Mál 00070036
Ráðuneytinu hefur borist kæra Hjörleifs Guttormssonar og Sigurðar Blöndal, dags. 8. ágúst 2000 og kæra Guðmundar Péturssonar, Önnu Jónu Árnmarsdóttur, Eyjólfs Ingvasonar og Þórdísar Sveinsdóttur, dags. 9. ágúst 2000, vegna úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum um Upphéraðs- og Norðurdalsveg, Atlavík -Teigsbjarg í Fljótsdal, dags. 5. júlí 2000.
I. Hinn kærði úrskurður.
Skipulagsstjóri ríkisins felldi úrskurð sinn þann 5. júlí 2000 vegna mats á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 63/1993 um Upphéraðs- og Norðurdalsveg, Atlavík -Teigsbjarg í Fljótsdal og eru úrskurðarorð hans eftirfarandi:
"Í samræmi við 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 hefur skipulagsstjóri ríkisins farið yfir þau gögn sem lögð voru fram af hálfu framkvæmdaraðila við tilkynningu ásamt umsögnum, athugasemdum og svörum framkvæmdaraðila við þeim.
Fallist er á fyrirhugaða lagningu Upphéraðs- og Norðurdalsvegar frá Atlavík á Austurhéraði að Teigsbjargi í Fljótsdalshreppi eins og henni er lýst í frummatsskýrslu Vegagerðarinnar og með þeim mótvægisaðgerðum sem lýst er í framlögðum gögnum Vegagerðarinnar og lýst er í 5. kafla þessa úrskurðar. Einnig er fallist á lagningu vegarins samkvæmt kostum 2, 3, og 4 eins og þeim er lýst í framlögðum gögnum Vegagerðarinnar og með þeim mótvægisaðgerðum sem lýst er í framlögðum gögnum Vegagerðarinnar og 5. kafla þessa úrskurðar."
II. Kröfur og málsástæður kærenda.
1.
Í kæru Hjörleifs Guttormssonar og Sigurðar Blöndal, dags. 8. ágúst 2000, er sú aðalkrafa gerð að úrskurði skipulagsstjóra ríkisins verði breytt og framkvæmdin verði úrskurðuð í frekara mat. Meðal þess sem áskilið verði í frekara mati verði að kannaður verði rækilega sá kostur að byggja nýja brú á Lagarfljót við Egilsstaði til að fullnægja þungaflutningum jafnt í almennri umferð sem og þungaflutningum í þágu hugsanlegra virkjunarframkvæmda jafnframt því að styrkja og/eða leggja nýjan veg norðan fljóts vegna þungaflutninga frá Fellabæ að Teigsbjargi.
Til vara gera kærendur þá kröfu að vegleið 3 verði valin.
Kærendur setja fram röksemdir fyrir kröfum sínum í átta liðum. Kærendur telja óvíst hvort verði af virkjunarframkvæmdum vegna Kárahnjúkavirkjunar og muni það ekki skýrast fyrr en í fyrsta lagi á árinu 2001. Verði ráðist í þá framkvæmd muni ekki reyna á þungaflutninga vegna hennar fyrr en á árinu 2005. Hvað varðar tíma sé því talsvert svigrúm til að hefja fyrirhugaðrar framkvæmdir. Ekki sé í frummatsskýrslu fjallað um þann kost að beina þungaflutningum og annarri umferð vegna virkjunarframkvæmda á veg norðan Lagarfljóts samhliða endurnýjun Lagarfljótsbrúar við Egilstaði. Kærendur telja að ekki eigi að draga byggingu Lagarfljótsbrúar og eyða, í óvissu um upphaf virkjunarframkvæmda, fjármagni í brú á Jökulsá í Fljótsdal til að standast svipaðar kröfur um burðarþol og Lagarfljótsbrúa þarf að gera. Telja þeir að kostnaðarminna verði, á heildina litið, að leggja veg norðan Fljóts vegna þungaflutninga og byggja nýja Lagarfljótsbrú en að bæta að auki við brú í þágu þungaflutninga yfir Jökulsá í Fljótsdal. Einnig telja kærendur að vega ætti þungt í mati á leiðum vegna þungaflutninga að dreifa umferð á vegi beggja vegna Lagarfljóts og komast hjá þungaflutningum vegna virkjunarframkvæmda um Hallormsstaðarskóg sem er fjölmennasti ferðamannastaður á Austurlandi. Kærendur telja ekki nægilegt að vísa í athugun sem gerð var um 1990 um samanburð á leiðum norðan og austan Fljóts vegna þáverandi áforma um virkjunarframkvæmdir þegar ekki er litið á svokallaða leið 5 sem valkost í frummatsskýrslu. Einnig telja þeir að skipulagsstjóri hafi ekki farið nægilega vel ofan í þann þátt málsins.
Varðandi varakröfu sína segja kærendur að leið 1 beri að útiloka meðal annars þar sem hún feli í sér umtalsverða röskun á umhverfi vegna gífurlegrar sjónmengunar og röskunar á þeirri landslagsheild sem fyrir liggur inn af botni Lagarfljóts. Auk þess geti leið 1 haft í för með sér tilfinnanlega röskun á samfélaginu í Fljótsdal, þar sem framkvæmdir samkvæmt þeirri leið geti leitt til þess að bændur í þéttbýlasta hluta sveitarinnar telji sig neydda til að hætta búskap vegna skertrar aðstöðu til búrekstrar og að með þeirri leið sé tekin mikil og óréttlætanleg áhætta á lónmyndun og landspjöllum af völdum flóða ofan brúar og vegfyllingar. Telja kærendur að leið 1 sé eingöngu valin af hagkvæmnisástæðum þótt aðrir kostir, langtum hættuminni eða hættulausir, séu til staðar nokkru innar með ánni. Gera þeir athugasemd við það að skipulagsstjóri ríkisins fallist einnig á lagningu vegarins samkvæmt kostum 2, 3, og 4 og leggi þannig leið 1 að jöfnu við aðrar.
2.
Í kæru Guðmundar Péturssonar, Önnu Jónu Árnmarsdóttur, Eyjólfs Ingvasonar og Þórdísar Sveinsdóttur, dags. 9. ágúst 2000, er sú aðalkrafa gerð að úrskurði skipulagsstjóra ríkisins verði breytt og framkvæmdin úrskurðuð í frekara mat. Meðal þess sem skoðað verði í frekara mati verði:
a) hætta á lónmyndun ofan brúar og vegfyllingar við Jökulsá í Fljótsdal verði leið 1 utan við Vallholt fyrir valinu og áhrif hennar á landnotkun og gróðurfar,
b) kostir þess að velja leið 3 eða leið 2 yfir Jökulsá fyrir samgöngukerfið innan sveitar og vegna langtum minni sjónrænna áhrifa en af leið 1
c) möguleikar á að byggja nýja brú á Lagarfljót til þungaflutninga og endurnýja veg inn í Fljótsdal norðan Lagarfljóts í tæka tíð komi til ákvarðana um virkjunarframkvæmdir.
Til vara gera kærendur þá kröfu að vegleið 3 verði valin.
Til þrautavara gera kærendur þá kröfu að vegleið 2 verði valin.
Kærendur gera grein fyrir aðal- vara- og þrautavarakröfum samhliða. Kærendur telja að úrskurður skipulagsstjóra ríkisins byggi um margt á óljósum og röngum forsendum sérstaklega að því er varðar leið 1. Í öðru lagi telja kærendur að neikvæð sjónræn áhrif af veglínu 1 fyrir ásýnd Fljótsdals yrðu gífurleg og varanleg ef úrskurðurinn yrði látinn standa. Eðlilegasti kosturinn í umhverfislegu tilliti og fyrir samgöngur innan sveitar sé að velja veglínu 3 nálægt núverandi vegi og brúm. Í þriðja lagi segja kærendur að hætta á lónmyndun innan við vegfyllingu fyrir Fljótsbotni sé veruleg með neikvæðum áhrifum á túnræktun og búskap bænda sem heyja Nesin vestan Jökulsár. Kærendur telja að fjárhagsleg sjónarmið ráði ferðinni á kostnað umhverfis og hagsmuna bænda þar sem fram komi hjá Vegagerð ríkisins að vegleið 1 yrði ekki hagkvæm ef brúin yfir Jökulsá yrði höfð það löng að hún þrengdi ekki að farvegi árinnar í flóðum. Átelja kærendur þetta og fara fram á að leið 1 verði útilokuð. Þá telja kærendur að áhrif af veglínu 1 á umferð yrðu þau að hún myndi aukast mjög mikið sem skapi aukna hættu og langtum meira ónæði en nú er. Slíku væri ekki til að dreifa ef valin yrði leið 3 eða jafnvel 2. Loks telja kærendur að nægur tími sé til að byggja nýja brú á Lagarfljót og styrkja veg norðan Fljóts.
III. Umsagnir og athugasemdir.
Í umsögn Vegagerðarinnar segir varðandi aðalkröfu Hjörleifs Guttormssonar og Sigurðar Blöndal:
"...Í úrskurði Skipulagsstjóra ríkisins frá 5/7 2000 kemur fram að sá kostur að byggja nýja brú á Lagarfljót og að þungaflutningar fari norðan Fljóts sé því vart raunhæfur því að samkvæmt yfirlýsingu um Noral verkefnið frá 24/5 2000 sé miðað við að hefja framkvæmdir við Kárahnjúkavirkjun sumarið 2002. Hjörleifur og Sigurður telja að í fyrsta lagi sé þörf fyrir þungflutninga sem núverandi Lagarfljótsbrú er ekki talin bera árið 2005. Þessi fullyrðing er ekki í samræmi við skýrslu Landsvirkjunar: "Kárahnjúkavirkjun, Tillaga að matsáætlun". Þar er gert ráð fyrir að framkvæmdir hefjist árið 2002 og að virkjunin verði gangsett árið 2006. Um leið og virkjunarframkvæmdir hefjast má gera ráð fyrir flutningi véla og tækja sem eru þyngri en núverandi brú yfir Lagarfljót ber."
Þá segir í umsögn Vegagerðarinnar um varakröfu kærenda:
"Vegagerðin telur að í matsskýrslunni sé gerð fullnægjandi grein fyrir kostum og göllum mismunandi leiða í innanverðum Fljótsdal (leiðum 1, 2, 3, 4). Það er mat Vegagerðarinnar að leið 1 sé besti kosturinn þegar öll sjónarmið hafa verið vegin saman. Með mótvægisaðgerðum er síðan reynt að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar eins og kostur er. Kærendur kjósa að líta eingöngu á gallana á leið 1. Þannig nefna þeir t.d. ekki að með valinni leið 1 styttist hringvegurinn um Lagarfljót um 15 km. Leið 1 bætir samgöngur innan sveitar verulega og einnig styttist leiðin umhverfis Lagarfljót fyrir almenna vegfarendur. Í greinargerð Þróunarstofu Austurlands um félagsleg áhrif vegna breytinga á vegum í Fljótsdal (Fylgiskjal 27 í matsskýrslu) kemur fram að leiðir 1 og 2 eru taldar bæta samgöngur mest og styrkja byggð og ferðaþjónustu. Vegagerðin er ekki ósammála þeirri skoðun kærenda að landslagsáhrif og áhrif á vatnafar verða minni eftir því sem innar er farið yfir Jökulsá. Mat á umhverfisáhrifum felst hins vegar í því að vega saman kosti og galla og velja þá leið sem er best þegar öll sjónarmið eru vegin saman."
Varðandi aðalkröfu Guðmundar Péturssonar og fl. segir í umsögn Vegagerðarinnar:
"Krafist er frekara mats þar sem nánar verði gerð grein fyrir hættu á lónmyndun ofan brúar og áhrifum hennar á gróðurfar og landnotkun. Kostir þess að velja leið 2 og 3 yfir Jökulsá verði skoðaðir nánar. Þá verði einnig athugaður möguleikinn á að byggja nýja brú yfir Lagarfljót við Fellabæ og endurnýja veg norðan Lagarfljóts.
Varðandi hættu á lónmyndun þá er gerð grein fyrir því í kafla 2.3. í matsskýrslunni hvernig brugðist er við því. Þar stendur m.a. eftirfarandi: "Í ljósi þess að tún bænda á Hólmum, Melanesi, Bessastaðanesi og Klaustursnesi eru viðkvæm fyrir vatnsborðshækkun býðst Vegagerðin til þess að leggja fram rannsóknaráætlun í samvinnu við Náttúrustofu Austurlands og Búnaðarsamband Austurlands. Þar yrði gerð grein fyrir þeim rannsóknum sem þyrfti að framkvæma til þess að hægt verði að meta áhrif vegar og brúar á leið 1 á fyrrgreind tún..."
Umsögn Vegagerðarinnar um vara- og þrautavarakröfu kærenda er samhljóða umsögn um varakröfu kærenda Hjörleifs Guttormssonar og Sigurðar Blöndal.
Í umsögn sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps segir:
""Sveitarstjórn vísar til fyrri umsagna sinna þar sem fram hefur komið að hún telji bestan kost þann sem merktur er 3 í hinum kærða úrskurði en ekki sé lagst gegn kosti 1 með mótvægisaðgerðum.
Af hálfu framkvæmdaraðila hefur verið samþykkt að koma til móts við skilyrði sveitarstjórnar vegna leiðar 1 að hluta.
Í hinum kærða úrskurði er fallist á alla þá kosti sem framkvæmdaraðili óskaði mats á með þeim mótvægisaðgerðum sem lýst er í úrskurðinum.
Úrskurður þessi hefur ekki verið kærður af hálfu sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps og hefur hún því ákveðið að una þeirri niðurstöðu hans að allar valdar leiðir 1-4 hafi ekki í för með sér umtalsverð neikvæð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag.
Sveitarstjórn telur að lagning vegar, hvaða kostur 1-4 sem yrði valinn, hefði í för með sér miklar samgöngubætur fyrir íbúa Fljótsdalshrepps og jákvæð samfélagsleg áhrif sem vegi á móti þeim neikvæðu umhverfisþáttum sem fjallað er um í hinum kærða úrskurði.
Í kærum þeim er hér eru til umfjöllunar er haldið fram að frekara mat þurfi að fara fram vegna "leiðar 5" sem felst í að gera nýja brú yfir Lagarfljót milli Egilsstaða og Fellabæjar og byggja upp veg norðan Lagarfljóts að Teigsbjargi.
Samkvæmt frummatsskýrslu var þessi kostur ekki einn þeirra sem óskað var mats á og því ekki um hann fjallað af hálfu sveitarstjórnar í fyrri umsögnum.
Á það er bent af hálfu sveitarstjórnar að sú leið að byggja eingöngu upp veg norðan Lagarfljóts hefði í för með sér að íbúar Fljótsdalshrepps fengju ekki þá samgöngubót sem fellst í því að bæta vegasamband við Hallormsstað þar sem börn úr sveitinni sækja grunnskóla.
Þá megi vænta að valdar leiðir 1-4 muni auka umferð ferðafólks í sveitarfélaginu í framtíðinni umfram það sem framangreind leið myndi gera enda Hallormsstaðarskógur eitt mesta aðdráttarafl ferðamanna á Austurlandi. Ljóst megi vera að bágt ástand núverandi vegar frá Atlavík inn í Fljótsdal leiði til þess að ferðamenn veigri sér við því að fara þá leið.
Sveitarstjórn telur því að valdar leiðir gefi meiri möguleika til uppbyggingar ferðaþjónustu í sveitarfélaginu en leið norðan Lagarfljóts nema til kæmu verulegar endurbætur á veginum frá Atlavík inn Fljótsdal að austanverðu.
Í báðum þeim kærum sem til umfjöllunar er (sic) vikið að því að meðal neikvæðra afleiðinga kosts 1 sé að hann hefði í för með sér aukna umferð um þéttbýlasta svæði Fljótsdalshrepps.
Sú leið að fara með þungaflutninga upp Fell norðanmegin Lagarfljóts að Teigsbjargi felur í sér að umferð yrði með sama hætti um þéttbýlasta svæði sveitarinnar auk þess sem til viðbótar kæmi umferð innan sveitar frá Droplaugarstöðum inn að Hjarðarbóli.
Af hálfu sveitarstjórnar er bent á að þó valin yrði einhver þeirra leiða sem falllist er á í hinum kærða úrskurði þá sé á vegaáætlun að byggja nýja brú yfir Lagarfljót milli Egilsstaða og Fellabæjar og uppbygging vegar norðan Lagarfljóts.
Samkvæmt framangreindu er það afstaða sveitarstjórnar að hugmyndir um "leið 5" norðan Lagarfljóts eða önnur sjónarmið sem fram koma í kærum, gefi ekki tilefni til frekara mats.""
Í umsögn Skipulagsstofnunar um kæru Hjörleifs Guttormssonar og Sigurðar Blöndal segir:
"Kærendur krefjast þess aðallega að hinum kærða úrskurði skipulagsstjóra ríkisins verði breytt og að framkvæmdin verði úrskurðuð í frekara mat og til vara er krafist að umhverfisráðherra úrskurði í þá átt að svokölluð leið 3 verði valin. Kærendur benda á nokkur atriði til rökstuðnings kröfum sínum og verður tekin afstaða til þeirra i sömu röð og þau koma fyrir, þyki ástæða til.
a. Kærendur benda á að nægur tími sé til að ráðast í framkvæmdir þær sem lýst er í frummatsskýrslu framkvæmdaraðila. Ekki verður gefin umsögn um þennan staflið kærunnar þar sem Skipulagsstofnun telur engin rök til stuðnings kröfum kærenda felast í honum, en vísar að öðru leyti til umsagnar um d-lið.
b. Kærendur gera athugasemd við að ekki sé í frummatsskýrslu fjallað um þann framkvæmdakost að beina þungaflutningum og annarri umferð vegna virkjunarframkvæmda á veg norðan Lagarfljóts samhliða endurnýjun Lagarfljótsbrúar við Egilsstaði. Skipulagsstofnun vill vegna þessa benda á að framkvæmdaraðila ber ekki skylda til að gera grein fyrir öllum hugsanlegum framkvæmdakostum í frummatsskýrslu sinni og vísar til 9. gr. reglurgerðar nr. 179/1994 um mat á umhverfisáhrifum. Þar segir m.a. um matsskýrslu framkvæmdaraðila: "...Í fylgigögnum með tilkynningu skal lýsa framkvæmd m.a. stað, hönnun, umfangi, verkáætlun, hugsanlegri umhverfisröskun [...] og fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum [...] ásamt upplýsingum um aðra kosti sem kannaðir hafa verið í sambandi við staðarval eða tilhögun framkvæmdar eftir því sem við á."
Skýrsla framkvæmdaraðila uppfyllti að mati Skipulagsstofnunar þessi skilyrði.
c. Kærendur vísa til þess að skipulagsstjóri ríkisins hafi ekki tekið athugasemdir varðandi hinn svokallaða "5. kost" til greina og að niðurstaða hans sé byggð á svörum framkvæmdaraðila við athugasemdum. Í ljósi þessa atriðis vill Skipulagsstofnun benda á að í hinum kærða úrskurði segir á bls. 15: "Að mati skipulagsstjóra ríkisins hefur Vegagerðin gefið fullnægjandi svör við þeim spurningum um aðra kosti, umhverfisáhrif framkvæmdanna og mótvægisaðgerðir sem fram hafa komið við frumathugun."
Skipulagsstofnun telur að svör framkvæmdaraðila hafi verið fullnægjandi á allan hátt. Stofnunin telur því ekki ástæðu til að gera frekari athugasemd við þetta atriði kæru þeirrar sem hér er til umfjöllunar.
d. Undir þessum lið kærunnar vísa kærendur til hins kærða úrskurðar og vitna í hann. Í framhaldi af þeirri tilvitnun túlka þeir niðurstöður úrskurðarins með þeim hætti að skipulagsstjóri ríkisins sé með niðurstöðu sinni "í raun að segja" að kostur 5 sé æskilegri en kostur 1. Þá fjalla kærendur um tímamörk fyrirhugaðrar framkvæmdar og tengsl hennar við hina fyrirhuguðu Kárahnjúkavirkjun.
Í hinni tilvitnuðu málsgrein segir m.a.: "Þótt hringleið um fljótið og leið frá bæjum norðan fljóts að Hallormsstað styttist með kosti 1, kemur á móti að ferðamannastaðir og bæir innar í Fljótsdal lenda utan hringleiðarinnar um Lagarfljót. Að mati skipulagsstjóra ríkisins hefði vegið þyngra fyrir þessa aðila að flýta endurbótum á veginum norðan fljóts, frá Fellabæ og inn dalinn, þótt áfram yrðu eingöngu þveranir yfir fljótið við Egilsstaði og Fellabæ annarsvegar og hinsvegar um Valþjófsstaðarnes eins og nú er." Í tilvitnaðri málsgrein er skipulagsstjóri ríkisins að fjalla um áhrif hinnar fyrirhuguðu vegaframkvæmda á ferðamannastaði og bæi innar í Fljótsdal en ekki um heildaráhrif framkvæmdanna og því telur Skipulagsstofnun ekki rétt að túlka málsgreinina líkt og kærendur gera.
Skipulagsstofnun bendir enn fremur á eftirfarandi, sem meðal annars kemur fram á bls. 16 í hinum kærða úrskurði: "Við frumathugun hefur komið fram að undirbúningur að byggingu nýrrar Lagarfljótsbrúar við Egilsstaði og Fellabæ muni taka nokkur ár. Því virðist sá kostur ekki raunhæfur miðað við fyrirliggjandi tímaáætlanir um lagningu vegarins og framkvæmdir við Kárahnjúkavirkjun." Þar fyrir utan telur Skipulagsstofnun að tímasetning fyrirhugaðrar lagningar Upphéraðs- og Norðurdalsvegar hafi ekki áhrif á niðurstöðu hins kærða úrskurðar um að framkvæmdin hafi ekki umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.
e. Kærendur gera athugasemdir við að kostnaðaráætlun í frummatsskýrslu sé ábótavant að því leyti að ekki sé gerð grein fyrir kostnaði sem "óhjákvæmilega" og "líklega" komi til með að bætast ofan á kostnað þann sem gerð sé grein fyrir í skýrslunni. Skipulagsstofnun vitnar til þess sem kom fram í lið c. hér að ofan en gerir ekki frekari athugasemdir við þetta atriði kærunnar.
f. Um það kæruatriði sem snýr að aukinni umferð um Hallormsstaðarskóg vill Skipulagsstofnun benda á það sem fram kemur í hinum kærða úrskurði að umferð þungra bíla muni aukast tímabundið um Hallormsstað, í samræmi við tilvitnun þá sem kærendur vísa í. Varðandi þetta atriði vísar Skipulagsstofnun til 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 179/1994 um mat á umhverfisáhrifum, sem sett var samkvæmt heimild í 15. gr. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Þar segir að í úrskurði skuli felast að fallist sé á framkvæmd, með eða án skilyrða, og að það skuli vera niðurstaðan m.a. þegar ljóst sé að óæskileg umhverfisáhrif séu ásættanleg vegna þess ávinnings sem af framkvæmdinni hlýst. Með vísan til þessa ákvæðis reglugerðarinnar telur Skipulagsstofnun að skipulagsstjóra ríkisins hafi verið fyllilega heimilt að meta það svo að ávinningur fyrirhugaðra vegaframkvæmda hafi verið slíkur að þau óæskilegu umhverfisáhrif sem óneitanlega fylgja svo mikilli bílaumferð hafi verið ásættanleg.
h. Varðandi síðasta lið kæru þeirra Hjörleifs Guttormssonar og Sigurðar Blöndal ítrekar Skipulagsstofnun niðurstöðu hins kærða úrskurðar þess efnis að eftir skoðun málsins í samræmi við fyrirmæli þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum var talið að hin kærða framkvæmd kæmi ekki til með að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér, sbr. bls. 15 og áfram í hinum kærða úrskurði. Skipulagsstofnun telur ekkert nýtt koma fram í áðurnefndri kæru sem breyti forsendum úrskurðarins. Stofnunin bendir einnig á að sveitarstjórnir veita framkvæmdaleyfi skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 í samræmi við skipulagsáætlanir og niðurstöðu úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðunarvald um val leiðar er því í höndum sveitarstjórnar í samræmi við umsókn framkvæmdaraðila."
Í umsögn Skipulagsstofnunar um kæru Guðmundar Péturssonar og fleiri segir:
"Kærendur gera að meginstefnu til sömu kröfur og gert er í kæru þeirri sem fjallað var um hér að ofan. Fjallað verður um athugasemdir kærenda í sömu röð og þær koma fram.
b. Kærendur benda á að sjónræn áhrif veglínu 1 verði mikil og varanleg fyrir ásýnd Fljótsdals. Skipulagsstofnun getur fallist á þá athugasemd kærenda að fyrirhuguð vegarlagning komi til með að hafa sjónræn áhrif en bendir jafnframt á að óhjákvæmilegt sé við vegalagningu að land, sem fyrirhuguðum vegi sé ætlað að liggja um, beri þess einhver merki. Mat á því hvað geti talist ásættanlegt sé falið skipulagsstjóra ríkisins m.h.a. fyrirliggjandi gögnum málsins og vill Skipulagsstofnun í því sambandi benda á 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 179/1994 um mat á umhverfisáhrifum. Þar segir að í úrskurði skuli felast að fallist sé á framkvæmd, með eða án skilyrða, og að það skuli vera niðurstaðan m.a. þegar ljóst sé að óæskileg umhverfisáhrif séu ásættanleg vegna þess ávinnings sem af framkvæmd hlýst, en í niðurstöðukafla hins kærða úrskurðar (bls. 15) kemur fram að leið 1 hafi í för með sér minna jarðrask en leiðir 2, 3, og 4, auk þess sem þær leiðir geri ráð fyrir að vegurinn verði lagður um svæði þar sem fyrir eru mannvirki. Í ljósi þessa taldi skipulagsstjóri ríkisins leið 1 ásættanlega. Skipulagsstofnun bendir á umfjöllun um framkvæmdaleyfisveitingu sveitarstjórnar skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga í lið I-h hér að framan.
c.-d. Hvað varðar athugasemdir kærenda um hættu á lónsmyndun innan við vegfyllingu fyrir Fljótsbotni vísar Skipulagsstofnun til málsgreinar neðst á bls. 15 í hinum kærða úrskurði en þar segir: "Skipulagsstjóri ríkisins tekur undir ábendingar sem komið hafa fram í umsögnum og athugasemdum um hugsanleg áhrif framkvæmdanna á gróður og dýralíf. Skipulagsstjóri telur því að ástæða sé til að þær rannsóknir sem fyrirhugaðar eru á áhrifum flóða á túngróður á nesjum við Jökulsá beinist einnig að óræktuðu landi, gróðri og dýralífi, á þeim svæðum þar sem helst má vænta aukinna flóða vegna nýrrar brúar. Þannig fást frekari upplýsingar um grunnástand þeirra svæða og hvort þá og hvernig, nátttúrufar þeirra breytist með byggingu brúar." Skipulagsstofnun telur mótvægisaðgerðir þær, sem framkvæmdaraðili lýsir í frummatsskýrslu og fram koma á bls. 8 í hinum kærða úrskurði fullnægjandi til að umhverfisáhrifum vegna brúarsmíðarinnar verði haldið innan ásættanlegra marka með hliðsjón af ávinningi þeim sem nýr vegur hefur í för með sér fyrir svæðið, íbúa þess og ferðamenn."
Kærendur sendu í sameiningu athugasemdir við framkomnar umsagnir í málinu. Í bréfi þeirra, dags. 3. október 2000, segir að umsögn Skipulagsstofnunar lúti fyrst og fremst að vegleið 1. Minna kærendur því á varakröfu sína er varðar leið 3. Segir að hreppsnefnd Fellahrepps hafi ítrekað lýst stuðningi við að valin verði leiðin norðan Lagarfljóts. Kærendur telja ekki rétt að líta svo á að ávinningur af vegleið 1 vegi upp óæskileg umhverfisáhrif af þeirri leið. Kærendur telja ekki fullnægjandi gögn liggja fyrir um að þungaflutningar um svæðið þurfi að hefjast fyrr en í fyrsta lagi árið 2005. Kærendur líta svo á að viðurkennt sé af Vegagerðinni að leið 1 valdi meiri sjónmengun en leiðir 2-4 og að rannsóknir á áhrifum lónmyndunar eftir á gagnist ekki þar sem skilyrði til búskapar muni rýrna sem gæti leitt til þess að búskapur legðist af. Þá kemur fram að kærendur telja að stytting á hringleið um Lagarfljót geti hvorki talist jákvæður kostur fyrir Fljótsdælinga né ferðamenn þar sem helstu sögustaðir Fljótsdals, Víðivellir, Valþjófsstaður og Skriðuklaustur, væru settir utan meginleiðar yrði kostur 1 fyrir valinu. Varðandi umsögn Skipulagsstofnunar sérstaklega ítreka kærendur að þeir telji framkvæmdaraðila ekki hafa veitt fullnægjandi svör varðandi leið norðan fljóts.
Með bréfi, dags. 27. nóvember 2000, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Bændasamtaka Íslands á áhrifum vegleiðar 1 á túnræktun og búskap bænda sem heyja nesin vestan Jökulsár. Álit samtakana barst ráðuneytinu 28. nóvember 2000.
Ráðuneytið óskaði eftir athugasemdum kærenda og framkvæmdaraðila um álitið. Athugasemdir bárust frá Hjörleifi Guttormssyni, Guðmundi Péturssyni, Önnu Jónu Árnmarsdóttur, Eyjólfs Ingvassyni, Þórdísi Sveinsdóttur og Vegagerð ríkisins.
Í áliti Bændasamtakana segir:
"...Að beiðni Guðmundar Péturssonar bónda í Bessastaðagerði hefur Ari Teitsson formaður BÍ og ráðunautur farið á vettvang, skoðað og kynnt sér aðstæður. Ennfremur hefur verið leitað álits Þórarins Lárussonar ráðunautar hjá Búnaðarsambandi Austurlands, sem er þaulkunnugur á þessum slóðum og mat m.a. tjón sem varð á túnum í Bessastaðagerði vegna flóðs í Bessastaðaá vorið 1995.
Það er samdóma álit ofangreindra ráðunauta, að brúun Jökulsár á vegleið 1 muni valda því að vatnsborð innan brúarinnar verði hærra en ella, þegar stór flóð verða í ánni og því allar líkur á að þau muni valda auknu tjóni á túnum umræddra jarða.
Ekki er eins ljóst hver áhrif brúar verða á grunnvatnshæð túna í Nesjum þótt leiða megi að því líkur að hún hækki, einkum á vorin. Óumdeilt er, að túnin á Nesjunum liggja svo lágt að minnsta hækkun á grunnvatnsstöðu mun rýra uppskeru og torvelda nýtingu túnanna. Möguleikar til ræktunar nýrra túna eru litlir á jörðunum.
Af framansögðu leiðir, að telja verður líklegt að vegleið 1 muni, a.m.k. sum ár, rýra fóðuröflun og valda óþægindum á umræddum jörðum og þannig skapa óvissu um búskaparhæfni og framtíð búrekstrar á jörðunum. Því er mikilvægt, ef sá kostur verður fyrir valinu, að tryggilega sé frá því gengið gangvart viðkomandi bændum, að bótaréttur þeirra verði ótvíræður, hvort heldur tjón verða bætt með útvegun annarra slægna, fóðurs eða á annan viðunandi hátt."
Í athugasemd Hjörleifs Guttormssonar um framangreint álit, dags. 30. nóvember 2000, kemur fram að hann telji álitið styrkja kröfu kærenda um að hafnað verði vegleið 1.
Í athugasemdum Guðmundar Péturssonar o.fl., dags. 1. desember 2000, kemur fram að þau telja að vatnsborð verði ekki eingöngu hærra þegar stór flóð verði.
Í athugasemdum Vegagerðarinnar vegna álitsins segir að framkvæmdin hafi engin áhrif á vatnshæð þegar rennsli árinnar er nálægt meðalrennsli þannig að við allar venjulegar aðstæður hafi framkvæmdin ekki áhrif á stöðu grunnvatns á nesjum ofan brúarinnar. Einnig segir að enginn ágreiningur sé um það að umræddir bændur eigi rétt á bótum ef framkvæmdin veldur tjóni á þeim túnum sem um er að ræða.
IV. Niðurstaða.
1.
Með vísan til þess að kærendur hafa sameinast um athugasemdir við framkomnar umsagnir og kröfur þeirra eru að mestu leyti efnislega samhljóða verður fjallað um þær í einu lagi.
Kærendur gera þær aðalkröfur að úrskurður skipulagsstjóra ríkisins verði felldur úr gildi og úrskurðað verði að framkvæmdin skuli sett í frekara mat.
Kærendur Hjörleifur Guttormsson og Sigurður Blöndal telja óvíst hvort af virkjunarframkvæmdum verður og að það muni ekki skýrast fyrr en í fyrsta lagi á árinu 2001. Telja kærendur að svokölluð leið 5 hafi ekki verið athuguð á fullnægjandi hátt. Kærendur telja að vega ætti þungt í mati á leiðum vegna þungaflutninga að dreifa umferð á vegi beggja vegna Lagarfljóts og komast hjá þungaflutningum vegna virkjunarframkvæmda um Hallormsstaðarskóg sem sé fjölmennasti ferðamannastaður á Austurlandi.
Samkvæmt 7. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 sbr. 9. gr. reglugerðar um sama efni nr. 179/1994 skal með tilkynningu um framkvæmd meðal annars lýsa framkvæmdinni, ráðgerðri hönnun, hugsanlegri umhverfisröskun og fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum. Jafnframt skulu koma fram markmið framkvæmdar og ef við á upplýsingar um hvernig markmið falla að stefnumörkun stjórnvalda, ásamt upplýsingum um aðra kosti sem kannaðir hafa verið í sambandi við staðarval eða tilhögun framkvæmdar eftir því sem við á. Í 3. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar kemur fram að úrskurðað skuli um frekara mat á umhverfisáhrifum þegar upplýsingar sem fram koma í tilkynningu um framkvæmd og fylgigögnum teljist ekki nægar, eða ljóst er að kanna þarf frekar ákveðna þætti framkvæmdar eða starfsemi, sem haft getur í för með sér óæskileg umhverfisáhrif.
