Langanesbyggð - hæfi sveitarstjórnarmanns til þátttöku í afgreiðslu erindis á fundi sveitarstjórnar: Mál nr. 17/2009
Ár 2009, 27. ágúst er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 17/2009
A
gegn
sveitarstjórn Langanesbyggðar
I. Kröfur, kæruheimild, aðild kærumáls og kærufrestur
Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1 Bréf frá A dags. 10. mars 2009 ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Staðfest endurrit af fundi hreppsnefndar Langanesbyggðar 16. desember 2008.
Nr. 2 Bréf samgönguráðuneytisins til A dags. 11. mars 2009.
Nr. 3 Bréf samgönguráðuneytisins til A dags. 12. mars 2009.
Nr. 4 Bréf samgönguráðuneytisins til Langanesbyggðar dags. 12. mars 2009.
Nr. 5 Bréf Langanesbyggðar til samgönguráðuneytisins dags. 14. mars 2009.
Nr. 6 Bréf samgönguráðuneytisins til A dags. 17. apríl 2009.
Nr. 7 Tölvuskeyti Langanesbyggðar til samgönguráðuneytisins dags. 17. apríl 2009 ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Vottorð úr fyrirtækjaskrá dags. 26. mars 2009.
Nr. 8 Bréf A til samgönguráðuneytisins dags. 30. apríl 2009 ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Samningsuppkast milli Vegagerðarinnar og Langanesbyggðar um þjónustu á þjóðvegakerfinu innan marka sveitarfélagsins svo og hluta af þjóðvegakerfinu í Norðurþing dags. 15. maí 2009, ásamt eftirfarandi fylgigögnum.
i. Skrá yfir vegi sem falla undir þjónustusamninginn.
ii. Greinargerð um skiptingu fjárveitinga 2008.
iii. Yfirlit yfir skiptingu fjárveitinga til safnvega skipt á héraðsnefndir 2007.
iv. Listi yfir fjárveitingar til landsvega á væntanlegu þjónustusvæði Langanesbyggðar á árinu 2007.
v. Yfirlit yfir áætlaða húsaleigu fyrir áhaldahúsið á Þórshöfn 2008 og yfirlit yfir tæki og smávélar sem staðsettar eru á Þórshöfn ásamt leiguverði tækja o.fl.
Nr. 9 Bréf samgönguráðuneytisins til Langanesbyggðar dags. 6. maí 2009.
Nr. 10 Verksamningur um vegagerðina Skoruvík – Fontur, dags. 27. október 2006 og verksamningur um Lækjarlögn, dags. 20. nóvember 2007, sent til samgönguráðuneytisins af Langanesbyggð dags. 30. maí 2009.
Nr. 11 Bréf samgönguráðuneytisins til A dags. 30. júní 2009.
Nr. 12 Bréf samgönguráðuneytisins til Langanesbyggðar dags. 30. júní 2009.
Óumdeilt erað A sé aðili máls.
Hin kærða ákvörðun var tekinn þann 16. desember 2008 og barst ráðuneytinu þann 11. mars 2009. Kæran barst því innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Ágreiningsefni málsins lýtur að því hvort sveitarstjórnarmaðurinn B hafi verið vanhæfur til að taka þátt í afgreiðslu sveitarstjórnar Langanesbyggðar á dagskrárlið nr. 9 á fundi sveitarstjórnar þann 16. desember 2008 en þar samþykkti meirihluti sveitarstjórnar að fresta umræðu um þjónustumiðstöð um óákveðinn tíma.
Áður en sú ákvörðun var tekin lagði A fram eftirfarandi tillögu undir fyrrgreindum dagskrárlið:
„Sveitarstjóra falið að ganga til samninga við Vegagerð á grundvelli samningsdraga nr. 4 og framkominna athugasemda við þau. Jafnframt er sveitarstjóra heimilað að kalla til sérfræðiaðstoð eftir þörfum við samningsgerðina. Samningurinn skal lagður fyrir sveitarstjórn sem fyrst með það að markmiði að þjónustumiðstöð taki til starfa á miðju ári 2009“.
Þá lagði A einnig fram tillögu um að kosið yrði um hæfi B til að taka þátt í afgreiðslu málsins. Voru báðar tillögur A felldar með fjórum atkvæðum gegn þremur.
Oddviti lagði því næst til að umræðu um þjónustumiðstöð yrði frestað um óákveðinn tíma og var sú tillaga samþykkt með fjórum atkvæðum gegn þremur. Fyrrgreindur B tók þátt í þeirri atkvæðagreiðslu en A telur að hann hafi verið vanhæfur til þess að taka þátt í afgreiðslu málsins eins og fyrr segir.
Þann 11. mars 2009 barst samgönguráðuneytinu stjórnsýslukæra A í málinu og með bréfi dags sama dag til A staðfesti ráðuneytið móttöku á kærunni.
Með bréfi dags. 12. mars 2009 var sveitarstjórn Langanesbyggðar gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau þann 14. apríl 2009.
Með bréfi dags. 12. mars 2009 tilkynnti ráðuneytið A um stöðu málsins og feril.
Þann 17. apríl 2009 sendi Langanesbyggð ráðuneytinu vottorð úr fyrirtækjaskrá.
A var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins með bréfi dags. 17. apríl 2009 og bárust andmæli hans þann 30. apríl 2009
Þann 6. maí 2009 skrifaði ráðuneytið Langanesbyggð bréf þar sem óskað var eftir frekari gögnum auk þess sem andmæli A voru send sveitarfélaginu og þeim gefinn frestur til að koma að athugasemdum. Þann 27. maí óskaði sveitarfélagið eftir lengri fresti til þess að skila inn athugasemdum sínum. Samþykkti ráðuneytið að framlengja frestinn til 3. júní 2009. Umbeðin gögn bárust þann 30. maí 2009 en engar athugasemdir.
Þann 30. júní ritaði ráðuneytið báðum aðilum bréf þar sem tilkynnt var að vegna mikilla anna væri fyrirsjáanlegt að uppkvaðning úrskurðarins myndi tefjast en ráðgert væri að ljúka málinu í september 2009.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök A
A segir í kæru sinni að hugmyndin með stofnun þjónustumiðstöðvar hafi verið sú að sameina starfsemi Flugstoða, Vegagerðar og áhaldahúss sveitarfélagsins undir eina yfirstjórn en slíkt hefði skilað öllum hlutaðeigandi hagkvæmari rekstri og betri nýtingu starfsfólks.
Fyrir lágu samningsdrög er gerðu ráð fyrir að þeir starfsmenn Vegagerðarinnar sem þess óskuðu myndu halda starfi sínu en jafnframt yrði ráðinn verkfræðingur eða tæknimenntaður einstaklingur til þess að veita þjónustumiðstöðinni forstöðu og kæmi sá til með að taka yfir verkefni núverandi verkstjóra Vegagerðarinnar á Þórshöfn.
A telur að B hafi verið vanhæfur til að taka þátt í afgreiðslu málsins annars vegar vegna þess að hann sé forsvarsmaður verktakafyrirtækisins B.J. vinnuvéla ehf. en það fyrirtæki vinnur talsvert fyrir Vegagerðina á staðnum, bæði útboðsverk í snjómokstri og vegaeftirliti auk viðhaldsverkefna og hins vegar vegna þess að núverandi verkstjóri Vegagerðarinnar, C, er bróðir B og einnig varamaður hans í sveitarstjórn. Þá segir A í kærunni að honum skiljist að þriðji bróðirinn D sé skráður eigandi B.J. vinnuvéla ehf. Þá sé þess einnig að geta að tveir fastráðnir starfsmenn starfsstöðvar Vegagerðarinnar, eru móðurbræður þeirra B, C og D.
Að mati A er þarna um augljós hagsmunatengsl að ræða sérstaklega varðandi starf verkstjóra Vegagerðarinnar sem yrði ekki lengur í höndum C bróður B, ef þjónustumiðstöðin kæmist á laggirnar.
Í andmælum sínum við umsögn Langanesbyggðar segir A að bréf ráðuneytisins hafi hvorki verið tekið til afgreiðslu, né lagt fram á fundi sveitarstjórnar, þar af leiðandi geti umsögnin ekki talist umsögn Langanesbyggðar heldur sé einungis um að ræða umsögn oddvita sveitarfélagsins eða mögulega umsögn meirihluta sveitarstjórnar.
