6. mars 2018K%C3%A6runefnd%20%C3%BAtlendingam%C3%A1la

Nr. 115/2018 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 6. mars 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 115/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18010031

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 30. janúar 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. janúar 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Ítalíu.Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. og 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr., laga um útlendinga.Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 20. júlí 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 3. ágúst 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Ítölsk yfirvöld svöruðu ekki beiðni íslenskra stjórnvalda. Á grundvelli 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar var litið á það sem samþykki fyrir viðtöku kæranda og var ítölskum yfirvöldum sent bréf þess efnis, dags. 22. ágúst 2017. Útlendingastofnun tók ákvörðun í máli kæranda þann 1. nóvember 2017 og var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála. Með úrskurði kærunefndar nr. 694/2017, dags. 12. desember 2017, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og stofnuninni gert að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Útlendingastofnun ákvað þann 10. janúar 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Kæranda var birt ákvörðun Útlendingastofnunar þann 16. janúar 2018. Kærandi kærði ákvörðunina þann 30. janúar 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 8. febrúar 2018. Þá bárust frekari gögn 12. og 14. febrúar 2018.

III. Ákvörðun ÚtlendingastofnunarNiðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Ítalíu. Lagt var til grundvallar að Ítalía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Ítalíu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann vilji ekki snúa aftur til Ítalíu m.a. vegna ágreinings við fyrrum vinnuveitanda sinn þar. Kæranda hafi verið veitt sex mánaða dvalarleyfi þegar hann hafi komið til Ítalíu og hafið störf á bóndabæ. Þegar dvalarleyfi hans hafi runnið út hafi hann beðið vinnuveitanda sinn um að ganga frá formlegum ráðningarsamningi og þar með dvalarleyfi en vinnuveitandi hans hafi ekki staðið við það. Hafi vinnuveitandinn komið fram við kæranda eins og þræl og óskað eftir því að hann ynni verk án þess að fá greitt fyrir. Kærandi kveður sig eiga inni töluverð laun hjá fyrrum vinnuveitanda sínum og kærandi hafi m.a. leitað sér lögfræðiaðstoðar á Ítalíu vegna þessa. Þá hafi kærandi lent í vinnuslysi þegar hægri hönd hans hafi orðið fyrir [...]. Vinnuveitandi hans hafi þvingað hann til þess að segja að slysið hafi orðið þegar hann hafi fallið af reiðhjóli, en ef kærandi hefði tilkynnt atvikið til lögreglu hefði vinnuveitandinn fengið 50 þúsund evra sekt. Í staðinn vildi kærandi að vinnuveitandi sinn myndi ganga frá ráðningarsamningi fyrir hann, en það hafi vinnuveitandinn ekki staðið við. Kærandi kveðst hafa fengið hótanir frá fyrrum vinnuveitanda sínum og jafnframt hafi hann orðið fyrir árás [...] sem hann kveði vinnuveitanda sinn fyrrverandi hafa sent á eftir sér. Kærandi hafi leitað til lögreglunnar í tvígang og tilkynnt um atvikin en lögreglan hafi ekkert aðhafst vegna skorts á sönnun.

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi dvalið í um tvö mánuði í flóttamannabúðum á Ítalíu og fengið þar fæði. Hann hafi ekki haft aðgang að heilbrigðisþjónustu en notið aðstoðar lögmanns í umsóknarferlinu. Þá hefur kærandi greint frá því að hann sé við góða líkamlega og andlega heilsu.

Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna við ákvæðið og úrskurða kærunefndar máli sínu til stuðnings. Kærandi telji að sérstakar ástæður eigi við í máli sínu. Hann hafi verið í góðri trú um að vinnuveitandi sinn myndi aðstoða sig við að fá útgefið nýtt dvalarleyfi. Í greinargerð kæranda er byggt á því að frásögn hans bendi til þess að hann hafi verið fórnarlamb vinnumansals á Ítalíu, en vinnuveitandi hans hafi nýtt sér bága stöðu hans með blekkingum. Kærandi geri athugasemd við niðurstöðu Útlendingastofnunar um að hann sé ekki fórnarlamb vinnumansals og vísi í því sambandi m.a. til skilgreiningar á hugtakinu eins og það sé skilgreint í riti ríkislögreglustjóra um mansal frá árinu 2010.

Ennfremur bendi kærandi á í greinargerð sinni að hann hafi verið veikur undanfarnar vikur, en hann hafi glímt við hósta allt sitt líf. Hann óttist að vera sendur aftur til Ítalíu þar sem hann hafi ekki aðgang að viðunandi heilbrigðisþjónustu. Þá séu meðfylgjandi kæru kæranda komunótur frá Göngudeild sóttvarna þar sem fram komi að kærandi hafi haft [...] og að sýni hafi verið sent í ræktun til rannsóknar vegna gruns um að kærandi glími við [...].

Kærandi byggir kröfu sína einnig á 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr., laga um útlendinga, en í síðarnefnda ákvæðinu sé lögfest grundvallarregla þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. einnig 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærandi telji að ástand mála á Ítalíu séu þess eðlis að íslensk stjórnvöld myndu brjóta gegn umræddri reglu með endursendingu kæranda þangað. Vísar kærandi í því sambandi meðal annars til skýrslu svissneska flóttamannaráðsins. Kærandi telji að aðbúnaður og aðstæður einstaklinga sem njóti alþjóðlegrar verndar á Ítalíu, auk þeirra ofsókna sem flóttafólk þar sæti, vera brot gegn 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr., laga um útlendinga. Allar líkur séu á því að kærandi lendi á götunni á Ítalíu og hafi ekki möguleika á að komast aftur inn í ítalska hæliskerfið.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Ítalíu er byggt á því að ekki barst svar frá ítölskum stjórnvöldum innan tilskilinna tímamarka og taldist beiðnin því hafa verið samþykkt. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum, sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi er [...] karlmaður og kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 20. júlí 2017, vera við góða andlega og líkamlega heilsu. Í greinargerð kæranda kemur hins vegar fram að kærandi hafi þurft að kljást við [...] allt sitt líf og hafi verið veikur undanfarið. Meðfylgjandi greinargerð kæranda eru komunótur frá Göngudeild sóttvarna. Þar kemur m.a. fram í samskiptaseðli frá 2. nóvember 2017 að kærandi hafi undanfarna daga haft [...] og að sýni hafi verið tekið og sett í [...]. Kærunefnd óskaði eftir upplýsingum um niðurstöðu [...] og bárust upplýsingarnar þann 14. febrúar 2018. Var niðurstaðan sú að ekki hafi sést [...] á sýninu sem tekið var. Þá kemur fram í framangreindum komunótum að kærandi hafi verið greindur með [...], [...] og [...].

Í greinargerð kæranda er því jafnframt haldið fram að frásögn hans af aðstæðum á Ítalíu bendi til þess að hann hafi verið þolandi vinnumansals. Í því sambandi er vísað til þess að kærandi hafi verið algjörlega upp á vinnuveitanda sinn kominn og sem hafi nýtt sér bágar aðstæður kæranda með blekkingum. Þá eigi kærandi inni hjá fyrrum vinnuveitanda sínum þónokkur laun. Þó kemur fram í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun að vinnuveitandi hans hafi alla jafna greitt honum laun vikulega. Að mati kærunefndar benda gögn málsins ekki til þess að framangreind atvik hafi verið þess eðlis að vegna þeirra hafi kærandi sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð máls hans hér.

Í því ljósi og með vísan til gagna málsins varðandi heilsufar kæranda metur kærunefnd aðstæður kæranda ekki slíkar að hann teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi. Kærunefnd telur að persónulegir eiginleikar hans og aðstæður séu ekki þess eðlis að hann teljist hafa sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð máls hans hér auk þess sem ekki verður talið að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

2016 Country Reports on Human Rights Practices – Italy (United States Department of State, 3. mars 2017),
Amnesty International Report 2016/2017 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2016 (European Asylum Support Office, 5. júlí 2017),
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),
ECRI Report on Italy (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
Freedom in the World 2017 – Italy (Freedom House, 1. september 2017),
Is mutual trust enough? – The situation of persons with special reception needs upon return to Italy (Danish Refugee Council, febrúar 2017),
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Report of the Working Group of Experts on People of African Descent on its mission to Italy (United Nations Human Rights Council, 12. ágúst 2016),
Stjórnarskrá Ítalíu (aðgengileg á ensku á heimasíðu öldungadeildar ítalska þingsins, http://www.senato.it),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Vefsíða innanríkisráðuneytis Ítalíu (www.interno.gov.it) og
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru endursendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera), hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Hafi þeir þegar sótt um alþjóðlega vernd á Ítalíu vísar landamæralögreglan þeim til viðeigandi lögreglustöðvar eða stofnunar, þar sem þeir fái að vita um framhald umsóknar sinnar. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd endanlega synjun á umsókn sinni á hann möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd hjá ítölskum stjórnvöldum. Skilyrði viðbótarumsóknar geta verið uppfyllt ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð. Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn hæliskerfisins til að taka við skyndilegu eða verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnunin gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk stjórnvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja í þessum málaflokki. Hins vegar hefur Flóttamannastofnunin ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu.Ítalía er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í gögnunum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á að gista í tímabundnum móttökumiðstöðvum eða í SPRAR móttökumiðstöðvunum. Þar sé hins vegar framboðið takmarkað og ekki fái allir umsækjendur úthlutað gistiplássi. Þá bjóða sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti, en ítölsk yfirvöld vinna að því að byggja fleiri gistirými í því skyni að mæta þessum vanda.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þó kemur einnig fram í áðurnefndum skýrslum að einstaklingar af afrísku bergi brotnir mæti stundum kynþáttafordómum og mismunun þegar þeir sækja sér heilbrigðisþjónustu. Lýsi það sér einkum í því að læknar trúa ekki þeim upplýsingum sem umsækjendur um alþjóðlega vernd veita og gefa sér rangar forsendur við meðhöndlun sjúklinga eða hafa takmarkaða þekkingu á einkennum tiltekinna sjúkdóma.

