Synjun landlæknis um veitingu starfsleyfis sem lyfjatæknir

Miðvikudaginn 1. september 2010 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

Með bréfi dags. 9. apríl 2010, kærði A (hér eftir nefndur kærandi), til heilbrigðisráðuneytisins þá ákvörðun landlæknis frá 12. janúar 2010 að synja kæranda um starfsleyfi sem lyfjatæknir.

Kröfur

Kærandi gerir þær kröfur að synjun landlæknis um starfsleyfi sem lyfjatæknir til handa kæranda verði endurskoðuð og viðbótargögn sem kærandi lagði fram verði metin. Kærandi gerir einnig athugasemdir við þann langa tíma sem málið hefur tekið hjá landlækni.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 14. apríl 2010, eftir umsögn landlæknis og gögnum varðandi málið. Umsögn landlæknis ásamt öllum fyrirliggjandi gögnum barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. maí 2010. Kæranda var með bréfi, dags. 14. maí 2010, send umsögn landlæknis ásamt gögnum og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 28. maí 2010. Landlækni var með bréfi, dags. 1. júní 2010, gefinn kostur á að koma að athugasemdum við andmæli kæranda. Svar landlæknis barst með bréfi, dags. 13. júní 2010.

Málavextir

Kærandi sótti um starfsleyfi sem lyfjatæknir til landlæknis þann 2. desember 2008. Landlæknir sendi umsóknina ásamt fylgigögnum til umsagnar til Lyfjatæknafélags Íslands með bréfi dags. 18. febrúar 2009. Í umsögn félagsins dags. 8. maí 2009 segir m.a. að eftir skoðun fyrirliggjandi gagna meti Lyfjatæknafélagið það svo að ekki sé hægt að veita kæranda starfsleyfi sem lyfjatæknir. Bent er á að kennslustjóri Lyfjatæknabrautar Fjölbrautarskólans við Ármúla sé betur til þess fallin að meta erlend próf og mælt er með því að honum verði send starfsleyfisumsóknin til skoðunar. Í umsögn Lyfjatæknafélagsins segir einnig að verði próf kæranda metið sambærilegt íslensku lyfjatæknanámi, geri félagið þá kröfu að kærandi taki próf í íslenskum lyfjalögum áður en leyfi sé útgefið.

Landlæknisembættið óskaði eftir umsögn Fjölbrautaskólans við Ármúla með bréfi dags. 12. maí 2009. Í umsögn kennslustjóra lyfjatæknabrautar Fjölbrautarskólans við Ármúla dags. 3. júní 2009 segir m.a að erfitt sé að bera saman nám kæranda við nám á lyfjatæknabraut FÁ þar sem ekki sé tiltekin lengd náms kæranda og hversu margar klukkustundir liggja að baki þeim fögum sem kærandi hefur lokið. Síðan segir:

„[Kærandi] hefur tekið próf í ýmsum sambærilegum fögum og eru á lyfjatæknabraut, en þó get ég ekki séð að [kærandi] hafi tekið afgreiðslutækni (AFG 104), félagslyfjafræði (FLL 103), hjúkrunar- og sjúkragögn (HOS 103, 202 og 302), lausasölulyf (LSL 103), lyfjalög (LLÖ 103), lyfjagerð (LYG 103, LYG 204), tölvuskráningu (TUM 103) og sjúkdómafræði (SJÚ 103, 203), svo eitthvað sé nefnt. [Kærandi] hefur síðan lokið ýmsum fögum sem eru ekki á lyfjatæknabraut, eins og grasafræði og snyrtifræði.

Mjög erfitt er að bera saman þessi tvö próf (próf kæranda og lyfjatæknaprófið), þar sem engar einingar eða klst. fylgja með.

Ég treysti mér ekki til að dæma hvort [kærandi] geti fengið löggildingu á Íslandi sem lyfjatæknir, mér finnst vanta meiri upplýsingar um einingafjölda (eða klukkustundafjölda) sem liggja að baki þessum einkunnum sem [kærandi] er með.

Mér finnst einnig eðlilegt að setja sem skilyrði fyrir starfsleyfinu að [kærandi] taki að lágmarki próf í íslenskri lyfjalöggjöf. Eins fyndist mér að gera ætti kröfu um að [kærandi] taki fleiri áfanga, svo sem TUM 103 (farið í apóteksforrit, samskipti við TR o.fl.) og LSL 103 (lausasölulyf). Þá er líka spurning hvort það vanti meira upp á en þessa áfanga sem ég tel upp hér, samanber þá áfanga sem ég taldi upp hér að framan.“

Landlæknir sendi umsögn Fjölbrautaskólans í Ármúla til kæranda með bréfi, dags. 15. júní 2009, og gaf kæranda kost á að koma að frekari athugasemdum eða gögnum áður en ákvörðun yrði tekin um afgreiðslu umsóknar um starfsleyfi. Kærandi sendi landlækni frekari gögn sem móttekin voru þann 10. ágúst 2009. Með bréfi, dags. 11. ágúst 2009, óskaði landlæknisembættið að nýju eftir samanburði Fjölbrautaskólans við Ármúla á námi kæranda við nám á lyfjatæknabraut skólans, í ljósi viðbótargagna. Í framhaldi af framangreindri beiðni landlæknis sendi kennslustjóri lyfjatæknabrautar skólans þann 25. ágúst 2009 landlækni fyrirspurn í tölvupósti um það hvort greitt væri fyrir umrædda vinnu, en landlæknir kvaðst ekki hafa heimild til slíks. Endursendi skólinn þá umsóknargögnin án þess að frekara mat hefði farið fram.

Þann 3. september 2009 sendi landlæknisembættið tölvupóst til lyfjafræðideildar Háskóla Íslands og spurði hvort deildin gæti lagt mat á umsókn kæranda. Í svarpósti frá deildarforseta lyfjafræðideildar þann 7. september 2009 kemur fram að það sé eðlilegra að sú kennslustofnun sem hafi skipulagt lyfjatæknanám á Íslandi framkvæmi slíkt mat. Lyfjafræðideild Háskóla Íslands geti ekki tekið að sér að meta umsóknir lyfjatækna um starfsleyfi. Með bréfi dags. 24. september 2009 leitaði landlæknisembættið því aftur til Fjölbrautaskólans við Ármúla „í þeirri von að við nánari skoðun þessa máls og með hagsmuni umsækjanda í huga sem lagt hafa fram gögn og síðan viðbótargögn, samkvæmt tilmælum FÁ, en bíða enn eftir afgreiðslu umsókna sinna þá sé FÁ tilbúinn að taka þetta verk að sér.“

Með bréfi dags. 28. september 2009 leitaði Fjölbrautaskólinn við Ármúla til menntamálaráðuneytisins vegna erindis landlæknis. Í svarbréfi ráðuneytisins dags. 22. október 2009 kemur m.a. fram: „Af þessu tilefni vill menntamálaráðuneytið benda á að skólanum er ekki skylt að veita þessa þjónustu. Hins vegar telur ráðuneytið æskilegt út frá faglegu sjónarmiði að hann komi að þessari vinnu og taki [greiðslu] fyrir hana.“

Með bréfi Fjölbrautarskólans við Ármúla, dags. 28. október 2009, til landlæknisembættisins var málaleitan landlæknis hafnað, með vísan til bréfs menntamálaráðuneytisins. Með bréfi landlæknis, dags. 24. nóvember 2009, var kæranda kynnt svar Fjölbrautarskólans við Ármúla dags. 28. október 2009. Ennfremur kemur fram að þar sem embættið hafi ekki tök á að greiða fyrir mat á námi kæranda, muni embættið leggja sjálft mat á umsóknina á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Kæranda var gefinn kostur á að koma að athugasemdum og frekari gögnum áður en umsóknin yrði afgreidd.

Landlæknir synjaði umsókn kæranda um starfsleyfi sem lyfjatæknir með bréfi, dags. 12. janúar 2010, en þá höfðu engar athugasemdir eða frekari gögn borist frá kæranda. Í niðurstöðu synjunar landlæknis kemur fram:

„Fyrirmæli skortir í lög og reglugerðir um það hvaða skilyrði skal uppfylla til að öðlast starfsleyfi á Íslandi sem lyfjatæknir, þegar umsækjandi hefur sótt menntun sína utan Íslands og EES-svæðisins. Það er mat Landlæknisembættisins að eðlilegast sé í slíku tilviki að miða við að menntun umsækjanda þurfi að vera sambærileg við menntun á Íslandi í viðkomandi fagi. Sá aðili sem hefur besta þekkingu á að bera menntun erlendis saman við menntun hér á landi er viðkomandi kennslustofnun. Í umsögn kennslustjóra lyfjatæknabrautar Fjölbrautarskólans við Ármúla segir að þú hafir tekið próf í ýmsum sambærilegum fögum og eru á lyfjatæknabraut skólans, en þó geti hún ekki séð að þú hafir tekið námsgreinarnar afgreiðslutækni, félagslyfjafræði, hjúkrunar- og sjúkragögn, lausasölulyf, lyfjalög lyfjagerð, tölvuskráningu og sjúkdómafræði. Æskilegt hefði verið að fá endanlegt mat Fjölbrautarskólans við Ármúla, sem fékkst því miður ekki.

Landlæknir fær ekki séð annað en að mat hins sérfróða aðila sé rétt og yfirlit sem þú lagðir fram þar sem fram kemur hve margar stundir hver grein var kennd breytir ekki því mati að nokkrar greinar skortir og er það því niðurstaða landlæknis að menntun þín sé ekki sambærileg menntun hér á landi.“

Málsástæður og lagarök kæranda

Í kæru er óskað eftir endurskoðun á synjun landlæknisembættisins um starfsleyfi til handa kæranda einkum með hliðsjón af því vandamáli sem upp kom við mat á umbeðnum viðbótargögnum sem kærandi sendi. Kærandi óskar þess að ráðuneytið beiti sér fyrir lausn á því vandamáli og leggur áherslu á fagleg vinnubrögð við mat á námi sínu. Í kæru kemur einnig fram að kærandi hafi lokið lyfjatæknanámi í Makedóníu, hafi starfsreynslu og hafi auk þess lokið tveggja ára háskólanámi í lyfjafræði í heimalandi sínu.

Í andmælabréfi kæranda til ráðuneytisins sem er á ensku, dags. 28. maí 2010, kemur m.a. fram, að kærandi telji að starfsmenn landlæknis sem mátu viðbótargögnin, lögfræðingur og hjúkrunarfræðingur, hafi ekki verið bærir til slíks mats. Kærandi samþykki því ekki slíkt mat á menntun sinni sem svar við umsókninni, enda taki þessir aðilar einungis undir fyrra mat FÁ, sem taldi þörf á frekari gögnum. Kærandi svarar einnig athugasemdum kennslustjóra lyfjatæknabrautar FÁ um hvaða fög vanti miðað við hina íslensku lyfjatæknabraut. Kemur fram í bréfi kæranda að eina fagið sem skorti sé lyfjalög (LLÖ 103), sem fjallar um íslenska lyfjalöggjöf. Efni hinna námskeiðanna hafi kærandi tekið sem hluta af námi sínu í Makedóníu og tiltekur kærandi sérstaklega hvaða erlendu námskeið eigi við námskeiðin sem kennslustjóri lyfjatæknabrautar FÁ benti á að kæranda vanti. Kærandi lýsir sig reiðubúna að taka námskeið um íslensk lyfjalög, ef þess gerist þörf.

Kærandi bendir ennfremur á að séu enn efasemdir uppi um kröfu hennar um starfsleyfi sem lyfjatæknir, sé mögulegt að útvega námskrá skólans frá heilbrigðisráðuneyti Makedóníu, þar sem finna má nákvæma lýsingu á þeim námskeiðum sem kærandi hafi tekið. Að lokum bendir kærandi á að gögn hennar hafi verið í vinnslu í tæp tvö ár og þau hafi aldrei verið metin rétt af bærum yfirvöldum, sem sé ekki kæranda um að kenna. Kærandi sé tilbúin að fallast á synjun á grundvelli rökstudds mats þar til bærs yfirvalds á námi sínu.

Málsástæður og lagarök landlæknis

Í greinargerð landlæknis, dags. 10. maí 2010, er atburðarrás málsins rakin, líkt og gert hefur verið hér á undan. Í umsögninni kemur m.a. fram að kærandi hafi lokið lyfjatæknaprófi frá M.U.C.Dr. Pance Karagozov í Skopje í Makedóníu árið 1997, en skólinn er „Public Secondary medical School“ og stóð námið frá árinu 1993 til 1997.

Í umsögn landlæknis kemur einnig fram að í lögum nr. 24/1985 um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta, séu engin ákvæði um það hvernig fara skuli með umsóknir þeirra sem lokið hafa námi erlendis, í landi utan EES-svæðisins og engir samningar gildi um gagnkvæma viðurkenningu starfsleyfa löggiltra heilbrigðisstarfsmanna. Í reglugerð nr. 199/1983 um starfsréttindi og starfssvið lyfjatækna, sé ekki að finna ákvæði um veitingu starfsleyfa til þeirra sem hafa lokið námi erlendis. Að auki séu ekki ákvæði í reglugerðinni um að leita skuli mats sérfróðra aðila á umsóknum áður en þær eru afgreiddar. Landlæknisembættið hafi engu að síður óskað eftir slíku mati frá aðilum sem að hans mati voru hæfastir til slíks.

Röksemdir fyrir niðurstöðu landlæknis í máli kæranda eru m.a. eftirfarandi:

„Fyrirmæli skortir í lög og reglugerðir um það hvaða skilyrði skal uppfylla til að öðlast starfsleyfi á Íslandi sem lyfjatæknir, þegar umsækjandi hefur sótt menntun sína utan Íslands og EES-svæðisins. Það er mat Landlæknisembættisins að miða skuli við að menntun umsækjanda þurfi að vera sambærileg við menntun á Íslandi í viðkomandi fagi. Sá aðili sem hefur besta þekkingu á að bera menntun erlendis saman við menntun hér á landi er viðkomandi kennslustofnun. Í umsögn kennslustjóra [lyfjatæknabrautar] Fjölbrautaskólans við Ármúla segir að umsækjandi hafi tekið próf í ýmsum sambærilegum fögum og eru á lyfjatæknabraut skólans, en þó geti hún ekki séð að umsækjandi hafi tekið námsgreinarnar afgreiðslutækni, félagslyfjafræði, hjúkrunar- og sjúkragögn, lausasölulyf, lyfjalög, lyfjagerð, tölvuskráningu og sjúkdómafræði. Æskilegt hefði verið að fá endanlegt mat Fjölbrautaskólans við Ármúla, sem fékkst því miður ekki. Þrátt fyrir það að ekki fengist endanlegt mat kennslustjóra [lyfjatæknabrautar] Fjölbrautaskólans við Ármúla liggur þó fyrir vel rökstuddur samanburður á námi umsækjanda við nám hér á landi, þó samanburður á tímafjölda í einstökum greinum vanti.“

Við afgreiðslu umsóknar umsækjanda lagði landlæknir til grundvallar öll umsóknargögn umsækjanda, svo og mat kennslustjóra [lyfjatæknabrautar] Fjölbrautaskólans við Ármúla og Lyfjatæknafélags Íslands. Það var niðurstaða landlæknis að þar sem þó nokkrar greinar skorti, svo sem gerð var grein fyrir hér að ofan væri menntun umsækjanda ekki sambærileg menntun lyfjatækna við framhaldsskóla hér á landi. Með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga væri því ekki hægt að veita umsækjanda starfsleyfi sem lyfjatæknir hér á landi og var umsókn því synjað.“

Í greinargerð sinni hafnar landlæknir því að viðbótargögn kæranda hafi ekki verið metin. Þó að sérstakur umsagnaraðili hafi ekki komið að matinu hafi öll viðbótargögn verið metin hjá landlækni af lögfræðingi og hjúkrunarfræðingi, sem hafi mikla reynslu af að meta umsóknargögn vegna ýmissa starfsleyfa.

Hvað varðar athugasemdir kæranda um það hversu langan tíma afgreiðsluferlið tók tekur landlæknir fram að tafir hafi orðið vegna ýmissa atvika. Mál kæranda hafi verið ólíkt afgreiðslu annarra umsókna um starfsleyfi, þar sem ákvæði i lögum og reglugerðum séu rýr og „aldrei áður hefur menntastofnun synjað landlækni um að gefa endanlegt álit.“

Í bréfi, dags. 3. júní 2010, kemur fram að landlæknisembættið muni ekki skila frekari athugasemdum í málinu.

Niðurstaða ráðuneytisins

Kæran lýtur að synjun landlæknisembættisins um útgáfu á starfsleyfi til handa kæranda sem lyfjatæknir, en kærandi lauk lyfjatæknanámi í Makedóníu árið 1997.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 199/1983 um starfsréttindi og starfsvið lyfjatækna, með síðari breytingum, segir að rétt til að öðlast starfsleyfi sem lyfjatæknir hafi sá einn sem lokið hefur prófi við lyfjatæknabraut framhaldsskóla sem metið er gilt af heilbrigðisyfirvöldum. Ljóst er að ákvæðið tekur til þeirra sem sækja um starfsleyfi eftir nám hér á landi og erlendis. Skýra verður hugtakið heilbrigðisyfirvöld svo að átt sé við veitingarvaldshafa á viðkomandi sviði, þ.e. landlækni, sbr. e-lið 4. gr. laga nr. 41/2007. Því er landlæknir bær til að meta hvort umsækjandi um starfsleyfi sem lyfjatæknir uppfyllir skilyrði reglugerðarinnar um að hafa lokið prófi við lyfjatæknabraut framhaldsskóla.

Í ofangreindri reglugerð er ekki kveðið á um að leita skuli umsagnar tiltekins aðila áður en ákvörðun um veitingu starfsleyfis er tekin, eins og kveðið er á um í flestum þeim reglugerðum er varða löggildingu heilbrigðisstarfsmanna. Landlæknisembættinu bar því ekki skylda til að leita umsagnar Lyfjatæknafélags Íslands og kennslustjóra Fjölbrautarskólans við Ármúla, þó sjálfsagt sé að landlæknir kalli eftir umsögn, án laga- og reglugerðarfyrirmæla, þegar það á við.

Ráðuneytið tekur undir með landlæknisembættinu að þegar fyrirmæli um hvaða skilyrði eigi að uppfylla til að öðlast starfsleyfi á Íslandi skortir í lög og reglugerðir, verði að miða við að menntun umsækjanda sé sambærileg menntun á Íslandi í viðkomandi fagi. Fyrir liggur að menntun lyfjatækna á Íslandi fer fram við lyfjatæknabraut Fjölbrautarskólans við Ármúla.

Þau gögn sem liggja fyrir í málinu um menntun kæranda í Makedóníu gefa til kynna að kærandi lauk lyfjatæknaprófi á framhaldsskólastigi frá M.U.C.Dr. Panche Karagozov í Skopje. Með umsókn kæranda um starfsleyfi til landlæknis fylgdu gögn sem sýna hvaða námskeið voru kennd á lyfjatæknabrautinni í Skopje og hvaða einkunnir kærandi hlaut í hverju fagi. Viðbótarskjal, móttekið af landlækni 10. ágúst 2009, sýnir fjölda kennslustunda hvers námskeiðs eftir skólaári á lyfjatæknabrautinni.

Í umsögn kennslustjóra lyfjatæknabrautar Fjölbrautarskólans í Ármúla, dags. 3. júní 2009, kemur fram að umsagnaraðili geti ekki séð að kærandi hafi tekið nokkur námskeið sem kennd eru við lyfjatæknabraut FÁ. Þetta atriði er síðan ákvörðunarástæða landlæknis um í synjun á því að veita kæranda starfsleyfi sem lyfjatæknir frá 12. janúar 2010. Í andmælum kæranda, dags. 28. maí 2010, er þessari fullyrðingu mótmælt og tiltekið hvaða fög í hennar skírteini nái utan um þau íslensku fög sem kennslustjóri lyfjatæknabrautar FÁ kveður vanta. Auk þess kemur fram í andmælum kæranda að hún hafi langa starfsreynslu í faginu.

Í málinu liggja ekki fyrir gögn er lýsa innihaldi hvers námskeiðs sem kærandi tók í Makedóníu, en slíkar upplýsingar um námskeið lyfjatæknabrautar FÁ eru hins vegar til staðar. Verður að telja örðugt að bera saman próf kæranda frá Makedóníu og þau námskeið sem hún hefur lokið, við hin íslensku námskeið sem lyfjatæknabraut FÁ er byggð á, nema námskeiðslýsingar frá menntastofnuninni í Makedóníu liggi fyrir í málinu. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun um synjun starfsleyfis var tekin og ekki hægt að slá því föstu að menntun kæranda sé ekki sambærileg menntun lyfjatækna sem útskrifast af lyfjatæknabraut FÁ. Landlæknir fullnægði því ekki rannsóknarskyldu sinni í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærandi lagði inn umsókn 2. desember 2008 um starfsleyfi sem lyfjatæknir til landlæknis, en þann 18. febrúar 2009 er henni fyrst tilkynnt af landlækni um móttöku umsóknar hennar og málið sent til umsagnar Lyfjatæknafélags Íslands. Sú umsögn barst tæpum tveimur mánuðum eftir lokafrest landlæknis, án þess að ítrekun hafi verið send af hálfu embættisins. Þann 28. október 2009 barst svar Fjölbrautarskólans við Ármúla, þar sem því var hafnað að gefa umsögn um umsókn kæranda án greiðslu. Landlæknir tilkynnir kæranda um þessa niðurstöðu tæpum mánuði síðar, eða með bréfi, dags. 24. nóvember 2009. Endanleg ákvörðun í máli kæranda er síðan tekin 12. janúar 2010. Ráðuneytið telur ofangreindan drátt á meðferð umsóknar kæranda úr hófi og andstæðan 9. gr. stjórnsýslulaga. Ennfremur eiga skýringar landlæknis á löngum afgreiðslutíma ekki við nema að hluta til. Þeim tilmælum er beint til landlæknisembættisins að það gæti sérstaklega að málsmeðferðartíma í málum er varða mikilsverða hagsmuni einstaklinga, eins og umsóknir um starfsleyfi.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun landlæknis um synjun á útgáfu starfsleyfis sem lyfjatæknir til handa A er hér með felld úr gildi og landlækni falið að taka málið upp að nýju og leggja framangreind sjónarmið til grundvallar mati sínu.