Úrskurður nr. 589/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 2. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 589/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17080019

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 15. ágúst 2017 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. ágúst 2017, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. og 78. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að honum verði veitt staða flóttamanns á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða á grundvelli 1. mgr. 74. gr. útlendingalaga. Til þrautaþrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða á grundvelli 2. mgr. 74. gr. útlendingalaga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 5. febrúar 2016. Þann 31. maí 2016 ákvað Útlendingastofnun að taka umsókn hans um hæli á Íslandi ekki til efnismeðferðar og endursenda hann til Finnlands. Kærunefnd útlendingamála staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar með úrskurði, dags. 14. nóvember 2016. Þann 23. janúar 2017 ákvað Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar þar sem mál hans félli ekki lengur undir 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 11. maí 2017 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 8. ágúst 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 15. ágúst 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 30. ágúst 2017. Kærandi lagði fram frekari gögn þann 11. október 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hann umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki vegna stjórnmálaþátttöku föður síns.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 74. gr. og 78. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kveðst kærandi vera af […] uppruna, fæddur í þorpinu […], sem sé nálægt borginni […], en hafi flust til […] í […] þegar hann hafi verið 4-5 ára gamall. Kærandi kveður ástæðu þess að hann hafi yfirgefið heimaríki sitt vera sú að faðir hans hafi verið njósnari fyrir stjórnmálaflokkinn í […]. Við […] hafi stjórnmálaflokkurinn misst stjórn yfir nokkrum svæðum sem hafi leitt til þess að fjölskylda kæranda hafi þurft að flýja með reglulegu millibili innanlands. Faðir hans hafi njósnað um […] fyrir stjórnmálaflokkinn og um andstæðinga flokksins. Faðir hans hafi verið þekktur og ekki farið leynt með störf sín. Kærandi greinir frá því að það hafi verið […] sem hafi hótað föður hans og […] hafi þeir hafið að hóta kæranda. Aðilar á vegum […], hafi komið reglulega á heimili móður kæranda, spurt um kæranda og haft meðferðis skjöl sem hafi gefið til kynna að þeir hygðust handtaka hann. Kærandi kveðst óttast yfirvöld og vopnaða hópa. Þá óttist hann að vera settur í fangelsi eða verða myrtur verði hann sendur til heimaríkis. Þá kveðst kærandi ekki getað búið annars staðar í heimaríki.

Í greinargerð kæranda er fjallað almennt um aðstæður og stöðu mannréttinda í heimaríki kæranda og sérstaklega […] landsins. Þar kemur fram að frá því að […] hafi öryggisástandið í landinu verið afar ótryggt. Undanfarin ár hafi óöld ríkt í landinu og hryðjuverkasamtökin […] og aðrir hryðjuverkahópar brotið gegn alþjóðlegum mannréttindalögum og séu alvarleg mannréttindabrot útbreidd í landinu. Átök milli trúarhópa, útbreidd spilling og skortur á gagnsæi á öllum stigum stjórnkerfis og samfélagsins hafi dregið úr völdum stjórnvalda og mannréttindavernd í ríkinu. Hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvatt ríki til að snúa ekki nokkrum […], sem komi frá svæðum í […] sem séu undir áhrifum stríðsátaka, aftur til heimaríkis gegn vilja sínum. Árið 2014 hafi Sameinuðu þjóðirnar lýst yfir hæsta öryggisviðbúnaðarstigi í öllu landinu og ekki sé vitað til þess að viðbúnaðarstiginu hafi verið breytt eða það lækkað síðan. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins segi að yfirvöld hafi ekki getað tryggt fulla stjórn á hinum ólíku öryggissveitum sem starfi innan ríkisins og að í lok árs 2016 hafi stjórn á öryggissveitum verið ósamhæfð og árangurslaus. Samtökin Human Rights Watch telji […], með stuðningi Bandaríkjamanna og annarra ríkja, almennt hafa getað veitt eigin borgurum vernd gegn sókn […], en hins vegar sé ekki til staðar skilvirk mannréttindavernd í […] í […]. Löggæslan í […] sé þó markvissari sé hún borin saman við […]. Í skýrslu danska flóttamannaráðsins kemur m.a. fram að […] séu öflugar og geti að einhverju leyti tryggt öryggi á svæðinu. Heimildir bendi til þess að […] hafi möguleika á því að veita mjög skilvirkt öryggi á þeim svæðum sem þau stjórna, en hvort yfirvöld í […] geti veitt vernd fari eftir því hver það sé sem standi að baki ofsóknum. Yfirvöld veiti t.a.m. ekki vernd hafi einstaklingur átt í deilum við stjórnmálamann. Þá hafi samtökin Human Rights Watch lýst […] réttarkerfinu með þeim hætti að það sé undir pólitískum þrýstingi og notað til þess að kæfa niður andóf og gagnrýnisraddir. Þá velti aðgengi að réttarkerfi […] á því um hvaða þjóðernis- eða trúarhópa sé að ræða, hvaða ættbálki viðkomandi tilheyri, tengslum viðkomandi, hver séu fjölskyldutengsl viðkomandi, og að mjög erfitt sé fyrir einstaklinga að leita réttar síns upp á eigin spýtur. Þá segi í skýrslu danska flóttamannaráðsins að sumir ættbálkar í […] séu valdameiri þar heldur en stjórnvöld.

Kærandi byggir aðalkröfu sína um réttarstöðu flóttamanns á því að hann tilheyri sérstökum þjóðfélagshópi, sem sonur fyrrverandi njósnara fyrir […]. Jafnframt vísar hann m.a. til þess að […], […], hafi komið á heimili móður hans með skjal sem beri með sér að hans sé leitað og að unnt sé að handataka hann. Kærandi vísar til þess að í leiðbeiningum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um mat á þörf […] flóttamanna á alþjóðlegri vernd sé fjallað sérstaklega um einstaklinga sem séu andsnúnir eða gætu verið taldir andsnúnir […] stjórnvöldum. Pólitískir andstæðingar […] ríkisstjórnarinnar séu reglulega teknir höndum á grundvelli óljósra ásakana um hryðjuverk eða tengsl við fyrrum stjórnvöld landsins. Þá komi fram í skýrslu breska innanríkisráðuneytisins um […] að einstaklingur kunni að halda því fram að hann sé í hættu vegna fjölskyldutengsla við einhvern sem hafi verið virkur í starfi flokksins. Almennt sé slíkur einstaklingur ekki í hættu á alvarlegum skaða eða ofsóknum af þeirri ástæðu einni en hins vegar þurfi að skoða hvert mál efnislega.

Til stuðnings varakröfu um viðbótarvernd fjallar kærandi í greinargerð sinni um ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og samspil þess við m.a. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og 15. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2004/83/EB um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnist alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar. Tilskipunin hafi nú verið uppfærð með tilskipun nr. 2011/95/ESB. Í ll. kafla tilskipunarinnar séu talin upp þau viðmið sem hafa beri til hliðsjónar við mat á þörf einstaklingsins fyrir alþjóðlega vernd. Skuli slíkt mat fara fram á einstaklingsgrundvelli og verði m.a. að meta hvort hægt sé með sanngjörnum hætti að ætlast til þess að umsækjandi leiti verndar stjórnvalda í viðkomandi ríki. Hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lagst gegn öllum endursendingum til […] vegna þeirra vopnuðu átaka sem hafi átt sér stað og eigi sér enn stað í landinu. Þrátt fyrir að ástandið í […] sé að mörgu leyti skárra en annars staðar í […] þá bendi heimildir til þess að þó svo að […] séu skilvirkar, sé ástandið þar víða óstöðugt og ótryggt. Ekki sé hægt að útiloka að […] muni herja á svæðið í framtíðinni þó svo að tekist hafi að sporna gegn frekari landvinningum þeirra að undanförnu. Þá telur kærandi að með því að senda hann til […] sé brotið gróflega gegn meginreglu þjóðaréttar um Non-refoulement, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Varðandi þrautavarakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er í greinargerð vísað til athugasemda með frumvarpi með sömu lögum. Þar komi meðal annars fram að veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni og að heildarmat á öllum þáttum máls verði að fara fram. Langvarandi stríðsástand hafi ríkt í […] og geti yfirvöld ekki veitt kæranda þá vernd sem hann þarfnist. Þrátt fyrir að heimildir bendi til að dregið hafi úr ágangi […] hryðjuverkasamtakanna í […] þá séu samtökin með sterka stöðu annarsstaðar í landinu, sérstaklega norðvesturhlutanum. Ekki sé unnt að útiloka að […] muni herja á svæðið í framtíðinni. Ástandið í […] sé langt frá því að vera gott þó svo að ástandið sé að mörgu leyti skárra en annars staðar í landinu.

Kærandi krefst þess til þrautaþrautavara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 74. gr. útlendingalaga þar sem stofnunin hafi brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar með því að taka ákvörðun sem sé í andstöðu við 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til stuðnings kröfu þessari vísar kærandi til þess að þegar Útlendingastofnun hafi tekið ákvörðun í máli kæranda höfðu liðið meira en 18 mánuðir frá því að kærandi hafi lagt fram umsókn hér á landi um alþjóðlega vernd. Hafi stofnunin því ekki tekið til skoðunar hvort kærandi uppfyllti skilyrði 2. mgr. 74. gr. laganna þrátt fyrir skýrt orðalag 6. mgr. 37. gr. laganna sem vísi til 74. gr. í heild sinni.

Að lokum bendir kærandi á að ekki sé mögulegt fyrir hann að búa annarsstaðar í […]. Almennt séu ekki forsendur til að kanna möguleika á flótta innan heimalands ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum, enda dugi þá ekki flutningur innanlands. Um sé að ræða einstaklingsbundið mat á persónulegum aðstæðum kæranda og sé engin lausn fólgin í því að hann myndi flytjast innanlands í […].

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga, sbr. jafnframt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Eitt af markmiðum rannsóknarreglunnar er að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Stjórnvöldum ber því ekki eingöngu að tryggja að allar upplýsingar sem eru aðila í hag komi fram við meðferð máls hans heldur verður stjórnvald að ganga úr skugga um að allar aðgengilegar upplýsingar sem kunna að hafa þýðingu fyrir málið liggi fyrir við úrlausn þess.

Kærandi kom hingað til lands og sótti um alþjóðlega vernd 15. febrúar 2016. Eins og að framan greinir var mál hans í fyrstu lagt í þann farveg hvort synja ætti umsókn hans um efnismeðferð á grundvelli 36. gr. laga um útlendinga. Mál hans var metið á þeim grundvelli á tveimur stjórnsýslustigum og fór fram nokkur gagnaöflun vegna þess bæði hjá Útlendingastofnun og hjá kærunefnd útlendingamála. Kærandi fór í viðtöl hjá Útlendingastofnun 9. febrúar og 7. apríl 2016. Þá var lögð fram greinargerð fyrir hönd kæranda og umfangsmikil gögn um meðferð finnskra stjórnvalda á máli hans hjá kærunefnd útlendingamála.

Eins og að framan greinir ákvað Útlendingastofnun hinn 23. janúar 2017 að taka mál kæranda til efnismeðferðar. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 11. maí 2017 ásamt talsmanni sínum sem lagði jafnfram fram greinargerð í málinu. Þar greindi kærandi frá því að ástæða flótta hans frá heimaríki hafi verið ofsóknir vegna […] sem hafi beinst að kæranda eftir lát föður hans árið 1999. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er byggt á ákveðnum þáttum síðastnefnda viðtalsins, m.a. að faðir kæranda „geti hafa verið […] fyrir nokkrum árum“.