Samkvæmt ítölskum lögum skulu umsækjendur um alþjóðlega vernd sem teljast vera í viðkvæmri stöðu njóta sérstakrar meðferðar á Ítalíu og fá umsóknir þeirra alla jafnan forgang fram yfir aðra umsækjendur um alþjóðlega vernd. Hins vegar er engar samræmdar aðferðir um hvort og þá hvenær skima skuli fyrir viðkvæmri stöðu einstaklinga. Upplýsingar um slíkt geta því komið fram á öllum stigum málsins. Vakni upp grunur um að einstaklingur sé í viðkvæmri stöðu, s.s. að hann sé fórnarlamb mansals eða hafi sætt alvarlegu líkamlegu eða andlegu ofbeldi, ber ítölskum stjórnvöldum að kalla til sérfræðinga í því skyni að meta aðstæður viðkomandi með nánari hætti og þá meðferð sem þeir þurfi á að halda. Í framangreindum gögnum kemur jafnframt fram að þeir sem teljast vera í viðkvæmri stöðu skuli almennt fá úthlutað gistirými í SPRAR móttökustöðvunum. Þar skuli bjóða upp á þá þjónustu sem þeir þurfi á að halda, s.s. lögfræðiaðstoð, læknismeðferð og sálfræðiþjónustu.Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en hafa kost á því að leita til frjálsra félagasamtaka á borð við ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano i Rifugati) og hjálparsamtakanna Baobab Experience í Róm. Frjáls félagasamtök veita umsækjendum um alþjóðlega vernd iðulega gjaldfrjálsa lögfræðiþjónustu, t.d. við vinnslu umsóknar um alþjóðlega vernd og í viðtölum hjá útlendingastofnun Ítalíu eða útibúum þess (e. Territorial Commission). Umsækjendur sem hafa fengið synjun á umsókn sinni og ákveða að bera þá ákvörðun undir dómstóla geta þó lagt fram beiðni um lögfræðiaðstoð á kostnað ríkisins (í. gratuito patrocinio).

Í framangreindum skýrslum kemur fram að ítalska lögreglan hafi fullnægjandi úrræði til þess að rannsaka þau mál sem leitað er til hennar með. Þó hafi verið gagnrýnt að saksókn mála taki í sumum tilfellum of langan tíma.

Samkvæmt ítölskum lögum er kynþáttahatur, kynþáttafordómar og hvers kyns mismunun bönnuð, hvort sem er á grundvelli kynþáttar, trúar, uppruna eða annarra atriða. Af fyrrgreindum gögnum má ráða að samfélagsleg mismunun á grundvelli kynþáttar og uppruna er vandamál á Ítalíu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld þó tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum og hatursglæpum, þ. á m. með innleiðingu aðgerðaráætlunar gegn kynþáttahyggju, hræðslu við útlendinga og umburðarleysi (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að ná ákveðinni lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans, sem fyrr segir. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að sú staðreynd ein og sér að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn flutningi, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi er [...] gamall og kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun vera við góða andlega og líkamlega heilsu. Í samskiptaseðlum frá Göngudeild sóttvarna kemur m.a. fram að kærandi hafi haft [...] og að hann hafi verið greindur með [...], [...] og [...]. Í greinargerð kæranda segir að frásögn hans bendi til þess að hann hafi verið þolandi vinnumansals á Ítalíu. Hann óttist fyrrum vinnuveitanda sinn en sá hafi margsinnis hótað sér. Kærandi hafi orðið fyrir árás sem kærandi telji að vinnuveitandinn fyrrverandi hafi staðið á bak við.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu má ráða að umsækjendur eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þá getur kærandi leitað ásjár lögreglu vegna þeirra hótana sem hann kveðst hafa orðið fyrir, auk þess sem hann geti leitað aðstoðar vegna ógreiddra launa sem hann kveðst eiga inni hjá fyrrum vinnuveitanda sínum. Það er mat kærunefndar að heilsu kæranda sé ekki þannig háttað að flutningur hans til Ítalíu muni hafa verulegar óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsu hans. Af framangreindum gögnum verður jafnframt ráðið að verði kærandi fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar eða kyns geti hann leitað ásjár ítalskra yfirvalda vegna þess. Ennfremur geti kærandi leitað ásjár ítalskra lögregluyfirvalda verði hann fyrir hótunum eða ofbeldi þar í landi. Því er það mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn máls beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna stöðu hans þar, heilsufars, flutnings hans þangað eða mismununar sem hann kunni að verða fyrir sökum kynþáttar. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 25. júlí 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 20. júlí 2017.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir