1/2009
Mál nr. 1/2009.
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2010, mánudaginn 14. júní kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7, Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir formaður, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 1/2009 Helga Jóhannesdóttir og Hannes Stefánsson, Vogi, Ölfusi, 801 Selfoss, Gunnar M. Friðþjófsson, Árbæjarhverfi, Ölfusi, Hildur Hákonardóttir og Þór Vigfússon, Straumum, 801 Selfossi, hér eftir nefnd kærendur, gegn Heilbrigðisnefnd Suðurlands, Austurvegi 56, 800 Selfoss, hér eftir nefnt kærði. Nefndin fékk málið framsent frá Umhverfisráðuneytinu með bréfi dags. 23. desember 2008. Úrskurður í málinu hefur tafist í umsagnarferli og vegna anna nefndarmanna. Aðilum málsins var tilkynnt um fyrirséða töf málsins.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur.
Með stjórnsýslukærum, dags. 11. mars 2007 kærði Guðjón Ármannsson hdl. til ráðherra f.h. Hildar Hákonardóttur og Þórs Vigfússonar útgáfu starfsleyfis til handa Flugklúbbi Selfoss frá 12. febrúar 2007 vegna mikils ónæðis snertilendinga á Selfossflugvelli. Þann 10. og 15. apríl 2008, kærðu Gunnar Friðþjófsson, Helga Jóhannesdóttir og Hannes Stefánsson sömu ákvörðun kærða og töldu eftirlit kærða með Selfossflugvelli ófullnægjandi. Krafa kærenda um ógildingu á útgáfu starfsleyfis til handa Flugklúbbi Selfoss fékk meðferð Umhverfisráðuneytisins með úrskurði dags. 22. desember 2008. Í máli þessu verður úrskurðað um ágreining milli aðila er varðar eftirlit kærða með Selfossflugvelli.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
1. Stjórnsýslukærur dags. 11. mars 2007, 10. og 15. apríl 2008 ásamt fylgiskjölum.
2. Úrskurður Umhverfisráðuneytisins dags. 22. desember 2008.
3. Athugasemdir kærða dags. 22. júní 2009.
4. Athugasemdir kærenda dags. 9. ágúst 2009.
5. Ítrekun um andmælarétt til kærenda dags. 19. október 2009.
6. Tilkynning um töf á uppkvaðningu úrskurðar dags. 24. febrúar 2010.
Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.
II. Málsmeðferð
Stjórnsýslukærur kærenda voru áframsendar til úrskurðarnefndar með bréfi dags. 23. desember 2008. Voru þær sendar kærða til umsagnar með bréfi 27. mars 2009. Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.
III. Málsatvik.
Þann 19. febrúar 2008 tók Heilbrigðiseftirlit Suðurlands ákvörðun um útgáfu á starfsleyfi til handa Flugklúbbi Selfoss til reksturs flugvallar með eldsneytisafgreiðslu á Selfossi. Kærendum var birt ákvörðun kærða með bréfi dags. 26. og 28. febrúar 2008.
Með stjórnsýslukærum dags. 11. mars 2007, 10. og 15. apríl 2008 kærðu kærendur framangreinda ákvörðun til Umhverfisráðuneytisins. Kveðinn var upp úrskurður þann 22. desember 2008. Í úrskurðinum taldi ráðuneytið að ágreiningur um skort á eftirliti varðaði framkvæmd laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skv. 1. ml. 1. mgr. 31. laganna. Var sá hluti ágreinings aðila framsendur úrskurðarnefndinni í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærða var með bréfi dags. 27. mars 2009 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau 22. júní 2009. Erindi kærða var sent kærendum til umsagnar með bréfi dags. 14. júlí s.á. Umsögn barst frá einum kæranda. Erindi nefndarinnar var ítrekað með bréfi dags. 19. október 2009 og veittur viðbótarfrestur til andmæla. Ekki bárust andmæli frá kærendum.
