Mál nr. IRR16100172
Ár 2016, þann 20. desember, er í innanríkisráðuneytinu
kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í
máli nr. IRR16100172
Kæra Zandic Island
ehf.
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 19. október 2016 barst ráðuneytinu kæra Zandic Island ehf., kt. 450215-0310 (hér eftir nefnt ZI), á ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 7. október 2016 um að synja beiðni ZI um skráningu skipsins Hoffells II SU-80 á aðalskipaskrá sem fiskiskip. Krefst ZI þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt og skipið fáist skráð sem fiskiskip.
Kæruheimild er í 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Með umsókn dagsettri 4. október 2016 lagði ZI fram beiðni um skráningu skipsins Hoffells II SU-80 á aðalskipaskrá sem fiskiskip. Með bréfi SGS dagsettu 7. október 2016 var beiðni ZI synjað.
Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með bréfi ZI mótteknu þann 19. október 2016.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 20. október 2016 var SGS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi SGS mótteknu 11. nóvember 2016.
Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 14. nóvember 2016 var ZI kynnt umsögn SGS og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Með tölvubréfi ZI dagsettu 22. nóvember 2016 lýsti félagið því yfir að það teldi ekki ástæðu til að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins.
Með tölvubréfi dags. 22. nóvember 2016 tilkynnti ráðuneytið ZI að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök ZI
Í kæru kemur fram að ZI fallist ekki á þá þröngu túlkun SGS að í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 115/1985 felist bann við skráningu fiskiskipa í eigu útlendinga. Líta verði á lagaákvæðið í ljósi nýrra laga um veiðileyfi. Lagaákvæðið sem SGS vísi til hafi verið samþykkt á Alþingi í apríl 1997 sem lög nr. 39/1997. Í janúar 1999 hafi Alþingi samþykkt breytingu á lögum um stjórn fiskveiða með lögum nr. 1/1999, vegna dóms Hæstaréttar í máli nr. 145/1998. Fyrsta grein laga nr. 1/1999, sem sé nú 5. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006, hljóði þannig:
„Við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni koma aðeins til greina þau fiskiskip sem hafa haffærisskírteini og skrásett eru á skipaskrá [Samgöngustofu] 1) eða sérstaka skrá stofnunarinnar fyrir báta undir 6 metrum. Skulu eigendur þeirra og útgerðir fullnægja skilyrðum til að stunda veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands sem kveðið er á um í lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og í lögum um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands.“
Lög nr. 1/1999 séu sérlög um heimild til fiskveiða og séu sett eftir setningu laga nr. 39/1997. Fjalli sérlögin um veitingu leyfa til fiskveiða. Af 5. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 megi ráða að það sé ætlun löggjafans að fiskiskip séu skráð á íslenska skipaskrá, sem uppfylli ekki ákvæði laga til að fá leyfi til fiskveiða. Skráning SGS á fiskiskipi feli ekki sér leyfi til fiskveiða í fiskveiðilandhelgi Íslands. Aðrar stofnanir, aðallega Fiskistofa og atvinnuvegaráðuneytið, stjórni útgáfu á leyfum fiskiskipa til fiskveiða innan íslenskrar landhelgi. Við veitingu leyfa til fiskveiða geri lög um stjórn fiskveiða ráð fyrir því að fyrst sé athugað hvort skip sé skráð sem fiskiskip. Ef svo reynist sé kannað hvort eigendur og útgerðir fullnægi skilyrðum til að stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, en ákvæði sem fjalli um leyfi til fiskveiða sé aðallega að finna í lögum nr. 116/2006, en einnig í lögum nr. 22/1998 og lögum nr. 34/1991. Beiðni ZI sé sú að fiskiskip sé skráð á íslenska skipaskrá sem fiskiskip. Beiðnin sé ekki um skráningu skips til fiskveiða. Til frekari stuðnings vísar ZI til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Að mati ZI náist þau markmið, þ.e. að stjórna úthlutun leyfa til veiða í íslenskri fiskveiðilögsögu, með vægara móti en með takmörkun á skráningu fiskiskipa. Nauðsyn beri ekki til þess að beita svo víðri túlkun á ákvæði 2. mgr. 1. gr. laga nr. 115/1985 að ákvæðið takmarki skráningu skipa. Með sérlögum, sem fjalli sérstaklega um úthlutun veiðileyfa í íslenskri fiskveiðilögsögu sbr. II. kafli laga nr. 116/2006, sé leyfum til fiskveiða markaðar reglur. Fiskistofa hafi eftirlit með og úthluti veiðileyfum til þeirra sem sækja um veiðileyfi og uppfylla skilyrði laga til að fá heimild til fiskveiða. Að mati ZI sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til með röksemdum SGS fyrir synjun á beiðni ZI.