Af ákvörðun Útlendingastofnunar fæst ekki séð að stofnunin hafi skoðað gögn sem tilheyrðu máli kæranda áður en það var tekið til efnismeðferðar 23. janúar 2017. Í því sambandi bendir kærunefnd sérstaklega á að í viðtali hjá Útlendingastofnun 9. febrúar 2016 greindi kærandi frá því að ástæður flótta frá heimaríki hafi verið útistöður hans við lögreglu þar sem faðir hans hefði verið í […] og hafi selt upplýsingar milli þeirra og hryðjuverkasamtakanna sem kenna sig við […]. Í greinargerð talsmanns sem lögð var fram hjá kærunefnd vegna synjunar á efnismeðferð umsóknar hans var jafnframt byggt á þessari ástæðu flótta frá heimaríki en fjallað er um málsástæðuna í úrskurði kærunefndar í máli kæranda frá 14. nóvember 2016 sem var meðal málsgagna hjá Útlendingastofnun.

Kærunefnd telur algjört ósamræmi vera á milli þessara frásagna um ástæður flótta kæranda frá heimaríki í viðtölum hans hjá Útlendingastofnun. Kærunefnd telur að þetta misræmi í frásögn kæranda hafi átt að leiða til frekari rannsóknar af hálfu Útlendingastofnunar og hefði stofnunin átt að rannsaka sannleiksgildi framburðar kæranda með vísan til þessara tveggja mismunandi frásagna hans. Í ljósi þessa misræmis í frásögn kæranda um ástæðu flótta hans frá heimaríki hefði Útlendingastofnun átt að spyrja kæranda um misræmið í viðtali eða bjóða honum að leggja fram gögn í því skyni að skýra framangreint misræmi í framburði hans. Að mati kærunefndar skorti því á að Útlendingastofnun rannsakaði mál kæranda með fullnægjandi hætti og tæki við þá rannsókn mið af upplýsingum sem þegar lágu fyrir hjá stofnuninni varðandi fyrri lýsingar kæranda á ástæðum flótta frá heimaríki. Um er að ræða verulegan annmarka á meðferð málsins hjá Útlendingastofnun.

Í greinargerð kæranda gerir hann jafnframt athugasemdir við að Útlendingastofnun hafi ekki tekið til skoðunar hvort kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, líkt og 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga kveði á um. Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga.

Í 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að veita útlendingi sem sótt hefur um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt ákvæðinu. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis í þeim tilvikum eru að: a. tekin hafi verið skýrsla af umsækjanda um alþjóðlega vernd; b. ekki leiki vafi á því hver umsækjandi er; c. ekki liggi fyrir ástæður sem geta leitt til brottvísunar umsækjanda; d. útlendingur hafi veitt upplýsingar og aðstoð við úrlausn máls.

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd þann 5. febrúar 2016. Með ákvörðun, dags. 8. ágúst 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þar til ákvörðun Útlendingastofnunar var tekin voru liðnir 18 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi. Í hinni kærðu ákvörðun er fjallað um hvort kærandi uppfylli skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Þar er hins vegar ekki tekið til skoðunar hvort kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, þrátt fyrir skýrt orðalag 6. mgr. 37. gr. þar að lútandi. Að mati kærunefndar hefði Útlendingastofnun að eigin frumkvæði átt að taka til skoðunar hvort kærandi uppfyllti skilyrði 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rökstuðningi og rannsókn í máli kæranda. Það er jafnframt afstaða nefndarinnar að þegar rökstuðningurinn og gögn málsins eru virt í heild verði ekki lagt til grundvallar af hálfu nefndarinnar að farið hafi fram viðhlítandi mat á grundvelli alþjóðlegrar verndar kæranda, auk þess sem stofnunin hafi ekki tekið til skoðunar hvort kærandi uppfylli 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga líkt og henni ber skylda til skv. 6. mgr. 37. gr. laganna. Nefndin telur að ekki sé sannanlegt að þessir annmarkar hafi ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar en í því sambandi lítur kærunefnd til þeirra áhrifa sem skortur á trúverðugleika framburðar kæranda kann að hafa við niðurstöðu málsins, t.d. við mat á hvort vafi leiki á því hver kærandi sé, sbr. b-lið 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Verður því ekki, eins og hér stendur á, hjá því komist að fella ákvörðun í máli kæranda úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration in the case of the appellant is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants application for international protection.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson