Úrskurðarnefnd um upplýsingamál

745/2018. Úrskurður frá 27. júní 2018

Deilt var um rétt kæranda annars vegar til aðgangs að öllum úrskurðum sem dómsmálaráðuneytið hefur kveðið upp í umgengnismálum á grundvelli barnalaga nr. 76/2006 og hins vegar til aðgangs að úrskurðum sem lúta að deilumálum þar sem um er að ræða breytingu á umgengni sem ákveðin hefur verið með sátt fyrir dómi. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst á það með dómsmálaráðuneytinu að heimilt hafi verið að synja kæranda um aðgang að öllum úrskurðum ráðuneytisins með vísan til 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. upplýsingalaga þar sem meðferð hennar var talin taka svo mikinn tíma eða krefjast svo mikillar vinnu að ekki teldist af þeim sökum fært að verða við henni. Hins vegar taldi nefndin ekki sýnt fram á að beiðni kæranda um úrskurði þar sem um er að ræða breytingu á umgengni yrði felld undir ákvæðið. Var því lagt fyrir ráðuneytið að taka þann hluta beiðninnar til nýrrar meðferðar.

Úrskurður


Hinn 27. júní 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 745/2018 í máli ÚNU 17090006.

Kæra og málsatvik


Með erindi, dags. 26. september 2017, kærði A synjun dómsmálaráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að eldri úrskurðum ráðuneytisins sem kveðnir höfðu verið upp á grundvelli barnalaga nr. 76/2003.

Með tölvupósti til dómsmálaráðuneytisins, dags. 10. september 2017, óskaði kærandi eftir aðgangi að upplýsingum í þremur töluliðum. Í fyrsta lagi eftir öllum úrskurðum ráðuneytisins í umgengnismálum á grundvelli núgildandi barnalaga nr. 76/2003. Í öðru lagi eftir aðgangi að öllum úrskurðum sýslumanna í umgengnismálum á grundvelli núgildandi barnalaga. Í þriðja lagi óskaði hann eftir öllum úrskurðum ráðuneytisins og sýslumanna þar sem óskað hefði verið eftir að dómsátt yrði rofin og úrskurðað að nýju á grundvelli barnalaga.

Fram kom að kærandi setti beiðnina fram í tilefni af því að fyrir lægi beiðni barnsmóður hans um að rjúfa dómsátt sem gerð hefði verið ári áður og að úrskurðað yrði um að umgengni hans og barnsins yrði verulega skert. Jafnframt var óskað eftir leiðbeiningum ráðuneytisins ef beiðnin væri ekki réttilega fram sett. Ennfremur gerði kærandi athugasemdir við að ráðuneytið hefði ekki birt umrædda úrskurði opinberlega þrátt fyrir að hafa lýst yfir áformum þess efnis í fyrra bréfi til hans árið 2015. Að lokum óskaði kærandi eftir skjótri afgreiðslu málsins.

Kærandi ítrekaði beiðni sína með tölvupósti, dags. 13. september 2017.

Dómsmálaráðuneytið svaraði kæranda með bréfi, dags. 20. september 2017. Þar er vísað til fyrri afgreiðslu ráðuneytisins á sambærilegri beiðni frá 29. mars 2016. Ítrekað er að ráðuneytið hafi ekki undir höndum aðra úrskurði sýslumanna á sviði barnalaga en þá sem kærðir hafi verið til ráðuneytisins. Ráðuneytinu sé því ekki unnt að verða við beiðni um afhendingu þeirra úrskurða sýslumanna sem ekki hafi verið kærðir til ráðuneytisins. Þá segir að í öllum úrskurðum ráðuneytisins er varði kærur í umgengnismálum á grundvelli barnalaga séu upplýsingar um persónulega hagi aðila og því óumdeilanlega um einkahagsmuni að ræða sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Er beiðni kæranda því hafnað á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.

Í svari ráðuneytisins til kæranda er því næst tekið fram að ef hreinsa ætti úr öllum úrskurðunum persónugreinanlegar upplýsingar, þá tæki slík meðferð langan tíma og krefðist mikillar vinnu, jafnvel þótt slíkt væri takmarkað við úrskurði ráðuneytisins í málum þar sem óskað hefði verið eftir að dómsátt yrði rofin. Beiðninni sé því jafnframt hafnað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

Að lokum er tekið fram í svari ráðuneytisins að vilji hafi staðið til þess af hálfu ráðuneytisins að birta úrskurði í umgengnis- og sifjamálum almennt að teknu tilliti til persónuverndarsjónarmiða. Því miður hafi ekki reynst unnt að hrinda vinnu við skoðun á því verkefni í framkvæmd í ráðuneytinu enda sé um mjög umfangsmikið verkefni að ræða og ráðuneytið hafi ekki haft yfir að ráða þeim mannafla sem nauðsynlegur sé til verksins.

Kærandi kærði framangreinda niðurstöðu dómsmálaráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 26. september 2017. Í upphafi kærunnar segir að óskað sé eftir því að dómsmálaráðuneytinu verði gert að veita kæranda aðgang að úrskurðum ráðuneytisins í umgengnismálum sem kveðnir hafi verið upp á grundvelli laga nr. 76/2003. Þessu til viðbótar sé óskað eftir því að ráðuneytið veiti aðgang að öllum úrskurðum sem það hafi kveðið upp á grundvelli núgildandi barnalaga þar sem óskað hafi verið eftir að dómsátt sé rofin. Kærandi tekur fram að ekki sé gerð krafa um að fá afhentar persónugreinanlegar upplýsingar.

Þá tekur kærandi fram að fallið sé frá beiðni um afhendingu úrskurða sem kveðnir hafi verið upp af sýslumönnum en ekki kærðir til ráðuneytisins, þar sem ráðuneytið hafi þá ekki undir höndum.

Kærandi vísar til þess að mál hans og sonar síns sé til meðferðar hjá stjórnvöldum og að brotið sé á réttindum þeirra með því að neita um aðgang að umræddum upplýsingum. Vísað er til grundvallarsjónarmiða að baki setningu upplýsingalaga og mikilvægi þess að stjórnvöldum sé veitt aðhald varðandi það hvernig staðið sé að úrskurðum í umgengnismálum. Jafnframt vísar kærandi til sjónarmiða sem fram komu í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til breytinga á barnalögum þar sem fram komi hvatning til stjórnvalda til þess að leita leiða til að gera úrskurði sýslumanna og ráðuneytis aðgengilega.

Í kærunni segir að hafa beri í huga að úrskurðir stjórnvalda í umgengnismálum séu ekki kæranlegir til dómstóla og því ekkert aðhald með úrskurðarframkvæmd ráðuneytisins. Þá er vísað til þess að úrskurðir kærunefndar barnaverndarmála, á grundvelli barnaverndarlaga, séu birtir opinberlega með ópersónugreinanlegum hætti. Einfalt sé fyrir ráðuneytið að birta úrskurði á grundvelli barnalaga með sama hætti. Að lokum er óskað eftir flýtimeðferð málsins.

Málsmeðferð


Með bréfi, dags. 26. september 2017, var kæran kynnt dómsmálaráðuneytinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn dómsmálaráðuneytisins er dagsett 12. október 2017. Þar eru áréttuð þau sjónarmið sem fram komu í synjun ráðuneytisins, einkum að úrskurðirnir varði umgengni við börn og að þar sé að finna upplýsingar sem teljist einkamálefni sem eðlilegt og sanngjarnt sé að leynt skuli fara. Því þyrfti að hreinsa úr úrskurðunum nöfn, kennitölur, heimilisföng, staðhætti og aðrar viðkvæmar upplýsingar, s.s. heilsufars- og fjárhagsupplýsingar áður en þeir yrðu afhentir óviðkomandi eða birtir almenningi.

Í umsögninni er áréttað að á grundvelli athugasemda í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að barnalögum hafi ráðuneytið haft til skoðunar hvernig best yrði staðið að því að afmá viðkvæmar upplýsingar úr úrskurðunum svo unnt væri að birta þá almenningi. Þeirri vinnu sé hins vegar ekki lokið.

Í umsögninni kemur fram að þeir úrskurðir sem beiðni kærandi taki til séu um eitt hundrað talsins og að mikil vinna yrði að yfirfara þá með tilliti til viðkvæmra einkahagsmuna. Ef einangra ætti vinnuna við úrskurði þar sem um sé að ræða breytingu á umgengni sem ákveðin hefði verið með sátt fyrir dómi, þyrfti að skoða alla úrskurðina til að komast að því á hvaða grundvelli umgengni var ákveðin í upphafi.

Með vísan til framangreinds sé það afstaða ráðuneytisins að ekki sé unnt að afhenda þá úrskurði sem óskað hafi verið eftir og beiðninni því synjað með vísan til 9. gr. og 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

Umsögn ráðuneytisins fylgdu til upplýsinga tíu úrskurðir í umgengnismálum sem valdir voru af handahófi.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál kynnti kæranda umsögn dómsmálaráðuneytisins með bréfi, dags. 23. október 2017, og gaf honum kost á að koma á framfæri athugasemdum. Með tölvupósti sama dag ítrekaði kærandi fyrri sjónarmið.