A segir að í starfi sínu sem sveitarstjórnarfulltrúi frá árinu 1998 sé honum kunnugt um að B.J. vinnuvélar ehf. hafi á þeim tíma unnið ýmis verk fyrir sveitarfélagið sem B hafi jafnan samið um fyrir hönd B.J. vinnuvéla ehf. og hafi hann undirritað verksamninga sem framkvæmdastjóri fyrirtækisins. Í því sambandi nefnir hann tvo samninga þ.e. verksamning um Lækjarlögn dags. 20. nóvember 2007 og verksamning um vegagerð Skoruvík-Fontur dags. 27. október 2006.
Þá segir A að samkvæmt vottorði úr fyrirtækjaskrá sé stjórn og framkvæmdastjórn B.J. vinnuvéla ehf. eingöngu skipuð bræðrum þeirra B og C.
A bendir á að í uppkasti að samningi milli Vegagerðarinnar og Langanesbyggðar er fjallað um starfsmannamál en þar segir á bls. 2.
,,Langanesbyggð yfirtekur reksturinn ásamt þeim starfsmönnum sem þess óska. Skulu þeir halda launakjörum og eðlilegum breytingum a.m.k. út tilraunatímabilið. Langanesbyggð mun ráða stjórnanda sem hefur tæknimenntun, að lágmarki sem tæknifræðingur á byggingasviði.”
Samkvæmt þessu mun C bróðir B halda starfi sínu og launakjörum en tæplega stjórnunarstarfi sínu þar sem gerð er krafa um tæknifræðimenntun, en hana hafi hann ekki. Það leiði til þess að samskipti B.J. vinnuvéla ehf. og hinnar nýju þjónustumiðstöðvar yrðu ekki milli bræðra líkt og er í dag milli Vegagerðarinnar og fyrirtækisins.
A tekur fram í umsögn sinni að hann saki þá bræður ekki um óheiðarleg vinnubrögð í samskiptum Vegagerðarinnar og B.J. vinnuvéla ehf. heldur sé hann einungis að benda á fjölskyldu- og hagsmunatengsl sem mögulega gætu mótað afstöðu einstakra sveitarstjórnarmanna og meirihluti sveitarstjórnar ætti að hafa í huga sé það ætlun hans að ástunda vandaða stjórnsýslu.
Þá bendir A á að vísan til 19. gr. sveitarstjórnarlaga og fólksfjölda í Langanesbyggð eigi ekki við í þessu tilfelli þar sem á lista þeim sem B skipaði séu einstaklingar án tengsla við málið sem hefðu getað hlaupið í skarðið og þó að B hefði vikið sæti án varamanns, hefði meirihlutinn átt þess kost að fella allar tillögur minnihlutans á jöfnu.
IV. Málsástæður og rök Langanesbyggðar
Langanesbyggð hafnar þeirri fullyrðingu A að B sé forsvarsmaður B.J. vinnuvéla og vísar um það til vottorðs frá fyrirtækjaskrá, en segir að B sé hins vegar starfsmaður fyrirtækisins. Sveitarfélagið telur því að B hafi verið hæfur til þess að taka þátt í afgreiðslu málsins.
Sveitarfélagið hafnar þeirri fullyrðingu sem fram kemur í kæru A að við stofnun þjónustumiðstöðvarinnar myndi C, bróðir B og núverandi verkstjóri Vegagerðarinnar á svæðinu, missa vinnu sínu hjá Vegagerðinni. Máli sínu til stuðnings vísar sveitarfélagið til samtals við umdæmisstjóra Vegagerðarinnar á Akureyri sem fullyrti að C myndi ekki missa vinnu sína hjá Vegagerðinni við stofnun þjónustumiðstöðvarinnar en aðrir starfsmenn yrðu starfsmenn þjónustumiðstöðvarinnar en ekki Vegagerðarinnar.
Þá segir í umsögn sveitarfélagsins að með tilliti til fólksfjölda í Langanesbyggð sé óumflýjanlegt að fulltrúar sem og varafulltrúar hreppsnefndar verði oft tengdir á einhvern hátt viðfangsefnum sveitarfélagsins og afgreiðslum sveitarstjórnar, enda sé gert ráð fyrir slíku í 19. gr. sveitarstjórnarlaga.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Aðilar málsins deila um það hvort sveitarstjórnarmaðurinn B hafi verð hæfur til þess að taka þátt í afgreiðslu sveitarstjórnar á fundi þann 16. desember 2008 þar sem samþykkt var að fresta umræðu um þjónustumiðstöð um óákveðinn tíma. Á fundinum bar A upp tillögu þess efnis að B væri vanhæfur til þess að taka þátt í afgreiðslu málsins en meirihluti sveitarstjórnar feldi þá tillögu. Með ákvörðun sinni taldi sveitarstjórn því að B væri hæfur til meðferðar málsins en því er A ósammála og af málatilbúnaði hans má draga þá ályktun að hann telji afgreiðslu sveitarstjórnar ólögmæta þar sem hún hafi verið tekin af vanhæfum sveitarstjórnarmanni.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra, er starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga er fjallað í 1. mgr. 19. gr sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en þar segir:
,,Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.”
Í ákvæðinu felst að sérhver sveitarstjórnarmaður er vanhæfur við meðferð og afgreiðslu máls, svo framarlega sem vanhæfisásæður séu á annað borð fyrir hendi. Ljóst er að hugtakið mál verður í þessu sambandi skýrt svo að með því sé ekki eingöngu vísað til mála sem lokið verður af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um réttindi eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga heldur ber að skilja það í samræmi við önnur ákvæði sveitarstjórnarlaga, sbr. 16. gr. og 2. mgr. 20. gr., þar sem hugtakið vísar til þeirra málefna sem tekin hafa verið á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Fær fyrrgreindur skilningur stoð í álitum umboðsmanns Alþingis nr. 4572/2005 og 3521/2002.
Gildissvið ákvæðis 19. gr. sveitarstjórnarlaga er því nokkuð rýmra heldur en gildissvið hæfisreglna stjórnsýslulaga.
Samkvæmt hinni matskenndu hæfisreglu í 1. mgr. 19. gr. ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Til þess að sveitarstjórnarmaður teljist vanhæfur á grundvelli fyrrgreindrar reglu hefur verið talið að hann verði að hafa einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins, auk þess sem eðli og vægi hagsmunanna verði að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðunina. Þannig þarf að meta hversu verulegir hagsmunirnir eru, hversu náið þeir tengjast viðkomandi og úrlausnarefni málsins og hvort þátttaka hans í afgreiðslu máls geti valdið efasemdum út á við. Þá verða hagsmunirnir að vera sérstakir og eða verulegir samanborið við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins, samanber álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2110/1997.
Þá er ávallt rétt að hafa í huga við túlkun og beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga þann tilgang sem hæfisreglum er ætlað í stjórnsýslunni. Markmið hæfisreglna er fyrst og fremst það að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna þannig að þeir sem hlut eigi að máli og almenningur allur geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.
A hefur dregið í efa hæfi B til að taka þátt í þeirri afgreiðslu sveitarstjórnar að fresta umræðu um þjónustumiðstöð um óákveðinn tíma. Annars vegar vegna tengsla hans við fyrirtækið B.J. vinnuvélar ehf. og hins vegar vegna tengsla hans við starfsmenn Vegagerðarinnar á svæðinu. A telur að þar sem B.J. vinnuvélar ehf. hafi í gegnum tíðina unnið ýmis verk fyrir Vegagerðina sem ákveðin hafi verið af verkstjóra Vegagerðarinnar á hverjum tíma þá leiði það til vanhæfis hans.
Í málinu hefur verið lagt fram vottorð úr fyrirtækjaskrá er ber með sér að B er hvorki stjórnarmaður félagsins né í framkvæmdastjórn þess en í stjórn félagsins eru hins vegar tveir bræður hans og sjá þriðji er í framkvæmdastjórn þess. Er skráningin frá árinu 1998. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að B sé starfsmaður B.J. vinnuvéla ehf. Þá liggja fyrir í gögnum málsins tveir samningar sveitarfélagins við B.J. vinnuvélar ehf., frá árunum 2006 og 2007, þar sem B ritar undir samningana sem framkvæmdastjóri fyrir hönd félagsins.
Ráðuneytið telur ljóst að forsvarsmenn og stjórnendur fyrirtækisins B.J. vinnuvéla ehf. eru venslamenn B í skilningi 19. gr. sveitarstjórnarlaga þá er einnig ljóst að C, verkstjóri Vegagerðarinnar, er einnig venslamaður hans í fyrrgreindum skilningi.
Ráðuneytið telur hins vegar að A hafi ekki sýnt fram á það að tengsl B við B.J. vinnuvélar ehf. hafi gert það að verkum að tilefni væri til að ætla að þau tengsl hefðu áhrif á afstöðu hans á meðferð þess máls er varðar stofnun þjónustumiðstöðvarinnar, enda ekkert komið fram í málinu sem sýni fram á eða gefi tilefni til að ætla að stofnun þjónustumiðstöðvarinnar muni hafa áhrif á rekstur B.J.vinnuvéla ehf.
A heldur því fram að B sé einnig vanhæfur til þess að fjalla um málið þar sem C, bróðir hans, sé verkstjóri Vegagerðarinnar á svæðinu en hann muni við stofnun þjónustumiðstöðvarinnar væntanlega missa þá stjórnunarstöðu þar sem ætlunin sé að ráða verkfræðing eða tæknimenntaðan starfsmann til þess að veita þjónustumiðstöðinni forstöðu.
Í þeim samningsdrögum milli Vegagerðarinnar og Langanesbyggðar sem A hefur lagt fram kemur fram að ráðgert er að Langanesbyggð muni yfirtaka reksturinn ásamt þeim starfsmönnum sem þess óska og skulu starfsmennirnir halda launakjörum sínum og eðlilegum breytingum a.m.k. út tilraunatímabilið. Þá segir þar: ,,Langanesbyggð mun ráða stjórnanda sem hefur tæknimenntun, að lágmarki sem tæknifræðingur á byggingarsviði.”
Ráðuneytið telur ekki unnt að draga þá ályktun af framgreindu eins og A gerir, þ.e. að C muni ekki halda verkstjórastarfi sínu ef af stofnun þjónustumiðstöðvarinnar yrði. Í samningsdrögunum er sérstaklega tekið fram að allir starfsmenn Vegagerðarinnar sem þess óska muni halda störfum sínum og launakjörum. Ráðuneytið telur því þvert á móti ljóst að C muni halda starfi sínu þótt af stofnun fyrrgreindrar þjónustumiðstöðvar verði. Þó svo að tæknimenntaður stjórnandi yrði ráðinn að þjónustumiðstöðinni þá telur ráðuneytið ekki unnt að draga þá ályktun að það muni leiða til þess að C muni missa starf sitt sem verkstjóri. Ráðuneytið telur því ljóst að C hafi engra verulegra hagsmuna að gæta við ákvarðanatöku sveitarfélagsins um það að fresta umræðu um stofnun þjónustumiðstöðvarinnar og því sé B ekki vanhæfur til þess að fjalla um málefni þjónustumiðstöðvarinnar í sveitarstjórn.
Í málsgögnum bendir A einnig á að tveir starfsmenn Vegagerðarinnar á svæðinu séu móðurbræður B. Með vísan til þess sem að þegar er komið fram, þ.e. að gert sé ráð fyrir að allir starfsmenn Vegagerðarinnar sem þess óski haldi störfum sínum telur ráðuneytið að þau vensl geri B ekki vanhæfan til þess að fjalla um málið.
Ráðuneytið telur með hliðsjón af aðstæðum öllum, atvikum málsins og gögnum þess að ekkert það sé fram komið í málinu er sýni að fyrir hendi hafi verið sérstakir og eða verulegir hagsmunir sveitarstjórnarmannsins B sem hafi leitt til þess að fyrir hendi væri hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvarðanatöku hans á sveitarstjórnarfundi þann 16. desember 2008 þar sem samþykkt var að fresta umræðu um stofnun þjónustumiðstöðvar um óákveðinn tíma.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Ákvörðun sveitarstjórnar Langanesbyggðar er tekin var á fundi þann 16. desember 2008 um að sveitarstjórnarmaðurinn C væri hæfur til þess að taka þátt í afgreiðslu sveitarstjórnar um að fresta umræðu um stofnun þjónustumiðstöðvar er lögmæt.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Hjördís Stefánsdóttir