IV. Málsástæður og rök kæranda.
Kærendur búa allir í námunda við flugvöllinn og telja að af honum stafi óásættanlegt ónæði sem orsakist aðallega af yfirflugi og snertilendingum. Kærendur telja að kærði hafi ekki sinnt þeirri eftirlitsskyldu sem honum bar að sinna samkvæmt fyrra starfsleyfi Flugklúbbs Selfoss. Kærendur kveða mikinn hávaða samfara því þegar flugvélar taka á loft eða lenda á Selfossflugvelli en þær fljúgi mjög nálægt og rétt yfir heimilum kærenda með tilheyrandi hávaða. Kærendur telja því augljóst að mikil hávaðamengun sé fyrir hendi og að það ónæði sem þau þurfa að þola vegna flugvallarins sé langt umfram það sem eðlilegt getur talist.
Kærendur telja óeðlilegt að engar takmarkanir séu fyrir hendi í endurnýjuðu starfsleyfi Flugklúbbs Selfoss en slíkar takmarkanir voru fyrir hendi í fyrra starfsleyfi útg. 12. febrúar 2007. Þær takmarkanir hafi aðallega varðað bann við flugumferð á ákveðnum tímum sólarhrings sem og á almennum frídögum. Þá hafi einnig verið að finna skorður við snertilendingum og sérstök fyrirmæli hafi verið um flugtaks- og akstursstefnur. Hafi framangreindar takmarkanir átt að tryggja að flugumferð yrði í lágmarki vegna nærliggjandi íbúðarbyggðar.
Kærendur telja að ekkert eftirlit hafi verið viðhaft um takmarkanir og bann við flugumferð sem kveðið var á um í fyrra starfsleyfi Flugklúbbs Selfoss. Kærendur kveða aðflug yfir íbúðarhúsum þeirra vera á öllum tímum sólarhringsins og þar með hafi öll ákvæði laga og reglugerða um hávaða nr. 399/1999 (núg. 724/2008) verið þverbrotin.
Kærendur krefjast þess að ákvörðun kærða frá 19. febrúar 2008 um útgáfu á starfsleyfi til handa Flugklúbbi Selfoss verði felld úr gildi. Verði fallist á útgáfu starfsleyfisins krefjast kærendur þess að mælt verði fyrir um nauðsynlegar takmarkanir á aðflugi.
V. Málsástæður og rök kærða.
Kærði kveður reglugerð nr. 399/1999 um hávaða hafa verið í gildi þegar starfsleyfi til handa Flugklúbbi Selfoss var gefið út, sem og ákvæði reglugerðar um mengunarvarnareftirlit nr. 386/1999. Kærði bendir á að samkvæmt reglugerð nr. 386/1999 er meðaltíðni eftirlits með flugvöllum ólíkt og miðar við eðli þeirra, stærð og hvort þar sé eldsneytisafgreiðsla. Þá kveður kærði að eftirlit með flugvöllum sé ólíkt þar sem mikill munur sé á ómönnuðum flugvöllum eins og Selfossflugvelli og alþjóðlegum flugvelli eins og Keflavíkurflugvelli.
Kærði bendir á að Selfossflugvöllur hafi fengið það eftirlit sem eftirlitsáætlun fyrir þess konar flugvöll kveður á um, sem er annað hvert ár. Í greinargerð kærða er bent á að eftirlit hafi síðast verið framkvæmt þann 30. maí 2007 og hafi það verið án athugasemda. Eftirlit sé næst á árinu 2009. Kærði bendir á að gera verði greinarmun á lögbundnu eftirliti samkvæmt reglugerð um mengunarvarnareftirlit og kvartana vegna hávaða frá starfseminni.
Við mat á hávaða styðst kærði við ákvæði reglugerðar um hávaða nr. 724/2008. Kærði kveður kærur kærenda hafa varðað hávaða frá starfsemi Selfossflugvallar og að hann hafi verið yfir þau mörk sem eðlileg eru og því brot gegn ákvæðum í framangreindri reglugerð um hávaða. Kærði bendir á að hann hafi beint tillögum til sveitarfélags Árborgar um að takmarka og banna snertilendingar sem voru samþykktar. Snertilendingar eru nú aðeins heimilar virka daga milli kl. 07:00 – 18:00 á daginn og bannaðar alla daga frá kl. 23:00-07:00 nema í neyðartilfellum.
Kærði bendir á að nýlegar mælingar sem framkvæmdar voru í júní 2009 frá flugvél hafi ekki gefið tilefni til aðgerða eða athugasemda varðandi starfsemi flugvallarins. Mælingar voru gerðar í 16 mínútur meðan flugvél fór nokkra hringi yfir svæðið og tók tvær snertilendingar. Mælingar voru gerðar við nærliggjandi íbúðarhús í Árbæjarhverfi sem eru næst flugvellinum. Mælingarnar voru undir þeim viðmiðunarmörkum sem er að finna í ákvæði reglugerðar um hávaða. Kærði telur að flugumferð yfir Selfossflugvöll fari ekki yfir framangreind viðmiðunarmörk miðað við umferð um völlinn, þar sem flugumferð er bönnuð að næturlagi. Þá síðast bendir kærði á að íbúar Selfoss séu nær Selfossflugvelli en íbúar Árbæjarhverfis þar sem kærendur búa. Kærði bendir á að sveitarfélagið Árborg hafi gert hljóðvistarkort sem sýni að íbúar Árbæjarhverfis ættu ekki að verða fyrir ónæði vegna hávaða af völdum flugvallarins umfram það sem leyfilegt er samkvæmt reglugerð um hávaða.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar.
Mál þetta snýst um hvort kærði hafi framkvæmt fullnægjandi eftirlit með Selfossflugvelli og hvort kærendur hafi orðið fyrir hávaðamengun vegna starfsemi flugvallarins.
Almenna kæruheimild til ráðherra er að finna í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar kemur fram að aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Kæruheimild til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarir er að finna í 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir en þar segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða ákvarðanir yfirvalda, sé heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskuðarnefndar. Stjórnsýslukæru kærenda var upphaflega beint til Umhverfisráðuneytisins og varðaði útgáfu á starfsleyfi til handa Flugklúbb Selfoss og annmarka við veitingu þess. Leyst var úr þeim ágreiningi með úrskurði ráðuneytisins dags. 22. desember 2008. Ágreiningur um eftirlit kærða með Selfossflugvelli og hvort hávaði frá flugvellinum sé brot gegn ákvæði reglugerðar um hávaða nr. 724/2008 kemur hér til skoðunar.
Í 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir kemur fram að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Í 2. mgr. 6. gr. sömu laga kemur fram að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun. Í 13. gr. er svo skýrt kveðið á um það að heilbrigðisnefndir beri ábyrgð á því að ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerða settra samkvæmt þeim sé fylgt eftir. Eftirlitsskylda sem hvílir á kærða er ítrekuð í 6. gr. reglugerðar um hávaða nr. 724/2008 en þar segir að heilbrigðisnefnd beri að tryggja að kröfur og skilyrði í starfsleyfum sem hún gefur út og veiting þeirra sé í samræmi við ákvæði laga og reglugerða þar að lútandi.
Samkvæmt gögnum málsins voru á bæjarráðsfundi þann 15. nóvember 2007 samþykktar tillögur kærða um takmarkanir á flugtökum og lendingum. Fólu tillögurnar í sér bann við flugtaki og lendingu alla daga milli kl. 23:00 – 07:00 nema neyðartilvik sé fyrir hendi en þá skuli skrá það sérstaklega. Þá var einnig lagt til að snertilendingar yrðu aðeins leyfðar milli kl. 07:00 – 18:00 virka daga. Verður að telja að framangreindar tillögur kærða og samþykki þeirra fullnægi þeirri skyldu sem lögð er á kærða í 6. gr. reglugerðar um hávaða og að starfsleyfi Flugklúbbs Selfoss sé í samræmi við lög og reglugerð um hávaða, en kærendur hafa ekki sýnt fram á að þær hafi verið virtar að vettugi.
