Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR10121548
I. Kvörtun Ólafs Melsted
Með bréfi dagsettu 18. október 2010 lagði Ólafur Melsted (hér eftir nefndur ÓM), Frostaskjóli 73, Reykjavík, fram kvörtun til ráðuneytisins vegna meints athafnaleysis bæjarstjórnar Seltjarnarness (hér eftir nefnd S) um að bregðast við ásökun hans um meint einelti í sinn garð sem hann hafi mátt þola á vinnustað sínum hjá S. Krafa ÓM samkvæmt kvörtun er eftirfarandi:
1. Að ráðuneytið komist að þeirri efnislegu niðurstöðu að bæjarstjórn S hafi vanrækt lögbundnar skyldur sínar um að bregðast við raunhæfum og virkum hætti við ásökunum ÓM um meint einelti í hans garð.
2. Að ráðuneytið veiti bæjarstjórn S áminningu, sbr. 2. mgr. 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, verði komist að þeirri niðurstöðu að bæjarstjórn hafi vanrækt lögbundnar skyldur sínar um að bregðast við ásökunum ÓM.
Um heimild til kvörtunar vísar ÓM til 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Málsatvik
Í kvörtun sinni greinir ÓM svo frá málsatvikum að hann hafi gegnt starfi framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs S. Kveðst ÓM í janúar 2010 hafa þurft að taka sér leyfi frá störfum vegna veikinda. Í læknisvottorði frá 26. janúar 2010 komi fram að ÓM sé með öllu óvinnufær vegna sjúkdóms. Kveðst ÓM í kjölfarið hafa leitað til sálfræðings og aftur til læknis til að leita skýringa við sjúkdómnum og ástæðum hans. Af greiningum megi draga þá ályktun að líklega megi rekja veikindi ÓM til eineltis sem hann hafi mátt þola á vinnustað.
Með bréfi ÓM dags. 2. febrúar 2010 hafi bæjarstjórn S verið tilkynnt að ástæður þess að ÓM hafi verið frá vinnu mætti rekja til veikinda hans sem stafað hafi af meintu einelti sem ÓM hafi mátt sæta á vinnustað af hálfu bæjarstjóra, Ásgerðar Halldórsdóttur (hér eftir nefnd ÁH). Með bréfinu frá 2. febrúar 2010 hafi bæjarstjórn verið tilkynnt formlega um ástæður veikinda ÓM, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 um aðgerðir gegn einelti á vinnustað. Þá kveðst ÓM hafa farið þess á leit við bæjarstjórn að honum yrði án tafar látin í té áætlun S um öryggi og heilbrigði á vinnustað, sbr. XI. kafla laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, sbr. einnig 5. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 um aðgerðir gegn einelti á vinnustað.
Með svarbréfi S dags. 18. mars 2010 hafi ásökunum ÓM um einelti verið mótmælt sem röngum og órökstuddum. Í öðru svarbréfi frá S dagsettu sama dag komi fram að af hálfu S sé upplýst að áætlun eða mat sem óskað hafi verið eftir með bréfinu frá 2. febrúar 2010 hafi ekki legið fyrir að svo stöddu.
Með bréfi ÓM til S dags. 7. apríl 2010 kveðst ÓM enn og aftur hafa ítrekað við bæjarstjórn að hann hafi verið beittur mjög alvarlegu og ítrekuðu einelti af hálfu ÁH allt frá því hún hafi hafið störf þann 1. júlí 2009. Í bréfinu komi fram að vegna aðgerðaleysis bæjarstjórnar um að bregðast við ásökunum ÓM um meint einelti eigi hann ekki annarra kosta völ en að leita réttar síns. Hafi sérstaklega verið vísað til þess að bæjarstjórn hafi verið kunnugt um meint einelti a.m.k. frá því í janúar sama ár og að ekki hafi verið gripið til neinna ráðstafana eða aðgerða til að koma í veg fyrir eineltið eða kanna nánar á hvaða forsendum ásakanir ÓM væru reistar.
Með bréfi ÓM til S dags. 18. maí 2010 hafi enn á ný verið farið þess á leit við bæjarstjórn að gripið væri til aðgerða sem fælu í sér að meint einelti af hálfu ÁH yrði rannsakað nánar. Hafi þess verið óskað að bæjarstjórn hefði frumkvæði að því að fá hæfan og óvilhallan aðila til að vinna matsgerð um þau atriði sem leitt hefðu til veikinda ÓM.
Þrátt fyrir ásakanir ÓM um meint einelti í hans garð af hálfu ÁH og áskoranir um að eineltið yrði rannsakað nánar hefði bæjarstjórn S ekki brugðist við á nokkurn hátt. Það athafnaleysi bæjarstjórnar sem um ræði sé ástæða kvörtunarinnar. Vegna aðgerðaleysis bæjarstjórnar S kveðst ÓM hafa óskað eftir því að dómkvaddur yrði matsmaður til að fá úr því skorið hvort hann hefði orðið fyrir einelti á vinnustað af hálfu ÁH og hverjar væru þá orsakir og afleiðingar á heilsu og líðan ÓM. Þá hafi kvörtun verið beint til Vinnueftirlits ríkisins og þess farið á leit við stofnunina að hún kæmi að málinu.
Rökstuðningur ÓM og önnur sjónarmið
Í kvörtun ÓM kemur fram að hún byggist á því að bæjarstjórn S hafi með athafnaleysi sínu brotið gegn lögbundnum skyldum sem á henni hvíli lögum samkvæmt. Áskorun um meint einelti á vinnustað hafi ítrekað verið komið á framfæri við bæjarstjórn en hún hafi ekki aðhafst í samræmi við lögbundnar skyldur sínar. Telur ÓM framgöngu og athafnaleysi bæjarstjórnar ólíðandi og því sé kvörtun beint til ráðuneytisins. Til stuðnings kvörtun vísar ÓM aðallega til laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, reglugerðar nr. 1000/2004 um aðgerðir gegn einelti á vinnustað og þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Þá vísar ÓM til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5718/2009. Megi rekja það álit til þess að umboðsmaður Alþingis hafi tekið til athugunar hvernig væri háttað aðkomu ráðuneyta að málum þar sem fyrir lægi að fram hefðu komið ásakanir hjá starfsmanni um einelti af hálfu annarra starfsmanna eða yfirmanns stofnunar. Í álitinu hafi athugun umboðsmanns afmarkast við það álitaefni hvort og þá hvaða skyldur hvíldu á ráðherra að lögum til að bregðast við með raunhæfum og virkum hætti í slíkum málum. Hafi umboðsmaður komist að þeirri niðurstöðu að á ráðherra gæti hvílt bein jákvæð skylda til að grípa til virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda. Vísi umboðsmaður sérstaklega til 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 um aðgerðir gegn einelti á vinnustað og minnt á að skylda hvíli á viðeigandi aðila um að bregðast við eins fljótt og kostur sé. Hafi umboðsmaður vísað til þess að í þeim tilvikum þegar meint brot lúti beinlínis að viðvarandi háttsemi forstöðumannsins sjálfs gagnvart öðrum starfsmönnum, eða vanrækslu hans við að bregðast við ólögmætri háttsemi í samskiptum starfsmanna innbyrðis, og starfsmaður geti hvorki fengið úrlausn sinna mála með kæru til æðra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem færi með eftirlitshlutverk á umræddu málefnasviði, kynni athafnaskylda að hvíla á hlutaðeigandi ráðherra til að gera nauðsynlegar ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þannig að hinu ólögmæta ástandi væri aflétt. Hafi umboðsmaður því talið að ásökun starfsmanns um að forstöðumaður opinberrar stofnunar beitti sig einelti eða brygðist ekki við einelti annarra starfsmanna ætti almennt séð að gefa ráðherra tilefni til að kanna með sjálfstæðum hætti hvort grundvöllur væri fyrir slíkri ásökun og þá hvort rétt væri eftir atvikum að grípa til einhverra úrræða. Telur ÓM að sambærilegar skyldur hvíli á sveitarstjórnum enda sé þeim lögum er varða álitaefni þetta ætlað að ná jafnt til ráðuneyta og sveitarfélaga. Þá vekur ÓM athygli á því að engu máli skipti hvort búið sé að staðreyna meint einelti og í hverju það felist þegar ásakanir berist bæjarstjórn eða þá hvað liggi slíkri ásökun til grundvallar, heldur feli hin lögbundna skylda aðallega í sér að bæjarstjórn beri að bregðast við slíkri ásökun með virkum og skjótum hætti.
Almennt um eftirlitsskyldu og valdstjórn sveitarstjórnar
Í kvörtun sinni bendir ÓM á að samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar skuli sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í 1. mgr. 9. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga segi að sveitarstjórn fari með stjórn sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum laganna og annarra laga. Í 3. mgr. sömu greinar segi að sveitarstjórn skuli sjá um að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt og að fylgt sé þeim reglum um meðferð sveitarstjórnamála sem ákveðnar séu í lögum, reglugerðum og samþykktum sveitarfélagsins. Samkvæmt 3. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp S nr. 508/2002, með breytingum 682/2006, fari bæjarstjórn með stjórn S samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og annarra laga. Í 4. mgr. 12. gr. laga nr. 46/1980 sé kveðið á um að sé um opinberan rekstur að ræða teljist atvinnurekandi vera sá sem umsjón hafi með starfseminni. Í 4. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 segi að atvinnurekandi skuli skipuleggja vinnu þannig að dregið sé úr hættu á að þær aðstæður skapist í vinnuumhverfi sem leitt geti til eineltis eða annarrar ótilhlýðilegrar háttsemi og að atvinnurekanda beri skylda til að láta slíka háttsemi á vinnustað ekki viðgangast. Skuli atvinnurekandi leitast við að koma í veg fyrir ótilhlýðilega háttsemi sem hann fái vitneskju um. Í 7. gr. sömu reglugerðar segi að atvinnurekandi skuli bregðast eins fljótt við og kostur sé komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað. Samkvæmt framangreindu sé ljóst að bæjarstjórn, sem atvinnurekandi ÓM, beri ábyrgð á að fylgt sé þeim lögbundnu skyldum sem kveðið sé á um í lögum nr. 46/1980 og reglugerð nr. 1000/2004. Sér í lagi eigi það við í tilviki því sem hér um ræði enda ÁH sem næsti yfirmaður ÓM gerandi þess meinta eineltis sem hann hafi orðið fyrir á vinnustað.
