Úrskurður nr. 650/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 21. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 650/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17100028

Kæra [...] á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 3. október 2017 kærði [...], fd. [...] ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi og endursenda hann til Ítalíu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar, í fyrsta lagi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, og í öðru lagi með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr.1. mgr. 42. gr. sömu laga. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnunni verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Í gögnum málsins greinir að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þann 13. ágúst 2017. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun m.a. þann 22. ágúst 2017 ásamt löglærðum talsmanni sínum. Þann 20. september 2017 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 3. október 2017. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 18. október sl. ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og hann sé með gilt dvalarleyfi í landinu með gildistíma til 21. ágúst 2021.

Við meðferð málsins bar kærandi m.a. fyrir sig að aðstæður hans séu slæmar á Ítalíu og að hann óttist aðila þar í landi sem hafi hótað honum. Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hefði slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Var það mat Útlendingastofnunar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hann væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var einnig mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd frá [...] því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga frestaði kæra að meginreglu réttaráhrifum ákvörðunar um umsókn um alþjóðlega vernd. Með tilliti til atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæra skyldi fresta réttaráhrifum.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinagerð kæranda kemur fram að það hafi verið mjög erfitt fyrir hann að fá atvinnu á Ítalíu og að útilokað hafi verið að fá annað en illa greidda og svarta íhlaupavinnu þegar eitthvað hafi boðist. Kæranda hafi þar af leiðandi verið ómögulegt að byggja upp líf sitt, fara í skóla o.s.frv. Kærandi hafi einnig átt í útistöðum við svikahrapp á Ítalíu sem nýtt hafi sér eymd hans og haft af honum umtalsverða fjármuni með loforði um að útvega honum atvinnu og í framhaldinu gera honum kleift að sækja um dvalarleyfi í Bretlandi. Þá hafi kærandi leitað til ítölsku lögreglunar sem hafi virst vera ófær um að aðstoða hann. Kærandi greini jafnframt frá því að hann glími við andleg og líkamleg veikindi, hann hafi þjáðst af skjaldkirtilsvirkni og magasjúkdómi. Þá hafi hann sótt sér þjónustu sálfræðings á Ítalíu og hafi kvartað mikið undan áhyggjum hér á landi og óskað eftir aðstoð sálfræðinga. Kærandi bendi á að það sé engum vafa undiropið að hann falli undir skilgreiningu á einstaklingi í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Hann hafi greint frá andlegum og líkamlegum veikindum sínum og samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga beri Útlendingastofnun eins fljótt kostur er, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, að framkvæma einstaklingsbundna greiningu á því hvort að kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Stofnunni sé þá ekki heimilt að færa þá greiningu á umsækjendur um alþjóðlega vernd.

Þá er í greinargerð gerð grein fyrir ýmsum atriðum er varða aðstæður, aðbúnað og réttarstöðu þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu og er í því sambandi vísað til fjölda skýrslna alþjóðlegra stofnana og frjálsra félagasamtaka. Kemur þar m.a. fram að mikið innstreymi af fólki á flótta hafi sett húsnæðismál í uppnám og félagslegt húsnæði eða annar stuðningur sé ekki í boði fyrir flóttamenn þar í landi. Þá komi fram að þrátt fyrir að ítölsk löggjöf geri ráð fyrir rétti til atvinnu sé nánast ómögulegt fyrir flóttafólk og innflytjendur að fá vinnu í landinu. Atvinnuleysi sé mjög hátt og geti einstaklingar sem fengið hafa alþjóðlega vernd í landinu í besta falli fundið vinnu á svörtum markaði. Er því ómögulegt fyrir fólk í þessari stöðu að aðlagast ítölsku samfélagi. Þá séu einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd oft á tíðum í mun verri stöðu en umsækjendur um alþjóðlega vernd þar sem þeir njóti ekki neins stuðnings, t.d. þegar komi að húsnæði og aðgangi að móttökumiðstöðvum. Þá sé félagslega kerfið á Ítalíu mjög veikburða, jafnvel fyrir ítalska ríkisborgara og byggi kerfið að miklu leyti á því að fólk leiti til og njóti aðstoðar fjölskyldu sinnar og ættingja. Tengslanet sem einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd geti eðli máls samkvæmt ekki nýtt sér og séu þar af leiðandi mun verr settir en hinir innfæddu, þrátt fyrir að njóta formlega sömu réttinda. Þá kemur fram í heimildum að þrátt fyrir að einstæðir karlmenn séu venjulega ekki flokkaðir í hóp viðkvæmra einstaklinga þá séu það einmitt þeir sem eigi í mestum erfiðleikum með að fá pláss í móttökumiðstöðvum og með hæsta hlutfall atvinnuleysis. Jafnframt hafi verið lýst áhyggjum yfir vaxandi kynþáttahatri og mismununar á grundvelli kynþáttar á Ítalíu.

Samkvæmt handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna geti einstaklingur hafa sætt meðferð sem í sjálfu sér jafngildi ekki ofsóknum en sé samtvinnuð öðru mótlæti. Þegar mismunandi þættir séu teknir saman sem ein heild við slíkar aðstæður geti einstaklingur rökstutt með skynsamlegum hætti staðhæfingar um ástæðuríkan ótta við ofsóknir. Þá geti mismunun, t.d. á grundvelli kynþáttar, jafngilt ofsóknum brjóti hún gegn grundvallarmannréttindum. Það sé alveg ljóst að þrátt fyrir að flóttamaður með viðurkennda stöðu njóti í orði ákveðinna sambærilegra réttinda á við almenna borgara landsins séu flóttamenn í allt annarri og viðkvæmari stöðu. Einstaklingar með alþjóðlega vernd séu eðli máls samkvæmt búnir að vera á flótta frá heimaríki, stundum í umsóknarferli um alþjóðlega vernd svo árum skiptir, við afar bágbornar aðstæður með takmörkuð réttindi og með tilheyrandi óvissu umframtíð sína. Sjaldnast tali þeir tungumálið, hafi ekki sama fjölskyldu- og tengslanet og almennir borgarar og eigi oft erfitt með að verða sér út um vinnu. Ekki virðist vera gerð krafa um að annað eða meira komi til en að viðkomandi falli undir skilgreininguna í 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun hafi þrátt fyrir ofanritað ítrekað talið í ákvörðunum sínum að ef umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu dugi það ekki til að fella mál undir 2. mgr. 36. gr. laganna. Nú sé ljóst að vilji löggjafans sé sá að teljist einstaklingur vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu þá skuli taka umsókn viðkomandi til efnislegrar meðferðar hér á landi. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings jafnframt til túlkunarbreytingu sem finna megi í úrskurðum kærunefndar útlendingamála í málum nr. 553/2017 og 550/2017. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar um aðstæður á Ítalíu, stöðu kæranda með aljóðlega vernd á Ítalíu og sérstaklega viðkvæmrar stöðu hans beri íslenskum stjórnvöldum ótvíræð skylda til að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Af hálfu kæranda er einnig byggt á því að vegna aðbúnaðar og aðstæðna hans á Ítalíu myndi endursending þangað brjóta gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Að mati kæranda verði að einblína á það hvort viðkomandi einstaklingur sé í hættu á illri meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Með vísan til þess sem rakið hafi verið um aðstæður viðurkenndra flóttamanna á Ítalíu sé ljóst að aðstæður kæranda séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.

Til stuðnings varakröfu kæranda, um að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju, vísar kærandi til þess að rannsókn málsins og rökstuðningur hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Þá hafi Útlendingastofnun ekki uppfyllt skyldur sínar í samræmi við 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga þar sem að í málinu liggi fyrir upplýsingar um alvarlega atburði sem kærandi hafi þurft að þola og þurfi því stofnunin að leggja mat á upplýsingar um heilsufar kæranda, andlegt og líkamlegt. Það sé ljóst að af úrskurðum kærunefndar að Útlendingastofnun beri að rannsaka nákvæmlega hvað felst í hinu einstaklingsbundna tilviki, m.a. með það fyrir augum hvort beita eigi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í málinu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðlega vernd á Ítalíu og hefur hann gilt dvalarleyfi til 21. ágúst 2021. Liggur þannig fyrir að kærandi hefur hlotið virka alþjóðlega vernd í Ítalíu og eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat því hvort senda eigi einstakling sem nýtur alþjóðlegrar verndar aftur til ríkisins sem hefur veitt honum slíka vernd, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi er einhleypur karlmaður, ríkisborgari [...] sem hefur hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu þar sem hann hefur dvalist síðan 2013. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 22. ágúst 2017 vera með vandamál í skjaldkirtli og með magaverk. Þá kvaðst kærandi ekki líða vel andlega og að hann hafi sótt tíma hjá sálfræðing á Ítalíu. Þá kemur fram í samskiptaseðlum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 23. ágúst til 18. október 2017, að hann sé almennt hraustlegur, skjalkirtilshormón séu í fínu jafnvægi en að hann sé með verki í kvið og niðurgang. Þá komi einnig fram að hann þjáist af með mígreni, sé með sjálfgreint glútenóþol og verið með verk í tanngarði. Þá hafi kærandi farið í sálfræðitíma þar sem fram komi m.a. að hann þjáist af streitu. Einnig hefur kærunefnd borist myndbandsupptaka þar sem sjá má kæranda ræða við aðila um greiðslur vegna skilríkja ásamt afriti af gögnum til skattayfirvalda á Ítalíu.

Að mati kærunefndar eru aðstæður kæranda ekki slíkar að hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda fær kærunefnd ekki séð að aðstæður hans séu þess eðlis að hann hafi sérstakar þarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hér eða að hann geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefndin hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

· Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),

· Amnesty International Report 2016/17 (Amnesty International, 21. febrúar 2017),

· Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2016 (European Asylum Support Office, 5. júlí 2017),

· ECRI report on Italy (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, júní 2016),

· Italy 2016 Human Rights Report (United States Department of State, mars 2017),

· Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013),

· Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),

· Is mutual trust enough? – The situation of persons with special reception needs upon return of Italy (Danish Refugee Council, febrúar 2017),

· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014) og

· UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013).

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk yfirvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalsks hæliskerfis til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá er greint frá vanköntum á aðlögun einstaklinga með alþjóðlega vernd að ítölsku samfélagi. Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafi alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi ekki rétt á þeim stuðningi sem umsækjendum um alþjóðlega vernd sé veittur enda sé gert ráð fyrir því að einstaklingar sjái fyrir sér sjálfir eftir að þeim hafi verið veitt alþjóðleg vernd. Þegar einstaklingi með alþjóðlega vernd sé vísað aftur til Ítalíu eigi hann rétt á því að gista í svonefndum SPRAR móttökumiðstöðvum fyrir flóttamenn að því gefnu að viðkomandi hafi ekki fullnýtt heimild til dvalar þar og að laust pláss sé til staðar. Þó kemur fram að takmarkað framboð sé af gistirýmum í SPRAR móttökumiðstöðvum. Einnig bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á einhverja aðstöðu til gistingar en þar sem gistirými séu af skornum skammti séu margir einstaklingar með vernd heimilislausir eða búi í yfirgefnum byggingum. Í skýrslunum er greint frá því að atvinnuleysi sé mikið á Ítalíu og að einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi í miklum erfiðleikum með að fá atvinnu. Þar að auki sé möguleiki þeirra á því að fá bætur frá félagsmálayfirvöldum afar takmarkaður þar sem kerfið byggir að miklu leyti á stuðning frá fjölskyldunni og gerir ráð fyrir því að einstaklingar eigi að geta séð fyrir sér sjálfir eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd. Þá eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Af skýrslunum má ráða að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna þekkist á Ítalíu en að yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi einstaklinga með alþjóðlega vernd til Ítalíu.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans, sem fyrr segir. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að sú staðreynd ein og sér að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn flutningi, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Að mati kærunefndar bera framangreind gögn jafnframt með sér að unnt sé að leita eftir raunhæfri og virkri aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda á Ítalíu vegna hótana.

Eins og að framan greinir er það niðurstaða kærunefndar að kærandi sé ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Frásögn kæranda af aðstæðum sínum í Ítalíu hefur þegar verið lýst en kemur hún að mestu leyti heim og saman við framangreindar heimildir um aðstæður flóttamanna og þeirra sem hafa fengið alþjóðlega vernd í Ítalíu, þ.e. einstaklingar eiga oft á tíðum í miklum erfiðleikum með að fá atvinnu, aðstoð frá félagsmálayfirvöldum og almennt að aðlagast samfélaginu. Kærandi hefur þó sömu réttindi og ítalskir ríkisborgarar og aðrir sem hafa rétt til dvalar í landinu. Af framangreindum gögnum kemur jafnframt fram að stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að stemma stigu við fordómum í landinu. Varðandi að kærandi hafi lent í svikum á Ítalíu og verið hótað er það mat nefndarinnar að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda á Ítalíu óttist hann að á honum verði brotið. Kærunefnd telur aðstæður kæranda því ekki slíkar, að því er varðar stöðu hans, m.a. vegna kynþáttar, að hann muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu.

Í ljósi aðstæðna á Ítalíu og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 22. ágúst 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 13. ágúst 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ekki hafi verið aflað gagna um heilsu kæranda m.t.t. mats á því hvort hann sé í viðkvæmri stöðu.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að vera af því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við því með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð. Það er mat kærunefndar í ljósi framburðar kæranda og gagna málsins að ekki hafi verið tilefni til að afla sérstaklega frekari upplýsingar um heilsufar hans. Er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun þannig að fella beri ákvörðun stofnunarinnar úr gildi. Þá bendir kærunefnd á að kærandi naut aðstoðar talsmanns við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Hefði kærandi eða talsmaður hans talið nauðsynlegt að leggja fram gögn varðandi heilsu hans var slíkt mögulegt við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun en í gögnum málsins kemur fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu slíkra gagna í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 22. ágúst 2017, auk þess sem fyrir liggja tölvupóstsamskipti milli talsmanns og lögfræðings Útlendingastofnunar þar sem talsmaður er inntur eftir greinargerð.

Samantekt

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg I. Jónsdóttir