Ákvörðun Fiskistofu um bann við netaveiði göngusilungs í sjó.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 24. júlí 2017, frá [X ehf.], [A], lögmanni f.h. [B], […], [C], […], [D], […] og [Y ehf.], […], eigenda jarðanna […], vegna ákvörðunar Fiskistofu,  dags. 16. júní 2017, um að setja bann við netaveiði göngusilungs í sjó við Faxaflóa frá 16. júní 2017 til og með 10. ágúst 2017 og frá 10. júní 2018 til og með 10. ágúst 2018 á svæðinu frá […] á Akranesi í suðri að ósum […] í norðri.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kærenda

        Kærendur krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. júní 2017, um að setja bann við netaveiði göngusilungs í sjó við Faxaflóa frá 16. júní 2017 til og með 10. ágúst 2017 og frá 10. júní 2018 til og með 10. ágúst 2018, á svæðinu frá […] á Akranesi í suðri að ósum […] í norðri.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 24. júlí 2017, kærðu [X ehf.], [A], lögmaður f.h. [B], [C], [D] og [Y ehf.], eigenda jarðanna […] framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. júní 2017, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að kærendur telji verulega annmarka vera á umræddri ákvörðun Fiskistofu sem lúti fyrst og fremst að meðferð málsins hjá stofnuninni en ekki hafi verið gætt að formlegum reglum stjórnsýsluréttar við töku ákvörðunarinnar. M.a. hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og reglunni um andmælarétt. Einnig uppfylli hin kærða ákvörðun ekki grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um markhæfi auk þess sem Fiskistofa hafi ekki gætt meðalhófs í ákvörðun sinni. Ennfremur hafi ákvörðunin ekki uppfyllt skilyrði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 um að bannið væri nauðsynlegt. Þá er vakin athygli á 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segi að lögin gildi þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við frumvarp til laganna komi fram m.a. að með orðinu „ákvarðanir“ í umræddu ákvæði sé vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana. Með hliðsjón af efni þeirrar ákvörðunar sem mál þetta lúti að og þess að hún hafi bein áhrif á hagsmuni kærenda sé ljóst að um sé að ræða ákvörðun sem sé þess eðlis að hún teljist til stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. laganna. Fiskistofu hafi því verið skylt að lögum að gæta þeirra málsmeðferðarreglna sem komi fram í ákvæðum stjórnsýslulaga og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Kærendur hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af meðferð málsins og hafi hin kærða ákvörðun bein áhrif á rétt þeirra til netaveiða innan netlaga jarðanna. Þessi réttur til netaveiða göngusilungs í sjó hafi fylgt ofangreindum jörðum kærenda alla tíð og hafi lagnaveiði verið hafin fyrir gildistöku eldri laga nr. 53/1957, um lax- og silungsveiði. Hafi þessi réttur verið nýttur svo lengi sem elstu menn muni en í mismiklum mæli þó. Kærendur telji að hin kærða ákvörðun hafi og muni skerða stjórnarskrárvarinn eignarrétt þeirra sem njóti verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 1. gr. 1. Samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Með hliðsjón af því og í samræmi við almenn viðhorf verði að gera ríkari kröfur en ella um að málsmeðferðin og hin kærða ákvörðun uppfylli þær kröfur sem leiða má af reglum stjórnsýsluréttar.

Í tölvubréfi Fiskistofu, dags. 8. júní 2017, hafi komið fram að stofnunin myndi byggja niðurstöðu sína um hvort rétt væri að setja umrætt bann á umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 18. apríl 2017. Í þeirri umsögn, bls. 2, séu teknar saman upplýsingar um þróun stangveiddra urriða og bleikju á því veiðisvæði sem reglur nr. 543/2017, um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa, taki til. Þar komi fram að þau sýni umtalsverða minnkun í veiði á árabilinu 2000-2016 og sé það niðurstaða stofnunarinnar um efni málsins að rétt sé að framlengja gildistíma eldri reglna um sama efni. Við mat á þessu hafi verið bent sérstaklega á að ástandi bleikjustofna á umræddu svæði hafi hrakað undanfarið en á síðustu tveimur árum hafi engin sjáanleg breyting orðið á veiði bleikju og engin batamerki væri að sjá. Telji Hafrannsóknastofnun að bleikjustofnar við Faxaflóa hafi ekki veiðiþol við þessar aðstæður. Einungis hafi verið vísað til línurits þessu til staðfestingar. Engin gögn liggi þessu faglega mati til grundvallar, a.m.k. hafi þau ekki verið meðfylgjandi tölvubréfum Fiskistofu þrátt fyrir óskir kærenda. Fiskistofa hafi heldur ekki orðið við athugasemdum kærenda samkvæmt bréfi, dags. 15. júní 2017, en óskað hafi verið sérstaklega eftir upplýsingum sem gátu sýnt fram á meint bágborið ástand bleikjustofna síðustu tvö árin á þeim veiðisvæðum sem reglurnar taki til. Hin kærða ákvörðun hafi því ekki verið rökstudd að öðru leyti en með vísan til tiltekins línurits sem sýni víst engin batamerki undanfarin ár. Láðst hafi að vísa til viðeigandi rannsókna eða greiningarvinnu sem liggi þessu faglega mati stofnunarinnar til grundvallar. Að áliti kærenda hafi Fiskistofu borið að afla sér slíkra upplýsinga og kynna viðeigandi rétthöfum gögnin áður en ráðist hafi verið í umræddar friðunaraðgerðir. Aðeins að undangenginni könnun á þessum þætti málsins hafi Fiskistofa getað uppfyllt rannsóknarskyldu sína og lagt mat á það hvort ákvörðunin yrði byggð á málefnalegum grundvelli. Telji kærendur að Fiskistofa hafi ekki uppfyllt þá skyldu sína að sjá til þess að atvik málsins væru nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin. Kærendum hafi verið gert ókleift að nýta sér andmælarétt sinn efnislega í þeim búningi sem málið hafi verið lagt fram af hálfu Fiskistofu. Málið hafi ekki verið lagt fram með vísan til neinna röksemda annarra en tiltekins línurits Hafrannsóknastofnunar og án þess að viðeigandi gögn eða rannsóknir hafi verið lögð til grundvallar því mati. Þá hafi heldur engar leiðbeiningar verið veittar um það hvort og þá hvar væri hægt að nálgast þessar meintu rannsóknir eða önnur gögn málsins. Kærendum hafi verið og sé enn ókunnugt um þær málsástæður eða sjónarmið sem ákvörðun Fiskistofu byggist á. Þeim hafi því verið ómögulegt að nýta sér andmælarétt sinn að öðru leyti. Telji kærendur að með þessu sé brotið í bága við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem eitt og sér eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Eftir að hafa móttekið bréf kærenda hafi Fiskistofu gefist færi á að leiðrétta mistök sín og bæta úr annmörkum með þeim hætti að kynna málsaðilum gögn málsins og þau sjónarmið og röksemdir sem lögð höfðu verið fram í málinu. Það tækifæri hafi aftur á móti ekki verið nýtt heldur hafi Fiskistofa ákveðið að virða athugasemdir kærenda að vettugi. Hafi kærendum þar næst verið tilkynnt um að ákveðið hafi verið að leggja hið umdeilda bann á með tölvubréfi, dags. 21. júní 2017, með vísan til umsagnar Hafrannsóknastofnunar, dags. 18. apríl 2017 og án þess að bréfi kærenda hafi verið svarað efnislega.

Einnig hafi ákvörðun Fiskistofu ekki uppfyllt grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um markhæfi, þ.e. að vera til þess fallin að ná þeim markmiðum sem að sé stefnt hverju sinni. Hafi það sjónarmið sérstakt vægi þegar um sé að ræða ákvarðanir stjórnvalda sem takmarka eða skerða lögvarin réttindi einkaaðila sem njóti verndar 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 eins og hér sé raunin. Við mat á því komi fram í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 18. apríl 2017, að á síðustu 15 árum hafi orðið miklar breytingar, m.a. á veiði bleikju á þeim svæðum sem reglurnar taki til. Miðað við ástand stofna göngusilungs og í anda varúðarreglna hafi þótt rétt að takmarka veiðar með setningu reglnanna. Þrátt fyrir íþyngjandi aðgerðir Fiskistofu undanfarin ár hafi hins vegar engin merkjanleg breyting orðið á veiði á bleikju og engin batamerki að sjá að mati Hafrannsóknastofnunar. Aðgerðir Fiskistofu hafi þar af leiðandi ekki borið árangur, þ.e. séu ekki markhæfar, heldur íþyngi kærendum í staðinn og öðrum landeigendum að nauðsynjalausu. Reglur þessar séu með öllu bitlausar enda hafi reynslan sýnt að þær séu ekki til þess fallnar að ná tilætluðum markmiðum. Engin málefnaleg rök séu því fyrir hinni kærðu ákvörðun sem komi aðeins til með að binda enda á áralanga nýtingu kærenda af silungi á jörðum þeirra og  koma í veg fyrir alla nýtingu á meðan á því standi. Brýnt sé að Fiskistofa auki rannsóknir á ástæðum fækkunar silungs á umræddu svæði sem yrðu grunnur að nýrri og betri aðferðafræði og ákvörðunartöku í þessum efnum. Með því fengist betri grunnur til stjórnunar veiða úr þeim stofnum sem ekki hafi veiðiþol en slíkar aðgerðir verði hins vegar að vera málefnalegar og studdar rökum hvernig best sé að ná þeim markmiðum sem að sé stefnt hverju sinni.

Ennfremur telji kærendur að bannið gangi lengra en þörf sé á og brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að Fiskistofa hafi ekki kannað alla efnisþætti málsins áður en stofnunin tók hina umdeildu ákvörðun. Kærendur hafi bent á að bannið komi til með að binda enda á áralanga nýtingu þeirra af silungi á jörðum þeirra og  komi í veg fyrir alla nýtingu meðan á því standi. Því sé um afar íþyngjandi aðgerð í þeirra garð að ræða. Jafnframt hafi verið vakin athygli á því að netaveiði kærenda á göngusilungi í sjó hafi ekki nein merkjanleg áhrif á fiskigengd í nærliggjandi veiðiám og vötnum og þaðan af síður í […]. Kærendur veiði einungis til einkanota fyrir sig og fjölskyldur sínar og sé netaveiðin því umfangslítil og hafi hverfandi ef nokkur áhrif á fiskigengd í nærliggjandi veiðiám. Bannið gangi því lengra en þörf sé á og brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá sé á því byggt að hin kærða ákvörðun uppfylli ekki skilyrði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 um að bannið sé nauðsynlegt til að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn. Meginreglan sé sú að slíkar veiðar séu heimilar í netlögum sjávarjarða og skuli hlíta sömu reglum og veiði silungs í ósöltu vatni eftir því sem við getur átt, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006. Regla 5. mgr. 15. gr. sömu laga sé því undantekning frá meginreglunni sem beri að skýra þröngt eftir almennum reglum. Telji kærendur að sönnunarbyrði um nauðsyn ákvörðunarinnar, sem takmarki stjórnarskrárvarin réttindi þeirra, hvíli á Fiskistofu. Hin kærða ákvörðun sé hvorki til þess fallin að ná þeim markmiðum sem að sé stefnt né sé hún nauðsynleg í því skyni. Við mat á nauðsyn ákvörðunarinnar skuli hafa eftirfarandi atriði í huga: Fiskistofa byggi ákvörðun sína á áliti Hafrannsóknastofnunar án þess að málefnaleg gögn eða rannsóknir liggi því mati til grundvallar. Innt hafi verið eftir þessum gögnum án árangurs. Einnig hafi Fiskistofa í engu kallað eftir upplýsingum um í hvaða mæli lax komi í silungsnet hjá þeim sem nýti rétt sinn á viðkomandi svæðum, en það hefði stofnuninni verið lófa lagið að gera þar sem markmið með setningu reglnanna hafi verið m.a. að koma í veg fyrir blóraveiði á laxi í silungsnet. Þá hafi Fiskistofa ekki séð ástæðu til að leggja fram nein gögn sem varpað geti ljósi á meinta bága stöðu bleikjustofna á þeim svæðum sem reglurnar taki til. Aðeins að undangenginni könnun á þessum atriðum væri hægt að taka til skoðunar hvort hin kærða ákvörðun hafi verið nauðsynleg í skilningi 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006. Að framangreindu virtu séu ekki uppfyllt skilyrði ákvæðisins, reglurnar og stoðir þeirra geti því ekki talist viðhlítandi grundvöllur til að skerða stjórnarskrárvarinn rétt kærenda.

Með bréfi, dags. 1. ágúst 2017, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið. Beiðnin var ítrekuð með bréfum, dags. 20. nóvember 2017 og 15. febrúar og 6. mars 2018.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 4. apríl 2018, er m.a. vísað til úrskurðar ráðuneytisins í máli sömu aðila vegna sambærilegra reglna sem settar voru árið 2015 til að vernda bleikjustofna á svæðinu og til að koma í veg fyrir blóraveiði á laxi. Úrskurður þessi sé dags. 27. júlí 2016 í máli nr. […]. Einnig segir þar að í stjórnsýslukærunni virðist kröfugerð kærenda óbreytt frá kæru sömu aðila frá 2015 að öðru leyti en því að dagsetningum sé breytt. Ennfremur segir þar að þess hafi verið krafist að gerð yrði nánar grein fyrir þeim markmiðum sem að hafi verið stefnt með setningu reglnanna og eins að sýnt væri fram á að bleikjustofninn væri svo bágborinn sem raun beri vitni. Öllu þessu hafi áður verið svarað í tilefni af kæru sömu aðila frá því í ágúst 2015. Fyrir liggi álit fagaðila um að ástand stofna sé óbreytt og markmiðið sé að vernda þessa stofna. Þá segi í stjórnsýslukæru að Fiskistofa hafi ekki svarað erindi kærenda um að gera grein fyrir markmiðum reglusetningarinnar og eins að aflað yrði nánari upplýsinga frá Hafrannsóknastofnun. Fyrri spurningunni hafi verið svarað þegar fyrra málið hafi verið til meðferðar og hinni síðari einnig. Því sé alfarið hafnað að ekki hafi verið gætt að þessum atriðum. Það sé ekki hlutverk Fiskistofu að skoða vinnugögn annarra stofnana sem séu sérfróðar á sínu sviði og á þeim sviðum sem kærandi beini sjónum að. Fiskistofa hafi leitað álits þeirrar stofnunar hér á landi sem mesta þekkingu hafi á ástandi bleikjustofna. Niðurstaðan hafi verið að full ástæða væri til að viðhafa varfærin sjónarmið og framlengja hið tímabundna bann. Fiskistofa gangi út frá því að viðhlítandi rannsóknargögn hafi verið lögð til grundvallar niðurstöðu Hafrannsóknastofnunar að þessu leyti. Fiskistofa hafni því að rannsóknarreglu hafi ekki verið gætt í máli þessu. Með setningu reglnanna náist það markmið að bleikju- og silungsstofnar nái að braggast. Því sé hafnað að ekki hafi verið gætt meðalhófs en ekki verði séð að önnur eða vægari leið hefði verið framkvæmanleg enda komi kærandi ekki með nein sjónarmið þar að lútandi. Þá hafni Fiskistofa því að ákvörðunin uppfylli ekki skilyrði ákvæðis 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 en það skuli ítrekað að bótaréttur kunni að vera fyrir hendi skv. 6. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006. Að öðru leyti vísi Fiskistofa til tveggja umsagna stofnunarinnar til ráðuneytisins með bréfum, dags. 13. júlí 2015 og 25. janúar 2016 og úrskurðar ráðuneytisins, dags. 27. júlí 2016.

Umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins fylgdu tiltekin gögn í ljósritum úr eldra máli kærenda vegna ágreinings um setningu reglugerðar nr. 400/2015.

Með bréfi, dags. 6. apríl 2018, sendi ráðuneytið [X ehf.]., [A], lögmanni f.h. kærenda ljósrit af umsögn Fiskistofu og veitti kærendum kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með bréfi, dags. 11. maí 2018, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [X ehf.], [A], lögmanni f.h. kærenda. Þar segir m.a. að í ákvæði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 felist lagaheimild að takmarka lögvarinn rétt landeigenda, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, til veiða á göngusilungi í sjó innan netlaga. Með ákvæðinu hafi löggjafinn falið Fiskistofu ákveðna valdheimild á afmörkuðu sviði og sé beiting heimildarinnar háð því að hún sé nauðsynleg til að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn. Þegar löggjafinn hafi með þessum hætti falið stjórnvaldi slíkar heimildir hvíli skylda á því að lögum að leggja mat á hvort skilyrði fyrir töku ákvörðunar um beitingu hennar séu fyrir hendi. Við framkvæmd slíkrar skerðingar verði, auk þeirra skilyrða sem leidd verði af lagaákvæðinu sjálfu, að uppfylla almennar grundvallarreglur um meðferð opinbers valds, m.a. rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og regluna um skyldubundið mat stjórnvalda. Allt að einu komi fram í umsögn Fiskistofu að stofnunin telji sér ekki skylt að skoða vinnugögn annarra stofnana við mat á hvort uppfyllt séu skilyrði fyrir setningu reglnanna. Af gögnum málsins verði ekki annað ráðið en að Fiskistofa gefi sér þá forsendu að viðhlítandi sönnunargögn hafi verið að baki niðurstöðu Hafrannsóknastofnunar án þess að nokkur gögn hafi verið lögð þeirri umsögn til grundvallar. Að mati kærenda hefði Fiskistofa orðið að afla sér slíkra upplýsinga áður en í umræddar aðgerðir var ráðist. Aðeins að undangenginni könnun á þessum þætti málsins hafi Fiskistofa getað lagt mat á hvort nauðsynlegt hafi verið að takmarka hin lögvörðu réttindi landeigenda til veiða á göngusilungi eða hvort nægjanlegt hefði verið að ráðast í aðrar og vægari aðgerðir til að ná því markmiði sem að hafi verið stefnt. Ekkert skyldubundið mat hafi farið fram af hálfu Fiskistofu við töku ákvörðunarinnar. Að þessu leyti hafi málsmeðferð Fiskistofu ekki verið í samræmi við þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að málsatvik skuli upplýst áður en ákvörðun sé tekin, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. […] og […]. Sé því augljóst að ákvörðunin sé haldin efnisannmarka sem leiði til ógildingar hennar. Til að taka af allan vafa um hvort marktæk rannsóknargögn liggi fyrir skori kærendur á Fiskistofu að leggja fram rannsóknir frá Hafrannsóknastofnun sem geti sýnt fram á ástand bleikjustofnanna síðustu tvö árin á þeim veiðisvæðum sem reglurnar taki til. Sú krafa hafi upphaflega verið sett fram með bréfi lögmanns kærenda, dags. 15. júní 2017, en því hafi ekki verið svarað efnislega. Þessi áskorun lúti að rannsókn málsins og því að sýnt sé fram á nauðsyn þess að beita megi heimildinni gagnvart lögmætum veiðirétti kærenda. Þá séu ítrekuð þau sjónarmið sem komi fram í fyrrgreindri stjórnsýslukæru um að hin kærða ákvörðun skerði stjórnarskrárvarinn eignarrétt kærenda, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Í ljósi þess sé brýnna en ella að skilyrði laganna um nauðsyn aðgerðarinnar sé uppfyllt og að málsmeðferð Fiskistofu uppfylli þær kröfur sem leiði af reglum stjórnsýsluréttar.

Með bréfi, dags. 23. maí 2018, sendi ráðuneytið Fiskistofu ljósrit af framangreindum athugasemdum lögmanns kærenda, dags. 11. maí 2018 og óskaði eftir að Fiskistofa sendi ráðuneytinu svarbréf með skýringum um þau atriði sem þar var fjallað um. Þá var þar óskað eftir að Fiskistofa gerði grein fyrir þeim markmiðum sem stefnt var að með umræddum reglum, nauðsyn þess að setja umræddar reglur og hvort hægt hefði verið að ná þeim markmiðum sem stefnt var að með öðrum hætti.

Í svarbréfi Fiskistofu, dags. 29. júní 2018, segir m.a. að reglurnar sem hér séu til umfjöllunar hafi ekki verið settar að frumkvæði Fiskistofu, heldur vegna beiðni veiðiréttareigenda. Markmið með setningu reglnanna hafi verið að vernda bleikjustofna sem hafi látið mjög undan síga á liðnum árum. Nauðsyn þess að setja reglurnar á því svæði sem hér um ræði sé sú að margar bestu veiðiár landsins séu á þessu svæði. Telja megi víst að veiðiréttarhafar hafi metið það svo að það þyrfti að vernda stofnana og því hafi þeir sett fram beiðni þar að lútandi. Það sé viðtekin aðferð við stjórn fiskveiða að þegar ljóst má vera að stofnar séu í hættu sé brugðist við með bannreglum. Þá sé ýmist að heildarveiði sé takmörkuð, veiðisvæði séu lokuð annað hvort tímabundið eða algjörlega og eins séu veiðisvæði lokuð fyrir ákveðnum veiðum og veiðarfærum. Þetta sé nánast eina aðferðin sem notuð sé til verndunar á nytjastofnum sjávar. Ekki verði séð að markmiðum til verndar bleikjustofnunum hafi verið hægt að ná með öðrum aðferðum. Í 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 sé það skilyrði fyrir að bann verði sett, að slíkt teljist nauðsynlegt. Fiskistofa sé stjórnsýslu- og eftirlitsstofnun en ekki rannsóknarstofnun. Verði stofnunin því að leita sér ráðgjafar við mat á því hvort slíkt bann sem hér um ræði sé nauðsynlegt. Hafi því verið leitað til Hafrannsóknastofnunar. Hafi niðurstaða stofnunarinnar verið að full ástæða væri að viðhafa varfærin sjónarmið og að framlengja hið tímabundna bann. Með þessu hafi Fiskistofa uppfyllt rannsóknarskyldu sína um mat á því hvort nauðsyn væri til setningar reglnanna og mat Fiskistofu hafi verið það sama og Hafrannsóknastofnunar. Lögmaðurinn gagnrýni að Fiskistofa gefi sér þá forsendu að viðhlítandi rannsóknargögn hafi verið lögð til grundvallar niðurstöðu Hafrannsóknastofnunar. Þetta sé rétt en með áliti Hafrannsóknastofnunar hafi fylgt línurit sem hafi upplýst um mjög minnkandi veiði á svæðinu. Um sé að ræða marktæk og nægileg rannsóknargögn sem Hafrannsóknastofnun hafi byggt ráðgjöf sína á.

Með bréfi, dags. 9. júlí 2018, sendi ráðuneytið bréf Fiskistofu, dags. 29. júní 2018, til lögmanns kærenda og veitti kærendum kost á að gera athugasemdir við bréfið.

Með bréfi, dags. 2. ágúst 2018, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kærenda við bréf Fiskistofu, dags. 29. júní 2018. Þar sé því hafnað sem röngu og órökstuddu að markmiðum með setningu umræddra reglna sé ekki hægt að ná með öðrum aðferðum en að loka veiðisvæðum ýmist tímabundið eða algjörlega og að þetta sé eina aðferðin sem notuð sé til verndunar á nytjastofnum sjávar. Það sé auðvelt fyrir Fiskistofu að hvetja veiðifélög til þess að setja tilteknar veiðireglur í ár á þessu svæði. Í reynd sé því ekkert til fyrirstöðu að veiðifélög setji reglur samkvæmt beiðni Fiskistofu um að þeim bleikjum sem veiðast í stangveiði verði sleppt, en með því móti væri unnt að efla stofnana. Sé meira að segja tekið undir þessi sjónarmið í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 18. apríl 2017. Það sé því ekki rétt að þetta sé eina viðurkennda aðferðin til að vernda og tryggja nytjastofna. Ekki sé útilokað að hægt sé að ná umræddum markmiðum með öðrum og vægari hætti og í samvinnu við veiðifélög og landeigendur. Með hliðsjón af þessu telji kærendur að hin kærða ákvörðun gangi lengra en þörf sé á og að Fiskistofa hafi ekki kannað alla efnisþætti málsins áður en hún tók umrædda ákvörðun. Tekið sé undir þau sjónarmið að Fiskistofa sé stjórnsýslu- og eftirlitsstofnun en hún beri samkvæmt því ríkar skyldur að lögum. Samkvæmt lögum nr. 36/1992, um Fiskistofu sé hlutverk stofnunarinnar að safna viðeigandi upplýsingum og annast stjórnsýsluverkefni  á sviði sjávarútvegsmála og lax- og silungsveiði sem og önnur verkefni sem stofnuninni verða falin með lögum, sbr. 2. gr. laganna. Með hliðsjón af því og í samræmi við almenn viðhorf verði að gera ríkari kröfur en ella um málsmeðferð Fiskistofu og að hin kærða ákvörðun uppfylli þær kröfur sem leiði af reglum stjórnsýsluréttar. Þrátt fyrir allt framangreint hafi Fiskistofa enga sjálfstæða skoðun framkvæmt á því hvort hægt væri að ná umræddum markmiðum með öðrum hætti. Kærendur telji að aðgerðaleysi Fiskistofu að þessu leyti brjóti í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að meðalhófs hafi ekki verið gætt með því að leggja bann við allri veiði óháð umfangi og áhrifum á nýtingu einstakra rétthafa. Fiskistofa gefi sér þá forsendu að viðhlítandi rannsóknargögn hafi verið lögð til grundvallar niðurstöðu Hafrannsóknastofnunar en einungis sé vísað til línurits þessu til staðfestingar. Engin viðhlítandi rannsóknargögn eða greiningarvinna liggi þessu mati til grundvallar. Jafnvel þó Fiskistofa sé ekki rannsóknarstofnun þá sé stofnunin eftirlitsstofnun sem beri að eigin frumkvæði að leggja mat á það hvort uppfyllt séu skilyrði fyrir setningu reglnanna enda liggi valdheimildin hjá Fiskistofu en ekki Hafrannsóknastofnun. Af þeim sökum verði að ganga út frá því að Fiskistofu beri að hlutast til um og hafa eftirlit með því hvort viðhlítandi rannsóknargögn liggi fyrir hverju sinni. Ljóst sé að ekkert skyldubundið mat hafi farið fram af hálfu Fiskistofu við töku ákvörðunarinnar. Þá hafi Fiskistofa ekki orðið við áskorunum kærenda um framlagningu frekari gagna sem settar voru fram bréfum, dags. 15. júní 2017 og 11. maí 2018.

Rökstuðningur

I.  Um veiðar göngusilungs í sjó gildir ákvæði 15. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, sem er svohljóðandi:

"15. gr. Veiðar göngusilungs í sjó.

Ekki má veiða göngusilung í sjó. Slíkar veiðar eru þó heimilar í netlögum sjávarjarða og skulu þær hlíta sömu reglum og veiði silungs í ósöltu vatni eftir því sem við getur átt.

Við veiðar göngusilungs í fastar veiðivélar í netlögum einstakra sjávarjarða skal miða við þann netafjölda sem viðkomandi fasteign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði, nr. 53/1957. Fiskistofa skal halda skrá um framangreindan rétt sjávarjarða til netaveiði í netlögum og sinna eftirliti með þeim veiðum í samræmi við ákvæði laga þessara.[...]

Fiskistofu er að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni veiðifélaga eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki eru veiðifélög, sem hagsmuna eiga að gæta heimilt með reglum að takmarka eða banna á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma veiði silungs samkvæmt grein þessari, ef slíkt er nauðsynlegt til að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.

Ef sannað þykir að takmarkanir skv. 5. mgr. hafi í för með sér tjón á fjárhagslegum hagsmunum eiganda sjávarjarðar skulu þeir bæta honum tjónið sem takmörkunin er til hagsbóta fyrir. Bætur skulu ákveðnar með mati skv. VII. kafla laga þessara. Fiskistofa setur nánari reglur um netaveiði göngusilungs í sjó."(https://www.althingi.is/lagas/nuna/2006061.html)

Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps til laga nr. 61/2006 segir m.a. að ákvæðinu sé ætlað að tryggja eftir föngum að fiskur eigi óhindraða för í aðliggjandi veiðivötn og þannig verði sem best tryggð þau meginmarkmið laganna sem fram koma í 1. gr. sem eru að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. (http://www.althingi.is/altext/132/s/0891.html)

Eins og gerð er grein fyrir hér að framan er Fiskistofu samkvæmt ákvæðinu veitt heimild til að takmarka eða banna með reglum netaveiði göngusilungs í sjó, sbr. 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006.

Engar almennar stjórnvaldsreglur hafa verið settar um veiðar á göngusilungi í sjó heldur einungis staðbundnar reglur fyrir einstök svæði, sbr. m.a. reglur nr. 543/2017 sem fjallað er um í þessu máli og eldri reglur nr. 400/2015, um sama efni.

Í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 kemur fram að við veiðar göngusilungs í fastar veiðivélar í netlögum einstakra sjávarjarða skuli miða við þann netafjölda sem viðkomandi fasteign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði, nr. 53/1957. Fiskistofa skal halda skrá um framangreindan rétt sjávarjarða til netaveiði í netlögum og sinna eftirliti með þeim veiðum í samræmi við ákvæði laganna.

II. Í máli þessu er m.a. til úrlausnar hvort ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. júní 2017, um að leggja bann við netaveiði göngusilungs í sjó á því svæði sem þar er tilgreint sé stjórnvaldsákvörðun eða stjórnvaldsfyrirmæli og þar með hvort setning reglnanna falli undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að lögin gildi þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í athugasemdum við frumvarp til laganna segir m.a. að með orðinu "ákvarðanir" í umræddu ákvæði sé vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana. (http://www.althingi.is/altext/116/s/0505.html)

Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af efni þeirrar ákvörðunar sem fjallað er um í þessu máli og þess, að hún hefur áhrif á hagsmuni tiltekinna einstaklinga og annarra einkaaðila, að um sé að ræða ákvörðun sem sé þess eðlis að um hana gildi reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og aðrar óskráðar reglur stjórnsýsluréttar. Einnig er það mat ráðuneytisins að þótt ákvæðum laga um lax- og silungsveiði hafi verið breytt með 15. gr. laga nr. 61/2006 miðað við eldra ákvæði 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, m.a. orðalagi ákvæðisins um heimild til að setja slíkar reglur verði að telja með hliðsjón af þeim hagsmunum sem fjallað er um í máli þessu að eðli ákvörðunarinnar sé það sama og áður og einnig þeir hagsmunir sem hún beinist að. Því verði við meðferð málsins að gæta að reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins.

Með vísan til framanritaðs verður mál þetta tekið til meðferðar sem stjórnsýslukæra og kveðinn upp í því úrskurður, sbr. hér á eftir.

III. Samkvæmt 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 er Fiskistofu að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni veiðifélaga eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki eru veiðifélög, sem hagsmuna eiga að gæta heimilt með reglum að takmarka eða banna veiðar á silungi á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma samkvæmt greininni, ef slíkt er nauðsynlegt, til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.

Eins og gerð er grein fyrir í II hér að framan tók Fiskistofa ákvörðun um að við undirbúning og málsmeðferð ákvörðunar í máli þessu skyldi farið í meginatriðum eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti eftir því sem við gat átt. Málsmeðferð samkvæmt gögnum málsins var með þeim hætti að Fiskistofu barst beiðni frá stjórn [V] dags. 3. apríl 2017, um að settar yrðu reglur um bann við veiði göngusilungs við Faxaflóa fyrir árin 2017 og 2018. Að beiðni þessari framkominni sendi Fiskistofa öllum eigendum sjávarjarða, á því svæði sem takmörkun á veiði kynni að varða, bréf dags. 28. apríl 2017 og tilkynnti þeim að ástæða væri til að verða við ósk veiðifélagsins um setningu reglna um takmörkun á veiði og að í undirbúningi væri að setja reglur þar um. Bréf þessi voru unnin samkvæmt gögnum frá Lögbýlaskrá Þjóðskrár Íslands. Í bréfunum var tilgreint svæði sem umræddar takmarkanir kynnu að gilda um og tímasetning væntanlegs banns við veiði auk þess sem greint var frá þeim rökum sem væntanlegar takmarkanir byggðust á. Einnig var viðkomandi bent á, að ef væntanlegar takmarkanir hefðu í för með sér fjártjón væru í gildi lög um bætur fyrir slíkt tjón samkvæmt mati, sbr. VII. kafla laga nr. 61/2006. Þá var kærendum veittur kostur á að gera athugasemdir vegna áformaðra takmarkana. Athugasemdir vegna áformaðra takmarkana bárust Fiskistofu frá lögmanni kærenda með bréfi, dags. 1. júní 2017. Reglur nr. 543/2017 voru birtar 16. júní 2017 í B-deild Stjórnartíðinda. Með tölvubréfi Fiskistofu, dags. 21. júní 2017, sem sent var lögmanni kærenda var tilkynnt um setningu reglnanna og kærendum veittar frekari skýringar á nauðsyn þess til viðbótar við þær skýringar sem komu fram í bréfi Fiskistofu til þeirra, dags. 28. apríl 2017.

Í ljósi framanritaðs verður að telja að Fiskistofa hafi við meðferð málsins gætt ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og annarra reglna stjórnsýsluréttar, m.a. um rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. og andmælarétt, sbr. 13. gr. laganna.

IV. Eins og mál þetta liggur fyrir verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun hinnar kærðu ákvörðunar, dags. 16. júní 2017, í máli þessu sé að skera úr um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina eftir því sem við gat átt, þ.m.t. hvort ákvörðunin hafi verið byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Í málinu liggur fyrir umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 18. apríl 2017, en þar eru teknar saman upplýsingar um gögn sem stofnunin byggði á um þróun stangveiddra urriða og bleikju á því veiðisvæði sem fjallað er um í málinu. Þar kemur fram að þau sýni umtalsverða minnkun í veiði á árabilinu 2000-2014 og er það niðurstaða Hafrannsóknastofnunar um efni málsins að rétt sé að framlengja gildistíma eldri reglna nr. 400/2015, um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa. Þar segir m.a.: "Hafrannsóknastofnun telur, miðað við ástand stofna göngusilungs á því svæði sem reglugerð 400/2015 nær til, í anda varúðarreglu og skv. markmiðum laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði rétt, að framlengja friðun á umræddu svæði meðan þetta ástand varir enda vandséð að viðkomandi stofnar hafi veiðiþol. Jafnframt er rétt að hvetja veiðifélög til þess að setja veiðireglur í ár á þessu svæði um að þeim bleikjum sem veiðast í stangveiði verði sleppt."

Í framangreindri umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 18. apríl 2017, kemur fram faglegt mat stofnunarinnar um efni málsins og einnig að tiltekin gögn liggi til grundvallar því mati stofnunarinnar að setning umræddra reglna sé nauðsynleg til að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.

Hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. júní 2017, er byggð á þessu mati Hafrannsóknastofnunar.

Einnig verður að telja að umrædd ákvörðun Fiskistofu sé í samræmi við 1. gr. laga nr. 61/2006 þar sem kemur fram að markmið laganna sé að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra.

Þegar litið er til þessa verður ekki séð að sýnt hafi verið fram á hvorki með framlögðum gögnum né á annan hátt að við efnislegt mat samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. júní 2017, hafi verið brotið gegn ákvæðum laga eða stjórnvaldsreglna sem gilda um ákvörðunina. Verður því ekki annað séð en að ákvörðunin sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Einnig er ekki fallist á að ekki hafi verið gætt meðalhófs við setningu reglnanna sem einungis gilda um veiðitímabil í tvö ár, þ.e. frá 16. júní 2017 til og með 10. ágúst 2017 og frá 10. júní 2018 til og með 10. ágúst 2018.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kærenda sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum hafi ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að fella úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. júní 2017, um að setja bann við netaveiði göngusilungs í sjó við Faxaflóa frá 16. júní 2017 til og með 10. ágúst 2017 og frá 10. júní 2018 til og með 10. ágúst 2018, á svæðinu frá […] á Akranesi í suðri að ósum […] í norðri.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. júní 2017, um að setja bann við netaveiði göngusilungs í sjó við Faxaflóa frá 16. júní 2017 til og með 10. ágúst 2017 og frá 10. júní 2018 til og með 10. ágúst 2018, á svæðinu frá […] á Akranesi í suðri að ósum […] í norðri.