Niðurstaða


1.


Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að öllum úrskurðum sem ráðuneyti dómsmála hefur kveðið upp í umgengnismálum á grundvelli barnalaga nr. 76/2003. Þá er sérstaklega óskað eftir þeim úrskurðum er lúta að deilumálum þar sem um er að ræða breytingu á umgengni sem ákveðin hefur verið með sátt fyrir dómi. Hér að neðan verður fyrst vikið að almennu beiðninni um aðgang að heildarúrskurðarframkvæmd ráðuneytisins.

Beiðni kæranda er reist á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem segir m.a. að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6. – 10. gr. Sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir m.a. að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.

Fyrir liggur að dómsmálaráðuneytið hefur hina umbeðnu úrskurði undir höndum. Úrskurðirnir lúta að ákvörðun um umgengni foreldra við börnin sín á grundvelli barnalaga nr. 76/2003. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur engum vafa undirorpið að úrskurðirnir lúti að einkamálefnum þeirra einstaklinga sem um ræðir hverju sinni og að um sé að ræða einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Ráðuneytinu væri því óheimilt að afhenda úrskurðina án þess að fella úr þeim atriði er varða einkamálefni þau sem lýst er að framan.

Það álitaefni sem liggur fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál varðar því það hvort dómsmálaráðuneytinu sé skylt að fjarlægja allar persónugreinanlegar upplýsingar úr úrskurðunum og afhenda þá svo kæranda.

Í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir að ef ákvæði 6.–10. gr. laganna um takmarkanir á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Með vísan til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefnd margsinnis kveðið á um að stjórnvöld skuli afhenda tiltekinn hluta umbeðins gagns eða lagt fyrir stjórnvöld að strika yfir ákveðnar upplýsingar og afhenda gagn þannig.

Í þessu máli reynir hins vegar jafnframt á ákvæði 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. þar sem segir að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Eins og áður segir telur ráðuneytið skilyrði þessa undantekningarákvæðis uppfyllt.

Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur fram að til þess að skilyrðum ákvæðisins í 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. sé fullnægt þurfi umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum að vera slíkur að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.

Í máli þessu er um það að ræða að kærandi óskar eftir að fá afhent eintak af öllum úrskurðum dómsmálaráðuneytisins í tilteknum málaflokki. Fyrir liggur að í öllum úrskurðunum er að finna viðkvæmar upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Til þess að unnt yrði að verða við beiðni kæranda yrði því að yfirfara alla úrskurðina gaumgæfilega og fjarlægja allar persónugreinanlegar upplýsingar. Úrskurðarnefndin tekur fram að í því sambandi væri ekki nægjanlegt að fjarlægja aðeins þær upplýsingar sem með beinum hætti gæfu til kynna um hvaða einstaklinga er að ræða, heldur einnig aðrar þær upplýsingar sem í samhengi við önnur atriði – hvort sem er í úrskurðunum sjálfum eða eftir atvikum í annarri opinberri umfjöllun – hefðu sömu áhrif og sviptu aðila málanna þannig þeirri friðhelgi sem lög gera ráð fyrir.

Samkvæmt upplýsingum dómsmálaráðuneytisins eru umbeðnir úrskurðir um eitt hundrað talsins. Miðað við þau sýnishorn sem ráðuneytið hefur sent nefndinni má ætla að heildarblaðsíðnafjöldi úrskurðanna sé á annað þúsund. Með vísan til þeirrar vinnu sem ráðast verður í áður en úrskurður um umgengni á grundvelli barnalaga er afhentur almenningi – sem ræðst ekki síst af eðli málaflokksins – telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að fallast verði á það með dómsmálaráðuneytinu að beiðni kæranda um afhendingu allra úrskurða sem ráðuneytið hefur kveðið upp í málaflokknum sé svo umfangsmikil að beita megi undantekningarreglu 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og að ekki sé hægt að krefjast þess af ráðuneytinu að það verði við henni. Er synjun ráðuneytisins á þessum hluta beiðninnar því staðfest.

Í máli þessu hafa bæði kærandi og ráðuneytið vísað til sjónarmiða sem fram koma í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 61/2012, sem breyttu núgildandi barnalögum nr. 76/2003. Í athugasemdunum segir að „hvetja [megi] einnig til þess að ráðuneytið leiti leiða til að gera úrskurði sýslumanna og ráðuneytisins aðgengilega fyrir almenningi með einhverjum hætti. Æskilegt [sé] að foreldrar geti kynnt sér þá túlkun og þróun réttarins sem úrskurðir [beri] með sér. Við birtingu [verði] þó að sjálfsögðu að gæta þess að afmá öll þau atriði sem eðlilegt [sé] að leynt fari með tilliti til einkahagsmuna.“

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er tilvitnaður texti ekki til marks um þá afstöðu löggjafans að almenningur eigi lögvarða kröfu til að fá í hendur alla úrskurði ráðuneytisins á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, heldur feli hann í sér þá hvatningu að leitast verði við að úrskurðirnir verði birtir með einhverjum hætti á grundvelli almennra réttaröryggissjónarmiða. Úrskurðarvald nefndarinnar tekur ekki til þess hvort stjórnvöld hafi brugðist með fullnægjandi hætti við þeirri hvatningu, heldur einvörðungu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að úrskurðarframkvæmdinni á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Umrædd sjónarmið í athugasemdunum fá því ekki breytt niðurstöðu nefndarinnar.

2.


Í beiðni sinni til dómsmálaráðuneytisins, og síðar í kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, tiltekur kærandi jafnframt sérstaklega þá úrskurði er lúta að deilumálum þar sem um er að ræða breytingu á umgengni sem ákveðin hefur verið með sátt fyrir dómi. Af skýringum dómsmálaráðuneytisins verður ráðið að ekki liggi fyrir nákvæmur fjöldi þessara úrskurða en að þeir séu aðeins hluti allra þeirra úrskurða sem kveðnir hafi verið upp á grundvelli barnalaga og falli undir hina almennu beiðni kæranda sem fjallað hefur verið um hér að framan. Í umsögn dómsmálaráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar kemur jafnframt fram að ef einangra ætti afgreiðslu þess við þessa tilteknu úrskurði þyrfti að skoða alla úrskurðina.

Úrskurðarnefndin fellst á að það útheimtir vissulega allnokkra vinnu af hálfu ráðuneytisins að skoða alla úrskurði sína á málefnasviðinu, sem eins og áður segir eru um hundrað talsins, með það fyrir augum að finna út hverjir þeirra lúta að málum þar sem óskað hefur verið eftir að dómsátt sé rofin. Umfangi þeirrar vinnu verður hins vegar að mati nefndarinnar alls ekki jafnað við að gaumgæfa alla úrskurði ráðuneytisins og fjarlægja úr þeim persónugreinanlegar upplýsingar, og getur ekki fallið undir undantekningarreglu 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

Það hvort ráðuneytinu beri skylda til þess að hreinsa þessa tilteknu úrskurði af persónugreinanlegum upplýsingum og afhenda kæranda hlýtur að ráðast af fjölda þeirra, þ.e. umfangi þeirrar vinnu sem ráðuneytið þyrfti að ráðast í við afhendingu þeirra. Fjöldi úrskurðanna liggur hins vegar ekki fyrir eins og áður segir. Það er því niðurstaða nefndarinnar að ráðuneytinu beri að taka þennan þátt í beiðni kæranda til nýrrar meðferðar, þ.e. aðgreina úrskurði þar sem um er að ræða breytingu á umgengni sem ákveðin hefur verið með sátt fyrir dómi, og taka í kjölfarið afstöðu til þess hvort ráðuneytinu sé fært að fjarlægja persónugreinanlegar upplýsingar úr þeim og afhenda eða hvort fjöldi þeirra sé slíkur að beiðnin falli eftir sem áður undir undantekningarákvæði 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Er þessum hluta kærunnar því vísað til nýrrar afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins.

Meðferð máls þessa hefur tafist vegna anna hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Nefndin biðst velvirðingar á þeirri töf og leggur um leið áherslu á að hinni nýju meðferð verði hraðað eins og kostur er hjá dómsmálaráðuneytinu.

Úrskurðarorð:


Staðfest er ákvörðun dómsmálaráðuneytisins, dags. 20. september 2017, um að synja beiðni kæranda um afhendingu allra úrskurða ráðuneytisins í umgengnismálum á grundvelli núgildandi barnalaga.

Ákvörðun dómsmálaráðuneytisins, dags. 20. september 2017, um að synja beiðni kæranda um afhendingu úrskurða ráðuneytisins á grundvelli barnalaga þar sem óskað er eftir því að dómsátt sé rofin, er felld úr gildi og vísað til nýrrar meðferðar hjá ráðuneytinu.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson


Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef
Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds.
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn