaðarlæknis S sem ráðlagt hafi ÓM að fara með ásakanir sínar og kvartanir um einelti í formlegt ferli og fá aðstoð utanaðkomandi sérfræðinga. Vísar S til yfirlýsingar trúnaðarlæknis S dags. 24. mars 2011. Þvert á móti hafi ÓM lýst því yfir við trúnaðarlækni þann 6. apríl 2010 að hann hygðist hefja málarekstur á hendur S. Í læknisvottorði dags. 14. júlí 2010 hafi ÓM síðan fyrst verið greindur með atvinnusjúkdóm án þess að skýringar hafi legið fyrir um ástæður þess að atvinnusjúkdómur hafi ekki greinst fyrr. Lögum samkvæmt hafi heimilislækni þá þegar borið að tilkynna Vinnueftirlitinu um það. Það hafi hins vegar ekki verið gert fyrr en 24. september 2010. Málsmeðferðin öll varðandi tilkynningu til Vinnueftirlitsins hafi verið óeðlileg og hafi auk þess ekki verið útskýrt hvers vegna ÓM hafi ekki verið metinn með atvinnusjúkdóm fyrr en um sex mánuðum eftir að hann hafi hætt að mæta til vinnu.
S ítrekar að þegar ÓM hafi lýst yfir óvinnufærni og skilað inn læknisvottorði því til stuðnings í lok janúar 2010 hafi starfsmannastjóri bæjarins strax haft samband við trúnaðarlækni S og falið honum að skoða málið með það fyrir augum að ÓM næði fyrri heilsu. Þegar ÓM hafi í kjölfarið upplýst trúnaðarlækninn um að hann hafi talið sig hafa orðið fyrir einelti af hálfu ÁH hafi læknirinn lagt til við ÓM að hann færi með kvartanir sínar í formlegt ferli og fengi aðstoð frá utanaðkomandi sérfræðingum. Eins og áður greini hafi ÓM hins vegar hafnað því að fara þá leið sem trúnaðarlæknir hafi lagt til.
ÓM kjósi að gera að umtalsefni tiltal sem hann hafi fengið frá ÁH á fundi þeirra þann 26. október 2009. Ekki verði séð hvaða þýðingu þetta atriði hafi fyrir úrlausn þessa kvörtunarmáls en S telur nauðsynlegt að bregðast við meintum rangfærslum í bréfi ÓM dags. 2. mars 2011. Ef til hafi staðið að áminna ÓM líkt og hann haldi fram hefði það vitaskuld verið gert skriflega líkt og áskilið sé. Ljóst sé af framhaldi málsins í kjölfar fundarins að ekki hafi verið um formlega áminningu að ræða. Telur S að óskiljanlegt sé að ÓM skuli enn halda því fram enda hafi ekki verið gripið til neinna lagalegra aðgerða í kjölfar fundarins. Þá hafi áhrif fundarins á stöðu ÓM hjá S engin verið. Breyti engu hvernig fyrrverandi starfsmaður S hafi upplifað fund aðila. Sé umræddur starfsmaður þar að auki ekki í aðstöðu til að gefa lögfræðilegt álit sitt á því hvenær starfsmenn séu sannanlega áminntir með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir.
Í tilefni fullyrðinga ÓM um að hann hafi verið lagður í einelti af ÁH vísar S til bréf sem ÓM sendi ÁH þann 23. október 2009 ásamt tveimur öðrum þáverandi framkvæmdastjórum hjá bænum. Með bréfinu hafi ÓM óskað eftir launahækkun sér til handa. Vekur S athygli á því að bréfið sé sent tæpum fjórum mánuðum eftir að meint einelti ÁH í garð ÓM eigi að hafa hafist en ÓM haldi því fram að ÁH hafi lagt hann í einelti frá því hún hóf störf þann 1. júlí 2009. Telur S ótrúverðugt hjá ÓM að saka ÁH um einelti í sinn garð samtímis því sem hann standi í kjarabaráttu og krefjist launahækkunar hjá ÁH.
Aðrar athugasemdir og rökstuðningur
Að sögn S liggur fyrir að ÁH sagði sig frá því að fjalla um starfslok ÓM hjá bæjarstjórn og við það hafi verið staðið. Jafnframt sé ljóst að á engum þeirra funda bæjarstjórnar S sem tilgreindir séu í kvörtun hafi mál ÓM verið tekin til meðferðar eða afgreiðslu í skilningi 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Á tilgreindum fundum bæjarstjórnar hafi engar ákvarðanir verið teknar um málefni ÓM heldur einungis kynnt fyrir bæjarfulltrúum fram komin erindi ÓM til bæjarstjórnar. Ágreiningsmál ÓM við bæjarstjórn hafi frá fyrstu stundu verið í höndum lögmanna bæjarins og hafi engin breyting verið á því á þessum fundum. Telur S að staðreyndin sé sú, líkt og framlagðar fundargerðir beri með sér, að á engum þessara funda bæjarstjórnar hafi málefni ÓM verið rædd, engar ákvarðanir teknar í hans málum eða þau tekin til meðferðar eða afgreidd á annan hátt í skilningi 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
ÓM hafi borið því við í erindum sínum til bæjarstjórnar að hún hafi vanrækt skyldur sínar um að bregðast við ásökunum um meint einelti í hans garð. Ávirðingar ÓM hafi þannig beinst að bæjarstjórn í heild sinni en ekki einungis gegn ÁH. Með sömu rökum og ÓM hafi fyrir því að ÁH hafi borið að víkja af tilgreindum fundum þegar fram komin erindi ÓM hafi verið kynnt formsins vegna sé ljóst að allir bæjarfulltrúar hefðu átt að gera slíkt hið sama. Telur S að slík niðurstaða eigi ekki við rök að styðjast.
V. Athugasemdir ÓM frá 19. maí 2011
Eftir að athugasemdir S frá 29. apríl bárust ráðuneytinu var ÓM á ný gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi ÓM dags. þann 19. maí 2011. Hafnar ÓM þar öllum athugasemdum S og ítrekar fyrri röksemdir og málsástæður.
Athugasemdir við málsatvikalýsingu í umsögn S
ÓM bendir á að athugasemdir S varðandi tilkynningu heimilislæknis til Vinnueftirlitsins hafi ekkert að gera með þetta tiltekna kvörtunarefni og eigi málatilbúnaður S ekki við rök að styðjast. Mótmælir ÓM því sem röngu að hann hafi hafnað tillögum trúnaðarlæknis S um aðstoð frá utanaðkomandi sérfræðingum. Eins og framlögð gögn staðfesti hafi ÓM leitað til læknis og verið í sálfræðimeðferð allt frá því hann hafi orðið óvinnufær í janúar 2010. Atvikalýsing S hvað þetta varðar sé því röng þar sem fjölmörg læknisvottorð og greiningar sálfræðings liggi fyrir í málinu.
Í athugasemdum S dags. 29. apríl 2010 sé vísað til bréfs ÓM sem hann ásamt öðrum starfsmönnum hafi sent ÁH 23. október 2009 en efni bréfsins hafi varðað launahækkun í starfi ÓM hjá S. Af þessu bréfi dragi síðan S þá ályktun að það sé ótrúverðugt hjá ÓM að saka ÁH um einelti í sinn garð samtímis því sem hann standi í kjarabaráttu og krefjist launahækkunar. Hafnar ÓM því alfarið að umrædd krafa um launahækkun sé til þess fallin að draga úr trúverðugleika ásakana hans um einelti í sinn garð. Þá hafi framlagt bréf enga þýðingu við úrlausn þess kvörtunarefnis sem hér um ræði. Telur ÓM að málatilbúnaður S eigi ekki við rök að styðjast og sé í raun alls óviðkomandi því hvort ÁH hafi með réttu átt að taka þátt í meðferð og afgreiðslu máls hans sem til meðferðar var hjá S.
VI. Athugasemdir S frá 8. júní 2011
Eftir að athugasemdir ÓM frá 19. maí 2011 bárust ráðuneytinu voru þær sendar S. Bárust ráðuneytinu enn á ný frekari athugasemdir S vegna málsins með bréfi bæjarfélagsins þann 8. júní 2011. Kemur þar fram að S hafni öllum rökum og málsástæðum ÓM. Bendir S m.a. á að í bréfi bæjarins frá 29. apríl 2011 komi fram ýmsar athugasemdir og gögn sem ekki hafi verið ástæða til að tefla fram fyrr. Þá er í bréfi S útskýrð yfirlýsing trúnaðarlæknis frá 24. mars 2011 og vísað til þess að umrædd yfirlýsing hafi áhrif á það úrlausnarefni sem sé til meðferðar. Af yfirlýsingu trúnaðarlæknis sé ljóst að ÓM hafi ekki farið með kvörtunarefni sín í það formlega ferli sem trúnaðarlæknir hafi lagt til.
Eftir að athugasemdir S bárust ráðuneytinu var ÓM gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Engar athugasemdir bárust. Með bréfum ráðuneytisins til aðila dags. 18. ágúst 2011 var tilkynnt að ráðuneytið teldi gagnaöflun lokið og myndi gefa út álit sitt á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Hefur ráðuneytið eftir það tilkynnt aðilum með tölvubréfum að útgáfu álits ráðuneytisins myndi seinka.
VII. Álit ráðuneytisins
Kvörtun ÓM er lögð fram á grundvelli 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en það lagaákvæði fjallar um eftirlitsskyldu ráðuneytisins. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal ráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samkvæmt ákvæðinu getur ráðuneytið þannig að eigin frumkvæði á grundvelli eftirlitsskyldu tekið málefni sveitarstjórna til skoðunar. Er það þannig ekki skilyrði að mál sé tekið til athugunar að kvörtun hafi borist ráðuneytinu. Hins vegar getur slík kvörtun leitt til þess að ráðuneytið ákveður að taka mál til athugunar á grundvelli ákvæðisins. Kemur þannig ekki til þess að málum sem berast ráðuneytinu geti verið vísað frá á sama hátt og ef um stjórnsýslukæru samkvæmt 103. gr. laganna er að ræða. Hins vegar getur ráðuneytið ákveðið að taka kvörtun til meðferðar líkt og gert var í þessu tilviki og ljúka málinu með áliti enda telji ráðuneytið að tilefni standi til þess.
Kvörtun ÓM beinist að því að viðurkennt verði að ÁH hafi verið vanhæf til að fjalla um mál ÓM sem til meðferðar var hjá S og henni því verið óheimilt að taka þátt í meðferð og afgreiðslu málsins. Í bréfum ÓM og S til ráðuneytisins var hins vegar oftlega vikið að öðrum álitaefnum sem eru umkvörtunarefninu óviðkomandi. Mun umfjöllun ráðuneytisins því takmarkast við það umkvörtunarefni sem er tilefni álits þessa og snýr að hæfi ÁH til að fjalla um mál ÓM sem til meðferðar var hjá S. Ráðuneytið telur hins vegar ekki ástæðu til að víkja að öðrum álitaefnum sem eru umkvörtunarefninu óviðkomandi með öllu.
Áður en lengra er haldið telur ráðuneytið rétt samhengisins vegna að rekja stuttlega þau bréfaskipti aðila sem máli skipta varðandi umkvörtunarefni ÓM. Með bréfi ÓM til bæjarstjórnar S dags. 18. janúar 2010 fór ÓM fram á það að gengið yrði til samninga við hann um starfslok. Vakti hann þar m.a. athygli á því að fyrir hendi kynnu að vera aðstæður sem væru til þess fallnar að draga í efa óhlutdrægni ÁH og að hún kynni að vera vanhæf til meðferðar málsins. Á fundi bæjarstjórnar þann 21. janúar 2010 var ÁH ásamt forseta bæjarstjórnar falið að skoða málið fyrir hönd bæjarstjórnar. Í lok janúar 2010 tók ÓM sér leyfi frá störfum vegna veikinda. Samkvæmt læknisvottorði dags. 26. janúar 2010 var ÓM óvinnufær vegna sjúkdóms. Með bréfi ÓM til S dags. 2. febrúar 2010 var bæjarstjórn tilkynnt að veikindi ÓM mætti rekja til eineltis sem hann hafi sætt á vinnustað af hálfu ÁH. Var þess þar krafist að óvilhallur aðili fjallaði um væntanleg starfslok ÓM í stað ÁH. Á bæjarstjórnarfundi þann 10. febrúar 2010 ákvað ÁH að biðjast undan því að fjalla um fyrirhuguð starfslok ÓM þar sem hún vildi ekki draga í efa óhlutdrægni sína til meðferðar málsins. Var ÓM upplýstur um þetta með bréfi bæjarstjórnar S dags. 18. mars 2010. Þó var þar áréttað að engin atriði sem valdið gætu vanhæfi í skilningi laga ættu við. Það var síðan með bréfi ÓM dags. 7. apríl 2010 sem ÓM ítrekaði að hafa verið beittur einelti af hálfu ÁH og átaldi bæjarstjórn S fyrir að hafa ekki gripið til neinna aðgerða til að koma í veg fyrir eineltið. Um meint athafnaleysi bæjarstjórnar S er fjallað í öðru áliti ráðuneytisins sem gefið er út samhliða áliti þessu. Á fundi bæjarstjórnar S þann 14. apríl var bréf ÓM lagt fram og í fundargerð kemur fram að ÁH hafi tekið til máls undir þeim lið. Með bréfi ÓM dags. 18. maí 2010 var þess farið á leit að bæjarstjórn gripi til aðgerða og rannsakaði nánar ásakanir ÓM varðandi meint einelti af hálfu ÁH. Það bréf var lagt fram á fundi bæjarstjórnar þann 26. maí 2010 og samkvæmt fundargerð sat ÁH þann fund. Þá voru á fundum bæjarstjórnar S þann 18. ágúst 2010 og 8. september 2010 lögð fram bréf ÓM sem og gögn varðandi málefni hans. Samkvæmt fundargerð sat ÁH báða fundina.