Markmið framkvæmdar við Upphéraðs- og Norðurdalsveg er að leysa af hólmi burðarlitla vegi með ófullnægjandi vegferil vegna þungaflutninga og umferðar sem fylgja fyrirhuguðum virkjunarframkvæmdum norðan Vatnajökuls. Áform um byggingu álvers í Reyðarfirði og áætlun Landsvirkjunar um Kárahnjúkavirkjun hafa leitt til þess að Vegagerð ríkisins hefur hafið undirbúning þess að leggja svokallaðan Upphéraðs- og Norðurdalsveg til að anna þungaflutningum vegna þeirra framkvæmda. Framkvæmdaraðili hefur tekið til athugunar 4 mismunandi kosti við lagningu vegarins og borið þá saman. Eins og fram kemur í hinum kærða úrskurði telur framkvæmdaraðili leiðina norðan fljóts, svokallaða leið 5, ekki valkost í tengslum við fyrirhugaðar framkvæmdir. Vísar framkvæmdaraðili til eldri athugunar um það hvora flutningsleiðina beri að velja. Niðurstaða hennar var að leiðin austan fljóts væri betri, kotstnaðarminni, myndi bæta samgöngur mest í Fljótsdal miðað við valda leið 1 og hægt væri að ráðast í framkvæmdir með skemmri fyrirvara. Í athuguninni kom einnig fram að vegstæði sé erfitt inn Fellin, háir ásar og langar brattar brekkur. Slíkar aðstæður þykja óhagstæðar fyrir þungaflutninga enda kemur fram í frummatsskýrslu að Vegagerðin hyggst með fyrirhugaðri framkvæmd lækka blindbeygjur og rýmka kröppustu beygjur á leiðinni frá Atlavík að Gilsáreyri.
Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að ætla að þær forsendur, sem framkvæmdaraðili tilgreinir og vísað er til í kafla um aðra kosti í hinum kærða úrskurði, hafi breyst. Aðalkrafa kærenda byggir á því að nægur tími sé til að hefja framkvæmdir við umrædda vegargerð. Hafa kærendur ekki fært fram sérstök rök þessu til stuðnings en í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að búist er við að þegar árið 2002 megi gera ráð fyrir flutningi véla og tækja sem eru þyngri en núverandi brú yfir Lagarfljót ber. Í fylgiskjali nr. 17 með frummatsskýrslu sem er bréf frá Landsvirkjun, dags. 10. janúar 2000, segir einnig að framkvæmd þessi sé forsenda þess að hægt verði að flytja stór tæki og búnað að Fljótsdalsvirkjun, bæði vinnuvélar og varanlegan búnað svo sem spenna. Auk þess kemur fram að Landsvirkjun sé sammála Vegagerðinni um að mæla með kosti 1. Aðalskipulag fyrir þau tvö sveitarfélög sem hlut eiga að máli við lagningu Lagarfljótsbrúar liggur ekki fyrir. Bygging brúar yfir Lagarfljót er á langtímaáætlun í vegagerð á árunum 2007-2010. Fellst ráðuneytið því ekki á framangreinda röksemd kærenda.
Í hinum kærða úrskurði þar sem fjallað er um áhrif á ferðaþjónustu kemur fram að Þróunarstofa Austurlands mælir með leið 1 eða 2 og bendir á að til verði ný hringleið um dalinn sem bjóði upp á ágæta möguleika í ferðaþjónustu. Einnig kemur fram að fyrirhugað sé að bæta áningarstaði og merkingar á svæðinu, upplýsingaskilti um áhugaverða staði og ferðaleiðir í Fljótsdal verði sett upp í samráði við sveitarstjórnir, á Hallormsstað og á áningarstöðum við veginn. Áhrif vegna þungaflutninga um Hallormsstaðarskóg verða tímabundin. Samkvæmt frummatsskýrslu verður umferðarhraði lækkaður á Upphéraðsvegi á lengra svæði en nú í næsta nágrenni við Hallormsstað.
Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu að umhverfismat vegna fyrirhugaðrar framkvæmda fullnægji skilyrðum laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 og því ekki nauðsynlegt að meta frekar aðrar leiðir en fjallað er um í frummatsskýrslu. Er aðalkröfu kærenda því hafnað.
2.
Með varakröfu sinni fara kærendur fram á að leyfi til framkvæmda verið skilyrt við leið 3. Kærendur telja leið 1 hafa í för með sér umtalsverð sjónræn áhrif og röskun á landslagsheild. Leiðin hafi í för með sér röskun á samfélaginu í Fljótsdal þar sem framkvæmdir geti leitt til þess að bændur sem heyja nesin vestan Jökulsár telji sig neydda til að hætta búskap vegna skertar aðstöðu til búrekstrar. Kærendur Guðmundur Pétursson o.fl. líta svo á að fjárhagsleg sjónarmið séu látin ráða ferðinni á kostnað umhverfis og hagsmuna bænda.
Valin vegleið 1 er 17,2 kílómetrar. Þar af fylgja 15 kílómetrar að mestu núverandi vegakerfi. Sjónræn áhrif framkvæmdarinnar yrðu því einkum af nýrri brú yfir Jökulsá. Í frummatsskýrslu kemur fram að samkvæmt kostum 2, 3 og 4 þurfi að leggja veginn neðan við brekkurætur úti í farvegi Jökulsár með dýrum varnaraðgerðum og þrengingu á farvegi árinnar. Í hinum kærða úrskurði kemur fram að vegir samkvæmt kostum 2, 3, og 4 liggi í farvegi Jökulsár, sumstaðar um tugi metra frá bakka. Ráðuneytið tekur undir það sjónarmið Skipulagsstofnunar að svæði, sem fyrirhugðum vegi sé ætlað að liggja um, beri þess einhver merki. Sjónarmið um sjónræn áhrif hafa ekki komið fram frá sveitarstjórnum á svæðinu né Þróunarstofu Austurlands.
Kærendur hafa að mati ráðuneytisins ekki lagt fram gögn sem styðja þær röksemdir að leið 1 valdi varanlega röskun á búskaparaðstöðu og að framkvæmdir geti leitt til þess að bændur í þéttbýlasta hluta sveitarinnar telji sig neydda til að hætta búskap. Viðurkennt er af framkvæmdaraðila að brú samkvæmt vegleið 1 þrengi að farvegi Jökulsár ofan brúarinnar. Samkvæmt frummatsskýrslu má búast við að vatnsborðshækkun í meiri háttar flóðatoppum ofan brúarinnar verði allt að 0,4 metrar. Brúin á leið 1 gæti því hækkað hæstu flóðhæð hvers árs úr 22,1 í 22,5 metra og mestu þekktu flóðhæð úr 23,0 metra í 23,4 metra. Samkvæmt frummatsskýrslu eru tún á nesjunum í hæð sem liggur á milli 22 og 25 metrar, þó að mestu yfir 23 m hæðarkóta. Í bréfi Vegagerðarinnar til Skipulagsstofnunar, dags. 22. júní 2000, sem fylgdi umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að umræddar mælingar eru fengnar úr hæðarkerfi Orkustofnunar sem er sama hæðarkerfið og Vegagerðin notar. Í sama bréfi er leitt að því líkum að þær tölur sem kærandi Guðmundur Pétursson notar í athugasemdum sínum til Skipulagsstofnunar um að túnhæð sé 21 til 22 metrar séu fengnar úr öðru hæðarkerfi. Ekki þykir eins ljóst hver áhrif brúar verða á grunnvatnshæð umræddra túna. Telur Vegagerðin að við allar venjulegar aðstæður hafi framkvæmdin ekki áhrif á stöðu grunnvatns á nesjum ofan brúarinnar. Tímabundin hækkun á grunnvatnsstöðu eigi sér hins vegar stað í kjölfar flóða. Í áliti Bændasamtaka Íslands, dags. 28. nóvember 2000, kemur, að mati ráðuneytisins, ekkert fram sem bendir til þess að forsendur til búskapar bresti á þeim jörðum sem eiga land á nesjum vestan Jökulsár vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Hins vegar er það álit samtakanna að líklegt sé að leiðin muni að minnsta kosti sum ár rýra fóðuröflun og valda óþægindum á umræddum jörðum. Í umsögn Vegagerðarinnar, dags. 4. desember 2000, um tilgreint álit kemur fram að enginn ágreiningur sé um það að umræddir bændur eigi rétt á bótum ef framkvæmdin veldur tjóni á þeim túnum sem um er að ræða. Eins og fram kemur í hinum kærða úrskurði hefur Vegagerðin lýst því yfir að hún sé reiðubúin til að leggja fram rannsóknaráætlun í samvinnu við Náttúrustofu Austurlands og Búnaðarsamband Austurlands þar sem gerð verði grein fyrir þeim rannsóknum sem gera þarf til þess að hægt verði að meta áhrif vegar og brúar á leið 1 á umrædd tún. Í framangreindri umsögn Vegagerðarinnar er þetta ítrekað.
Samkvæmt frummatsskýrslu verða leiðigarðar við brúna hafðir eins stuttir og mögulegt er. Í frummatsskýrslu kemur fram að talið er að vegfylling, samkvæmt öðrum leiðum sem til greina komi það er að segja leiðum 2 til 4, þrengi einnig nokkuð að farvegi árinnar og, eins og áður hefur komið fram, að samkvæmt kostum 2, 3 og 4 þurfi að leggja veginn neðan við brekkurætur úti í farvegi Jökulsár með dýrum varnaraðgerðum og þrengingu á farvegi árinnar. Í hinum kærða úrskurði kemur fram að vegir samkvæmt kostum 2, 3, og 4 liggi í farvegi Jökulsár, sumstaðar um tugi metra frá bakka. Eftir því sem innar er farið í Fljótsdal þurfi meira efni í grjótvörn í veginn og kunni því aukin efnistaka vegna þess einnig að hafa í för með sér aukin áhrif framkvæmdanna á jarðmyndanir og landslag. Samkvæmt frummatsskýrslu bætir framkvæmdin veglínuna verulega og telur skipulagsstjóri ríkisins að jákvæð áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar snúi helst að almennum endurbótum á þjóðvegakerfinu, annars vegar austan fljóts frá Atlavík að Gilsá og hins vegar norðan fljóts frá Hjarðarbóli og inn í Norðurdal. Gripið verður til mótvægisaðgerða vegna hugsanlegra áhrifa á ferðaþjónustu. Í umsögn Fljótsdalshrepps kemur fram að sveitarstjórnin telur að lagning vegar, hvaða kostur 1 til 4 sem yrði valinn, hefði í för með sér miklar samgöngubætur fyrir íbúa Fljótsdalshrepps og jákvæð samfélagsleg áhrif sem vegi á móti þeim neikvæðu umhverfisþáttum sem fjallað eru um í hinum kærða úrskurði. Fellst ráðuneytið því ekki á sjónarmið kærenda um að vegleið 3 hafi ótvíræða kosti umfram leið 1 og er varakröfu kærenda því hafnað.
3.
Kærendur tilgreina ekki sérstaklega röksemdir fyrir þrautavarakröfu sinni. Í frummatsskýrslu kemur fram að leið 2 þykir uppfylla síst vegtæknilegar kröfur. Eins og fram kemur í umfjöllun um varakröfu er talið að vegfylling samkvæmt leiðum 2 til 4 þrengi einnig nokkuð að farvegir árinnar. Gert er ráð fyrir að efnisþörf vegna nýbyggingar vegar verði ívið meiri en vegna leiðar 1. Eins og að framan segir í umfjöllun um varakröfu telur ráðuneytið að leið 1 hafi ekki umtalsverð áhrif á samfélag. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til að velja leið 2 umfram aðrar leiðir frá umhverfissjónarmiði. Er þrautavarakröfu kærenda því hafnað.
Með vísan til þess sem að framan segir er úrskurður skipulagsstjóra ríkisins frá 5. júlí 2000 staðfestur.
Úrskurðarorð:
Staðfestur er úrskurður skipulagsstjóra ríkisins um Upphéraðs- og Norðurdalsveg, Atlavík-Teigsbjarg, frá 5. júlí 2000.