Lögbundin skylda til athafna vegna ásakana um einelti á vinnustað
ÓM vísar til þess að samkvæmt 37. gr. laga nr. 46/1980 sé kveðið á um að vinnu skuli haga og framkvæma þannig að gætt sé fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta. Í e-lið 38. gr. laga nr. 46/1980 komi síðan fram að að ráðherra setji nánari reglur um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum að fenginni umsögn Vinnueftirlits um hvaða kröfur skuli uppfylltar varðandi skipulag, tilhögun og framkvæmd vinnu. Reglur um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum hafi í kjölfarið verið settar með reglugerð nr. 1000/2004. Sé markmið hennar að innan vinnustaða verði stuðlað að forvörnum og aðgerðum gegn einelti á vinnustöðum sbr. 2. gr. reglugerðarinnar. Í 4. gr. reglugerðarinnar sé að finna almennt ákvæði um skyldur atvinnurekanda. Þar segi m.a. að atvinnurekandi skuli skipuleggja vinnu þannig að dregið sé úr hættu á að þær aðstæður skapist í vinnuumhverfi sem leitt geti til eineltis eða annarrar ótilhlýðilegrar háttsemi. Þá segi í ákvæðinu að atvinnurekanda beri skylda til að láta slíka háttsemi á vinnustað ekki viðgangast og skuli hann leitast við að koma í veg fyrir ótilhlýðilega háttsemi sem hann fái vitneskju um í samráði við vinnuverndarfulltrúa á vinnustaðnum þegar við eigi.
Í 7. gr. reglugerðar sé síðan vikið að viðbrögðum atvinnurekanda. Þar segi að atvinnurekandi skuli bregðast við eins fljótt og kostur er komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað. Hið sama gildi þegar rökstuddur grunur sé um að einelti eða önnur ótilhlýðileg háttsemi í garð starfsmanna eða stjórnenda eigi sér stað innan vinnustaðarins. Í ákvæðinu segi jafnframt að atvinnurekandi skuli grípa til viðeigandi ráðstafana og fylgja því eftir að einelti endurtaki sig ekki á vinnustaðnum.
ÓM bendir á að bæjarstjórn S hafi ekki aðhafst í samræmi við þær lögbundnu skyldur sem á henni hvíli líkt og kveðið sé á um í framangreindum ákvæðum laga nr. 46/1980 og reglugerð 100/2004. Þar sem meint brot, þ.e. einelti í garð ÓM, lúti beinlínis að viðvarandi háttsemi ÁH gagnvart ÓM sé ljóst að athafnaskylda hvíli á bæjarstjórn til að gera nauðsynlegar ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna þannig að hinu ólögmæta ástandi sé aflétt. Eigi ÓM lögbundinn rétt á því að gerðar séu tilteknar ráðstafanir til að rannsaka nánar ásakanir hans um meint einelti og eftir atvikum njóta þeirrar verndar sem ákvæði laga nr. 46/1980 og reglugerðar 1000/2004 kveði á um. Bæjarstjórn S hafi því borið að bregðast við ásökunum ÓM um meint einelti sem fyrst hafi komið fram í bréfi til bæjarstjórnar dags. 2. febrúar 2010. Tilkynning um hið meinta einelti hafi síðan verið ítrekuð með bréfi til bæjarstjórnar dags. 7. apríl 2010 og loks með bréfi dags. 18. maí sama ár. Fyrirliggjandi ásökun ÓM um meint einelti í hans garð hafi gefið bæjarstjórn tilefni til að kanna með sjálfstæðum hætti hvort grundvöllur væri fyrir henni og þá hvort rétt væri að grípa til einhverra úrræða. Sú skylda sem hér um ræði hvíli án nokkurs vafa á bæjarstjórn með vísan til ákvæða laga nr. 46/1980, reglugerðar nr. 1000/2004, sbr. einkum 4. gr. og 7. gr., sem og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sé því um að ræða jákvæða athafnaskyldu sem hvíli á bæjarstjórn S um að grípa til úrræða á grundvelli stjórnunarheimilda sinna og gera raunhæfar ráðstafanir í samræmi við áðurnefnd lagaákvæði. Bæjarstjórn S beri ábyrgð á þessu athafnaleysi enda liggi það í hlutarins eðli að ÓM geti ekki með raunhæfum hætti snúið sér til bæjarstjóra enda sé hún meintur gerandi í því meinta einelti sem um ræðir.
Þá vísar ÓM til þess að bæjarstjórn S hafi ekki gert áhættumat í samræmi við 65. gr. laga nr. 46/1980 eða áætlun um heilsuvernd sbr. 1. mgr. 66. gr. sömu laga. Hafi það fengist staðfest með bréfi S dags. 18. maí 2010. Sé ÓM ókunnugt um hvort slíkt áhættumat hafi verið gert þegar kvörtun sé rituð en ljóst sé að honum hafi a.m.k. ekki verið fengið slíkt mat í hendur líkt og farið hafi verið fram á með bréfi til bæjarstjórnar dags. 2. febrúar 2010.
ÓM vísar til þess að S hafi þann 18. ágúst 2010 samþykkt svo nefnda eineltisáætlun, þ.e. yfirlýsingu um ábyrgð S og leiðbeiningar til að tryggja vellíðan á vinnustöðum bæjarfélagsins. Helstu ákvæði hennar sem ÓM veki athygli á séu þau að S beri ábyrgð á því að koma í veg fyrir að einelti/kynferðisleg áreitni eigi sér stað á vinnustað, sbr. 22. gr. laga nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna og reglugerð nr. 1000/2004. Fram komi í áætluninni að yfirmönnum bæjarfélagsins beri einnig skylda til að taka rétt á málum þegar þau komi upp og leita aðstoðar, t.d. hjá næsta yfirmanni eða starfsmannastjóra. Allar kvartanir vegna kynferðislegrar áreitni/eineltis skuli rannsakaðar/kannaðar og starfsfólk stutt eftir bestu getu. Málsmeðferð skuli flýtt sem frekast er unnt. Þá segi jafnframt að viðkomandi yfirmaður skuli bregðast við eins fljótt og kostur er komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað. Hið sama gildi þegar rökstuddur grunur sé um að einelti eða önnur ótilhlýðileg háttsemi í garð starfsmanna eða stjórnenda eigi sér stað innan vinnustaðarins.
Telur ÓM ljóst að aðgerðaleysi bæjarstjórnar S sé í ósamræmi við þær skyldur sem á henni hvíli samkvæmt þeim lögum og reglum sem vísað hafi verið til. Þá sé einnig ljóst að athafnaleysi bæjarstjórnar sé í engu samræmi við þá eineltisáætlun sem vísað hafi verið til og samþykkt hafi verið í bæjarstjórn í ágúst 2010.
Áminning vegna brota á lögbundinni skyldu
Í kvörtun ÓM er þess krafist að bæjarstjórn S verði veitt áminning samkvæmt 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga komist ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að hún hafi brotið gegn lögbundnum skyldum sínum.
II. Umsögn og athugasemdir S
Eftir að kvörtun ÓM barst ráðuneytinu var S gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna kvörtunarinnar. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi S dags. 21. janúar 2011.
Vísa ber kvörtun frá ráðuneytinu
Í athugasemdum S kemur fram að samkvæmt kvörtun ÓM byggist hún á 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Sú lagagrein fjalli um eftirlitshlutverk ráðuneytisins en feli ekki í sér sérstaka heimild til kvörtunar. Ekki sé um hefðbundna stjórnsýslukæru í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga að ræða og ekki sé unnt að sjá þá lagaheimild sem skyldi ráðuneytið til að taka kvörtunina til frekari skoðunar. Þá liggi fyrir að ÓM starfi ekki lengur hjá S og hafi því enga lögvarða hagsmuni af því að bera kvörtunarefnið fyrir ráðuneytið enda sé það þess eðlis að jafnvel þótt fallist væri á kröfur ÓM hefði það enga raunhæfa þýðingu fyrir hann. Þá hafi S þegar samþykkt svo nefnda eineltisáætlun þann 18. ágúst 2010 sem gerð sé á grundvelli og í samræmi við 66. gr. laga nr. 46/1980. Vinna við gerð áætlunarinnar hafi hafist í apríl 2010 en vegna bæjarstjórnarkosninga hafi þeirri vinnu seinkað. Strax á fyrsta fundi nýrrar bæjarstjórnar hafi áætlunin verið samþykkt.
Þar sem bætt hafi verið úr hinni meintu vanrækslu S um að hafa ekki innleitt slíka áætlun í febrúar 2010 þegar ásakanir um meint einelti hafi fyrst komið fram telur S ljóst að krafa um áminningu sé tilgangslaus. Krafa ÓM að þessu leyti eigi enn síður rétt á sér þegar haft sé í huga að það sé fyrst og fremst vanrækslu hans sjálfs um að kenna að umrædd áætlun hafi ekki verið tilbúin fyrr en raun bar vitni. Sé átt við að ÓM, sem þáverandi framkvæmdastjóra tækni og umhverfissviðs, hafi í september 2009 verið falið af fjárhags- og launanefnd S að annast verkstjórn umræddrar áætlunar og stýra nauðsynlegu vinnuferli hjá framkvæmdastjórum bæjarins en látið það undir höfuð leggjast. Telur S því að engin rök standi til þess að ráðuneytið taki kvörtun ÓM til efnislegrar meðferðar.