Ráðuneytið mun við umfjöllun sína um hæfi ÁH alfarið taka mið af málsmeðferð bæjarstjórnar S sem viðkemur kvörtunum þeim sem ÓM beindi til S varðandi meint athafnaleysi bæjarstjórnar um að bregðast við ásökunum hans varðandi meint einelti sem hann hafi sætt af hálfu ÁH enda nær umkvörtunarefnið ekki til annarra álitaefna.
Í þeim gögnum sem rakin hafa verið hér að framan koma fram ásakanir af hálfu ÓM um að hann hafi sætt einelti af hálfu ÁH. Af bréfum hans til bæjarstjórnar S má ráða að ÓM telur að bæjarstjórn S hafi ekki gripið til viðeigandi aðgerða til að rannsaka ásakanir hans frekar. Má ráða þetta af bréfum ÓM til bæjarstjórnar S sem nefnd hafa verið hér að framan. Telur ÓM að ÁH hafi verið vanhæf til meðferðar málsins þegar það var til umfjöllunar á fundum bæjarstjórnar S.
Ráðuneytið telur ljóst að þær ásakanir sem koma fram í bréfum ÓM til bæjarstjórnar S séu alvarlegs eðlis enda varða þær meint einelti af hálfu ÁH í garð ÓM. Er ÁH þannig meintur gerandi í því einelti sem ÓM telur sig hafa orðið fyrir á vinnustað sínum hjá S. Telur ráðuneytið að í raun beri að líta svo á sem ÁH sé með beinum hætti aðili að máli því sem varðar hið meinta einelti í garð ÓM sem meintur gerandi. Við meðferð kvörtunarmáls ÓM hjá S hafi því bæjarstjórn ekki aðeins borið að rannsaka hvort hann hafi verið beittur einelti heldur ekki síður hvort ÁH hafi verið gerandi í hinu meinta einelti. Hafi málið því varðað ÁH svo sérstaklega að líta megi svo á að hún hafi haft beinna hagsmuna að gæta við meðferð þess.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna er fjallað í 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sem í gildi voru þegar mál ÓM var til meðferðar hjá S og miðast umfjöllun ráðuneytisins því þau lög en ekki hin nýju sveitarstjórnarlög sem gildi tóku hinn 1. janúar 2012. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.
Í ljósi þess sem vikið var að hér að framan varðandi það að ÁH hafi í raun tengst málinu með beinum hætti telur ráðuneytið að meðferð kvörtunarmáls ÓM hjá bæjarstjórn S hafi varðað ÁH svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hennar gæti mótast að einhverju leyti þar af, enda ÁH meintur gerandi í því einelti sem ÓM telur sig hafa sætt á vinnustað. Telur ráðuneytið að þar sem ÁH hafi þannig haft beinna hagsmuna að gæta hafi henni borið að víkja sæti þegar málið var til meðferðar hjá bæjarstjórn S, sbr. ákvæði 1. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Er þá til þess að líta að málið snýst um kröfu ÓM þess efnis að bæjarstjórn gripi til aðgerða sem fælu í sér að meint einelti af hálfu ÁH yrði rannsakað nánar. Bendir ráðuneytið í þessu sambandi á að umboðsmaður Alþingis hefur ítrekað bent á að tilgangur 1. mgr. 19. gr. sé sá að draga úr hættu á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á afgreiðslu mála í sveitarstjórnum og að almenningur og þeir sem hluta eiga að máli geti treyst því að sveitarstjórnarmenn sýni óhutdrægni í öllum störfum og athöfnum sínum, sbr. t.d. álit umboðsmanns nr. 3521/2002. Þá telur ráðuneytið einnig ljóst að þegar bréf eru lögð fram á fundum bæjarstjórnar sé það liður í meðferð máls burtséð frá því hvort einhverjar ákvarðanir séu teknar varðandi málið á þeim tilteknu fundum eða ekki. Það eitt að bréf séu lögð fram til kynningar er því liður í meðferð máls í skilningi 1. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
Í ljósi þess sem rakið hefur verið er það álit ráðuneytisins að ÁH hafi sem meintur gerandi verið vanhæf til að fjalla um meðferð máls ÓM sem varðaði meint einelti sem hann taldi sig hafa orðið fyrir á vinnustað. Af því leiðir að ÁH var óheimilt að taka þátt í meðferð málsins þegar það var til umfjöllunar á fundum bæjarstjórnar S. Bar ÁH því að víkja af fundum bæjarstjórnar þegar mál ÓM varðandi hið meinta einelti var til meðferðar, sbr. ákvæði 1. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga sbr. og einnig 6. mgr. 19. gr. sömu laga.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur útgáfa álits þessa dregist og er beðist velvirðingar á því.
Innanríkisráðuneytinu,
22. febrúar 2012.
Bryndís Helgadóttir Brynjólfur Hjartarson