Í 1. gr. reglugerðar um hávaða segir að markmið hennar sé að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum af völdum hávaða en samkvæmt 2. gr. tekur hún til hávaða af mannavöldum. Í 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram að heilbrigðisnefndir séu eftirlitsaðilar og eigi að hafa eftirlit með atvinnurekstri sem geti haft í för með sér mengun. Í sömu grein er hávaði skilgreindur sem mengun, sbr. liður 3.10. Við mat á því hvað sé óeðlilegur hávaði er samkvæmt reglugerð um hávaða stuðst við mælingar í desíbelum sem líkja eftir næmni eyrans. Í 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvað sé heilsuspillandi hávaði verði að miða við þau viðmiðunarmörk sem er að finna í viðauka við reglugerðina. Í viðaukanum er að finna í töflu nr. II viðmiðunarmörk fyrir flugumferð. Í töflunni kemur fram að hávaði frá flugumferð megi mælast allt að 65 dB eða meiri utan við húsvegg, ef tryggð er bein aðfærsla útlofts um hljóðgildrur, íbúðarhúsnæðis í nágrenni við þegar starfandi flugvöll. Að nóttu til má hljóðmengun nema allt að 90 dB og allt að 30 dB inni í íbúðarhúsnæði. Af 6. gr. reglugerðar um hávaða er kærða skylt að sjá til þess að hávaði frá Selfossflugelli fari ekki yfir framangreind viðmiðunarmörk. Í gögnum málsins kemur fram að kærði framkvæmdi mælingar þann 18. júní 2009 á flugtaki, flugumferð, lendingum og snertilendingum. Af þeim er ljóst að hávaðinn fer ekki umfram framangreind viðmiðunarmörk reglugerðar um hávaða. Niðurstöður mælinganna reyndust vera 50,5 dB. Með vísan til þess verður ekki talið að hávaði frá starfsemi Selfossflugvallar sé í andstöðu við ákvæði reglugerðar um hávaða nr. 724/2008.
Um eftirlitsskyldu kærða á starfsemi Selfossflugvallar gilda ákvæði reglugerðar nr. 786/1999 um mengunarvarnareftirlit. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar er markmið hennar að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstri með því að tryggja að mengunarvarnareftirlit sé með þeim hætti að mengun valdi ekki óæskilegum og skaðlegum áhrifum, m.a. á heilsufar almennings. Samkvæmt 2. gr. gilda ákvæði hennar um mengun á landi og í lofthelgi. Samkvæmt lið 3.5 í 3. gr. reglugerðarinnar eru heilbrigðisnefndir eftirlitsaðilar með atvinnustarfsemi sem getur valdið mengun vegna hávaða. Samkvæmt 3. gr. ber kærða að viðhafa eftirlit sem er til þess fallið að fyrirbyggja eða draga úr hávaðamengun frá Selfossflugvelli. Í 12. gr. reglugerðarinnar er að finna ákvæði um reglubundið mengunarvarnareftirlit. Þar segir að eftirlit skuli vera reglubundið en tíðni þess er mismunandi eftir nánari flokkun reglugerðarinnar. Samkvæmt viðauka við reglugerðina n.t.t. í fylgiskjali nr. 2 fellur Selfossflugvöllur undir eftirlitsflokk númer 3. Samkvæmt þeirri flokkun skal eftirlit fara fram einu sinni á ári og eftirlitsmælingar framkvæmdar tíunda hvert ár. Samkvæmt gögnum málsins fór eftirlit fram af hálfu kærða í maí 2009 og eftirlitsmælingar framkvæmdar í júní sama ár. Engar athugasemdir voru gerðar við eftirlit og mælingar sýndu fram á að hávaði var undir viðmiðunarmörkum reglugerðar um hávaða.
Með vísan til alls framangreinds er ekki fallist á kröfur þess efnis að eftirlit kærða með Selfossflugvelli hafi verið vanrækt og í andstöðu við reglugerð um mengunarvarnareftirlit nr. 386/1999. Þá verður ekki talið að hávaði frá flugvellinum sé brot gegn ákvæðum reglugerðar um hávaða nr. 724/2008.
Úrskurðarorð:
Ekki er fallist á kröfur kærenda Helgu Jóhannesdóttur og Hannesar Stefánssonar, Vogi, Ölfusi, 801 Selfossi, Gunnars M. Friðþjófssonar, Árbæjarhverfi, Ölfusi, Hildar Hákonardóttur og Þórs Vigfússonar, Straumum, 801 Selfossi, að kærði hafi vanrækt eftirlitsskyldur sínar varðandi starfsemi Selfossflugvallar og að hávaði frá starfseminni hafi verið í andstöðu við ákvæði reglugerðar um hávaða nr. 724/2008.