Málsatvik, sjónarmið S og annar rökstuðningur
S greinir svo frá að í kvörtun ÓM séu ýmsar rangfærslur hvað varðar málsatvik. Sé því þannig haldið fram að af greiningum heimilislæknis og sálfræðings megi draga þá ályktun að veikindi ÓM megi líklega rekja til eineltis sem hann hafi mátt þola á vinnustað sínum. Hið rétta sé að hvorki heimilislæknir né sálfræðingur setji nokkurs staðar fram það sérfræðilega álit að ÓM hafi verið beittur einelti á vinnustað líkt og fullyrt sé í kvörtun. S hafi ávallt hafnað ásökunum ÓM. Í engum af fyrirliggjandi læknisvottorðum komi fram að veikindi ÓM megi rekja til eineltis á vinnustað. Í læknisvottorði frá 14. júlí 2010 segi í fyrsta skipti að ÓM sé fjarverandi vegna atvinnusjúkdóms án þess að það sé rökstutt frekar í hverju veikindin felist eða hverjar séu orsakir þeirra.
Hugtakið atvinnusjúkdómur sé ekki skilgreint í lögum en almennt sé átt við sjúkdóm sem beint eða óbeint eigi rætur að rekja til óhollustu í sambandi við atvinnu manna, hvort heldur vegna eðlis atvinnunnar, tilhögun vinnu eða aðbúnaðar á vinnustað. Samkvæmt 3. mgr. 79. gr. laga nr. 46/1980 skuli læknir sem kemst að því eða grunar að starfsmaður hafi atvinnusjúkdóm án tafar tilkynna það til Vinnueftirlitsins. Ekkert liggi fyrir um að það hafiv erið gert í tilfelli ÓM. Trúnaðarlæknir S hafi með bréfi dags. 18. ágúst 2010 gefið það álit sitt að ítarlegri rannsókn þyrfti að fara fram til að unnt væri að meta hvað orsakað hafi vanlíðan ÓM. Ekki hafi verið hægt út frá fyrirliggjandi gögnum að fullyrða hvort veiknindi ÓM hafi tengst vinnu hans með nokkrum hætti. Sé þetta í samræmi við önnur fyrirliggjandi álit lækna og sálfræðinga sem haft hafi ÓM til skoðunar og meðferðar.
Þá vísi ÓM í kvörtun sinni til bréfa sinna frá 2. febrúar og 7. apríl 2010 þar sem fullyrt sé að veikindi hans megi rekja til eineltis sem hann hafi orðið fyrir á vinnustað og að hann hafi verið beittur alvarlegu og ítrekuðu einelti af hálfu ÁH frá 1. júlí 2009 eða allt frá því hún hafi hafið störf sem bæjarstjóri. Í tilefni þessara fullyrðinga vísar S til þess að engin sérfræðileg gögn eða álit, t.d. vottorð læknis eða sálfræðings, liggi fyrir sem staðfesti fullyrðingar ÓM. Telur S málatilbúnað ÓM ámælisverðan enda sé verið að fullyrða einhliða um læknisfræðilegt ástand hans og orsakir þess án þess að fyrir liggi neinar staðfestingar sérfræðinga þess efnis. Verði að gera þá kröfu til þeirra sem vísi kvörtunarefnum sínum til ráðuneytis að þeir fari ekki vísvitandi ranglega með staðreyndir máls eða viðhafi villandi orðalag í því augnamiði að fegra málstað sinn.
S leggur áherslu á að upphafleg krafa ÓM, eins og hún komi fram í bréfi hans dags. 18. janúar 2010, hafi einvörðungu verið sú að gengið yrði til samninga um starfslok við hann. Þegar ljóst hafi verið að ekki væri vilji hjá bæjarstjórn til að koma til móts við óraunhæfar kröfur ÓM hafi hann hafið töku veikindaorlofs frá og með 25. janúar 2010. Krafa ÓM um starfslokasamning hafi síðan verið endurtekin í bréfi dags. 2. febrúar 2010. Af þessum bréfum sem og munnlegum samtölum milli aðila telur S ljóst að upphafleg krafa ÓM hafi verið að fá starfslokasamning sér til handa. Krafa um aðgerðir vegna meints eineltis hafi ekki komið fram fyrr en með bréfi dags. 7. apríl 2010 þegar endanlega hafi legið fyrir að ekki myndi nást samkomulag milli aðila um starfslok ÓM.
Í kjölfar bréfs ÓM dags. 2. febrúar 2010, þar sem ÓM haldi því fyrst fram að hann hafi orðið fyrir einelti, hafi hann eingöngu uppi kröfur um starfslokasamning sér til handa. Hafi ÓM aldrei krafist sérstakra aðgerða varðandi rannsókn á meintu einelti fyrr en þær starfslokaviðræður hafi siglt í strand vegna óraunhæfra krafna ÓM. Ekki verði framhjá því litið að fullyrðingar ÓM um einelti í hans garð hafi fyrst og fremst virst settar fram til þess að bæta samningsstöðu hans að þessu leyti enda hafi ásakanir hans verið órökstuddar með öllu. Vekur S athygli á því að ÓM hafi hvorki leitað til trúnaðarmanns starfsmanna hjá S til að ræða sín mál né til formanns starfsmannafélags S.
Þá bendir S á bréf ÓM til S dags. 18. janúar 2010 þar sem þess sé krafist að gengið verði til samninga við hann um starfslok. Í bréfinu sé ekki minnst einu orði á meint einelti í garð ÓM. Hins vegar viðurkenni ÓM sjálfur í kvörtun sinni til ráðuneytisins að megin ástæðu kröfu hans um starfslokasamning sé að rekja til óánægju ÓM með aðvörun/tiltal sem hann hafi fengið vegna háttalags í starfi og samskipti hans við ÁH. Krafa ÓM um starfslokasamning hafi ekki grundvallast á ásökunum um meint einelti í hans garð heldur á óánægju hans með tiltekna aðvörun eða tiltal sem honum hafi verið gefið og erfiðra samskipta hans við ÁH. Með hliðsjón af því sem að framan greinir sem og því að allar kröfur ÓM í samningaviðræðum um starfslok hafi miðast við að hann kæmi ekki aftur til starfa sé ekki óeðlilegt að S hafi beðið með sérstakar rannsóknaraðgerðir um hvað væri til í ásökunum um meint einelti í hans garð. ÓM hafi í fyrstu enga kröfu gert til slíkra aðgerða né hafi hann rökstutt ásakanir sínar með neinum hætti eða lýst í hverju hið meinta einelti hafi falist.
Í bréfi S dags. 18. mars 2010 komi fram að ásökunum ÓM um meint einelti í hans garð sé hafnað sem röngum og órökstuddum. Bent hafi verið á að fullyrðingar ÓM hafi með engu verið rökstuddar eða studdar dæmum og því ómögulegt að átta sig á því í hverju hið meinta einelti hafi falist. Þrátt fyrir áskorun S um að ÓM gerði frekari grein fyrir ásökunum sínum hafi það ekki verið gert með bréfi ÓM dags. 7. apríl 2010. Hafi ÓM aldrei gert neina grein fyrir því, hvorki munnlega né skriflega, í hverju hið meinta einelti hafi falist.
Í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 skuli starfsmaður sem telur sig hafa orðið fyrir einelti vera reiðubúinn að skýra mál sitt nánar ef ástæða þyki til. Svo hafi verið í þessu tilviki enda um að ræða alvarlegar ásakanir sem verði eðli máls samkvæmt að vera studdar einhverjum lágmarks upplýsingum svo S hafi getað brugðist við sem vinnuveitandi. ÓM hafi hins vegar látið undir höfuð leggjast að verða við ósk S um að úrskýra mál sitt frekar og gera rökstudda grein fyrir ásökunum sínum. S hafi því verið í þeirri erfiðu aðstöðu að geta lítið aðhafst til að geta brugðist við ásökunum ÓM.
Með bréfi S dags. 18. mars 2010 hafi ÓM verið upplýstur um að ekki væri til staðar áætlun eða mat um öryggi og heilbrigði á vinnustað sbr. XI. kafla laga nr. 46/1980 og 5. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 sem ÓM hafi óskað afhendingar á. Í bréfinu sé jafnframt bent á þá staðreynd að ástæða þess að áætlunin hafi ekki legið fyrir þegar ásakanir ÓM um einelti hafi fyrst komið fram í febrúar 2010 megi rekja til ÓM sjálfs. Skýrist það af því að erindi til S frá Vinnueftirliti ríkisins hinn 22. september 2009, um gerð áhættumats vegna öryggis og heilsu starfsmanna, hafi hinn 24. september 2009 verið vísað til ÓM sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs S. Því hafi það verið vanræksla ÓM á því að verkstýra umræddri áætlun fyrir S, en honum hafi verið falið það verkefni af fjárhags- og launanefnd S, sem sé ástæða þess að áætlun sú sem hann hafi óskað afhendingar á hafi ekki verið reiðubúin til afhendingar í febrúar 2010. Verði að ætla að ÓM hafi mátt vera þetta ljóst. Þykir S ástæða til að nefna að þegar ÓM hafi hafið töku veikindaorlofs þann 25. janúar 2010 hafi hann aldrei boðað til fundar með öðrum framkvæmdastjórum til að koma þessu verkefni af stað. Með hliðsjón af framan greindu telur S óeðlilegt að átelja bæjarstjórn fyrir að vera ekki í aðstöðu til að geta afhent ÓM áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað enda hafi það verið hann sjálfur sem hafi átt að annast yfirumsjón með gerð þeirrar áætlunar en látið það undir höfuð leggjast. Þá áréttar S það sem fram kemur í bréfinu frá 18. mars 2010 að vinna við gerð áætlunar af þessum toga hafi þá þegar verið farin af stað og hafi nú verið lokið við gerð eineltisáætlunar S dags. 18. ágúst 2010.
