Mál 01010054
Ráðuneytinu hefur borist kæra Óttars Yngvasonar hrl. fyrir hönd eigenda Haffjarðarár, dags. 18. janúar 2001, vegna útgáfu starfsleyfis fyrir fiskeldisstöð Sæsilfurs hf. í Mjóafirði.
I. Hin kærða ákvörðun
Þann 4. janúar 2001 gaf Hollustuvernd ríkisins út starfsleyfi fyrir fiskeldisstöð Sæsilfurs hf. í Mjóafirði. Starfsleyfið gildir fyrir framleiðslu á eldislaxi í kvíum í Mjóafirði. Heimil ársframleiðsla er 8.000 tonn af laxi. Starfsleyfið gildir til 31. ágúst 2007.
II. Kröfur og málsástæður kæranda
Kærandi vísar fyrst og fremst til fyrri athugasemda sinna við starfsleyfið, frá því er drög að starfsleyfi voru kynnt og krefst þess að þær verði teknar til greina að öllu leyti.
Kærandi telur að starfsleyfi verði vart gefið út nema sérstakt samþykki ríkisins liggi fyrir þar sem hafsvæðið þar sem til standi að setja kvíarnar upp sé á hafsvæði utan netlaga. Í athugasemdum kæranda við framkomnar umsagnir er þess krafist að starfsleyfið verði þegar í stað fellt niður og málið tekið til lögmætrar meðferðar allt frá upphafi.
Kærandi telur að ekki hafi verið rétt að gefa út starfsleyfi fyrir fiskeldisstöð Sæsilfurs hf. þar sem úrskurður umhverfisráðherra, frá 20. október 2000, um að fyrirhugað laxeldi í Mjóafirði skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum, var kærður til Eftirlitsstofnunar EFTA.
Kærandi telur lágmarkskröfu að vikulegt eftirlit verði með ástandi kvíanna. Einnig vanti ákvæði um reglulega upptöku og hreinsun kvíanna eigi sjaldnar en á 6 mánaða fresti.
Kærandi telur mjög brýnt að ákvæði um umhverfistryggingar verið sett í starfsleyfið. Óviðkomandi aðili geti orðið fyrir stórkostlegu tjóni ef mengunarslys verði við eldið. Í slíku tilviki séu mestar líkur til að rekstraraðilinn verði ógjaldfær til greiðslu bóta eins og reynslan sannar. Ekki sé nauðsyn á sérstakri lagaheimild. Flest skilyrði Hollustuverndar ríkisins í starfsleyfi hafi í för með sér fjárhagslegar skuldbindingar eðli sínu samkvæmt.
Kærandi telur nauðsynlegt að ákveði sé í starfsleyfi varðandi mengun vegna strokfisks, sníkjudýra og sjúkdóma, hvaðan laxaseyði til framleiðslunnar koma og hvaða kröfur verði gerðar um sjúkdómavarnir, varnir gegn sjúkdómahættu og erfðablöndun við villta laxastofna. Kærandi telur einnig vanta ákvæði um eldisáætlun þar sem fram komi hver hámarksfóðurnotkun er á hvern rúmmetra í kvíunum. Án þess sé nánast útilokað að framkvæma mengunarmat vegna starfseminnar. Þá telur kærandi eðlilegt að gerðar séu skýrar kröfur til gæða eldisvatnsins og hver hefur eftirlit með því að þeim kröfum sé framfylgt.
Kærandi telur nauðsynlegt að Hollustuvernd ríkisins skoði stöðina á þriggja mánaða fresti og að sýnataka verði árlega en ekki á þriggja ára fresti eins og segir í starfsleyfi.
Kærandi telur nauðsynlegt að eigið gæðakerfi stöðvarinnar verði háð samþykki eftirlitsaðila, verði ekki notaðir framleiðslustaðlarnir EMAS og ISO 14001.
Kærandi telur vanta ákvæði um samþykki fyrir viðbragðsáætlun áður en starfsemi hefst vegna hættu á hafís og aurskriðum í Mjóafirði. Vísað er til fyrri athugsemdar um tilkynningarskyldu vegna hugsanlegra mengunaróhappa. Kærandi telur nauðsynlegt að fyrirfram liggi fyrir áætlun um nauðsynlegar mótvægisaðgerðir sem Hollustuvernd ríkisins hefur samþykkt.
Kærandi telur þurfa að skýra eftirfarandi atriði í einstaka ákvæðum starfsleyfisins: "gæta skuli fyllsta hreinlætis", "góðar starfsreglur við rekstur stöðvarinnar", "gott heilbrigðisástand eldisstofnsins", "góðar starfsaðferðir við fóðrun", "góðar starfsaðferðir við notkun efna og lyfja", "nauðsynlegar ráðstafanir til að koma í veg fyrir mengunaróhöpp og draga úr afleiðingum þeirra", "óæskileg mengunaráhrif", "besta fáanleg tækni við mengunarvarnir". Kærandi telur að skilgreina þurfi nákvæmlega hvað sé átt við með "hæsta gæðaflokki" og "hámarksstyrk" eldiskvíanna.
Kærandi telur ekki unnt að meta aukningu mengunar sbr. ákvæði 1.2. í starfsleyfi á meðan engin losunarmörk eru sett.
Kærandi telur að setja þurfi skilyrðislausa kröfu um staðsetningu kvíanna utan almennra siglingaleiða.
Kærandi telur að kveða þurfi skýrt á um það í hverju sú skylda felst að fjarlægja eldiskvíar og viðkomandi mannvirki, sbr. grein 2.8., verði rekstri eldiskvíanna hætt og setja ákveðin tímamörk. Jafnframt telur kærandi að setja þurfi ákvæði um það hver á að framkvæma verkið verði rekstraraðili gjaldþrota.
Kærandi telur eðlilegt að fyrirtækinu verði gert skylt að gera grein fyrir því hver áhrif flutnings kvíanna eru og magni og dreifingu úrgangs- og næringarefna á hverju ári.
Kærandi telur lágmark að forráðamenn Sæsilfurs hf. fundi með Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðiseftirliti Austurlandssvæðis til að gera grein fyrir niðurstöðum eigin eftirlits og kynna árangur í mengunar- og umhverfismálum á 6 mánaða fresti.
Kærandi telur eðlilegt að starfsleyfið hafi að geyma ákvæði um endurskoðun og að gildistími starfsleyfisins til 31. ágúst 2007 sé of langur. Eðlilegt sé að gefa leyfi út til tveggja ára í upphafi og endurútgefa t.d. til fimm ára ef hægt verði að sýna fram á að öllum skilyrðum hafi verið fullnægt. Jafnframt telur kærandi að ákvæði vanti um afturköllun starfsleyfis.
Kærandi telur starfsleyfið ekki fullnægja kröfum 14. og 15. gr. starfsleyfisreglugerðar um efnisinnihald. Einkum vanti ákvæði um aðgang almennings að upplýsingum og um tiltekin losunarmörk.
III. Umsagnir og athugasemdir
Ráðuneytið sendi Sæsilfri hf., Hollustuvernd ríkisins, Heilbrigðiseftirliti Austurlands og Mjóafjarðarhreppi kæruna til umsagnar með bréfum, dags. 24. janúar 2001.
Í umsögn, Sæsilfurs hf., dags. 5. febrúar 2001, segir m.a.:
"Mat á umhverfisáhrifum:
Fráleitt er að gera því skóna að kæra kæranda á ákvörðun umhverfisráðherra að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar um matsskyldu kvíaeldis í Mjóafirði til Eftirlitsstofnunar EFTA eigi að fresta útgáfu starfsleyfis eða öðrum þáttum sem eru nauðsynlegir því leyfisveitingaferli sem um ræðir. Rétt er að benda á að jafnvel þótt Eftirlitsstofnun EFTA myndi komast að þeirri niðurstöðu að ákvörðun umhverfisráðherra fæli í sér brot á EES-samningnum, - sem er fyrir það fyrsta afskaplega langsótt lögskýring - hefði slík niðurstaða engin áhrif á þá ákvörðun um matsskyldu sem þegar liggur fyrir. Kæra til Eftirlitsstofnunar EFTA er ekki áfrýjun máls og á ekki að hafa sömu réttaráhrif og áfrýjun.
Leyfi eiganda/umráðamanns hafsvæðisins:
Vísað er til umsagnar hreppsnefndar Mjóafjarðarhrepps. Þar kemur fram sá skilningur hreppsnefndar að umræddar staðsetningar séu innan marka Mjófjarðarhafnar, sbr. hafnarreglugerð fyrir Mjóafjarðarhöfn nr. 124/1966. Þá liggur fyrir leyfi hafnarnefndar Mjófjarðar fyrir nýtingu hafnarinnar í þessum tilgangi.
...
Gæði og stærð sjókvíanna:
Hollustuvernd ríkisins hefur í starfsleyfinu skilgreint hámarks rúmmál kvía, hámarks framleiðslu á ári og hámark leyfilegs lífmassa á hverjum tíma. Í mgr. 4.1 eru skýrar kröfur gerðar um styrk og gæði kvía. Starfsaðila er hinsvegar heimilt að velja þær stærðir kvía sem best henta til starfseminnar að uppfylltum fyrrnefndum kröfum. Ef skilgreind væri í starfsleyfi tiltekin gerð kvía myndi það hindra rekstraraðila í að taka í notkun fullkomnari kvíar, eftir því sem framþróun eykst á því sviði. Engin rök eða fordæmi eru fyrir því að binda rekstraraðila með slíkum hætti.
Eftirlit með kvíum:
Í mgr. 4.2 er fyrirtækinu gert skylt að fylgjast með ástandi kvíanna til að tryggja að fiskur sleppi ekki út. Ýmis ákvæði eru nefnd svo sem að yfirfara kvíar og nætur með jöfnu millibili af köfurum eða með neðansjávarmyndavélum, eigi sjaldnar en mánaðarlega. Ljóst má vera að fyrirtækinu er skylt að fylgjast með ástandi kvíanna til að tryggja að fiskur sleppi ekki út enda afgerandi þáttur varðandi afkomunarmöguleika fyrirtækisins. Það er hins vegar mikilvægt að ákvæði starfsleyfis séu með þeim hætti að hægt sé að ná settum markmiðum varðandi öryggi. Fyrirtækið þarf að þróa starfshætti sem tryggja að markmiðum verði náð, hvort sem niðurstaðan verður sú að kafarar verði á sundi hvíldarlítið eða hvort neðansjávarmyndavélar verði notaðar við daglegt eða vikulegt eftirlit og kafarar sendir niður þegar þurfa þykir.
Umhverfistryggingar:
Sæsilfur hf undirstrikar að ekki er um að ræða meira fyrirsjáanlegt eignartjón fyrir óviðkomandi þriðja aðila en gerist og gengur í íslenskum atvinnuvegum. Fullyrðingar kæranda um að stórkostlegt eignatjón óviðkomandi þriðja aðila sé fyrirsjáanlegt ef mengunarslys verða við eldið styðjast ekki við efnisleg rök. Ekki er heldur auðvelt að sjá hver mengunarslys geti orðið í eldinu, sem valdið geti umtalsverðri tjóni utan Mjóafjarðar. Það tjón sem kærandi virðist vera að vísa til er mögulegt tjón á íslenska laxastofninum. Umhverfisslys gerast í öllum matvælaiðnaði en hægt er að minnka líkurnar á þeim með notkun á öruggasta búnaði, forvörnum og eftirliti. Sæsilfur hefur í hyggju að tryggja bæði fisk og búnað eins og venja er í nágrannalöndum okkar í viðkomandi atvinnuvegi.
Mengun vegna strokfisks, sníkjudýra og sjúkdóma:
Í starfsleyfinu er að finna, fyrst og fremst ákvæði sem lúta að mengunarvörnum og vörnum gegn stroki fiska. Rekstrarleyfi sem nú er til umfjöllunar hjá veiðimálastjóra og í landbúnaðarráðuneyti hefur með þá þætti að gera sem lúta að eldistegund, sníkjudýrum, sjúkdómum og erfðarblöndun, eins og lög gera ráð fyrir.
Hafís:
Í 3.3 mgr. er kveðið á um að áður en starfsemi hefjist skuli fyrirtækið láta vinna og leggja fram viðbragsáætlun um varnir gegn vá, m.a. hafíss, veðurs og annarra náttúruhamfara og vegna mengunaróhappa. Eðli málsins samkvæmt er ekki hægt að festa slík ákvæði í starfsleyfi á meðan rekstrarleyfi liggur ekki fyrir og því ekki nákvæmar rekstaráætlanir. Ákvæði rekstrarleyfisins eiga eftir að líta dagsins ljós og eftir það er fyrst hægt að gera áætlanir um fjárfestingar og rekstur. Þá er réttur tími til að vinna slíka viðbragsáætlun. Sæsilfur hf. leggur mikla áherslu á að slík áætlun verði eins fullkomin og kostur er og að fyllsta öryggis sé gætt í rekstrinum.
Aurskriður í Mjóafirði:
Forráðamenn Sæsilfurs hf, sem hafa verið viðriðnir fiskeldi í 21 ár hafa aldrei heyrt um að aurskriður hafi valdið skaða í sjókvíaeldi. Sérstaklega er eðlisfræðilega erfitt að gera slíku skóna þegar kvíar eru staðsettar 250-400 metra frá landi, í miklum hafstraumi og á miklu dýpi.
Laxaseiði:
Rekstrarleyfi sem nú er til umfjöllunar hjá veiðimálastjóra og í landbúnaðarráðuneyti hefur með þá þætti að gera sem lúta að eldistegund, sníkjudýrum, sjúkdómum og erfðablöndun, eins og lög gera ráð fyrir.
Eldisáætlun:
Í umsókn Sæsilfurs hf. um starfsleyfið koma fram allar nauðsynlegar upplýsingar til að meta umfang mengunar í umhverfið svo sem fóðurnotkun og fóðursamsetning. Einnig komu fram útreikningar á magni fosfórs og köfnunarefnis sem áætlað er að muni fara út í umhverfið ásamt áætluðum fóðurstuðli og fóðurlosun. Á þeim grundvelli er hægur vandi að framkvæmda mengunarmat. Á Íslandi er ekki í gildi lög um fóðurkvóta eins og í Noregi, en þau lög voru sett til að uppfylla kröfur ESB um takmörkun framleiðslu til að komast hjá verndaraðgerðum af hálfu ESB í formi innflutningskvóta eða undirboðstolla. Ákvæði um hámarks fóðurnotkun á hvern rúmmetra á kvíum eiga ekkert erindi í starfsleyfi, enda ekki dæmi um slíkt í starfsleyfum nágrannaþjóða í fiskeldi. Hagur rekstraraðili sjálfs er best tryggður með hóflegri fóðurnotkun, enda fóðurkostnaður langstærsti hluti breytilegs rekstrarkostnaðar kvíaeldis.
Vöktunaráætlun:
Ljóst má vera að bæði í köflunum, 4. Starfshættir og umhverfismarkmið og 5. Eftirlit er að finna mörg og ítarleg ákvæði um vöktun.
Neyðaráætlun og mótvægisaðgerðir:
Sjá hér að ofan um hafís. Í 3.3 mgr. er kveðið á um að áður en starfsemi hefjist skuli fyrirtækið láta vinna og leggja fram viðbragðsáætlun um varnir gegn vá, m.a. hafíss, veðurs og annarra náttúruhamfara og vegna mengunaróhappa. Eðli málsins samkvæmt er ekki hægt að festa slík ákvæði í starfsleyfi á meðan ferli málsins er engan veginn lokið. Ákvæði rekstrarleyfisins eiga eftir að líta dagsins ljós og eftir það er fyrst hægt að gera áætlanir um fjárfestingar og rekstur. Ýmis önnur ákvæði er að finna í starfsleyfinu sem lúta að viðbrögðum og mótvægi við hverskyns vá t.d. í köflunum, 4. Starfshættir og umhverfismarkmið og 5. Eftirlit.
...
Kröfur um helstu atriði starfsleyfis skv. lögum:
Í starfsleyfi er að finna ítarleg ákvæði um alla þætti rekstrar kvíaeldis í Mjóafirði. Starfsleyfið er ítarlegra en nokkuð starfsleyfi sem hingað til hefur verið gefið út vegna þessarar atvinnugreinar og er það vel. Athugasemdir kæranda lúta einkum að skorti á ákvæðum um aðgang almennings að upplýsingum. Hann er tryggður með ákvæði 5.9 í starfsleyfi sem mælir fyrir um aðgang almennings að niðurstöðum umhverfismælinga. Að öðru leyti eiga fyrirmæli 14. gr. reglugerðar um starfsleyfi um aðgang almennings að upplýsingum við aðgang að upplýsingum um vinnslu og útgáfu starfsleyfis. Er jafnframt að finna í XI. kafla reglugerðarinnar heimildir til að takmarka þann aðgang að vissum skilyrðum uppfylltum. Sæsilfur hf. hefur ekki nýtt sér þann rétt að óska slíks og lagt metnað sinn í að vinna mál þetta fyrir opnum tjöldum, til að eyða óvissu og óþarfa ótta. Þá gerir kærandi að umtalsefni að starfsleyfi skorti ákvæði um losunarmörk. 5. kafli starfsleyfisins fjallar einkanlega um losun úrgangsefna og eftirlit með henni, í samræmi við 14. og 15. gr. reglugerðarinnar. Þá fjallar 4. kafli um starfshætti stöðvarinnar og hvernig haga beri starfseminni svo sem best verði dregið úr neikvæðum umhverfisáhrifum.
Einstök ákvæði starfsleyfis:
Eins og fyrr segir hefur Hollustuvernd ríkisins aldrei áður gefið út svo ítarlegt starfsleyfi í þessari atvinnugrein. Öllum þeim atriðum sem máli skipta eru gerð skil en þó með þeim hætti að mögulegt er að framkvæma eftirlit og fyrirbyggjandi aðgerðir og þróun og endurskoðun verður stöðugt í gangi. Ávallt verður að gæta hófs í einstökum ákvæðum starfsleyfis, svo starfsleyfið verði ekki kyrkingaról um háls viðkomandi atvinnurekstrar. Þá skiptir meiru að hafa almenn ákvæði um skyldur leyfishafa og ábyrgð hans, svo tryggt sé að virðing fyrir umhverfinu og aðgát sé efst í huga rekstraraðila í öllum aðgerðum.
Kærandi vísar tvívegis til mengunarslyss sem henti hjá eldisfyrirtækinu Rifósi ehf. Benda má á að ef Rifós væri að sækja um starfsleyfi í dag má gera því skóna að því hefði verið synjað, þar sem að vatnsútskipti í Lóni í Kelduhverfi eru allt of lítil í umræddu samhengi og viðtakinn (sem er lónið) yrði skilgreindur sem viðkvæmur viðaki. Þetta sýnir hversu mikilvægt er að umfjöllun um starfsleyfi Sæsilfurs hf. litist af efnislegum þáttum en ekki gífuryrðum og óvild í garð kvíaeldis sem slíks. Sæsilfur hf. hefur lýst sig reiðubúið til að axla öll sanngjörn íþyngjandi skilyrði í starfsleyfi, svo fremi sem þau væru framkvæmanleg. Það hlýtur líka ávallt að vera markmið viðkomandi stjórnvalds at tryggja virðingu fyrir umhverfinu og draga sem kostur er úr hættu á mengun, en án þess að gera atvinnustarfsemi ómögulega.
Ávallt má deila um hversu langt á að ganga í að tíunda möguleg og ómöguleg ákvæði í starfsleyfi. Af hálfu Sæsilfurs hf. er talið að Hollustuvernd hafi náð að feta þar farsælan milliveg og hafi sett skilyrði fram á þann hátt að gerlegt eigi að vera að uppfylla þau."
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins, dags. 5. febrúar 2001, er vísað til 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem segir að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og 4. mgr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 þar sem segir að Hollustuvernd ríkisins skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi rann út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Bent er á skilyrði starfsleyfisins um að starfsleyfishafi hafi tryggt sér rétt til að staðsetja eldiskvíarnar innan þeirra marka sem þar greinir. Eftirlit með því sé hins vegar í höndum veiðimálastjóra skv. 2. mgr. 62. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970, með síðari breytingum. Stofnunin fellst ekki á það sjónarmið að skilgreina þurfi nákvæmlega hvað sé átt við með að sjókvíar og nætur séu í "hæsta gæðaflokki" og með "hámarksstyrk". Stofnunin telur það myndi takmarka möguleika stofnunarinnar til að gera auknar kröfur í þessu efni þegar og ef völ er á nýjum og betri búnaði en lagt er upp með. Að mati stofnunarinnar er krafa kæranda um vikulegt eftirlit og reglulega upptöku og hreinsun kvíanna eigi sjaldnar en á 6 mánaða fresti órökstudd. Stofnunin telur lagastoð skorta til að þess verði krafist að leyfishafa verið gert að kaupa umhverfistryggingu auk þess sem slík trygging sé ekki á boðstólnum á innlendum tryggingamarkaði. Varðandi kröfu um að í starfsleyfi skuli tekið á hugsanlegri mengun frá starfseminni vegna strokfisks, sníkjudýra og sjúkdóma vísar Hollustuvernd ríkisins til 74. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970, með síðari breytingum þar sem fram kemur að landbúnaðarráðherra fari með yfirstjórn fisksjúkdómamála. Aðgerðir þar að lútandi séu því utan valdsviðs Hollustuverndar ríkisins. Stofnunin telur ekki þörf á að gerð sé krafa um að viðbragðsáætlun um varnir gegn vá hljóti samþykki áður en starfsemi hefst í fiskeldisstöðinni. Stofnunin telur það heyra undir landbúnaðarráðherra eða eftir atvikum veiðimálastjóra að fjalla um hvaðan laxaseiði til framleiðslunnar komi, gera kröfu um varnir gegn sjúkdómahættu og erfðablöndun. Jafnframt telur stofnunin ekki á valdsviði sínu að setja sérhæfðar reglur um fóðrun. Um sé að ræða atriði sem varða heilbrigði fiskanna sem eftirlitsdýralæknar og fisksjúkdómanefnd annist sbr. reglugerð um varnir gegn fisksjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með fiskeldisstöðvum nr. 406/1986. Vísað til þess að ákvæði um reglubundnar skoðanir séu í samræmi við ákvæði reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, nr. 785/1999 og reglugerðar um mengunarvarnaeftirlit, nr. 786/1999 og telur stofnunin kæranda ekki hafa fært að því nein rök að tíðara eftirlit sé nauðsynlegt. Stofnunin telur sérstakt samþykki fyrir eigin gæðakerfi leyfishafa, vinni hann ekki eftir viðurkenndum umhverfisstjórnunarkerfum, óþarft þar sem starfsemin sá háð reglubundu eftirliti samkvæmt 5. kafla starfsleyfisins og því mögulegt að grípa inn í ef kerfið þykir ekki virka sem skyldi. Vísað er til ákvæða 3.3 og 3.4. í starfsleyfi varðandi tilkynningarskyldur og mótvægisaðgerðir við óhöpp. Því er mótmælt að starfsleyfið fullnægi ekki kröfum 14. og 15. gr. starfsleyfisreglugerðar. Loks er vísað til sérstakrar greinargerðar um athugasemdir Helgu M. Óttarsdóttur hdl. um starfsleyfistillögur fyrir Salar Islandica ehf. þar sem fjallað var um athugasemdir við einstaka ákvæði draga að starfsleyfi en þar segir:
1.2 Svar Hollustuverndar ríkisins: Leyfð losun er tengd framleiðslumagni en ekki hráefnisnotkun. Ekki hafa verið sett losunarmörk eða umhverfismörk, en fyrirtækinu er gert að takmarka losun með góðum starfsháttum og með því að beita umhverfisstjórnun við reksturinn. Þar sem við á er heimilt að nota aðra viðmiðun en losunarmörk, t.d. umhverfismörk, gæðamarkmið eða að beita tæknilegum ráðstöfunum. Umhverfismörk og gæðamarkmið hafa ekki verið sett fyrir strandsjó hér á landi sem gilda fyrir næringarefni.
...
2.4 Svar Hollustuverndar ríkisins: Landbúnaðarráðherra er falin yfirstjórn þessara mála í þessu tilviki sbr. lög nr. 76/1970 um lax og silungsveiðar með síðari breytingum. Sbr. einnig reglugerð nr. 403/1986 um varnir gegn fisksjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með fiskeldisstöðvum og reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxfiska. Þegar um skeldýr (samlokur) er að ræða ber Fiskistofa ábyrgð á eftirliti með veiðisvæðum sbr. reglugerð nr. 260/1999 um veiðar, meðferð, vinnslu og dreifingu lifandi samloka. Að mati Hollustuverndar ríkisins er leyfisveiting og eftirlit með þessum þáttum því samkvæmt lögum í höndum annarra aðila. Hollustuvernd ríkisins telur ákvæðið fyrst og fremst vera tilvísun til fyrirtækisins um að gæta að þessum atriðum við val á staðsetningu og fellst því ekki á athugasemdina.
...
3.1 Svar Hollustuverndar ríkisins: Sjá grein 2.2 starfsleyfisins.
3.2 Svar Hollustuverndar ríkisins: Ekki hafa verið sett umhverfismörk fyrir næringarefnaauðgun í strandsjó hér á landi. Meta verður niðurstöður eftirlits með hliðsjón af vísindalegri þekkingu og gildandi reglum sem fjalla um varnir gegn mengun vatns en skaðleg áhrif næringarefna eru talin ofnæring og súrefnisþurrð sbr. II viðauka B í reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Hollustuvernd ríkisins kemur til móts við athugasemdina með því að breyta "óæskileg mengunaráhrif" í "óæskileg og skaðleg mengunaráhrif" til samræmis við framangreinda reglugerðartilvísun og með vísan til skilgreiningar á mengun sbr. 3. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar er tekið fram að áhrif skulu vera "óæskileg og skaðleg" án þess að það sé skilgreint nánar.
4.1 Hvað felst í "bestu fáanlegu tækni við mengunarvarnir"? Svar Hollustuverndar ríkisins: Hollustuvernd ríkisins er ekki sammála þeirri túlkun á ákvæðum 14. og 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að það skuli skilgreina í starfsleyfi hvað felst í bestu tækni. Stofnunin vísar til ákvæða í 3. og 4. kafla starfsleyfisins, en útfærsla og framkvæmd sé í ábyrgð fyrirtækisins.
5.4 Svar Hollustuverndar ríkisins: Við gildistöku reglugerðar nr. 849/2000 um breytingu á reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og reglugerðar 850/2000 um breytingu á reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit hafa orðið breytingar sem kalla á breytingar á kaflanum um eftirlit. Aðal breytingin felst í að starfsemin flyst úr 2. flokki í 1. flokk, sem hefur aukið eftirlit í för með sér, en einnig skal tilgreina tíðni og umfang eftirlitsmælinga í starfsleyfi.
Hollustuvernd ríkisins hefur því endurskoðað 5. kafla starfsleyfisins með hliðsjón af framangreindu með eftirfarandi hætti: Reglubundnar skoðanir verða á 6 mánaða fresti í stað 12 mánaða (gr. 5.3) og fyrirtækið gerir grein fyrir flutningi eldiskvía og magni og dreifingu úrgangs- og næringarefna þriðja hvert ár, í fyrsta sinn árið 2004.
5.5 Í starfsleyfinu er gert ráð fyrir reglubundnum skoðunum tvisvar á ári og eftirlitsmælingum ef við á þriðja hvert ár sbr. töflu A í 12. gr. reglugerðar nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit. Fundum er fjölgað úr fundi annað hvert ár í árlega fundi (gr. 5.8)
7. Ákvæði um endurskoðun (a). Of langur gildistími (b). Ákvæði um afturköllun starfsleyfis (c).
Svar Hollustuverndar ríkisins: (a) Ákvæði um endurskoðun er í gr. 1.3 starfsleyfisins.
(b) Hollustuvernd ríkisins telur ekki fullnægjandi rök fyrir því að takmarka lengd starfsleyfisins og tekur ekki athugasemdina til greina.
(c) Settur hefur verið grein (1.7) þar sem vísað er til laga- og reglugerðarákvæða varðandi valdsvið og þvingunarúrræði, þrátt fyrir að stofnunin telji slíkt óþarft."
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Austurlands, dags. 10. febrúar 2001, segir að Heilbrigðiseftirlitið hafi á sínum tíma farið yfir tillögur að starfsleyfi fyrir fiskeldisstöð Sæsilfurs hf., það telji ekki ástæðu til að gera athugasemdir við fyrirliggjandi starfsleyfi Hollustuverndar ríkisins og álítur að það heyri undir verksvið Hollustuverndar ríkisins að bregðast við kærunni.
Í umsögn Mjóafjarðarhrepps, dags. 5. febrúar 2001, segir:
"Hreppsnefnd Mjóafjarðar telur umrætt starfsleyfi hafa að geyma ítarleg ákvæði um starfsemi Sæsilfurs hf. í Mjóafirði, þar með talið um starfrækslu eldisins, umhirðu búnaðar og mengunarvarnir. Hreppsnefndin er ósammála kæranda um þörf frekari ákvæða í þessu efni og varar því við því ef nota á starfsleyfi til að fella tilgagnslausar og óþarflega íþyngjandi skyldur á rekstraraðila. Slíkt getur ógnað uppbyggingu kvíaeldis sem atvinnugreinar, sem miklar vonir eru bundnar við í þessum landshluta. Sæsilfur hf. hefur sett fram ítarlegar áætlanir um hvernig að rekstrinum verði staðið, sem og hvernig honum verði hagað í sátt við umhverfi og náttúru. Hreppsnefndin bendir á að eigendur Sæsilfurs hf. eru sérfróðir um fiskeldi og að meðal eigenda eru gróin sjávarútvegsfyrirtæki sem þekkt eru að góðu einu í uppbyggingu atvinnulífs á landsbyggðinni.
Hreppsnefnd vill sérstaklega taka fram að fyrir liggur heimild hafnarnefndar Mjóafjarðar til handa Sæsilfri hf. til að stunda þann rekstur sem hér um ræðir á yfirráðasvæði hafnarinnar. Mjóafjarðarhöfn "tekur yfir Mjóafjörð vestan línu, sem hugsast dregin úr Merkigili norðan fjarðarins í Gilsártanga sunnan fjarðarins" eins og segir í 1. gr. hafnarreglugerðar fyrir Mjóafjarðarhöfn, nr. 124/1996. Kvíar Sæsilfurs hf. verðar því innan svæðis hafnarinnar."
Í athugasemdum kæranda við fram komnar umsagnir í málinu, dags. 23. febrúar 2001, segir að forsendur þeirrar málsmeðferðar sem liggur til grundvallar starfsleyfinu séu brostnar þar sem fram hafi komið að fyrirhugað laxeldi eigi að fara fram á hafnarsvæði. Telur kærandi óheimilt að staðsetja sjókvíaeldi innan hafnarsvæðis og það sé mjög óheppileg starfsemi innan um skipaumferð. Ítrekaðar eru allar fyrri athugasemdir. Jafnframt eru gerðar eftirfarandi athugasemdir við einstök atriði umsagna:
a) Ítrekuð er sú skoðun kæranda að sérstakt samþykki ríkisins sé nauðsynlegt og mótmælt þeirri skoðun starfsleyfishafa að með starfs- og rekstarleyfi sé slíkt samþykki fengið.
b) Kærandi telur nákvæma skilgreiningu á "hæsta gæðaflokki" og "hámarksstyrk" ekki útiloka að gerðar séu auknar kröfur síðar.
c) Kærandi segir kröfu um vikulegt eftirlit og upptöku kvíanna eigi sjaldnar en á 6 mánaða fresti vera venjulegar kröfur margra tryggingafélaga, sem tryggja sjókvíar.
d) Fram kemur að með kröfu um umhverfistryggingar er átt við ábyrgðartryggingar vegna eignatjóns þriðja aðila. Ábyrgðartryggingar og mengunartryggingar séu algengar hér á landi. Vísað er til yfirlýsingar Sæsilfurs hf. þar sem fram komi að fyrirtækið sé reiðubúið að undirgangast öll sanngjörn íþyngjandi skilyrði í starfsleyfi. Einnig er vísað til 70 gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970 þar sem segir að eldisstöð skuli bæta tjón eftir mati ef eigi semur valdi hún rýrnun á veiði í vatni. Kærandi telur að iðgjald slíkrar tryggingar ætti að vera lágt ef hætta á tjóni þriðja aðila er eins lítil og starfsleyfishafi heldur fram.
e) Mótmælt er þeirri skoðun starfsleyfishafa að ekki sé unnt að festa í starfsleyfi ákvæði um varnir gegn vá svo sem hafís, aurskriða og mengunaróhöppum fyrr en ákvæði rekstarleyfis veiðimálastjóra liggur fyrir þar sem þá fyrst sé hægt að gera áætlanir um fjárfestingar og rekstur.
d) Kærandi telur brýnt að eldisáætlun liggir fyrir við útgáfu starfsleyfis. Annars sé nánast útilokað að framkvæma mengunarmat. Kærandi telur upplýsingar starfsleyfishafa um fóðurnotkun rangar.
e) Kærandi telur vanta í starfsleyfið mörg af þeim atriðum, sem nefnd eru í 14. og 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999 svo sem um aðgang almennings að upplýsingum og um skilgreiningar á losunarmörkum. Sérstaklega er vísað til nýrra upplýsinga um hátt eiturefnainnihald í aðalfóðri eldislax. Mótmælt er því áliti rekstaraðila að fyrirmæli 14. gr. reglugerðarinnar eigi aðeins við aðgang að upplýsingum um vinnslu og útgáfu starfsleyfis.
d) Vísað er til nýlegs dæmis af sjóeldiskvíum í olíuhöfninni í Helguvík og þeirra áforma að staðsetja eldið varanlega innan hafnarsvæðis. Vegna þessa telur kærandi að ákvæði í starfsleyfi skuli vera skilyrðislaust um það að kvíarnar verði staðsettar utan almennra siglingaleiða. Jafnframt telur kærandi vanta ákvæði um hvernig standa skuli að hreinsun og bótagreiðslum verði rekstaraðili gjaldþrota. Loks segir kærandi að stuttur upphafsleyfistími minnki áhættu útgefanda starfsleyfis en takmarki ekki rétt starfsleyfishafa standi hann við skilyrði starfsleyfi. Sama gildi um afturköllun starfsleyfis ef ákvæði þess eða laga eru brotin eða skilyrði ekki lengur uppfyllt.
IV. Niðurstaða
1.
Í athugasemdum kæranda við framkomnar umsagnir, dags. 23. febrúar 2001, er þess krafist að starfsleyfið verði þegar í stað fellt niður og málið tekið til lögmætrar meðferðar allt frá upphafi. Telur kærandi óheimilt samkvæmt hafnalögum nr. 23/1994 að staðsetja sjókvíaeldi innan hafnarsvæðis. Vísar kærandi í því sambandi til 2. og 13. gr. laganna. Ráðuneytið telur með vísan til þess ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um þann lið kærunnar sem varðar staðsetningu kvíanna.
Í 2. gr. hafnalaga er hugtakið höfn skilgreint sem afmarkað svæði þar sem gerð hafa verið mannvirki til lestunar, losunar og geymslu fljótandi fara hverju nafni sem nefnast enda skal notkun hennar öllum heimil gegn ákveðnu gjaldi. Samkvæmt 13. gr. laganna skal skipulag hafnarsvæðis miðast við þarfir hafnarinnar. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar má engin mannvirkjagerð fara fram á hafnarsvæðinu nema með samþykki viðkomandi hafnarstjórnar.
Ráðuneytið lítur svo á að í framangreindum ákvæðum felist ekki bann við þeirri starfsemi sem hið kærða starfsleyfi lýtur að á hafnarsvæði. Í 2. mgr. 14. greinar reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun nr. 785/1999 kemur fram að starfsleyfi samkvæmt fylgiskjali 1 og I. viðauka skuli m.a. innihalda upplýsingar um staðsetningu. Í hinu kærða starfsleyfi er gerð grein fyrir útsettri staðsetningu kvía á sjókort heimil frávik o.fl. Eins og fram kemur í umsögn Mjóafjarðarhrepps um kæruna liggur fyrir heimild hafnarnefndar Mjóafjarðar til handa Sæsilfri hf. til að stunda umræddan rekstur á hafnarsvæðinu. Fellst ráðneytið því ekki á kröfuna.
2.
Kærandi telur að ekki hafi verið rétt að gefa út starfsleyfi fyrir fiskeldisstöð Sæsilfurs hf. þar sem úrskurður umhverfisráðherra, frá 20. október 2000, um að fyrirhugað laxeldi í Mjóafirði skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum, var kærður til Eftirlitsstofnunar EFTA.
Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvörðun í máli svo fljótt sem unnt er. Samkvæmt 4. mgr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 skal Hollustuvernd ríkisins innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi rann út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Með vísan til þess og þess að ekki eru ákvæði í lögum um að heimilt sé að fresta ákvarðanatöku vegna kvörtunar til Eftirlitsstofnunar EFTA fellst ráðuneytið ekki á kröfuna.
3.
Kærandi telur lágmarkskröfu að vikulegt eftirlit verði með ástandi kvíanna. Einnig vanti ákvæði um reglulega upptöku og hreinsun kvíanna eigi sjaldnar en á 6 mánaða fresti.
Að mati Hollustuverndar ríkisins er krafa kæranda um vikulegt eftirlit og reglulega upptöku og hreinsun kvíanna eigi sjaldnar en á 6 mánaða fresti órökstudd og er henni mótmælt sem slíkri. Sæsilfur hf. leggur áherslu á að fyrirtækinu sé skylt að fylgjast með ástandi kvíanna til að tryggja að fiskur sleppi ekki út en það sé jafnframt afgerandi þáttur varðandi afkomunarmöguleika fyrirtækisins. Fyrirtækið þurfi að þróa starfshætti sem tryggja að markmiðum verði náð. Í athugasemdum kæranda við umsagnir í málinu segir að þessar kröfur séu venjulegar kröfur margra tryggingafélaga sem tryggja sjókvíar.
Kærandi gerði athugasemdir í samræmi við þennan lið kærunnar til Hollustuverndar ríkisins áður en starfsleyfið var gefið út. Var fallist á þær athugasemdir nema að því er varðar tíðni eftirlits. Bætt var inn ákvæði um eftirlit með ástandi kvíanna þ.m.t. mánaðarlegt eftirlit neðansjávar, skráningu upplýsinga, styrkprófanir og umferð báta í nálægð kvíanna. Á það ber að líta Hollustuvernd ríkisins hefur eftirlit með því að farið sé að þeim skilyrðum sem sett eru í starfsleyfi og hefur úrræði til að fylgja því eftir þ.m.t. að stöðva viðkomandi starfsemi ef brot telst alvarlegt. Ráðuneytið telur umrætt ákvæði um eftirlit með kvíunum nægilegt og hafnar því kröfu kæranda.
4.
Kærandi telur að mjög brýnt að ákvæði um umhverfistryggingar verið sett í starfsleyfið.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að stofnunin telur lagastoð skorta til að þess verði krafist að leyfishafa að kaupa umhverfistryggingu auk þess sem slík trygging sé ekki á boðstólnum á innlendum tryggingamarkaði.
Ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 setja atvinnurekstri, þar sem hætta er á mengun, ákveðin takmörk. Stjórnvöld hafa ekki heimild til að leggja kvaðir einstaklinga né lögaðila nema fyrir því sé lagastoð. Í 5. gr. laganna er stoð reglugerðar um starfsleyfi og eru tilgreind þau grundvallaratriði sem ákvæði reglugerðarinnar tekur til. Engin ákvæði eru í lögunum um skyldu til kaupa á ábyrgðartryggingu. Telur ráðuneytið því ekki heimilt að skylda fyrirtækið til kaupa á sérstakri ábyrgðartryggingu og er kröfunni því hafnað.
5.
Kærandi telur nauðsynlegt að í starfsleyfi sé kveðið á um mengun vegna strokfisks, sníkjudýra og sjúkdóma, hvaðan laxaseyði til framleiðslunnar koma og hvaða kröfur verði gerðar um sjúkdómavarnir og varnir gegn sjúkdómahættu og erfðablöndun við villta laxastofna. Kærandi telur einnig vanta ákvæði um eldisáætlun þar sem fram komi hver hámarksfóðurnotkun er á hvern rúmmetra í kvíunum að gerðar séu skýrar kröfur til gæða eldisvatnsins og hver hefur eftirlit með því að þeim kröfum sé framfylgt.
Samkvæmt 78. gr. laga um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, með síðari breytingum, fer landbúnaðarráðherra með yfirstjórn fisksjúkdómamála. Honum til aðstoðar er fisksjúkdómanefnd. Hún skal hafa forgöngu um fisksjúkdómarannsóknir og gera tillögur til ráðherra um aðferðir til varnar gegn útbreiðslu fisksjúkdóma og annað, er að fisksjúkdómum lýtur. Samkvæmt 77. gr. sömu laga setur landbúnaðarráðherra nánari reglur m.a. um flutning eldistegunda milli fiskeldis- og hafbeitarstöðva, flutning fisks og frjóvgaðra hrogna milli ótengdra vatnasvæða o.fl. Með vísan til þessara ákvæða, reglugerðar um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna, nr. 105/2000 og reglugerðar um varnir gegn fisksjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með fiskeldisstöðvum, nr. 403/1986 telur ráðuneytið þessi atriði heyra undir landbúnaðarráðherra og umhverfisráðuneytið ekki bært til að úrskurða þar um. Ráðuneytið telur með sama hætti að gæði eldisvatnsins varði heilbrigði eldisfiskana og það heyri því undir landbúnaðarráðherra. Ráðuneytið hafnar því framangreindri kröfu kæranda.
6.
Kærandi telur nauðsynlegt að Hollustuvernd ríkisins skoði stöðina á þriggja mánaða fresti og að sýnataka verði árlega en ekki á þriggja ára fresti eins og segir í starfsleyfi.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir að ákvæði um reglubundnar skoðanir séu í samræmi við ákvæði reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999 og reglugerðar um mengunarvarnaeftirlit, nr. 786/1999 og kærandi hafi ekki fært fyrir því nein rök að tíðara eftirlit sé nauðsynlegt.
Í grein 5.3 í starfsleyfinu segir að stöðin skuli háð reglubundnu eftirliti Hollustuverndar ríkisins. Eftirlitið felur í sér reglubundnar skoðanir á þeim þáttum sem haft geta áhrif á ytra umhverfi þ.m.t. athugun á hugsanlegri losun mengandi efna í vatn, loft eða jarðveg, meðferð hættulegra efna s.s. hreinsiefna og lyfja, meðhöndlun úrgangs og frágang ytra umhverfis á sex mánaða fresti. Nánari skoðun skal framkvæmd á þriggja ára fresti. Í grein 5.5 er ákvæði um sýnatöku áður en rekstur hefst og á þriggja ára fresti eftir það. Auk þess og til samanburðar skal fyrirtækið árlega láta kanna botninn undir kvíunum og á viðmiðunarstað með myndatökum. Í grein 5.6 er ákvæði um að fyrirtækið skuli framkvæma tilteknar mælingar áður en rekstur hefst og síðan mánaðarlega eftir það yfir sumartímann. Samkvæmt grein 5.7 skal fyrirtækið skila inn til Hollustuverndar ríkisins rannsóknaráætlun um mælingar og er hún háð samþykki stofnunarinnar. Endurskoða skal áætlunina árlega. Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Með vísan til þessa er kröfunni hafnað.
7.
Kærandi telur nauðsynlegt að eigið gæðakerfi stöðvarinnar verði háð samþykki Hollustuverndar ríkisins, verði ekki notaðir framleiðslustaðlarnir EMAS og ISO 14001.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að stofnunin telur að sérstakt samþykki sé óþarft í þessu sambandi og bendir á að starfsemin sé háð reglubundnu eftirliti samkvæmt 5. kafla starfsleyfisins og því mögulegt a grípa inn í ef kerfið þykir ekki virka sem skyldi.
Ráðuneytið felst ekki á að þörf sé á fyrirfram samþykki á eigin gæðakerfi fiskeldisstöðvar Sæsilfurs hf., ef umhverfisstjórnunarkerfin EMAS eða ISO 14001 verða ekki notuð, með vísun til framangreindra röksemda Hollustuverndar ríkisins og er kröfunni því hafnað.
8.
Kærandi telur að það vanti ákvæði um samþykki fyrir viðbragðsáætlun áður en starfsemi hefst vegna hættu á aurskriðum og hafís í Berufirði, nauðsynlegt sé að fyrirfram liggi fyrir áætlun um nauðsynlegar mótvægisaðgerðir sem Hollustuvernd ríkisins hefur samþykkt og einnig skorti ákvæði um tilkynningarskyldu leyfishafa ef óhöpp verða.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að stofnunin telur að ekki sé þörf á að gerð sé krafa um að viðbragðsáætlun um varnir gegn vá hljóti samþykki áður en starfsemi hefst í fiskeldisstöðinni, og vísar til ákvæða 3.3 og 3.4 í starfsleyfi varðandi tilkynningarskyldur og mótvægisaðgerðir við óhöpp.
Í umsögn Sæsilfurs hf. er vísað til ákvæðis 3.3. í starfsleyfinu þar sem segir að áður en starfsemi hefjist skuli fyrirtækið láta vinna og leggja fram viðbragsáætlun um varnir gegn vá, m.a. vegna hafíss, veðurs og annarra náttúruhamfara og vegna mengunaróhappa. Telur Sæsilfur hf. ekki unnt að festa slík ákvæði í starfsleyfi á meðan rekstarleyfi liggur ekki fyrir og því ekki nákvæmar rekstaráætlanir. Jafnframt er vísað til annarra ákvæða í starfsleyfi sem lúta að viðbrögðum og mótvægi við hverskyns vá aðallega 4. og 5. kafla starfsleyfisins. Varðandi aurskriður segir í umsögn Sæsilfurs hf. að í þau 21 ár sem fyrirtækið hafi verið viðriðið fiskeldi hafi forráðamenn aldrei heyrt um að aurskriður hafi valdið skaða í sjókvíaeldi. Sérstaklega er dregið í efa að slík hætta sé fyrir hendi þegar kvíar eru staðsettar 250-400 metra frá landi, í miklum hafstraumi og á miklu dýpi. Í athugasemdum kæranda við umsagnir í málinu er þeirri skoðun Sæsilfurs hf. að ekki sé unnt að festa í starfsleyfi ákvæði um varnir gegn vá svo sem hafís, aurskriða og mengunaróhöppum fyrr en ákvæði rekstarleyfis veiðimálastjóra liggur fyrir þar sem þá fyrst sé hægt að gera áætlanir um fjárfestingar og rekstur.
Samkvæmt grein 3.3 í starfsleyfi skal leggja fram viðbragðsáætlun áður en starfsemin hefst. Í því felst að viðbragðsáætlun verður að uppfylla ákveðin lágmarksskilyrði. Jafnframt skal fyrirtækið samkvæmt ákvæði 3.4. í starfsleyfi tilkynna eftirlistaðila þegar í stað um öll óhöpp vegna vár og mengunaróhöpp sem og um viðbrögð sem fyrirtækið hefur gripið til. Í grein 1.7 í starfsleyfinu kemur fram að með brot á ákvæðum starfsleyfisins fari samkvæmt VI. kafla laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 en þar er fjallað um þau þvingunarúrræði sem eftirlitsaðila er heimilt að beita. Ráðuneytið telur framangreind ákvæði 3.3 og 3.4 í starfsleyfi fullnægjandi hvað varðar ofangreind kæruatriði og er kröfunni kæranda hafnað.
9.
Kærandi telur þurfa að skýra eftirfarandi atriði í einstaka ákvæðum starfsleyfisins: "gæta skuli fyllsta hreinlætis", "góðar starfsreglur við rekstur stöðvarinnar", "gott heilbrigðisástand eldisstofnsins", "góðar starfsaðferðir við fóðrun", "góðar starfsaðferðir við notkun efna og lyfja", "nauðsynlegar ráðstafanir til að koma í veg fyrir mengunaróhöpp og draga úr afleiðingum þeirra", "óæskileg mengunaráhrif", "besta fáanleg tækni við mengunarvarnir", "hæsta gæðaflokki" og "hámarksstyrk".
Að fengnum athugasemdum kæranda við drög að starfsleyfi varðandi ákvæði 1.4. á þá leið að bætt var inn að gæta skuli fyllsta hreinlætis "í samræmi við kröfur eftirlitsaðila" Telur ráðuneytið ekki ástæðu til að skilgreina frekar hvað felst í að gæta skuli fyllsta hreinlætis enda er stöðin háð eftirliti Hollustuverndar ríkisins sem m.a. felst í reglubundnum skoðunum á 6 mánaða fresti.
Kærandi telur einnig að skýra beri frekar "óæskileg mengunaráhrif". Í starfsleyfi hefur þessi ábending kæranda verið tekið til greina og stendur nú "óæskileg og skaðleg mengunaráhrif" . Auk þess vill ráðuneytið benda á að hugtakið mengun er skilgreint í 5. mgr. 3. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum en þar segir að með mengun sá átt við það þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun tekur einnig til ólyktar, hávaða titrings, geislunar og varmaflæðis og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta. Með vísun til ofangreinds fellst ráðuneytið ekki á kröfu kæranda.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins er bent á að fyrirtækinu sé gert að taka upp umhverfisstjórnunarkerfi jafnframt sem vísað er til greina 3.2, 3.3, 4.2, 4.3 og 4.4 í starfsleyfinu. Í starfsleyfinu eru sett markmið sem fyrirtækið skal setja sér á sviði umhverfismála. Með reglubundnu eftirliti er fylgst með framkvæmd ákvæða starfsleyfisins. Með vísan til þess og greinar 4.5 í starfsleyfi þar sem segir að fyrirtækið skuli gera eftirlitsaðila grein fyrir á hvern hátt beitt sé góðum starfsreglum við rekstur stöðvarinnar fellst ráðuneytið ekki á kröfu kæranda varðandi skýringu á hugtökunum "góðar starfsreglur við rekstur stöðvarinnar" og "nauðsynlegar ráðstafanir til að koma í veg fyrir mengunaróhöpp og draga úr afleiðingum þeirra".
Hollustuvernd ríkisins telur það ekki á valdsviði sínu að setja sérhæfðar reglur um fóðrun. Um sé að ræða atriði sem varðar heilbrigði fiskanna sem falla undir reglugerð um varnir gegn fisksjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með fiskeldisstöðvum, nr. 406/1986. Með vísan til þess og þess sem segir í lið 5 í niðurstöðu ráðuneytisins fellst ráðuneytið ekki á að ástæða sé til að skýra frekar hvað átt með "gott heilbrigðisástand eldisstofnsins", "góðar starfsaðferðir við fóðrun", "góðar starfsaðferðir við notkun efna og lyfja".
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að stofnunin fellst ekki á það sjónarmið að skilgreina þurfi nákvæmlega hvað sé átt við með að sjókvíar og nætur séu í "hæsta gæðaflokki" og með "hámarksstyrk". Stofnunin telur það myndi takmarka möguleika stofnunarinnar til að gera auknar kröfur í þessu efni þegar og ef völ er á nýjum og betri búnaði en lagt er upp með. Í umsögn Sæsilfurs segir að Hollustuvernd ríkisins hafi í starfsleyfinu skilgreint hámarks rúmmál kvía, hámarks framleiðslu á ári og hámark leyfilegs lífmassa á hverjum tíma. Fyrirtækinu sé hinsvegar heimilt að velja þær stærðir kvía sem best henta til starfseminnar að uppfylltum fyrrnefndum kröfum. Ef skilgreind væri í starfsleyfi tiltekin gerð kvía myndi það hindra rekstraraðila í að taka í notkun fullkomnari kvíar, eftir því sem framþróun eykst á því sviði. Engin rök eða fordæmi séu fyrir því að binda rekstraraðila með slíkum hætti. Í athugasemdum kæranda segir að nákvæm skilgreining á "hæsta gæðaflokki" og "hámarksstyrk" útiloki ekki að gerðar séu auknar kröfur síðar.
Ráðuneytið telur framangreind skilyrði fyrst og fremst gera starfsleyfishafa skylt að fylgjast með tækninýjungum varðandi búnað sem ætlað er að auka öryggi í mengunarvörnum og að endurnýja búnað þegar sannanlega er völ á fullkomnari búnaði. Ekki er æskilegt að taka verði starfsleyfi til endurskoðunar í hvert skipti sem tækninýjungar koma á markað. Ráðuneytið telur ekki heimilt með hliðsjón af samkeppnissjónarmiðum að setja ákvæði í starfsleyfi um að skylda fyrirtæki til að fjárfesta í tiltekinni tegund annari fremur. Fellst ráðuneytið því ekki á kröfu kæranda um nákvæma skilgreiningu á hugtökunum "hæsta gæðaflokki" og "hámarksstyrk".
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir hvað varðar "bestu fáanlegu tækni við mengunarvarnir" að stofnunin sé ekki sammála þeirri túlkun á ákvæðum 14. og 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að það skuli skilgreina í starfsleyfi hvað felist í bestu tækni. Stofnunin vísar til ákvæða í 3. og 4. kafla starfsleyfisins, en útfærsla og framkvæmd sé í ábyrgð fyrirtækisins.
Hugtakið "besta fáanlega tækni" er skilgreint í 6. mgr. 3. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, með síðari breytingum. Þar segir m.a. að með fáanlegri tækni sé átt við aðgengilega framleiðsluaðferð og tækjakost (tækni) sem þróaður hefur verið til að beita í viðkomandi atvinnurekstri. Með vísan til þess og þess sem að framan segir varðandi "hæsta gæðaflokk" og "hámarksstyrk" fellst ráðuneytið ekki á kröfuna.
10.
Kærandi telur ekki unnt að meta aukningu mengunar sbr. ákvæði 1.2. í starfsleyfi á meðan engin losunarmörk eru sett.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins um kæruna kemur m.a. fram að ekki hafi verið sett losunarmörk né umhverfismörk en fyrirtækinu verði gert að takmarka losun með góðum starfsháttum og með því að beita umhverfisstjórnun við reksturinn, þar sem það eigi við sé heimilt að nota önnur viðmið en losunarmörk t.d. umhverfismörk, gæðamarkmið eða að beita tæknilegum ráðstöfunum. En umhverfismarkmið og gæðamarkmið vegna næringarefna hafa ekki verið sett fyrir strandsjó hér á landi. Sæsilfri hf. sé hins vegar gert að takmarka losun með góðum starfsháttum og með því að beita umhverfisstjórnun við reksturinn. Ráðuneytið tekur undir skýringar Hollustuverndar ríkisins varðandi ofangreint atriði og felst ekki á kröfu kæranda.
11.
Kærandi telur setja þurfi skilyrðislausa kröfu um staðsetningu kvíanna utan almennra siglingaleiða.
Ráðuneytið telur að gr. 2.5 í starfsleyfi Sæsilfurs hf. kveði skilyrðislaust á um að sjóeldiskvíar skuli vera utan almennra siglingaleiða og er kröfunni því hafnað.
12.
Kærandi telur að kveða þurfi skýrt á um það í hverju sú skylda felst að fjarlægja eldiskvíar og viðkomandi mannvirki, sbr. grein 2.8., verði rekstri eldiskvíanna hætt og setja ákveðin tímamörk. Jafnframt telur kærandi að setja þurfi ákvæði um það hver á að framkvæma verkið verði rekstraraðili gjaldþrota.
Í starfsleyfi gr. 2.8 er kveðið á um að fjarlægja skuli eldiskvíar og viðkomandi mannvirki í sjó án tafar. Ráðuneytið felst ekki á að skýra þurfi frekar í hverju sú skylda felst enda augljóst að það eigi við eldiskvíar og öll mannvirki sem tengjast starfseminni á sjó. Gerir ákvæðið ráð fyrir að eldiskvíarnar og önnur mannvirki séu fjarlægð án tafar. Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. reglugerðar um mengunarvarnaeftirlit, nr. 786/1999 er eftirlitsaðila heimilt að láta vinna verk á kostnað hins vinnuskylda ef fyrirmæli um framkvæmd eru vanrækt og skal kostnaður þá greiddur til bráðabirgða af viðkomandi heilbrigðiseftirliti og innheimtast síðar hjá hlutaðeigandi. Má innheimta kostnaðinn með fjárnámi. Með vísun til framangreinds felst ráðuneytið ekki á ofangreinda kröfu kæranda.
13.
Kærandi telur eðlilegt að fyrirtækinu verði gert skylt að gera grein fyrir því hver áhrif flutnings kvíanna eru og magni og dreifingu úrgangs- og næringarefna á hverju ári.
Í drögum að starfsleyfi AGVA nú Sæsilfurs hf. sem Hollustuvernd ríkisins kynnti var gert ráð fyrir að fyrirtækinu verði skylt að gera grein fyrir ofangreindum atriðum fimmta hvert ár. Hollustuvernd ríkisins tók tillit til fram kominna athugasemda þannig að nú ber fyrirtækinu að gera grein fyrir hver áhrif flutnings kvíanna eru og magni og dreifingu úrgangs- og næringarefna þriðja hvert ár. Greinar 5.3, 5.4, 5.5 og 5.6 í hinu kærða starfsleyfi snúa öll að eftirliti og rannsóknum með þeim þáttum sem fiskeldisstöðin getur haft á sitt ytra umhverfi, og þá sérstaklega vegna úrgangs- og næringarefna frá stöðinni. Hollustuvernd ríkisins mun skv. ákvæði 5.3 koma í reglubundnar skoðanir á 6 mánaða fresti þar sem fylgst er með þeim þáttum sem geta haft áhrif á ytra umhverfi stöðvarinnar. Í þessu felst að eftirlitsaðili mun m.a. kynna sér þær rannsóknir sem fyrirtækið lætur framkvæma skv. ákvæðum 5.4, 5.5 og 5.6. Starfsleyfishafi skal auk þess funda með Hollustuvernd ríkisins og Heilbrigðiseftirliti Austurlandssvæðis til að gera grein fyrir niðurstöðum eigin eftirlits og kynna árangur í mengunar- og eftirlitsmálum. Með vísun til framangreinds felst ráðuneytið ekki á að þörf sé á að fyrirtækinu verði gert að gera grein fyrir, sbr. ákvæði 5.4 í hinu kærða starfsleyfi, hver áhrif flutnings kvíanna eru og magni og dreifingu úrgangs- og næringarefna á hverju ári en ekki þriðja hvert ár eins og starfsleyfið kveður á um og er kröfunni því hafnað.
14.
Kærandi telur lágmark að forráðamenn Sæsilfurs hf. fundi með Hollustuvernd ríkisins og Heilbrigðiseftirliti Austurlandssvæðis til að gera grein fyrir niðurstöðum eigin eftirlits og kynna árangur í mengunar- og umhverfismálum á 6 mánaða fresti.
Í starfsleyfi Sæsilfurs hf. gr. 5.3. segir að stöðin skuli háð eftirliti Hollustuverndar ríkisins á 6 mánaða fresti með þeim þáttum sem geta haft áhrif á ytra umhverfi í samræmi við gr. 2. mgr. 12. gr. reglugerðar um mengunareftirlit nr. 786/1999. Heimilt er skv 5. mgr. 12. gr. að fjölga tímabundið eftirlitsferðum umfram það sem segir í gr. 2. mgr. Sú krafa í starfsleyfi að haldnir skuli fundir með forráðamönnum Sæsilfurs hf., Hollustuverndar ríkisins og Heilbrigðiseftirlits Austurlands er því umfram þau lágmörk sem reglugerðir nr. 786/1999 og 785/1999 gera ráð fyrir. Ráðuneytið felst ekki á að ástæða sé að gera enn frekari kröfur um fundi milli aðila enda stöðin háð eftirliti Hollustuverndar ríkisins sem m.a. felst í reglubundinni skoðun á 6 mánaða fresti og er gert ráð fyrir að þegar eftirlit er framkvæmt sé það í viðurvist rekstraraðila og er kröfunni því hafnað.
15.
Kærandi telur eðlilegt að starfsleyfið hafi að geyma ákvæði um endurskoðun og að gildistími starfsleyfisins til 31. ágúst 2007 sé of langur. Eðlilegt sé að gefa leyfi út til tveggja ára í upphafi og endurútgefa t.d. til fimm ára ef hægt verði að sýna fram á að öllum skilyrðum hafi verið fullnægt. Jafnframt telur kærandi að ákvæði vanti um afturköllun starfsleyfis.
Í 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999 segir að endurskoða skuli starfsleyfi að jafnaði á 4 ára fresti og að ef sú endurskoðun leiðir í ljós að nauðsynlegt sé að gefa út nýtt starfsleyfi þá skuli með það fara eins og útgáfu nýs starfsleyfis. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. skulu starfsleyfi gefið út til tiltekins tíma. Þegar metið er í hvað langan tíma starfsleyfi eigi að gilda ber að hafa í huga ofangreinda 20. gr. Ráðuneytið felst ekki á að gildistími starfsleyfisins sem er 6 ár sé of langur enda ber að endurskoða starfsleyfið að loknum fjórum árum. Varðandi þá kröfu kæranda um að ákvæði vanti um afturköllun starfsleyfisins bendir ráðuneytið á gr. 1.7 í starfsleyfinu þar sem vísað er í viðeigandi ákvæði laga og reglugerða varðandi það ef ákvæði starfsleyfisins eru brotin eða skilyrði þess ekki uppfyllt lengur. Ráðuneytið felst því ekki á þessa kröfu kæranda.
16.
Kærandi telur starfsleyfið ekki fullnægja kröfum 14. og 15. gr. reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999 um efnisinnihald. Einkum vanti ákvæði um aðgang almennings að upplýsingum og um tiltekin losunarmörk.
Í 20. gr. reglugerðar um mengunarvarnaeftirlit, nr. 786/1999 er skýrt kveðið á um að eftirlitsaðili skuli tryggja að almenningur eigi þess kost að kynna sér upplýsingar sem varða niðurstöður mengunarvarnareftirlits sem eru í vörslu eftirlitsaðila. Almenningur hefur því skýra kröfu á að kynna sér upplýsingar sem varða niðurstöður mengunarvarnareftirlits og eru í vörslu Hollustuverndar ríkisins, sbr. gr. 5.9 í starfsleyfi Sæsilfurs. Ráðuneytið felst ekki á að starfsleyfið uppfylli ekki kröfu 14. og 15. gr. starfsleyfisreglugerðar og telur hvað varðar aðgang almennings að upplýsingum þá sé gr. 5.9 í hinu kærða starfsleyfi fullnægjandi.
V. Úrskurðarorð
Kröfum kæranda, Óttars Yngvasonar hrl. fyrir hönd eigenda Haffjarðarár, dags. 18. janúar 2001, sbr. einnig bréf hans, dags. 23. febrúar 2001, um ógildingu eða breytingar á starfsleyfi Sæsilfurs hf. í Mjóafirði sem gefið var út þann 4. janúar 2001 af Hollustuvernd ríkisins, er hafnað.