Mál 07010085
Þann 18. júlí 2007, er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu barst þann 9. janúar síðastliðinn bréf X vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 11. október 2006 um upptöku á svonefndu CITES-eintaki, nánar tilgreint uppstoppuðu eyðimerkurljóni sem X hugðust flytja til landsins í júlí 2006. Ráðuneytið lítur á efni bréfs X sem stjórnsýslukæru.
Hin kærða ákvörðun.
Umhverfisstofnun tilkynnti X í bréfi dags. 10. ágúst 2006 um bráðabirgðaupptöku ofangreindrar sendingar og veitti X færi á því að koma að athugasemdum það varðandi. Með bréfi dags. 11. október 2006 síðastliðinn tilkynnti Umhverfisstofnun X svo um upptöku umrædds eintaks, og þykir verða að skilja efni bréfs X svo að það sé sú ákvörðun sem X vilji kæra. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsatvik og kröfur kæranda.
Í júlí 2006 gerðu starfsmenn Tollstjórans í Reykjavík Umhverfisstofnun viðvart um sendingu er borist hafði í tollafgreiðslu og talin var innihalda CITES-eintak er félli undir verndarsvið laga nr. 85/2000 um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu. Starfsmaður Umhverfisstofnunar tók í framhaldi af því umrædda sendingu í vörslur stofnunarinnar þar sem enginn vafi þótti leika á að sendingin væri CITES-eintak. Sem fyrr greinir tilkynnti Umhverfisstofnun svo með bréfi til X að umrædd sending hefði verið gerð upptæk með skírsskotun til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/2000 og 19. gr. reglugerðar nr. 933/2004 sem sett er með stoð í nefndum lögum. Í tilkynningu þessari frá Umhverfisstofnun til X er tekið fram að umrætt CITES-eintak sé af tegundinni felis caracal og flokkist undir viðauka II við ofangreinda reglugerð. Þá er þar og rakið að útrunnið CITES-útflutningsleyfi hafi fylgt sendingunni frá Bandaríkjunum, en að það leyfi hafi verið gefið út í S.-Afríku og aðeins gilt fyrir flutning CITES-eintaka til Bandaríkjanna, ekki Íslands. Með áðurgreindu kærubréfi X krafðist X svo þess að umrætt eintak yrði afhent X frá Umhverfisstofnun, líkt og fyrr greinir.
Forsendur og niðurstaða.
Í 1. gr. laga um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu nr. 85/2000 er tekið fram að ákvæði laganna gildi um alþjóðaverslun með dýr og plöntur sem heyra undir samninginn að svo miklu leyti sem önnur lög gera ekki strangari kröfur. Með samningnum er átt við samning um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu (CITES) sem gerður var í Washington 3. mars 1973, sbr. 3. gr. framangreindra laga. Í 4. gr. laganna er svo kveðið á um að til að stuðla að framkvæmd laganna setji umhverfisráðherra í reglugerð almenn ákvæði um verslun með dýr og plöntur og tiltekin atriði önnur er varða framkvæmd laganna. Með hugtakinu verslun er samkvæmt lögunum átt við innflutning, útflutning, endurútflutning sem er útflutningur á dýri eða plöntu sem áður hefur verið flutt inn eða aðflutning úr sjó sem er innflutningur á dýri eða plöntu sem tekin hefur verið úr sjó utan lögsögu ríkja. Þá merkja hugtökin dýr eða planta sérhvert dýr eða plöntu og auðþekkjanlega hluti og afleiðslu þeirra sem fjallað er um í samningnum, sbr. 4 mgr. 3. gr. laganna. Í 2. mgr. 2. gr. laganna er svo fyrir mælt að sækja skuli um leyfi eða vottorð til hlutaðeigandi stjórnvalds vegna verslunar með dýr eða plöntur er undir lögin heyra. Í 6. gr. reglugerðar nr. 433/2004 er sækir stoð sína til heimildarákvæða umræddra laga nr. 85/2000 er tekið fram að ávallt skuli sækja um innflutningsleyfi fyrir eintök af tegundum sem tilgreindar eru á I og II viðauka samningsins áður en til innflutnings kemur. Líkt og áður greinir féll umrætt eintak X undir II viðauka, og samkvæmt mati Umhverfisstofnunar skorti á að fyrirmælum 8. gr. fyrrgreindrar reglugerðar um öflun inn- og útflutningsleyfa væri fullnægt, sbr. 2. mgr. 2. gr. framannefndra heimildarlaga.
Þykir nú rétt að víkja að hlutverki, valdsviði og valdheimildum Umhverfistofnunar í ljósi laga nr. 85/2000 svo og reglugerðar nr. 933/2004. Í 6. gr. framangreindrar reglugerðar er skýrum orðum tekið fram að Umhverfisstofnun veiti leyfi, annist eftirlit og aðra framkvæmd reglugerðarinnar og byggja þessi fyrirmæli á heimildarákvæðum 4. gr. umræddra laga nr. 85/2000. Í 6. gr. laganna eru svo ákvæði um refsingar og önnur refsitengd úrræði vegna brota á lögunum eða reglugerðum er settar eru á grundvelli þeirra og einnig er þar að finna ákvæði um refsinæmi tilraunar og hlutdeildar ásamt skírskotun til almennra hegningarlaga nr. 19/1940 í því sambandi. Þá er tekið fram í 3. mgr. 6. gr. laganna að heimilt sé að gera upptæk til ríkissjóðs dýr eða plöntur sem hafa verið flutt eða reynt hefur verið að flytja ólöglega inn eða á annan hátt verið farið með andstætt ákvæðum laganna eða fyrirmæla sem sett eru samkvæmt þeim, án tillits eiganda eða áhvílandi eignarhafta.
Samkvæmt framansögðu er ljóst að lög nr. 85/2000 eru sérrefsilög, en tilvik það sem hér er til umfjöllunar kann að varða við áðurnefnd refsiákvæði 3. mgr. 6. gr. laganna og virðist þar af leiðandi eiga að falla undir gildissvið laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991. Samkvæmt þeim lögum er það almennt aðeins á valdsviði lögreglu að rannsaka ætluð refsiverð brot og grípa til þvingunaráðstafana í því skyni ef nauðsyn krefst. Þrátt fyrir að kveðið sé á um hlutverk Umhverfisstofnunar í 6. gr. framangreindrar reglugerðar og ráðherra sé heimilað að setja í reglugerð almenn ákvæði um framkvæmd laga nr. 85/2000 sbr. 4. gr. þeirra, er þar hins vegar hvergi vikið að heimildum Umhverfisstofnunar til að grípa til þvingunarráðstöfunar eins og haldlagningar og heldur ekki heimild stofunarinnar til að beita refsikenndum viðurlögum á borð við eignaupptöku, hvorki án undangengins dóms sbr. grundvallarreglu 69. gr. almennra hegningarlaga það varðandi, né heldur heimild stofnunarinnar til að leggja slíka kröfu fyrir dómstóla. Með bréfi dags. 2. júlí síðastliðinn var athygli X vakin á þessari réttaraðstöðu, það er að málið kynni að eiga heima hjá löggæsluyfirvöldum, og X veitt færi á að koma að athugasemdum það varðandi. Þá hafði að auki verið haft samband við X símleiðis af ráðuneytisins hálfu og grein gerð fyrir þessum atriðum. Engar athugasemdir bárust frá X í sambandi við tilkynningar þessar.
Með tilliti til lögmætisreglu íslensks réttar, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, svo og þeirra skýrleikakrafna sem gerðar eru á grundvelli hennar til laga þegar um íþyngjandi ákvörðun eins og haldlagningu eða eignaupptöku er að tefla, sbr. hér til að mynda 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttinda og þær auknu skýrleikakröfur til laga sem af lagaáskilnaðarreglum stjórnarskrárinnar eru leiddar, verður að telja að 19. gr. áðurgreindrar reglugerðar þar sem mælt er fyrir um eignaupptökuheimild leyfisveitanda skorti hér lagastoð, og að með hinni kærðu ákvörðun hafi Umhverfisstofnun því í raun farið út fyrir verksvið sitt með töku hinnar kærðu ákvörðunar. Viðurkennt er að þegar stjórnvöld fara út fyrir valdsvið sitt og valdþurrð er fyrir hendi, varði það ógildi ákvörðunar. Eftir því mætti telja að æðra stjórnvald sem fær stjórnsýslukæru vegna slíkra formgalla til meðferðar, bresti einnig vald til að fella þess háttar ákvörðun úr gildi á þeim forsendum að hin kærða ákvörðun hafi í raun réttri aldrei öðlast gildi, og því skuli vísa kæru X frá. Framhjá því verður hins vegar ekki horft að Umhverfisstofnun fer með framkvæmd umræddrar reglugerðar, veitir leyfi og annast eftirlit sbr. 2. gr. nefndrar reglugerðar og hin kærða ákvörðun var byggð á skýrum ákvæðum 19. gr. reglugerðar 933/2004, þó svo að lögmætisathugun leiddi síðar í ljós að ákvæði greinarinnar brysti lagastoð og hina kærðu ákvörðun þar með lagaheimild. Þykir því réttara að beita ákvæðum 26. gr. stjórnsýslulaga hér og fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Auk þess þykir ekki verða hjá því komist að beina því til Umhverfisstofnunar að gera lögreglu viðvart um hið umþrætta eintak og málsatvik því tengdu, þar sem ætla má að tilvikið eigi engu að síður undir nefnda 3. mgr. 6. gr. laganna, líkt og að framan hefur verið rakið.
Úrskurðarorð.
Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. október 2006 er felld úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir Umhverfisstofnun að sjá til þess að umræddu CITES-eintaki, það er hinu uppstoppaða eyðimerkurljóni, verði komið í vörslur lögreglu í samræmi við gildandi lög.