III. Athugasemdir ÓM frá 2. mars 2011
Eftir að ráðuneytinu bárust athugasemdir S vegna kvörtunar ÓM var honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna kvörtunarinnar. Bárust þær athugasemdir með bréfi dags. 2. mars 2011. Kemur þar fram að ÓM hafni öllum málsástæðum S auk þess sem hann telji nauðsynlegt að leiðrétta rangfærslur sem þar komi fram.
Kvörtun vísað frá ráðuneytinu
ÓM greinir svo frá að sjónarmið S um að vísa beri kvörtuninni frá ráðuneytinu séu einkum rökstudd með því að ekki sé til staðar lagaheimild sem skyldi ráðuneytið til að taka kvörtunina til frekari skoðunar. Mótmælir ÓM alfarið þeim sjónarmiðum sem fram koma í umsögn S hvaða þetta varðar sem og þeim rökstuðningi sem fram kemur í umsögninni.
ÓM bendir á að í fyrsta lagi sé skýrt kveðið á um það í 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga að ráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í þessu eftirlitshlutverki felist meðal annars að ráðuneytið leysi úr kvörtunum sem því berist frá einstaklingum sem telji að brotið hafi verið gegn rétti þeirra eða að einhver háttsemi sveitarstjórnarmanna fari í bága við lög og önnur lögleg fyrirmæli. Vísar ÓM sérstaklega til þess að ráðuneytið hafi í fjölmörgum málum leyst úr sams konar kvörtunarefnum á grundvelli 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
Í öðru lagi bendir ÓM á að engu máli skipti varðandi bærni ráðuneytisins til að taka kvörtunina til efnislegrar skoðunar hvort ÓM sé ennþá starfsmaður hjá S. Vísar ÓM til þess að umkvörtunarefnið varði vanrækslu á lögbundnum skyldum bæjarstjórnar S um að bregðast við ásökunum ÓM á þeim tíma þegar hann hafi óumdeilanlega verið starfsmaður bæjarfélagsins. Þegar af þeirri ástæðu séu fráleit sjónarmið S um að ÓM hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að bera kvörtunarefnið undir ráðuneytið.
ÓM mótmælir því að vísa beri kvörtun hans frá á grundvelli þess að S hafi síðar samþykkt eineltisáætlun. Bendir ÓM á að kvörtun hans lúti að skyldum bæjarstjórnar á þeim tíma þegar engin eineltisáætlun hafi verið til staðar. Þá vísar ÓM til þess að engu máli skipti hvort eineltisáætlun sé yfirhöfuð til staðar eða ekki. Slík áætlun breyti ekki þeirri staðreynd að skýrt sé kveðið á um það í reglugerð nr. 1000/2004 með hvaða hætti sveitarstjórn skuli bregðast við ásökunum um einelti.
Athugasemdir við málsatvikalýsingu í umsögn S
ÓM gerir nokkrar athugasemdir við þá atvikalýsingu sem fram kemur í umsögn S frá 21. janúar 2011.
Bendir ÓM á að skýrt komi fram í greinargerð sálfræðings frá 15. apríl 2010 að líðan ÓM eins og hann lýsi henni sé dæmigerð fyrir líðan fólks sem hafi verið beitt því andlega ofbeldi sem einelti sé. Einnig segi að óhætt sé að fullyrða að ÓM hafi upplifað að hann hafi verið lagður í einelti á vinnustað.
ÓM kveðst hafa verið boðaður til viðtals við trúnaðarlækni S í mars 2010. Eftir skoðun hjá honum sbr. bréf dags. 13. apríl 2010 hafi læknirinn tilkynnt verkefnastjóra hjá S um veikindi ÓM og jafnframt staðfest að hann væri óvinnufær um óákveðinn tíma. ÓM mótmælir því sem röngu að læknir hafi ekki tilkynnt um sjúkdóm hans til Vinnueftirlitsins. Slíkt hafi verið gert með bréfi dags. 24. september 2010. Þá mótmælir ÓM því að hann hafi gert kröfur um óraunhæfan starfslokasamning.
ÓM telur að ranglega sé farið með staðreyndir varðandi tilkynningu ÓM til bæjarstjórnar um meint einelti. Greinir ÓM frá því að með bréfi hans dags. 2. febrúar 2010 hafi bæjarstjórn verið tilkynnt að veikindi ÓM mætti rekja til meints eineltis sem hann hafi sætt á vinnustað af hálfu ÁH. Með erindinu hafi bæjarstjórn verið tilkynnt formlega um ástæður veikinda ÓM sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 100/2004. Með bréfi ÓM dags. 7. apríl 2010 hafi enn verið ítrekað við bæjarstjórn að ÓM hafi verið beittur mjög alvarlegu og ítrekuðu einelti af hálfu ÁH. Hafi þess verið krafist að bæjarstjórn gripi til aðgerða til að sporna gegn einelti því sem ÓM kveðst hafa sætt. Með bréfi ÓM til bæjarstjórnar dags. 18. maí 2010 hafi enn á ný verið farið á leit við bæjarstjórn að gripið yrði til aðgerða sem fælu í sér að meint einelti af hálfu ÁH yrði rannsakað nánar. Hafi þess verið óskað að bæjarstjórn hefði frumkvæði að því að fá hæfan og óvilhallan aðila til að rannsaka nánar hið meinta einelti.
Þrátt fyrir framan greindar ásakanir ÓM um einelti í hans garð af hálfu ÁH og áskoranir hans um að eineltið yrði rannsakað nánar hafi bæjarstjórn S ekki brugðist við á neinn hátt. Það athafnaleysi bæjarstjórnar sem um ræðir sé ástæða kvörtunar ÓM.
ÓM mótmælir því sem röngu að hann hafi aldrei leitað til formanns starfsmannafélags S. Hið rétta sé að hann hafi átt fund með formanni félagsins ásamt lögmanni þann 17. maí 2010 á skrifstofu félagsins.
ÓM mótmælir því sem röngu að hann hafi sett fram ásakanir um meint einelti í þeim tilgangi að bæta samningsstöðu sína gagnvart S vegna viðræðna um starfslok hans hjá bæjarfélaginu. Megin ástæða þess að ÓM hafi verið knúinn til að óska eftir starfslokum hafi verið sú að hann hafi verið beittur einelti og einnig að ÁH hafi veitt honum óskiljanlega og ólögmæta áminningu í starfi.
ÓM mótmælir því einnig sem röngu að hann hafi fengið tiltal frá ÁH í október 2009 líkt og haldið sé fram í umsögn S. Hið rétta sé að ÁH hafi áminnt ÓM með ólögmætum hætti og hafi síðar haldið því fram að áminningin hafi falið í sér svonefnda efnislega aðvörun. Vísar Óm máli sínu til stuðnings til yfirlýsingar fyrrverandi framkvæmdastjóra mennta- og menningarmála hjá S dags. 16. febrúar 2011. Hafi hann að ósk ÁH verið viðstaddur umræddan fund þann 26. október 2009. Í yfirlýsingunni komi fram að á fundinum hafi ÁH veitt ÓM áminningu og tjáð honum að slík áminning gæti leitt til uppsagnar í starfi hjá S. Þá komi einnig fram að ÁH hafi ætalð að verða við ósk ÓM um að hann fengi í hendur skriflegt eintak áminningarinnar.
Aðrar athugasemdir og rökstuðningur
ÓM bendir á að líkt og fram komi í kvörtun sé á því byggt að bæjarstjórn S hafi borið að grípa til aðgerða og rannsaka ásakanir um meint einelti strax og þær komu fram þann 2. febrúar 2010. Vísar ÓM til þess að skýrt sé kveðið á um það í reglugerð nr. 1000/2004 að atvinnurekandi, þ.e. bæjarstjórn í þessu tilviki, skuli bregðast við eins fljótt og kostur er komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað sbr. 7. gr. reglugerðarinnar.
Þrátt fyrir athafnaleysi bæjarstjórnar í kjölfar ábendingar ÓM hafi slíkt verið ítrekað með bréfi ÓM til bæjarstjórnar dags. 7. apríl 2010 og skorað á bæjarstjórn að grípa án tafar til aðgerða. Vísar ÓM til þess að í umsögn S sé viðurkennt að viðræðum aðila um hugsanleg starfslok ÓM hafi verið formlega lokið þegar bæjarstjórn hafi borist erindi ÓM dags. 7. apríl 2010. Byggir ÓM á því, óháð athafnaskyldum á grundvelli fyrri tilkynningar og ábendinga um einelti á vinnustað, að bæjarstjórn S hafi a.m.k. á þessum tímapunkti borið að grípa til aðgerða í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 1000/2004. Það hafi bæjarstjórn hins vegar ekki gert og virt algjörlega að vettugi ábendingar ÓM. Hafi þannig verið virt að vettugi formleg beiðni ÓM til bæjarstjórnar um að að hæfur og óvilhallur aðili yrði fenginn til að rannsaka nánar hið meinta einelti. Þegar af þeirri ástæðu sé um augljós brot að ræða á ákvæðum reglugerðarinnar sbr. einnig ákvæði laga nr. 46/1980.
ÓM mótmælir því harðlega að á honum hvíli skylda til að sanna ásakanir sínar með óyggjandi læknisfræðilegum gögnum eða matsgerð svo bæjarstjórn sé unnt að taka til greina ábendingar hans um meint einelti. Þvert á móti sé tilgangur og markmið reglugerðar nr. 1000/2004 að tryggja að atvinnurekandi grípi án tafar til aðgerða til að rannsaka inntak ábendinga um einelti. Beri atvinnurekanda sjálfum að rannsaka hvað liggi að baki ásökunum um einelti og hvort rétt sé eftir atvikum að grípa til úrræða. Þá sé einnig ljóst að þessar jákvæðu athafnaskyldur hvíli á atvinnurekanda allt frá upphafi máls, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5718/2009. Þá ítrekar ÓM að hann hafi sent læknisvottorð til S þar sem fram komi að hann hafi verið með öllu óvinnufær vegna sjúkdóms. Þá vísar ÓM til þess að trúnaðarlæknir S hafi ritað sérstakt vottorð til bæjarfélagsins og staðfest óvinnufærni hans.
ÓM mótmælir því harðlega að hann hafi ekki verið reiðubúinn að skýra nánar ásakanir sínar eða veita einhverjar lágmarks upplýsingar. Í 6. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 sé kveðið á um að starfsmaður sem orðið hefur fyrir einelti á vinnustað skuli upplýsa atvinnurekandann um það. Skuli starfsmaðurinn vera reiðubúinn að skýra mál sitt ef ástæða þyki til. Hvað þetta varðar vísar ÓM til þess að hann hafi aldrei verið beðinn um að skýra nánar meint einelti og hafi aldrei verið boðaður til viðtals við fulltrúa bæjarstjórnar þrátt fyrir að hann hafi sjálfur skorað á bæjarstjórn að grípa til nauðsynlegra úrræða. Þá telur ÓM rétt að ítreka að hann hafi farið á fund trúnaðarlæknis S þann 30. mars 2010 og upplýst hann um samskipti sín við bæjarstjóra. Í kjölfarið hafi trúnaðarlæknirinn staðfest með tilkynningu til S að ÓM væri óvinnufær um óákveðinn tíma.
ÓM bendir á að við mat á inntaki tilkynninga til atvinnrekanda beri að hafa hugfast að eðli og umfang eineltis kunni oft á tíðum að vera óljóst. Af þeirri ástæðu séu ákvæði og meginreglur reglugerðar nr. 1000/2004 þannig úr garði gerðar að það sé hlutverk atvinnurekanda að rannsaka sjálfstætt ásakanir um meint einelti og taka í kölfarið ákvörðun um hvort rétt sé að grípa til úrræða. Á atvinnurekanda hvíli jákvæðar athafnaskyldur í þesum efnum. Af þessum sökum beri að hafna öllum ásökunum í umsögn S er varða það að ÓM hafi ekki gert skriflega grein fyrir því í hverju hið meinta einelti hafi falist. Vísar ÓM til þess að umboðsmaður Alþingis hafi talið að ásökun starfsmanns um einelti sé ein og sér nægjanleg til að gefa atvinnurekanda tilefni til að kanna með sjálfstæðum hætti hvort grundvöllur sé fyrir slíkri ásökun og þá hvort rétt sé eftir atvikum að grípa til úrræða gagnvart viðkomandi geranda eineltisins, sbr. álit umboðsmanns nr. 5718/2009. Þar hafi verið um að ræða skyldur sem hvíla á ráðherra gagnvart forstöðumanni opinberrar stofnunar. Vísar ÓM til þess að á bæjarstjórn S hafi hvílt sambærilegar stjórnunar- og eftirlitsskyldur og umboðsmaður vísi til í málinu enda sé meintur gerandi í báðum tilvikum yfirmaður þolandans.
ÓM hafnar alfarið fullyrðingu í umsögn S um að hann hafi borið ábyrgð á því að klára áætlun eða mat um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Ekkert liggi fyrir um af hvaða ástæðum ÓM hafi borið að undirbúa vinnu við þessa áætlun og þá sé einnig ljóst að slík vinna hafi ekki fallið undir starfssvið hans sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs. Þrátt fyrir þetta telur ÓM nauðsynlegt að árétta sérstaklega að fyrrgreind áætlun og undirbúningur við innleiðingu hennar hafi ekkert að gera með það umkvörtunarefni sem hér sé til umfjöllunar. Tilvist slíkrar áætlunar breyti ekki þeirri staðreynd að skýrt sé kveðið á um það í reglugerð nr. 1000/2004 með hvaða hætti bæjarstjórn skuli bregðast við ásökunum um meint einelti á vinnustað. Sé þannig fráleitt að halda því fram, líkt og gert sé í umsögn S, að tilgangslaust sé að áminna bæjarstjórn fyrir að vanrækja lögbundnar skyldur sínar þar sem nú hafi verið samþykkt svonefnd eineltisáætlun.
Þá bendir ÓM á að í umsögn S komi fram að S telji óeðlilegt að átelja bæjarstjórn fyrir að vera ekki í aðstöðu til að geta afhent ÓM áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað þar sem hann hafi sjálfur átt að annast yfirumsjón með gerð þeirrar áætlunar. Mótmælir ÓM því að hann hafi borið ábyrgð á innleiðingu áætlunarinnar. Bendir ÓM á að umkvörtunarefni þessa máls varði ekki sérstaklega það hvort ÓM hafi fengið umbeðna áætlun í hendur sbr. beiðni hans í bréfi dags. 2. febrúar 2010. Eins og fram komi í kvörtun ÓM sé þess krafist að ráðuneytið áminni bæjarstjórn sbr. 2. mgr. 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga verði á annað borð komist að þeirri niðurstöðu að hún hafi vanrækt skyldur sínar um að bregðast við ásökunum ÓM um meint einelti. Sé mikilvægt að þessu tvennu verði ekki ruglað saman.
IV. Athugasemdir S frá 29. apríl 2011
Eftir að athugasemdir ÓM sem gerðar voru með bréfi hans dags 2. mars 2011 bárust ráðuneytinu fór S þess á leit að bæjarfélaginu væri á ný gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi S dags. 29. apríl 2011. Hafnar S þar öllum málsástæðum og rökum ÓM sem fram koma í bréfi hans frá 2. mars 2011.
Kvörtun vísað frá ráðuneytinu
S bendir á að engin lagaskylda hvíli á ráðuneytinu um að taka kvörtun ÓM til efnislegrar úrlausnar. Byggi ÓM kvörtun sína á 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga en sú lagagrein fjalli um eftirlitshlutverk ráðuneytisins. Í 2. mgr. ákvæðisins segi að vanræki sveitarstjórn skyldur sínar skuli ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni. Af þessu megi ráða að eftirlitshlutverk ráðuneytisins eigi að beinast að þeim málum þar sem úrbóta sé þörf. Það sama megi ráða af 3. mgr. ákvæðisins. Af orðalagi 2. og 3. mgr. 102 gr. megi ráða að ráðuneytið eigi ekki að rannsaka meinta vanrækslu sveitarstjórnar ef atvik máls eru með þeim hætti að úrbætur geti eðli málsins samkvæmt ekki átt sér stað. Eins og máli þessu sé háttað sé ekki um það að ræða að S geti bætt úr þeirri meintu vanrækslu sem sveitarfélagið sé sakað um. Þegar af þeirri ástæðu sé mál þetta ekki þess eðlis að ráðuneytinu beri að taka það til sérstakrar skoðunar á grundvelli 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Þau mál sem vísað sé til í bréfi ÓM dags. 2. mars 2011 séu að þessu leyti ekki sambærileg máli þessu og gefi því ekkert fordæmi um beitingu ákvæðisins.
Athugasemdir við málsatvikalýsingu
S mótmælir því að í málsatvikalýsingu bæjarins eins og hún er sett fram í umsögn dags. 21. janúar 2011 sé að finna rangfærslur líkt og ÓM heldur fram. Tekur S fram að af hálfu ÓM hafi ekki verið upplýst fyrr en með bréfi dags. 2. mars 2011 að læknir hafi tilkynnt Vinnueftirliti um meintan atvinnusjúkdóm ÓM. S hafi ekkert fullyrt um þetta í umsögninni frá 21. janúar 2011öfugt við það sem ÓM haldi fram heldur hafi einungis réttilega verið bent á að ekkert hafi legið fyrir um hvort slík tilkynning hafi átt sér stað.
Tilkynning læknis til Vinnueftirlitsins dags. 24. september 2010 sé athyglisverð. Samkvæmt 79. gr. laga nr. 46/1980 skuli læknir tilkynna Vinnueftirlitinu tafarlaust um það ef hann komist að eða fái grun um að starfsmaður hafi atvinnusjúkdóm. Samkvæmt fyrirliggjandi læknisvottorðum sem ÓM hafi fengið mánaðarlega frá lækni hafi hann verið óvinnufær frá janúar 2010 til júlímánaðar sama ár. Læknisvottorð frá þessu tímabili tilgreini ekki að ÓM hafi verið með atvinnusjúkdóm. Á sama tíma hafi ÓM oft leitað til trúnaðarlæknis S sem hafi ráðlagt ÓM að fara með ásakanir sínar og kvartanir um einelti í formlegt ferli og fá aðstoð utanaðkomandi sérfræðinga. Vísar S til yfirlýsingar trúnaðarlæknis dags. 24. mars 2011. Þvert á móti hafi ÓM lýst því yfir við trúnaðarlækni strax þann 7. apríl 2010 að hann ætlaði að hefja málarekstur á hendur S. Í læknisvottorði dags. 14. júlí 2010 hafi ÓM síðan fyrst verið greindur með atvinnusjúkdóm án þess að skýringar hafi legið fyrir um ástæður þess að atvinnusjúkdómur hafi ekki greinst fyrr. Lögum samkvæmt hafi lækni þá þegar borið að tilkynna Vinnueftirlitinu um það. Það hafi hins vegar ekki verið gert fyrr en 24. september 2010. Málsmeðferðin öll varðandi tilkynningu til Vinnueftirlitsins hafi verið óeðlileg og auk þess hafi ekki verið útskýrt hvers vegna ÓM hafi ekki verið metinn með atvinnusjúkdóm fyrr en um sex mánuðum eftir að hann hafi hætt að mæta til vinnu.