IV. Ákvörðun og umsögn SGS
Í ákvörðun SGS kemur fram að um skráningu skipa gildi lög nr. 115/1985 og sé SGS sú stofnun sem fari með framkvæmd laganna. Þá rekur SGS ákvæði 2. mgr. 1. gr. laganna. Í umsókn um skráningu skipsins Hoffells II SU-80 til fiskveiða komi fram að eigandi skipsins sé ZI. Umsókninni hafi hins vegar ekki fylgt yfirlýsing um hlut erlendra aðila í félaginu. Þannig verði ekki ráðið af umsókninni hvort uppfyllt séu skilyrði a- og b- liðar 2. tl. 2. mgr. 1. gr. laganna. Á meðan umbeðin gögn hafi ekki borist geti SGS ekki orðið við beiðni um skráningu skipsins til fiskveiða og sé umsókninni því hafnað að svo stöddu.
Í umsögn SGS kemur fram að í umsókn ZI sé hakað við að yfirlýsing fylgi um hlut erlendra aðila í hlutafélagi. Umsókninni hafi hins vegar fylgt vottorð úr fyrirtækjaskrá þar sem ekki komi fram upplýsingar um eignarhlutfall erlendra aðila í skipinu. Af samskiptum við ZI og kæru félagsins þyki þó ljóst að ágreiningsatriði málsins sé hvort skrá megi fiskiskip hér á landi í eigu erlendra aðila. Það sé afstaða SGS að ákvæði 2. mgr. 1. gr. laga nr. 115/1985 feli í sér tilteknar takmarkanir á skráningu fiskiskipa í erlendri eigu.
SGS vísar til þess að 2. mgr. 1. gr. laga nr. 115/1985 feli í sér tilteknar takmarkanir á eignarhaldi erlendra aðila í fiskiskipum hér á landi. Ákvæði 1. mgr. 1. gr. laganna mæli fyrir um að Íslendingar og aðrir borgarar EES-svæðisins eigi rétt á að skrá skip sín hér á landi. Í 2. mgr. komi síðan fram að aðeins megi skrá skip til fiskveiða að nánar tilteknum skilyrðum um eignarhald uppfylltum. Í greinargerð með lögum nr. 39/1997, sem komu á 2. mgr. 1. gr. í núverandi mynd, komi fram að tilgangur ákvæðisins sé að sömu reglur gildi um eignarhald útlendinga í fiskveiðum, fiskvinnslu og fiskiskipum, sbr. lög um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri nr. 34/1991. Sé því augljóst að ákvæðið eigi við um skráningu fiskiskipa. Þá bendir SGS á að stofnuninni sé falin framkvæmd laga um skráningu skipa þar sem settar eru ákveðnar takmarkanir á skráningu fiskiskipa vegna eignarhalds. Þá sé ekki að finna heimild til undanþágu frá skilyrðum ákvæðis 2. mgr. 1. gr. laganna. SGS væri hvorki rétt né heimilt að veita undanþágu frá ákvæði laga um skráningu skipa vegna sjónarmiða um veiðiheimildir sem fjallað er um í lögum um stjórn fiskveiða. Þá kveðst SGS ekki fá séð að löggjafinn hafi ætlast til þess að hér væru skráð fiskiskip í erlendri eigu. Í reynd virðist með ákvæðinu áréttaður vilji löggjafans um takmarkanir á eignarhaldi útlendinga í tilteknum íslenskum atvinnugreinum. Sá vilji löggjafans komi m.a. fram í greinargerð með lögum nr. 39/1997, þar sem fram komi að takmark ákvæðis 2. mgr. 1. gr. laga nr. 115/1985 sé að sömu reglur gildi um eignarhald útlendinga í fiskveiðum, fiskvinnslu og fiskiskipum. Hefði það verið vilji löggjafans að fiskiskip í erlendri eigu væru skráð hér á landi hefði honum verið í lófa lagið að fella brott ákvæði 2. mgr. 1. gr. laga nr. 115/1985, því að ljóst megi vera að ákvæðið væri með öllu óþarft ef fallist verði á túlkun ZI. SGS myndi þá skrá öll skip, fiskiskip og önnur, í eigu manna og lögaðila innan EES-svæðisins. Síðan myndu aðrar stofnanir stjórna útgáfu á leyfum til fiskiskipa innan íslenskrar landhelgi. Það kunni að vera að skynsemi sé í slíku fyrirkomulagi en að mati SGS sé það löggjafans að mæla fyrir um það. Hvað varðar meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar bendir SGS á að ZI sé í lófa lagið að skrá skipið hér á landi sem eitthvað annað en fiskiskip, t.d. sem vinnuskip, og hafi ZI verið bent á það.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Til umfjöllunar er ákvörðun SGS frá 7. október 2016 um að synja beiðni ZI um skráningu skipsins Hoffells II SU-80 á aðalskipaskrá sem fiskiskip. Var það mat SGS að ekki væru uppfyllt ákvæði 2. mgr. 1. gr. laga um skráningu skipa nr. 115/1985, en í því ákvæði eru talin upp hvaða skip megi skrá hér á landi til fiskveiða. Krefst ZI þess að ákvörðun SGS verði breytt og fallist verði á umsókn þeirra um skráningu skipsins á skipaskrá. Hafa sjónarmið félagsins verið rakin hér að framan.
Um skráningu skipa gilda lög með sama nafni nr. 115/1985. Í 1. mgr. 1. gr. laganna kemur fram að skráningarskylt eftir lögunum sé sérhvert skip sem er sex metrar á lengd eða stærra, mælt milli stafna. Rétt sé að skrá skip hér á landi þegar íslenskir ríkisborgarar, sem eiga lögheimili hér á landi eða íslenskir lögaðilar, sem eiga heimili hér á landi, eiga það. Þennan rétt hafi einnig ríkisborgarar annarra ríkja Evrópska efnahagssvæðisins frá og með gildistöku samnings um hið Evrópska efnahagssvæði samkvæmt nánari ákvæðum sem ráðherra setur með reglugerð.
Í 2. mgr. 1. gr. segir síðan:
„Aðeins má skrá til fiskveiða hér á landi skip sem eru í eigu eftirtaldra aðila:
1. Íslenskra ríkisborgara sem eiga lögheimili hér á landi
2. Íslenskra lögaðila sem eiga heimili hér á landi og eru að öllu leyti í eigu íslenskra ríkisborgara, sem eiga lögheimili hér á landi, eða íslenskra lögaðila sem uppfylla eftirfarandi skilyrði:
a. Eru undir yfirráðum íslenskra aðila
b. Eru í eigu erlendra aðila að hámarki 25% sé miðað við hlutafé eða stofnfé. Fari eignarhlutur íslensks lögaðila í öðrum lögaðila, sem er skráður eigandi skips, ekki yfir 5% má eignarhlutur erlendra aðila þó vera allt að 33%.“
ZI byggir málatilbúnað sinn á því að beiðni félagsins sé sú að skipið verði skráð á íslenska skipaskrá sem fiskiskip, en taki ekki til skráningar skipsins til fiskveiða. Telur ZI að af 5. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 megi ráða að það sé ætlun löggjafans að fiskiskip séu skráð á íslenska skipaskrá sem fiskiskip sem uppfylli ekki ákvæði laga til að fá leyfi til fiskveiða. Skráning SGS feli ekki í sér leyfi til fiskveiða í fiskveiðilandhelgi Íslands. Séu lög um stjórn fiskveiða sérlög sem séu sett eftir setningu laga nr. 39/1997 til breytinga á lögum nr. 115/1985.
Ráðuneytið tekur fram að það lítur svo á að í 2. mgr. 1. gr. laga um skráningu skipa nr. 115/1985 felist tilteknar takmarkanir á eignarhaldi erlendra aðila á fiskiskipum hér á landi. Sé ekki hægt að skilja ákvæði 2. mgr. 1. gr. á annan hátt en þann að tilgreint ákvæði þurfi að vera uppfyllt til að unnt sé að skrá skip á skipaskrá sem fiskiskip, enda taki lögin aðeins til skráningar skipa en ekki annars, s.s. úthlutunar veiðiheimilda. Þá liggur fyrir að ákvæði 2. mgr. 1. gr. kom inn í lögin með lögum nr. 39/1997 til breytinga á lögum um skráningu skipa. Í greinargerð með frumvarpi að þeim lögum er m.a. tekið fram að nauðsynlegt hafi verið að breyta ákvæðinu þannig að sömu reglur gildi um eignarhald útlendinga í fiskveiðum, fiskvinnslu og fiskiskipum. Telur ráðuneytið því ljóst að ákvæðið eigi við um skráningu skipa á skipaskrá sem fiskiskip.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það mat ráðuneytisins að lagaskilyrði skorti til að verða við kröfu ZI um skráningu skipsins Hoffells II SU-80 á skipaskrá sem fiskiskip, enda liggi ekki fyrir gögn sem sýni fram á að skilyrði 2. mgr. 1. gr. laga nr. 115/1985 séu uppfyllt. Geti meðalhófsjónarmið engu breytt þar um. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Samgöngustofu frá 7. október 2016 um að synja beiðni Zandic Island ehf. um skráningu skipsins Hoffells II SU-80 á aðalskipaskrá sem fiskiskip.