S ítrekar að þegar ÓM hafi lýst yfir óvinnufærni og skilað inn læknisvottorði því til stuðnings í lok janúar 2010 hafi starfsmannastjóri bæjarins strax haft samband við trúnaðarlækni og falið honum að skoða málið með það fyrir augum að ÓM næði fyrri heilsu. Þegar ÓM hafi í kjölfarið upplýst trúnaðarlækni um að hann hafi talið sig hafa orðið fyrir einelti af hálfu ÁH hafi læknirinn lagt til við ÓM að hann færi með kvartanir sínar í formlegt ferli og fengi aðstoð frá utanaðkomandi sérfræðingum. Eins og áður greini hafi ÓM hins vegar hafnað að fara þá leið sem trúnaðarlæknir hafi lagt til.
S leggur áherslu á að ÓM hafi ekki haft samband við formann starfsmannafélags S fyrr en 17. maí 2010. Þá hafi verið liðnir tæpir fjórir mánuðir frá því að ÓM hafi hætt að mæta til vinnu. ÓM hafi því aldrei haft samband við formann starfsmannafélagsins meðan á hinu meinta einelti hafi staðið eins og eðlilegt hefði verið að gera og raunar ekki fyrr en löngu síðar.
S ítrekar að ÓM hafi hvorki útskýrt né rökstutt ásakanir sínar um meint einelti þrátt fyrir að eftir því hafi verið leitað. Vísar til bréfs bæjarins frá 18. mars 2010. Á ÓM hafi hvílt sú skylda að skýra mál sitt nánar samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 1000/2004. Telur S slíkt forsendu þess að unnt hafi verið að bregðast við ásökunum um einelti. Þá hafi ÓM jafnframt hafnað að fara með ásaknir sínar og kvartanir um einelti í formlegt ferli líkt og trúnaðarlæknir S hafi ítrekað lagt til. Sé staðreyndin því sú að ÓM hafi hvorki útskýrt mál sitt nánar þegar eftir því var leitað né hafi hann farið með ásakanir sínar í formlegt ferli eins og trúnaðarlæknir hafi lagt til. Ásakanir ÓM um að S hafi brugðist athafnaskyldu sinni eigi því ekki við rök að styðjast.
Þá kjósi ÓM að gera mikið veður út af tiltali sem hann hafi fengið hjá ÁH á fundi þeirra þann 26. október 2009. Ekki verði séð hvaða þýðingu þetta atriði hafi fyrir úrlausn þessa kvörtunarmáls. Ef til hafi staðið að áminna ÓM líkt og hann haldi fram hefði það vitaskuld verið gert skriflega líkt og áskilið sé. Ljóst sé af framhaldi máls í kjölfar fundarins að ekki hafi verið um formlega áminningu að ræða. Telur S óskiljanlegt að ÓM skuli halda því fram enda hafi ekki verið gripið til neinna lagalegra aðgerða í kjölfar fundarins og áhrif hans á stöðu ÓM hjá S hafi engin verið. Breyti engu hvernig fyrrverandi starfsmaður S sem einnig var viðstaddur fund aðila hafi upplifað hann. Sé umræddur aðili ekki í aðstöðu til að gefa lögfræðilegt álit sitt á því hvenær starfsmenn séu sannanlega áminntir með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir.
Í tilefni fullyrðinga ÓM um að hann hafi verið lagður í einelti af ÁH vísar S til bréfs sem ÓM sendi ÁH þann 23. október 2009 ásamt tveimur öðrum þáverandi framkvæmdastjórum hjá S. Með bréfinu hafi ÓM óskað eftir launahækkun sér til handa. Vekur S athygli á því að bréfið sé sent tæpum fjórum mánuðum eftir að meint einelti ÁH í garð ÓM eigi að hafa hafist en ÓM haldi því fram að ÁH hafi lagt sig í einelti frá því hún hóf störf þann 1. júlí 2009. Að mati S sé ótrúverðugt hjá ÓM að saka ÁH um einelti í sinn garð samtímis því sem hann standi í kjarabaráttu og krefjist launahækkunar hjá ÁH.
Aðrar athugasemdir og rökstuðningur
S bendir á að um skyldur þess sem kvarti undan einelti sé fjallað í 6. gr. reglugerðar nr. 1000/2004. Um viðbrögð atvinnrekanda þegar fram komi kvartanir um einelti sé fjallað í 7. gr. reglugerðarinnar. Af þessum ákvæðum reglugerðanna telur S ljóst að skylda ÓM hafi verið að koma kvörtun sinni á framfæri og að skýra mál sitt svo S gæti brugðist við. Skyldur S hafi falist í því að bregðast við fram komnum kvörtunum eins fljótt og kostur var, meta aðstæður í samvinnu við þá aðila sem málið varðar og grípa til ráðstafana til að tryggja að eineltið endurtæki sig ekki.
Geta vinnuveitanda til að bregðast við ásökunum starfsmanns um einelti sé samkvæmt 6. og 7. gr. reglugerðarinnar háð því að starfsmaður skýri mál sitt. Eðli máls samkvæmt hafi því geta S til að bregðst við ásökunum ÓM verið háð því að hann stæði sjálfur við sínar lágmarksskyldur samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar um að skýra mál sitt og ásakanir um meint einelti. Því sé mótmælt að á S hafi hvílt skylda til þess að ráða utanaðkomandi sérfræðinga til að rannsaka meint einelti áður en ÓM hefði í það minnsta skýrt mál sitt með dæmum eða röksemdum. Slík skylda atvinnurekanda eigi sér ekki stoð í lögum eða reglugerð.
Við úrlausn málsins beri að meta aðstæður heildstætt. Þegar ÓM hafi komið því fyrst á framfæri að hann teldi sig hafa verið lagðan í einelti í bréfi dags. 2. febrúar 2010 hafi engin krafa verið gerð um aðgerðir af hálfu S. Hafi ÓM á þessum tíma lýst sig óvinnufæran og verið hættur að mæta til vinnu. Eina krafa ÓM hafi verið um rausnarlegan starfslokasamning sér til handa.
Þegar ljóst hafi verið í aprílmánuði 2010 að S hafi ekki ætlað sér að koma til móts við óraunhæfar kröfur ÓM að þessu leyti hafi fyrst verið krafist aðgerða vegna meints eineltis í bréfi dags. 7. apríl 2010. ÓM hafi hins vegar ekki skýrt mál sitt frekar né rökstutt ásakanir sínar þrátt fyrir að eftir því hafi verið leitað. Jafnframt hafi allar yfirlýsingar ÓM miðast við að hann kæmi ekki aftur til starfa. Vísar S til yfirlýsingar trúnaðarlæknis um að ÓM hafi lýst því yfir að hann hafi ekki viljað fara með kvartanir sínar og ásakanir í formlegt ferli heldur hafi hann ákveðið að hefja málarekstur við S.
Þá telur S rétt að árétta, þrátt fyrir mótbárur ÓM í bréfi dags. 2. mars 2011, að ÓM sem þáverandi framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs hafi verið falið að annast gerð áhættumats vegna öryggis og heilsu starfsmanna. Það komi skýrt fram í framlagðri fundargerð fjárhags- og launanefndar frá 24. september 2009 að ÓM hafi verið falið þetta verkefni. Það stoði því lítt að halda því fram eftir á að það hafi ekki verið á hans verksviði.
Telur S allt það sem að framan er rakið sýna að S hafi ekki brugðist skyldum sínum við kvörtunum ÓM um meint einelti í hans garð. Sé því ranglega haldið fram í bréfi ÓM dags. 2. mars 2011 að S hafi gert þá kröfu til ÓM að hann sannaði ásaknir sínar með óyggjandi læknisfræðilegum gögnum svo unnt væri að bregðast við ásökunum um meint einelti. Telur S þetta ekki samræmast staðreyndum málsins. Eins og ítrekað hafi komið fram hafi þess verið óskað að ÓM skýrði mál sitt og rökstyddi í samræmi við reglugerð nr. 1000/2004 en aldrei hafi verið gerð krafa um óyggjandi læknisfræðilega sönnun.
V. Athugasemdir ÓM frá 19. maí 2011
Eftir að athugasemdir S frá 29. apríl bárust ráðuneytinu var ÓM á ný gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi ÓM dags. þann 19. maí 2011. Hafnar ÓM þar öllum athugasemdum S og ítrekar fyrri röksemdir og málsástæður.
Athugasemdir við málsatvikalýsingu í umsögn S
Í athugasemdum sínum greinir ÓM svo frá að athugasemdir S varðandi það að tilkynning læknis til Vinnueftirlitsins hafi ekkert með kvörtunarefnið að gera eigi ekki við rök að styðjast. Mótmælir ÓM því sem röngu að hann hafi hafnað tillögum trúnaðarlæknis um aðstoð utanaðkomandi sérfræðinga. Eins og fyrirliggjandi gögn staðfesti hafi ÓM leitað bæði til læknis og hafi verið í sálfræðimeðferð allt frá því hann hafi orðið óvinnufær í janúar 2010. Atvikalýsing S hvað þetta atriði varðar sé því röng þar sem fjölmörg læknisvottorð og greiningar sláfræðings liggi fyrir í málinu. Þá ítrekar ÓM að hann hafi farið á fund trúnaðarlæknis þann 30. mars 2010 og upplýst hann um samskipti sín við ÁH. Í kjölfarið hafi trúnaðarlæknir staðfest með tilkynningu til S að ÓM væri óvinnufær um óákveðinn tíma.
ÓM mótmælir því að hann hafi ekki verið reiðubúinn að skýra nánar ásakanir sínar eða veita einhverjar lágmarks upplýsingar. Vísar ÓM til þess að kveðið sé skýrt á um það í reglugerð nr. 1000/2004 að atvinnurekandi, þ.e. bæjarstjórn í þessu tilviki, skuli bregðast við eins fljótt og kostur er komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað, sbr. 7. gr. reglugerðarinnar. Bæjarstjórn hafi því borið að bregðast við um leið og kvörtun/ábending hafi komið fram um einelti á vinnustað en ekki þegar ásakanir hafi verið útskýrðar og fyrir liggi rökstuðningur um það í hverju hið meinta einelti felist, enda ljóst að eðli og umfang eineltis kunni oft á tíðum að vera þolandanum sjálfum óljóst.
Í athugasemdum S frá 29. apríl 2011 sé vísað til bréfs ÓM sem hann ásamt öðrum starfsmönnum hafi sent ÁH þann 23. október 2009. Varði efni bréfsins launahækkun í starfi ÓM hjá S. Af þessu bréfi dragi S síðan þá ályktun að það sé ótrúverðugt hjá ÓM að saka ÁH um einelti samtímis því sem hann standi í kjarabaráttu og krefjist launahækkunar. Hafnar ÓM því alfarið að umrædd krafa um launahækkun sé til þess fallin að draga úr trúverðugleika ásakana hans um meint einelti í sinn garð. Þá hafi bréfið enga þýðingu við úrlausn þess kvörtunarefnis sem hér um ræði. Sé þessi málatilbúnaður S alls óviðkomandi því hvort og með hvaða hætti bæjarstjórn S hafi borið að bregðast við ásökunum ÓM um meint einelti á vinnustað.
VI. Athugasemdir S frá 8. júní 2011
Eftir að athugasemdir ÓM frá 19. maí 2011 bárust ráðuneytinu voru þær sendar S. Bárust ráðuneytinu enn á ný frekari athugasemdir S vegna málsins með bréfi bæjarfélagsins þann 8. júní 2011. Kemur þar fram að S hafni öllum rökum og málsástæðum ÓM. Bendir S m.a. á að í bréfi bæjarins frá 29. apríl 2011 komi fram ýmsar athugasemdir og gögn sem ekki hafi verið ástæða til að tefla fram fyrr. Þá er í bréfi S útskýrð yfirlýsing trúnaðarlæknis frá 24. mars 2011 og vísað til þess að umrædd yfirlýsing hafi áhrif á það úrlausnarefni sem sé til meðferðar. Af yfirlýsingu trúnaðarlæknis sé ljóst að ÓM hafi ekki farið með kvörtunarefni sín í það formlega ferli sem trúnaðarlæknir hafi lagt til.
VII. Athugasemdir ÓM frá 30. júní 2011
Eftir að athugasemdir S bárust ráðuneytinu voru þær sendar ÓM og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi ÓM dags. 30. júní 2011. Hafnar ÓM þar öllum athugasemdum S.
ÓM mótmælir því harðlega að hann hafi ekki farið með kvörtunarefni sín í það formlega ferli sem trúnaðarlæknir hafi lagt til. Þar sem ranglega sé farið með málsatvik og þau úrræði sem ÓM hafi nýtt sér sé hann knúinn til að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna málsins.
ÓM telur fyrirliggjandi gögn staðfesta að hann hafi bæði leitað til læknis og hafi verið í sálfræðimeðferð allt frá því hann hafi orðið óvinnufær í janúar 2010. Í bréfi trúnaðarlæknis frá 24. mars 2011 sé ranglega farið með staðreyndir varðandi þá aðstoð sem ÓM hafi leitað sér í kjölfar fundar með trúnaðarlækninum.
Í bréfi trúnaðarlæknisins frá 24. mars 2011 komi fram að hann hafi ítrekað ráðlagt ÓM að leita leiða til að laga þetta mál með aðstoð utanaðkomandi aðila, sálfræðinga, félagsráðgjafa og einnig að heimilislækni bæri að tilkynna Vinnueftirlitinu ef hann teldi að um einelti væri að ræða. Kveðst ÓM hafa farið í einu og öllu að ráðum trúnaðarlæknis. Bendir ÓM á að hann hafi leitað til læknis í janúar 2010 og síðan mánaðarlega til sama læknis. Einnig hafi ÓM leitað til sálfræðings í febrúar 2010 og hafi verið reglulega í meðferð frá þeim tíma. Þá hafi ÓM leitað til trúnaðarlæknis S í mars 2010. Auk þess hafi ÓM sent matsbeiðni til héraðsdóms í júlí 2010. Þá hafi ÓM beint kvörtun til Vinnueftirlitsins í júlí 2010 vegna athafnaleysis bæjarstjórnar S að bregðast við ásökunum hans um meint einelti á vinnustað. Einnig hafi heimilislæknir tilkynnt Vinnueftirlitinu í september 2010 um einelti í garð ÓM. Þá hafi kvörtun verið beint til ráðuneytisins. Allt þetta megi sjá af framlögðum gögnum í málinu.
Í bréfi trúnaðarlæknis dags. 24. mars 2011 sé ranglega greint frá atvikum þar sem því sé haldið fram að ÓM hafi neitað að fara þá leið sem trúnaðarlæknir hafi ráðlagt. Eins og sjá megi af upptalningu atvika málsins sé ljóst að ÓM hafi farið í einu og öllu að ráðum trúnaðarlæknis og leitað hjálpar þeirra utanaðkomandi aðila sem tilgreindir séu í bréfi trúnaðarlæknis, þ.e.a.s. sálfræðings og heimilislæknis, auk þess sem viðkomandi heimilislæknir hafi tilkynnt Vinnueftirlitinu um það meinta einelti sem átt hafi sér stað. Ítrekar ÓM einnig að hann hafi ekki höfðað neitt dómsmál á hendur S.
VIII. Athugasemdir S frá 15. júlí 2011
Eftir að athugasemdir ÓM bárust ráðuneytinu var S á ný gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum sínum vegna málsins. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi S dags. 15. júlí 2011. Ítrekar S þar allar fyrri málsástæður og röksemdir sem þegar hafi verið komið á framfæri. Telur S þó nauðsynlegt að koma nokkrum atriðum á framfæri.
S hafnar því að ranglega sé greint frá atvikum í bréfi trúnaðarlæknis dags. 24. mars 2011. Þvert á móti ítrekar S efni bréfsins. Trúnaðarlækni hafi vitaskuld verið ljóst að ÓM hafi frá febrúar 2010 heimsótt heimilislækni og sálfræðing. Trúnaðarlæknir hafi hins vegar á fundi með ÓM þann 30. mars 2010 ráðlagt honum að koma málinu í eðlilegan farveg og reyna að leysa þá stöðu sem upp hafi verið komin með aðkomu sérþjálfaðra aðila af beggja hálfu. Hafi þetta verið í samræmi við túlkun Vinnueftirlitsins á 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 um að leysa skuli mál af þessum toga innan vinnustaðarins. Þessari ráðleggingu hafi ÓM hafnað og frekar kosið að halda áfram að hitta sálfræðing sinn og heimilislækni á eigin vegum. Á fundinum hafi ÓM jafnframt lýst því yfir við trúnaðarlækninn að hann ætlaði sér að höfða dómsmál vegna meints eineltis og líti S svo á að af þeim sökum hafi ÓM ekki viljað reyna að leysa málið með þeim hætti sem trúnaðarlæknir hafi lagt til. Á sama fundi hafi trúnaðarlæknir upplýst ÓM um að tilkynna þyrfti Vinnueftirlitinu um meint einelti og atvinnusjúkdóm. Samkvæmt 79. gr. laga nr. 46/1980 hafi heimilislækni borið að gera það strax og grunur hafi vaknað um atvinnusjúkdóm. Það hafi hins vegar ekki verið gert fyrr en um hálfu ári síðar eða í september 2010. Telur S því ljóst að engin ósannindi séu í bréfi trúnaðarlæknis dags. 24. mars 2011. Líkt og þar komi fram hafi ÓM hafnað að leysa málið með aðkomu sérfræðinga af hálfu beggja aðila og málið því ekki farið í það formlega ferli sem trúnaðarlæknir hafi lagt til og Vinnueftirlitið geri ráð fyrir að sé gert þegar ásakanir um einelti komi fram.
Eftir að athugasemdir S bárust ráðuneytinu var ÓM gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Engar athugasemdir bárust. Með bréfum ráðuneytisins til aðila dags. 18. ágúst 2011 var tilkynnt að ráðuneytið teldi gagnaöflun lokið og myndi gefa út álit sitt á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Hefur ráðuneytið eftir það tilkynnt aðilum með tölvubréfum að útgáfu álits ráðuneytisins myndi seinka.
IX. Álit ráðuneytisins
Kvörtun ÓM er lögð fram á grundvelli 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en það lagaákvæði fjallar um eftirlitsskyldu ráðuneytisins. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal ráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samkvæmt ákvæðinu getur ráðuneytið þannig að eigin frumkvæði á grundvelli eftirlitsskyldu tekið málefni sveitarstjórna til skoðunar. Er það þannig ekki skilyrði að mál sé tekið til athugunar að kvörtun hafi borist ráðuneytinu. Hins vegar getur slík kvörtun leitt til þess að ráðuneytið ákveður að taka mál til athugunar á grundvelli ákvæðisins. Kemur þannig ekki til þess að málum sem berast ráðuneytinu geti verið vísað frá á sama hátt og ef um stjórnsýslukæru samkvæmt 103. gr. laganna er að ræða. Hins vegar getur ráðuneytið ákveðið að taka kvörtun til meðferðar líkt og gert var í þessu tilviki og ljúka málinu með áliti enda telji ráðuneytið að tilefni standi til þess.
Kvörtun ÓM beinist að því að ráðuneytið gefi álit sitt á því hvort bæjarstjórn S hafi vanrækt lögbundnar skyldur sínar um að bregðast með raunhæfum og virkum hætti við ásökunum ÓM um meint einelti í hans garð. Í bréfum ÓM og S til ráðuneytisins var hins vegar oftlega vikið að öðrum álitaefnum sem eru umkvörtunarefninu óviðkomandi. Mun umfjöllun ráðuneytisins því takmarkast við það umkvörtunarefni sem er tilefni álits þessa og snýr að framangreindu umkvörtunarefni ÓM. Ráðuneytið telur hins vegar ekki ástæðu til að víkja að öðrum álitaefnum sem eru umkvörtunarefninu óviðkomandi með öllu.
Áður en lengra er haldið telur ráðuneytið rétt samhengisins vegna að rekja stuttlega þau bréfaskipti aðila sem máli skipta varðandi umkvörtunarefni ÓM. Með bréfi ÓM til bæjarstjórnar S dags. 18. janúar 2010 fór ÓM fram á það að gengið yrði til samninga við hann um starfslok. Á fundi bæjarstjórnar þann 21. janúar 2010 var ÁH ásamt forseta bæjarstjórnar falið að skoða málið fyrir hönd bæjarstjórnar. Í lok janúar 2010 tók ÓM sér leyfi frá störfum vegna veikinda. Samkvæmt læknisvottorði dags. 26. janúar 2010 var ÓM óvinnufær vegna sjúkdóms. Með bréfi ÓM til S dags. 2. febrúar 2010 var bæjarstjórn tilkynnt að veikindi ÓM mætti rekja til eineltis sem hann hafi sætt á vinnustað af hálfu ÁH. Með sama bréfi tilkynnti ÓM bæjarstjórn S formlega um ástæður veikinda sinna. Með bréfi bæjarstjórnar S dags. 18. mars 2010 var ásökunum ÓM mótmælt sem röngum og órökstuddum. Með bréfi ÓM dags. 7. apríl 2010 ítrekaði ÓM að hafa verið beittur einelti af hálfu ÁH og átaldi hann bæjarstjórn S fyrir að hafa ekki gripið til neinna aðgerða til að koma í veg fyrir eineltið. Á fundi bæjarstjórnar S þann 14. apríl var bréf ÓM lagt fram. Með bréfi ÓM dags. 18. maí 2010 var þess farið á leit að bæjarstjórn gripi til aðgerða og rannsakaði nánar ásakanir ÓM varðandi meint einelti af hálfu ÁH. Það bréf var lagt fram á fundi bæjarstjórnar þann 26. maí 2010. Þá voru á fundum bæjarstjórnar S þann 18. ágúst 2010 og 8. september 2010 lögð fram bréf ÓM sem og gögn varðandi málefni hans.
ÓM byggir kvörtun sína fyrst og fremst á því á því að bæjarstjórn S hafi með athafnaleysi sínu brotið í bága við lögbundnar skyldur sem á bæjarstjórn hvíla lögum samkvæmt. Hafi ásökunum um meint einelti á vinnustað verið ítrekað komið á framfæri við bæjarstjórn S án þess að hún hafi nokkuð aðhafst. Í kvörtun sinni vísar ÓM aðallega til laga nr. 46/1980 um hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, reglugerðar nr. 1000/2004 um aðgerðir gegn einelti á vinnustað sem og þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þá vísar ÓM einnig til álits umboðsmanns Alþingis nr. 5718/2009.
Af þeim bréfaskiptum ÓM og S sem rakin hafa verið hér að framan telur ráðuneytið að ljóst megi vera að ÓM hafi talið sig vera beittan einelti af hálfu ÁH. Kemur þetta fyrst fram í bréfi ÓM til bæjarstjórnar S frá 2. febrúar 2010. Voru þær ásakanir ítrekaðar með bréfi ÓM til bæjarstjórnar S þann 7. apríl 2010. Með bréfi ÓM til bæjarstjórnar S dags. 18. maí 2010 fór hann síðan fram á að bæjarstjórn gripi til aðgerða og rannsakaði nánar ásakanir sínar varðandi það meinta einelti sem hann taldi sig hafa sætt.
Af fundargerðum þeim sem fyrir liggja og vísað hefur verið til hér að framan má sjá að þau bréf ÓM sem höfðu að geyma ásakanir hans varðandi meint einelti voru tekin fyrir á þar til greindum fundum bæjarstjórnar S. Er ásökunum ÓM hafnað sem röngum og órökstuddum með bréfi bæjarstjórnar S til ÓM dags. 18. mars 2010 og þess krafist að ÓM geri frekari grein fyrir sínum alvarlegu ásökunum. Telur S að það hafi ÓM aldrei gert en samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 skuli starfsmaður sem telur sig hafa orðið fyrir einelti vera reiðubúinn að skýra mál sitt nánar ef ástæða þykir til. Þar sem það hafi ekki verið gert telur S að bæjarstjórn hafi lítið getað aðhafst til að geta brugðist við ásökunum ÓM.
Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga nr. 46/1980 skal haga og framkvæma vinnu þannig að gætt sé fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta. Samkvæmt 38. gr. sömu laga skal ráðherra setja nánari reglur, að fenginni umsögn Vinnueftirlits ríkisins, um hvaða kröfur skuli uppfylltar varðandi skipulag, tilhögun og framkvæmd vinnu, þ.á.m. um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum sbr. e-lið 38. gr. Slíkar reglur hafa verið settar með reglugerð nr. 1000/2004 um aðgerðir gegn einelti á vinnustað.
Samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 skal atvinnurekandi bregðast eins fljótt við og kostur er komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað. Hið sama gildir þegar rökstuddur grunur er um að einelti eða önnur ótilhlýðileg háttsemi í garð starfsmanna eða stjórnenda eigi sér stað innan vinnustaðar. Þá kemur fram í ákvæðinu að meta skuli aðstæður í samvinnu við vinnuverndarfulltrúa vinnustaðarins, utanaðkomandi ráðgjafa ef með þarf og aðra er málið varðar. Einnig kemur fram í ákvæðinu að atvinnurekandi skuli grípa til viðeigandi ráðstafana og fylgja því eftir að einelti endurtaki sig ekki á vinnustaðnum.
Ráðuneytið telur ljóst að af framangreindu ákvæði megi ráða að vinnuveitanda beri að gera ráðstafanir í samræmi við tilgreint reglugerðarákvæði um leið og ábending eða kvörtun kemur fram um einelti á vinnustað. Telur ráðuneytið að í því máli sem hér er til umfjöllunar hvíli skylda samkvæmt ákvæðinu á bæjarstjórn S enda beindist kvörtun ÓM að bæjarstjóra S sem æðsta starfsmanni bæjarins. Samkvæmt reglugerðarákvæðinu hafi sú skylda þannig hvílt á bæjarstjórn S að bregðast við ásökunum ÓM með einum eða öðrum hætti, sér í lagi eftir að ÓM fór þess á leit með bréfi dags. 18. maí 2010 að bæjarstjórn gripi til aðgerða sem fælu í sér að hið meinta einelti yrði rannsakað nánar. Þrátt fyrir að þessi skylda hafi hvílt á S samkvæmt ákvæði 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 verður ekki séð af þeim fundargerðum sem lagðar hafa verið fram í málinu að bæjarstjórn S hafi gripið til nokkurra þeirra aðgerða sem skylt var á grundvelli reglugerðarákvæðisins eða brugðist við á nokkurn hátt. Virðist sem kvartanir ÓM hafi aðeins verið kynntar á fundum bæjarstjórnar án frekari aðgerða af hálfu S. Hafi bæjarstjórn S þannig ekki með nokkrum hætti gert gangskör að því að rannsaka frekar hvort eitthvað væri hæft í ásökunum ÓM varðandi hið meinta einelti. Telur ráðuneytið að ásakanir ÓM hafi verið mjög alvarlegs eðlis og full ástæða hafi verið fyrir bæjarstjórn S að rannsaka þær frekar í samræmi við fyrirmæli 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004. Hafi bæjarstjórn S þannig með sjálfstæðum hætti borið að rannsaka hvort einhver grundvöllur hafi verið fyrir ásökunum ÓM og hvort ástæða hafi verið til að grípa til viðeigandi ráðstafana í samræmi við fyrirmæli 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004. Þá telur ráðuneytið að skyldu bæjarstjórnar S til að rannsaka ásakanir ÓM megi einnig leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda hafi bæjarstjórn S borið að leggja fullnægjandi grundvöll að málinu með því að rannsaka það með virkum hætti. Um þetta vísar ráðuneytið til þeirra grundvallarsjónarmiða sem koma fram í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 5718/2009.
Í ljósi þess sem hér að framan hefur verið rakið er það álit ráðuneytisins að bæjarstjórn S hafi vanrækt þær skyldur sem á henni hvíldu samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 1000/2004, sbr. lög nr. 46/1980, um að bregðast með virkum hætti við ásökunum ÓM um meint einelti í sinn garð.
Telur ráðuneytið að engu breyti í þessu sambandi hvort bæjarstjórn hafi talið að ÓM bæri að gera frekari grein fyrir því í hverju hann teldi að hið meinta einelti fælist enda geti það ekki með nokkru móti leyst bæjarfélagið undan þeirri rannsóknarskyldu sem á því hvílir samkvæmt hinu tilgreinda reglugerðarákvæði sem og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá breyta önnur þau sjónarmið sem S hefur vísað til í málinu ekki á nokkurn hátt rannsóknarskyldu bæjarfélagsins sem að framan hefur verið gerð grein fyrir enda bar bæjarstjórn með sjálfstæðum hætti að rannsaka hvort einhver grundvöllur hafi verið fyrir ásökunum ÓM.
Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að veita bæjarstjórn S áminningu samkvæmt 2. mgr. 102. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga líkt og krafist er af hálfu ÓM.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur útgáfa álits þessa dregist og er beðist velvirðingar á því.
Innanríkisráðuneytinu,
22. febrúar 2012.
Bryndís Helgadóttir Brynjólfur Hjartarson