Mál 11100119 Mat á umhverfisáhrifum, natríumklóratverksmiðja Kemira á Grundartanga.
Þann 17. júlí 2012 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Úrskurður:
Ráðuneytinu barst þann 23. október 2011 stjórnsýslukæra frá Umhverfisvaktinni við Hvalfjörð vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 19. september 2011 þess efnis að fyrirhuguð natríumklóratverksmiðja Kemira á Grundartanga, Hvalfjarðarsveit, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Kæruheimild er í 14. gr. laga nr. 106/2000 eins og ákvæðið hljóðaði á þeim tíma sem hin kærða ákvörðun var tekin.
I. Málavextir.
Skipulagsstofnun barst þann 27. júní 2011 tilkynning frá HRV Engineering f.h. Kemira um framleiðslu á natríumklórati og vetni úr matarsalti á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og a- lið 6. tölul. 2. viðauka við lögin.
Í greinargerð framkvæmdaraðila, finnska fyrirtækisins Kemira, til Skipulagsstofnunar kemur fram að fyrirtækið fyrirhugi að byggja natríumklóratverksmiðju á Grundartanga. Framleiðsla yrði um 60.000 tonn á ári sem flutt yrði sem hráefni til pappírsverksmiðju og notuð þar til bleikingar. Meginhráefni til framleiðslu natríumklórats væri salt og vatn. Til framleiðslunnar þyrfti rúm 40 MW af rafafli og afurðirnar væru natríumklórat og vetni. Gert væri ráð fyrir að verksmiðjan framleiddi, auk natríumklórats, um 3.300 tonn af vetni á ári.
Í greinargerð framkvæmdaraðila kemur fram að við framleiðslu á natríumklórati væri matarsalt leyst upp með þéttivatni og myndaði það pækil. Pæklinum væri bætt í kerlausn sem væri rafgreind. Við rafgreininguna myndaðist vetni sem aukaafurð sem unnt væri að nota sem eldsneyti eða selja til efnasmíða. Eftir rafgreininguna væri lausnin hituð og send til kristallara. Þar væri vatn fjarlægt og kristallar mynduðust, sem yrðu fjarlægðir með skilvindu. Kristallarnir væru því næst þurrkaðir áður en þeir væru settir í sekki og fluttir úr landi. Verksmiðjan yrði reist samkvæmt bestu fáanlegu tækni (BAT) með tilliti til orkunýtni, nýtingar á vetni, lokaðrar hringrásar, lágmarks losunar efna og úrgangs á föstu formi. Þá kemur fram að miðað væri við að árleg afl- og efnaþörf natríumklóratverksmiðjunnar yrði sem hér segir: Matarsalt (NaCl) 33.000 tonn/ári, vatn (H2O) 30.000 tonn/ári, saltsýra (HCl) 1.400 tonn/ári, vetnisperoxíð (H2O2) 66 tonn/ári, natríumhýdroxíð (NaOH) 1.500 tonn/ári, rafafl 41,5 MW, natríumkarbónat (Na2CO3) 50-100 tonn/ári, natríumdíkrómat (Na2Cr2O7) 2 tonn/ári. Jafnframt er rakið í greinargerðinni hver áhrif framkvæmdarinnar yrðu á landnotkun, efnaöryggi, áhrif á framkvæmdatíma, loftgæði, fráveitu, úrgang, hljóðvist og lykt.
Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar var sú að framleiðsla á natríumklórati og vetni á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar segir að fram hafi komið að fyrirhuguð framleiðsla á natríumklórati og vetni í verksmiðju á Grundartanga fæli í sér geymslu og notkun hættulegra efna. Eins og starfseminni hafi verið lýst í gögnum framkvæmdaraðila miði stærstur hluti starfseminnar á meðhöndlun í lokuðu kerfi og hringrásarvinnslu. Hættulegasti úrgangurinn, síukaka frá rafgreiningu, verði fluttur úr landi til meðhöndlunar. Óvirkur úrgangur, síukaka frá salthreinsun, verði fluttur til endurnotkunar eða urðunar. Fyrirhuguð verksmiðja verði ráðgerð á svæði sem ekki teljist viðkvæmt á grundvelli 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt séu eðli og eiginleikar starfseminnar þess efnis að ekki séu líkur á verulegum neikvæðum áhrifum af hennar völdum. Stofnunin telji áhrif af reglubundinni starfsemi natríumklóratverksmiðju á Grundartanga ekki líkleg til að verða umtalsverð en til að tryggja að svo megi vera þurfi að útfæra skilyrði rekstrarins nánar í starfsleyfi sem Umhverfisstofnun gefi út. Skipulagsstofnun minnir á að þó að eftirlitsaðilar og leyfisveitendur beri ríka ábyrgð á því að framfylgja lögum og reglum á sínu sérsviði til að lágmarka neikvæð áhrif starfseminnar sé það fyrst og fremst komið undir framgöngu framkvæmdaraðila að vel takist um áhrif rekstrarins á umhverfið.
Skipulagsstofnun bendir á í hinni kærðu ákvörðun að þótt fyrir liggi ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu þá sé framundan umfangsmikið samráð og undirbúningur áður en unnt sé að hefjast handa við að reisa fyrirhugaða natríumklóratverksmiðju. Er á það bent að framkvæmdaraðili þurfi að hafa samráð við Vinnueftirlit ríkisins og Mannvirkjastofnun og fá úr því skorið hvort starfsemin falli undir reglugerð nr. 160/2007 um varnir gegn hættu á stórslysum af völdum hættulegra efna. Einnig sé brýnt að fyrirtækið hafi samráð við slökkvilið svæðisins og tryggi að fullnægjandi slökkvibúnaður sé til staðar. Þess utan þurfi að taka mið af brunahönnun með áhættugreiningu eins og fram komi í umsögn Mannvirkjastofnunar.
Skipulagsstofnun bendir á að umrædd verksmiðja verði ekki reist á fyrirhuguðu svæði nema Hvalfjarðarsveit breyti aðalskipulagi sínu. Þá er vakin athygli á að framkvæmdirnar séu háðar framkvæmdaleyfi Hvalfjarðarsveitar samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og starfsleyfi Umhverfisstofnunar samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Óheimilt sé að veita framkvæmdaleyfi nema það samrýmist gildandi skipulagsáætlunum. Loks er ítrekað mikilvægi þess að Kemira og aðrir sem að framkvæmdinni komi viðhafi þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynntar hafi verið við meðferð málsins og vöktun á aðgerðum og áhrifum þannig að framkvæmdin sé ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið.
Af hálfu ráðuneytisins var aflað umsagna frá framkvæmdaraðila, Umhverfisstofnun, Mannvirkjastofnun, Heilbrigðisnefnd Vesturlands, Hvalfjarðarsveit og Skipulagsstofnun með bréfum, dags. 30. desember 2011. Ráðuneytinu bárust umsagnir með bréfum Skipulagsstofnunar 12. janúar 2012, Mannvirkjastofnunar 13. janúar 2012, Umhverfisstofnunar 16. janúar 2012, Heilbrigðisnefnd Vesturlands 16. janúar 2012, Hvalfjarðarsveitar 18. janúar 2012 og framkvæmdaraðila 23. janúar 2012. Ráðuneytinu bárust athugasemdir frá kæranda við umsagnir umsagnaraðila með bréfi, dags. 12. febrúar 2012.
Í framlagðri kæru er þess aðallega krafist að fyrirhugaðri natríumklóratverksmiðju Kemira á Grundartanga verði gert að sæta mati á umverfisáhrifum. Til vara krefst kærandi þess að málið verði sent Skipulagsstofnun aftur til löglegrar meðferðar, þ.m.t. ítarlegri rannsókna á forsendum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar, svo og mögulegum afleiðingum hennar.
II. Málsástæður kæranda.
Kærandi kveður nokkra veigamikla þætti liggja til grundvallar framlagðri kæru. Samlegðaráhrif mengunar af völdum stóriðju á Grundartanga á lífríki og náttúru séu ekki þekkt. Rannsaka þurfi hættu á mengunarslysum. Rannsaka þurfi hvort landbúnaði við Hvalfjörð stafi hætta af aukinni mengun vegna fyrirhugðrar verksmiðju og rannsaka þurfi áhrif efnistöku af botni Hvalfjarðar.
1. Samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverum á Grundartanga.
Kærandi telur nauðsynlegt að til þess bærir opinberir aðilar rannsaki samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverunum á Grundartanga. Áhrif mengunar vegna iðjuveranna á Grundartanga séu meiri en mælingar bendi til. Mengunarálag birtist m.a. í flúori í beinsýnum úr sauðfé og heilsubresti búfjár. Mikilvægt sé að taka af allan vafa um neikvæðar afleiðingar vegna mengunarálags frá þeim iðjuverum sem þegar starfi á svæðinu áður en fleiri verksmiðjum sem vinni með skaðleg efni sé leyft að hefja starfsemi. Í þessu sambandi vísar kærandi til 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Kærandi kveðst styðja umsagnir umhverfis- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar um málið frá 9. ágúst og 3. október 2011. Í fyrri umsögninni kemur m.a. fram að nefndin telji fyrirhugaða framkvæmd þurfa að fara í mat á umhverfisáhrifum, annars vegar vegna þess mikla magns hættulegra efna sem tengist starfseminni og hins vegar vegna hugsanlegra samlegðaráhrifa með annarri starfsemi á svæðinu, svo og með tilliti til orkubúskapar á landsvísu. Í síðari umsögninni segir m.a. að nefndin telji nauðsynlegt að gera heildarmat á þolmörkum Grundartangasvæðisins, m.a. með tilliti til mengunar á svæðinu.
Kærandi bendir á að Skipulagsstofnun hafi gefið þrjú álit þess efnis að tilteknar verksmiðjur, sem fyrirhugað hafi verið að reisa á Grundartanga, þyrftu ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Ættu álitin það sammerkt að hver verksmiðja ein og sér hefði ekki umtalsverð umhverfisáhrif umfram þau umhverfisáhrif sem þegar væru til staðar og mengun hverrar verksmiðju væru óveruleg viðbót við núverandi mengun. Telur kærandi að ekki eigi að slaka á kröfum um mat á umhverfisáhrifum þó að annar mengandi iðnaður sé til staðar. Loks er bent að vöktun umhverfis í grennd við Grundartanga þarfnist endurskoðunar en hún sé gerð á ábyrgð forsvarsmanna iðjuveranna sem veiki áreiðanleika hennar.
2. Mengunarslys.
Kærandi kveðst telja að fyrirhuguð framleiðsla á natríumklórati og vetni feli í sér geymslu og notkun hættulegra efna. Kærandi segir það vekja athygli að Skipulagsstofnun virðist láta skýringar framkvæmdaraðila nægja sem rök fyrir athugasemdum umsagnaraðila. Telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi ekki kannað réttmæti skýringa framkvæmdaraðila, eins og henni hafi borið samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi telur Skipulagsstofnun ekki gera nægjanlega grein fyrir varúðarráðstöfunum og áhrifum þess ef eitthvað fer úrskeiðis í rekstri verskmiðjunnar. Í því sambandi bendir hann á að í hinni kærðu ákvörðun komi fram að þótt eftirlitsaðilar og leyfisveitendur beri ríka ábyrgð á því að framfylgja lögum og reglum á sínu sérsviði til að lágmarka neikvæð áhrif starfseminnar sé það fyrst og fremst komið undir framgöngu framkvæmdaraðila að vel takist um áhrif rekstrarins á umhverfið. Kærandi bendir einnig á að mengunarslys hafi orðið hjá Norðuráli ehf. árið 2006. Íbúar í grenndinni hafi ekki vitað um slysið fyrr en mörgum mánuðum síðar og bændur á svæðinu séu enn að kljást við afleiðingar þess. Í vöktunarskýrslu iðjuveranna frá árinu 2010 komi fram að á sjö bæjum hafi meðalstyrkur flúors í beinösku kinda mælst yfir mörkum þar sem hætta sé talin á tannskemmdum. Bændur við Hvalfjörð búi þegar við skert atvinnuöryggi vegna iðjuveranna á Grundartanga. Skipulagsstofnun verði að sýna fram á með óyggjandi hætti að ný verksmiðja geti undir engum kringumstæðum valdið landbúnaði á svæðinu tjóni. Telur kærandi að mat á umhverfisáhrifum ætti að geta varpað ljósi á þau fjölmörgu vafaatriði sem Skipulagsstofnun bendi á varðandi fyrirhugaða starfsemi natríumklóratverksmiðu framkvæmdaraðila, einkum áhrif þess að eitthvað beri út af í starfseminni.
3. Áhrif á landbúnað.
Kærandi bendir á að Skipulagsstofnun hafi ekki leitað umsagnar hagsmunasamtaka bænda vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar þótt Hvalfjarðarsveit og Kjósahreppur séu landbúnaðarhéruð. Að mati kæranda er mikilvægt að Skipulagsstofnun kynni sér og meti aðstöðu og möguleika til landbúnaðar við Hvalfjörð og tengi þessa þætti við fæðuöryggi neytenda og öryggi í lífsafkomu bænda. Mengun sem bætist við á svæðinu geti orðið dropinn sem fylli mælinn og geri lífsafkomu bænda að engu.
4. Efnistaka úr sjó.
Kærandi kveðst gera athugasemdir við að Skipulagsstofnun hafi ekki leitast við að kanna áhrif efnistöku úr sjó. Námuvinnsla hafi farið fram af botni Hvalfjarðar án þess að metin væru áhrif þess á botn fjarðarins, strendur eða lífríki. Það sé ótækt að gera ráð fyrir meiri efnistöku án undangenginna ítarlegra rannsókna á áhrifum hennar.
Bent er á að Skipulagsstofnun ítreki mikilvægi þess að framkvæmdaraðili og aðrir sem að framkvæmdinni komi viðhafi þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynntar hafi verið við meðferð málsins, sem og vöktun á aðgerðum og áhrifum þannig að framkvæmdin sé ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið. Kærandi lítur svo á að óljóst sé hvernig þessum þáttum verði fyrir komið svo tryggt sé að starfsemi verksmiðjunnar valdi ekki skaða.
III. Umsagnir um kæru.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er í fyrsta lagi vikið að þeim rökum kæranda að samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverum á Grundartanga hafi ekki verið metin. Stofnunin telur enga leið að meta samlegð natríumklóratverksmiðju með þeim iðjuverum sem fyrir séu á Grundartanga vegna þess að starfsemi þeirra sé gerólík. Helstu mengunarefni frá álveri Norðuráls ehf. séu flúor, brennisteinsdíoxíð og köfnunarefnisoxíð en frá járnblendiverksmiðju Elkem ehf. berist einkum mest af brennisteinsdíoxíði og köfnunarefnisoxíðum. Styrkur flúors og brennisteinsdíoxíðs ráði stærð þynningarsvæðis. Samkvæmt greinargerð framkvæmdaraðila séu framleiðsluferlar áformaðrar natríumklóratverksmiðju í lokaðri hringrás, en engu að síður sé gert ráð fyrir að ryk frá verksmiðjunni geti numið 1% af heildarlosun þeirra fyrirtækja sem starfrækt séu á Grundartangasvæðinu. Þess utan geti borist lítilræði af klór komi til neyðarlosunar en styrkur klórs gæti verið í þeim mæli að lykt í næsta nágrenni líktist klórlykt í nágrenni sundlauga. Með lokaðri hringrás sé átt við að samfelld losun mengunarefna sé í algeru lágmarki þar sem allt ferlið miði að því að þvo útblástur og nýta það sem þvegið sé úr úrgangi aftur í framleiðsluferlinu í stað þess að blása því út í loftið. Því séu engar forsendur til þess að meta samlegðaráhrif verksmiðjunnar með annarri starfsemi enda sé þeim vart til að dreifa nema með óverulegri viðbót af ryki.
Skipulagsstofnun kveðst telja að í kæru sé vísað til þriggja framkvæmda þar sem ákvarðanir hafi verið teknar um matsskyldu; framleiðslu á sólarkísli, endurvinnslu á áli og endurvinnslu álgjalls. Niðurstaða þeirra ákvarðana hafi verið sú að umræddar framkvæmdir skyldu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum og vísar stofnunin til þess rökstuðnings sem þar kemur fram. Skipulagsstofnun bendir á að fyrstnefnda verkefnið feli í sér aukna framleiðslu og nýjar afurðir hjá verksmiðju sem fyrir sé. Sú starfsemi sé með afmarkað þynningarsvæði og séu áhrif hennar vöktuð. Síðarnefndu málmverksmiðjurnar séu ekki háðar þynningarsvæði og mætti staðsetja nánast hvar sem er þar sem gert sé ráð fyrir iðnaði samkvæmt aðalskipulagi sveitarfélaga. Þá er á það bent að loftborin mengun frá málmverksmiðjunum verði langt undir þeirri losun sem fyrir sé á svæðinu og sé nánast alltaf innan við 1% af henni. Þess utan geti stofnunin upplýst að forsvarsmenn fyrir endurvinnslu á álgjalli séu með það til skoðunar að starfsemin verði mögulega í Hafnarfirði en ákvörðun um matsskyldu þeirrar framkvæmdar hafi verið tekin hinn 5. október 2011.
Skipulagsstofnun segir vegna umfjöllunar um hættu á mengunarslysi að gögn framkvæmdaraðila hafi verið send til umsagnar fagstofnana, sem brugðist geti við, t.d. með óskum um frekari upplýsingar frá framkvæmdaraðila. Meti stofnunin það ekki ein hvort skýringar framkvæmdaraðila séu fullgildar áður en ákvörðun sé tekin. Því hafi rannsóknarreglan ekki verið brotin. Hvað varðar geymslu og notkun hættulegra efna bendir Skipulagsstofnun á að þótt framkvæmdirnar þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum eigi starfsemin eftir að fara í sérstakt ferli hjá Mannvirkjastofnun og Vinnueftirliti ríkisins. Er á það bent að tilvitnaðar stofnanir muni koma að framkvæmdinni óháð því hvort þær séu háðar mati á umhverfisáhrifum.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er bent á að stofnunin leiti aldrei til hagsmunasamtaka við ákvörðun um matsskyldu eða vegna umsagna um frummatsskýrslu. Þess í stað sé leitað til leyfisveitenda og opinberra sérfræðistofnana sem eigi ekki hagsmuna að gæta. Þá bendir Skipulagsstofnun á að þar sem starfsemin byggi á framleiðsluferli í lokaðri hringrás hafi ekki þurft þynningarsvæði og ekkert í gögnum málsins hafi bent til þess að starfsemin myndi rýra landnýtingarmöguleika nálægra landbúnaðarsvæða. Hafi því ekki verið ástæða til að leita umsagnar Matvælastofnunar.
Skipulagsstofnun bendir á að efnistaka úr sjó sé ekki hluti af framkvæmdum við natríumklórverksmiðjuna. Engin rök séu fyrir því að skoða þetta samhliða undirbúningi verksmiðjunnar. Þess utan hafi mati á umhverfisáhrifum vegna efnistöku í Hvalfirði lokið með áliti Skipulagsstofnunar 25. febrúar 2009.
Í umsögn Mannvirkjastofnunar segir að þær viðmiðanir 3. viðauka reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum, sem varði verksvið Mannvirkjastofnunar, séu einkum vi. liður 1. tölul. (slysahætta, einkum með tilliti til efna eða aðferða sem notaðar eru) og 3. tölul. (eiginleikar hugsanlegra áhrifa, líkur á áhrifum). Þessir þættir séu þess eðlis að með vandaðri hönnun megi stýra áhættu þannig að hún sé ásættanleg og minnki líkur á að slys eigi sér stað. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að framkvæmdaraðili muni vinna öryggisskýrslur um stórslysavarnir auk þess sem hann taki undir nauðsyn vandaðrar brunahönnunar með tilheyrandi áhættugreiningu. Byggingarfulltrúi og slökkviliðsstjóri hafi við útgáfu byggingarleyfis og tilheyrandi eftirlit á hönnunar-, byggingar- og rekstrarstigi heimildir til að gera nauðsynlegar kröfur um gerð mannvirkja og fyrirkomulag rekstrar með tilliti til eldvarna til að tryggja að áhætta vegna starfseminnar sé innan ásættanlegra marka. Efni stjórnsýslukærunnar, að því marki sem starfsemin heyrir undir lög nr. 75/2000 um brunavarnir, breyti ekki fyrri umsögn Mannvirkjastofnunar til Skipulagsstofnunar og vísist til hennar. Stofnunin taki ekki afstöðu til hugsanlegrar matsskyldu framkvæmdarinnar en bendir á að þeim þáttum sem falli undir verksvið stofnunarinnar megi stýra með vandaðri hönnun og áhættugreingu og þannig minnka líkur á slysum og óæskilegum umhverfisáhrifum vegna þeirra.
Í umsögn Heilbrigðisnefndar Vesturlands segir að nefndin taki ekki afstöðu til fyrirliggjandi kæru. Er þess í stað vísað til umsagnar sem Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sendi Skipulagsstofnun um málið með bréfi, dags. 12. júlí 2011. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Vesturlands til Skipulagsstofnunar segir að miðað við fyrirliggjandi gögn geti heilbrigðiseftirlitið fyrir sitt leyti ekki lagt fram rök sem hnígi að því að umrædd framkvæmd skuli hlíta mati á umhverfisáhrifum. Samlegðaráhrif vegna annarrar starfsemi styðji ekki þau rök að starfsemin skuli fara í mat á umhverfisáhrifum enda um gjörólíka starfsemi að ræða vegna stóriðju á Grundartanga.
Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að stofnunin hafi tvívegis veitt umsögn meðan málið var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun. Í fyrri umsögninni, dags. 18. júlí 2011, hafi komið fram að óvissa ríkti um ýmis atriði um starfsemina, svo sem áhrif natríumklórats úr útblæstri á umhverfið, samverkunaráhrif útblásturs við annan iðnað á svæðinu og áhrif eiturefnaslyss á umhverfið. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið sú að veigamiklar upplýsingar skorti um ýmsa þætti starfseminnar og því líkur á að starfsemin kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Síðar hafi Umhverfisstofnun borist erindi frá Skipulagsstofnun, dags. 18. ágúst 2011, þar sem óskað var frekari umsagnar í ljósi viðbótargagna frá framkvæmdaraðila. Í síðari umsögn sinni, dags. 23. ágúst 2011, hafi stofnunin fallist á skýringar framkvæmdaraðila, talið umhverfisáhrifin nægilega upplýst og ekki lengur ástæðu til að ætla að framkvæmdin kynni að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum. Í þessu ljósi hafi það verið niðurstaðan að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í umsögn Hvalfjarðarsveitar segir: „SAF ræddi erindið og lagði fram eftirfarandi tillögu að bókun; Sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar tekur ekki efnislega afstöðu til stjórnsýslukæru Umhverfisvaktarinnar við Hvalfjörð vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar en vekur athygli á bókun sinni frá 113. fundi sveitarstjórnar þar sem segir að gera þurfi betur grein fyrir hugsanlegri díoxínmengun vegna samlegðaráhrifa verksmiðjanna á svæðinu. SAF lagði einnig til að erindið verði sent til kynningar USN nefndar. Tillagan samþykkt samhljóða 7-0. - AH ítrekar fyrri afstöðu sína og tekur undir með umhverfis- og náttúruverndarnefnd Hvalfjarðarsveitar sem færði fyrir því rök að natríumklóratverksmiðja á Grundartanga þyrfti að fara í mat á umhverfisáhrifum (62. fundargerð umhverfis- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar, dags. 9. ágúst 2011).“
Í umsögn framkvæmdaraðila, Kemira, er í fyrsta lagi vikið að sjónarmiðum kæranda um samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverum á Grundartanga. Framkvæmdaraðili bendir á að þau efni sem notuð séu og komi frá starfsemi fyrirhugaðrar natríumklóratverksmiðju séu í grunninn ólík þeim sem notuð séu eða komi frá núverandi starfsemi á Grundartanga. Auk þess sé magn efna sem losuð séu miklu minna. Sammögnunaráhrif með öðrum verksmiðjum á svæðinu séu því lítil ef nokkur. Efnin séu ólífræn og mjög einföld að allri gerð, leysist auðveldlega í vatni og því litlir möguleikar á að blanda efna geti haft óvænt slæm áhrif. Krafa kæranda um að rannsökuð verði samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverunum á Grundartanga eigi því ekki við um hina fyrirhuguðu verksmiðju í samhengi við þær verksmiðjur sem fyrir eru á svæðinu. Er sérstaklega á það bent að nú þegar hafi slík rannsókn farið fram, síðast árið 2004.
Framkvæmdaraðili bendir á, hvað varðar málsástæðu kæranda um mengunarslys, að fyrirspurn um matsskyldu sé einungis eitt af þeim skrefum sem stíga þurfi áður en leyfi yrði gefið til fyrirhugaðrar verksmiðju. Ferlið snúist um að greina hvort mögulegt sé að framkvæmdir hafi umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háðar umhverfismati en Skipulagsstofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að ekki sé ástæða til að ætla að fyrirhuguð verksmiðja geti haft umtalsverð umhverfisáhrif. Starfsemi framkvæmdaraðila sé starfsleyfisskyld samkvæmt fylgiskjali 1 með reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft geti í för með sér mengun. Þá þurfi að vinna áhættugreiningu vegna flutnings og geymslu hættulegra efna sem flutt séu að og frá og notuð innan verksmiðjunnar. Verksmiðjan verði hönnuð með fyrirbyggjandi ráðstöfunum út frá þeirri greiningu og með öryggiskerfum svo sem vinnuverndarkerfum, slökkviaðstöðu, viðbragðsteymi og kerfi fyrir hlutleysingu frárennslis. Áhættugreining fari fram samhliða vinnu við starfsemi verksmiðjunnar. Telur framkvæmdaraðili að ekki eigi að blanda þeim atvikum sem upp kunni að hafa komið í starfsemi núverandi verksmiðja við starfsemi fyrirhugaðrar verksmiðju. Framleiðsla á natríumklórati fari fram í vatnslausn við lágt hitastig. Vetni sem myndist sé skolað með vatni og basa til að ná í þann klór sem kunni að vera til staðar og nýta í framleiðsluna. Eðli þessara verksmiðja, m.a. með tilliti til útblásturs, sé því gerólík. Þau hættulegu efni sem notuð séu við vinnsluna, saltsýra og vítissódi, séu í fljótandi formi. Auðvelt sé að safna mögulegum lekum og hlutleysa þá. Við slíka hlutleysingu myndist aðeins natríumklóríð og vatn. Öryggiskröfur í verksmiðjum fari vaxandi með ári hverju, séu nú mjög miklar og ljóst að ekki verði slegið af kröfum til öryggis- og umhverfismála í fyrirhugaðri verksmiðju í þeim ferlum sem mögulega gætu farið úrskeiðis.
Framkvæmdaraðili bendir á í umsögn sinni að Skipulagsstofnun taki í hverju tilviki fyrir sig ákvörðun um þá umsagnaraðila sem leita skuli til. Geti framkvæmdaraðili óskað eftir að fleiri hagsmunaaðilar gefi umsögn en þeir sem stofnunin hafi tilnefnt. Í þessu máli hafi nafn hagsmunasamtaka bænda aldrei verið nefnt svo vitað sé. Ástæðuna mætti rekja til þess að ekki hafi verið talið að áhrif fyrirhugaðrar verksmiðju gætu orðið þess eðlis að hagsmunir bænda biðu skaða af en losun mengunarefna með útblæstri sé til að mynda mjög lítil.
Framkvæmdaraðili bendir einnig á að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar, birt árin 2008 og 2009, vegna mats á efnistöku Björgunar ehf. í sjó í Kollafirði, Hvalfirði og úr sunnanverðum Faxaflóa. Björgun ehf. hafi í kjölfar þess fengið leyfi Orkustofnunar til efnistöku í sjó í afmörkuðum námum innan þessara svæða. Hluti af mati á áhrifum námuvinnslunnar sem hafi farið fram hafi falist í rannsóknum á mögulegum áhrifum á lífríki og strendur Hvalfjarðar. Sú fullyrðing kæranda að ekki hafi verið metin áhrif námuvinnslu á botn fjarðarins sé því röng. Þá standi heldur ekki til að leita í aðrar námur en þær sem þegar hafi leyfi vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar lóðar framkvæmdaraðila á Grundartanga. Einnig sé á það bent að þegar hafi verið samþykkt aðalskipulag og deiliskipulag sem geri ráð fyrir uppbyggingu á lóðinni. Sú samþykkt sé óháð því hvaða fyrirtæki byggi upp starfsemi sína á svæðinu.
Loks tekur framkvæmdaraðili fram að hann sé ósammála kæranda um að óljóst sé hvernig háttað verði þeirri verktilhögun og mótvægisaðgerðum, sem Skipulagsstofnun hafi kynnt við meðferð málsins og vöktun á aðgerðum og áhrifum svo framkvæmdin verði ekki líkleg til að valda verulegum óafturkræfum áhrifum á umhverfið. Fjallað sé um þessa þætti eins og unnt sé á þessu stigi. Í greinargerð framkvæmdaraðila og ákvörðun Skipulagsstofnunar séu tilteknar þær aðgerðir sem framkvæmdaraðili muni viðhafa til þess að tryggja að áhrif á umhverfi verði í lágmarki. Þá er ítrekað að viðkomandi starfsemi sé háð stafsleyfi Umhverfisstofnunar en í því séu m.a. gerðar viðeigandi kröfur til verklags og vöktunar. Þurfi að grípa til frekari aðgerða muni það koma fram í starfsleyfisferli og við gerð áhættumats á seinni stigum
Í athugasemdum kæranda við umsagnir í málinu er lögð áhersla á að staða mengunar á svæðinu í grennd við Grundartanga hafi ekki verið rannsökuð sem skyldi. Rökstuddur grunur sé um að hún sé í raun mun meiri en mælingar á vegum iðjuveranna Norðuráls ehf. og Elkem ehf. hafi þegar sýnt. Nauðsynlegt sé að sannreyna þetta áður en mengandi starfsemi á svæðinu verði aukin. Ekki sé fallist á þau rök að mengun frá natríumklóratverksmiðju framkvæmdaraðila sé réttlætanleg vegna þess að hún sé ?lítil? viðbót við þá mengun sem fyrir sé né heldur þau rök að helstu mengandi efni frá verksmiðjunni séu ekki þau sömu og frá Elkem ehf. og Norðuráli ehf. Engin trygging sé fyrir því að náttúra og umhverfi Grundartanga og nágrennis þoli aukna mengun. Verksmiðjan sé hin þriðja í röð nýrra verksmiðja á Grundartanga sem einungis séu taldar menga óverulega miðað við þá mengun sem fyrir er á svæðinu. Þess vegna þurfi þær ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Spyrja megi hversu mörgum „litlum“ verksmiðjum megi bæta við á Grundartanga með þessum rökstuðningi. Mikilvægt sé að fyrir liggi hvernig afstýra megi mengunarslysum en það sé ekki ljóst af gögnum umsagnaraðila. Þá leggur kærandi áherslu á að vandað umhverfismat, unnið af þar til bærum opinberum aðilum, skapi traust og slái á áhyggjur íbúanna gagnvart tiltekinni starfsemi.
IV. Forsendur ráðuneytisins.
Markmið laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. gr. laganna, er að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Markmið laganna er ennfremur samvinna þeirra sem hafa hagsmuna að gæta og kynning framkvæmdarinnar gagnvart almenningi.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Eru umtalsverð umhverfisáhrif í lögunum skilgreind sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Í 2. viðauka laganna eru tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna. Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar fellur undir a. lið 6. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði er efnaiðnaður tilkynningarskyldur, nánar tiltekið meðferð á hálfunnum vörum og framleiðsla kemískra efna.
1. Samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverum á Grundartanga.
Kærandi leggur áherslu á að rannsökuð verði samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverunum á Grundartanga. Telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi borið að taka tillit til annarra sambærilegra framkvæmda á Grundartanga sem stofnunin hafi nýlega tekið ákvörðun um að ættu ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum.
Sú framkvæmd, sem hér er til umfjöllunar er tilkynningaskyld framkvæmd í skilningi a. liðar 6. tölul. 2. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna. Metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þess konar framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum. Við matið ber að hafa hliðsjón af 3. viðauka laganna, þar sem tilgreindar eru viðmiðanir við mat á framkvæmdum samkvæmt 2. viðauka en framkvæmdin í þessu máli fellur þar undir. Af ii. lið 1. tölul. 3. viðauka leiðir að athuga þarf eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum.
Við meðferð málsins, bæði hjá Skipulagsstofnun og á kærustigi, hafa hugsanleg sammögnunaráhrif hinnar kærðu framkvæmdar verið tekin til skoðunar. Í fyrri umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar, dags. 18. júlí 2011, kom m.a. fram það mat stofnunarinnar að umfjöllun skorti um hvort samverkunaráhrif væru möguleg vegna útblásturs frá öðrum iðnaði á svæðinu. Í framhaldi af þeirri umsögn sendi framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun frekari upplýsingar um fyrirhugaða framkvæmd, sem Umhverfisstofnun fékk til umsagnar. Í umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar frá 23. ágúst 2011 segir m.a. að lögð hafi verið fram skýrsla frá Umhverfisstofnun Bandaríkjanna þar sem komi fram að sé farið eftir leiðbeiningum þeirrar stofnunar um meðhöndlun natríumklórats verði ekki umtalsverð umhverfisáhrif af notkun þess. Hafi framkvæmdaraðili upplýst að útblástur natríumklórats á rekstrartíma verksmiðjunnar samsvari innan við 1 kg á dag og því líkur á áhrifum á lífríki og heilsu fólks hverfandi. Um magn og áhrif klórgass í andrúmslofti hafi framkvæmdaraðili upplýst að reikna megi með um 35 g af losun klórs á dag en að meðtalinni neyðarlosun yrði hámarksmagn innan við 1 kg á dag. Þá hafi verið bent á að samkvæmt reglugerð nr. 390/2009 um mengunarmörk og aðgerðir til að draga úr mengun á vinnustöðum sé hámarks leyfilegur styrkur klórs 1,5 mg/m³, en að ekki hafi verið sett umhverfismörk fyrir klórgas. Hvað varði vott af klór, klóratjónum og natríumklórati í frárennsli hafi verið upplýst að vatnsmagn frá verksmiðjunni væri lítið og styrkur þessara efna lágur og því talið að áhrif á lífríki sjávar yrði hverfandi. Þá hafi framkvæmdaraðili greint frá því að það króm sem ekki færi með síuköku sem flutt yrði út til endurvinnslu færi út sem snefilefni í natríumklórati. Þar sem hráefnið í framleiðsluna væri salt sem innihaldi minna magn þungmálma en sjávarsalt teldi framkvæmdaraðili ekki sérstaka hættu á að natríumdíkrómat eða aðrir þungmálmar slyppu út í einhverju snefilmagni við framleiðsluna. Í umsögn Umhverfisstofnunar er fallist á upplýsingar framkvæmdaraðila og áréttað mikilvægi þess að styrk klórsgass í útblæstri sé haldið innan heilsuverndarmarka. Í umsögninni er bent á að losunarmörk verði skilgreind þegar sótt verði um starfsleyfi fyrir verksmiðjuna. Í umsögninni er niðurstaða Umhverfisstofnunar sú að í ljósi upplýsinga framkvæmdaraðila sé ekki ástæða til þess að ætla að umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni og því væri hún ekki matsskyld.
Í umsögn Heilbrigðisnefndar Vesturlands kemur fram sú afstaða að samlegðaráhrif vegna annarrar starfsemi styðji ekki þau rök að umrædd starfsemi skuli fara í mat á umhverfisáhrifum enda um gjörólíka starfsemi að ræða vegna stóriðju á Grundartanga.
Af umsögn Skipulagsstofnunar er ljóst að stofnunin telur enga leið að meta samlegð natríumklóratverksmiðju með þeim iðjuverum sem fyrir séu á Grundartanga enda sé starfsemi þeirra gerólík. Helstu mengunarefni frá álveri Norðuráls ehf. séu flúor, brennisteinsdíoxíð og köfnunarefnisoxíð en frá járnblendiverksmiðjunni berist mest af brennisteinsdíoxíði og köfnunarefnisoxíðum. Í þessu sambandi vísar stofnunin til greinargerðar framkvæmdaraðila, þar sem segi að framleiðsluferlar natríumklóratverksmiðjunnar verði í lokaðri hringrás, en engu að síður sé gert ráð fyrir að ryk frá verksmiðjunni geti numið 1% af heildarlosun þeirra fyrirtækja sem starfrækt séu á Grundartangasvæðinu. Auk þess geti borist lítilræði af klór ef komi til neyðarlosunar en styrkur klórs gæti verið í þeim mæli að lykt í næsta nágrenni líktist klórlykt í nágrenni sundlauga. Af þessu leiðir, að mati Skipulagsstofnunar, að engar forsendur séu til þess að meta samlegðaráhrif hinnar fyrirhuguð verksmiðju með annarri starfsemi þar sem þeim sé vart til að dreifa nema með óverulegri viðbót af ryki. Þá telur stofnunin þær þrjár ákvarðanir, sem teknar hafi verið um matsskyldu þriggja tiltekinna framkvæmda, ekki hafa áhrif á það mál sem hér er til úrlausnar.
Í umsögn framkvæmdaraðila er bent á að efnin sem notuð verði í og komi frá starfsemi fyrirhugaðrar natríumklóratverksmiðju séu í grunninn ólík þeim sem notuð séu eða komi frá núverandi starfsemi á Grundartanga. Auk þess verði magn efna sem losuð verði miklu minna. Sammögnunaráhrif með öðrum verksmiðjum á svæðinu séu því lítil ef nokkur. Efnin séu ólífræn og mjög einföld að allri gerð, leysist auðveldlega í vatni og því litlir möguleikar á að blanda efna geti haft óvænt slæm áhrif.
Með vísan til þess sem að framan greinir fellst ráðuneytið á það mat Skipulagsstofnunar að ekki sé leitt í ljós að forsendur séu til þess að meta sammögnunaráhrif hinnar fyrirhuguðu verksmiðju með öðrum framkvæmdum. Ráðuneytið áréttar þó að umrædd framkvæmd sé háð leyfum í samræmi við ákvæði skipulagslaga, nr. 123/2010, og laga um mannvirki, nr. 160/2010, sem og starfsleyfi Umhverfisstofnunar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.
2. Mengunarslys.
Kærandi byggir á því að Skipulagsstofnun hafi ekki sinnt þeirri skyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að kanna réttmæti skýringa framkvæmdaraðila á þeirri hættu sem felist í geymslu og notkun hættulegra efna. Þá geri stofnunin ekki nægjanlega grein fyrir varúðarráðstöfunum og áhrifum þess ef eitthvað fari úrskeiðis í verksmiðjunni.
Samkvæmt 3. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, ber við mat á framkvæmdum tilgreindum í 2. viðauka laganna m.a. að athuga eðli framkvæmdar, m.a. með tilliti til slysahættu og þá einkum með tilliti til efna eða aðferðar sem notaðar eru, sbr. vi. liður 1. tölul. 3. viðauka laganna.
Í hinni kærðu ákvörðun er sérstaklega fjallað um meðferð hættulegra efna. Segir þar að samkvæmt upplýsingum framkvæmdaraðila sé ekki gert ráð fyrir geymslu á vetni. Ætlunin sé að nýta það jafnóðum og það verði til en ekki að safna birgðum þannig að það þurfi að geyma umtalsvert magn af því. Magn natríumklórats muni verða yfir þeim mörkum fyrir oxandi efni sem séu í 2. hluta I. viðauka reglugerðar 160/2007. Því verði unnin öryggisskýrsla um stórslysavarnir skv. 12 gr. reglugerðarinnar, eins og gert hafi verið í öðrum verksmiðjum fyrirtækisins. Bendi framkvæmdaraðili einnig á að gert sé ráð fyrir að efnið verði geymt á föstu formi. Því verði pakkað í sekki sem fari í lokaða gáma, þannig að magn í hverjum gámi verði undir þeim mörkum er skapi stórslysahættu. Þannig sé mögulegt að einskorða upplýsingar sem krafist sé í öryggisskýrslum, að fengnu samþykki Vinnueftirlitsins, við atriði sem lúti að vörnum gegn þeirri stórslysahættu sem eftir standi og að draga úr afleiðingum hennar fyrir fólk og umhverfi. Skipulagsstofnun segir framkvæmdaraðila hafa tekið undir með Mannvirkjastofnun um nauðsyn vandaðrar brunahönnunar með tilheyrandi áhættugreiningu af verksmiðjunni og samkvæmt honum verði í það verkefni ráðist ef af byggingu verksmiðjunnar verði. Framkvæmdaraðili bendi einnig á að natríumklórat sé ekki eldfimt efni. Ef það sé geymt aðskilið frá eldfimum efnum eins og raunin verði hjá fyrirhugaðri verksmiðju á Grundartanga þá fylgi því ekki sérstök eldhætta. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar segir ennfremur að í svörum framkvæmdaraðila komi fram að áhættugreining muni fara fram vegna flutnings og geymslu hættulegra efna sem flutt séu að og frá og notuð innan verksmiðjunnar þ.á m. á sýru, sóda o.fl. sterkum efnum. Í slíkri greiningu sé m.a. farið yfir viðbragðsáætlanir komi til slysa og aðgerðir sem miði að því að koma í veg fyrir möguleg slys. Séu efnin sem flutt verði til verksmiðju Kemira algeng efni í iðnaði og þau hlutleysi hvort annað auðveldlega. Einnig sé bent á það að efnin verði geymd í geymum sem verði í þróm sem geti tekið við öllu innihaldi komi til leka og saltsýra sé hlutleyst með því að bæta vítissóda varlega út í sýruna og öfugt.
Ráðuneytið telur ljóst að könnun Skipulagsstofnunar á réttmæti skýringa framkvæmdaraðila á þeirri hættu sem felst í geymslu og notkun hættulegra efna geti helst farið fram á þann hátt að stofnunin afli umsagna þeirra fagstofnana sem um er að ræða og fái þar með mat þeirra á þeirri hættu sem starfsemin hefur í för með sér. Eins og fram hefur komið þá aflaði Skipulagsstofnun tvívegis umsagnar Umhverfisstofnunar og einnig liggja fyrir í málinu m.a. umsagnir Vinnueftirlitsins, Mannvirkjastofnunar og Heilbrigðiseftirlits Vesturlands. Eins og fram hefur komið þá segir í seinni umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar frá 23. ágúst 2011 að samkvæmt svörum framkvæmdaraðila samsvari útblástur natríumklórats á rekstrartíma verksmiðjunnar innan við 1 kg á dag og því séu líkur á áhrifum á lífríki og heilsu fólks hverfandi. Vísar stofnunin til framlagðrar skýrslu Umhverfisstofnunar Bandaríkjanna þar sem komi fram að sé farið eftir leiðbeiningum stofnunarinnar um meðhöndlun natríumklórats verði ekki umtalsverð umhverfisáhrif af notkun þess. Hafi framkvæmdaraðili einnig upplýst að reikna megi með um 35 g af losun klórgass á dag en að meðtalinni neyðarlosun yrði hámarksmagn innan við 1 kg á dag. Þá hafi hann upplýst að vatnsmagn frá verksmiðjunni sé lítið og styrkur klórs, klóratjóna og natríumklórats lágur og því talið að áhrif á lífríki sjávar verði hverfandi. Einnig hafi komið fram að það króm sem ekki færi með síuköku sem flutt yrði út til endurvinnslu færi út sem snefilefni í natríumklórati. Auk þess væri hráefnið í framleiðsluna salt sem innihéldi minna magn þungmálma en sjávarsalt og því teldi framkvæmdaraðili ekki sérstaka áhættu á að natríumdíkrómat eða aðrir þungmálmar slyppu út í einhverju snefilmagni við framleiðsluna. Eins og áður sagði þá féllst Umhverfisstofnun á svör framkvæmdaraðila en áréttaði mikilvægi þess að styrk klórs í útblæstri væri haldið innan heilsuverndarmarka.
Í umsögn Vinnueftirlitsins til Skipulagsstofnunar, dags. 13. júlí 2011, kemur fram að framkvæmdaraðila beri að sækja um starfsleyfi til Vinnueftirlitsins skv. 95. gr. laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Þá telur Vinnueftirlitið að reikna megi með að natríumklórat og vetni lendi yfir neðri mörkum samkvæmt I. viðauka reglugerðar nr. 160/2007 um varnir gegn hættu á stórslysum af völdum hættulegra efna, sem kalli á áætlun um stórslysavarnir og öryggisstjórnunarkerfi. Reikna megi hins vegar með að geymslumagn natríumdíkrómat verði undir mörkum reglugerðarinnar.
Ráðuneytið bendir á að þegar framkvæmd sem kann að vera háð mati á umhverfisáhrifum er tilkynnt til Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði 6. gr. laga nr. 106/2000 þá hefur framkvæmdin ekki enn hafist og því eingöngu unnt við töku ákvörðunar um matsskyldu að styðjast við lýsingu framkvæmdaraðila á framkvæmdinni og þau gögn sem fylgja tilkynningu um framkvæmdina. Það er mat ráðuneytisins að í hinni kærðu ákvörðun sé nægjanlega gerð grein fyrir fyrirhugaðri geymslu og meðferð hættulegra efna vegna framkvæmdarinnar og hugsanlegri hættu vegna starfseminnar. Ráðuneytið telur ennfremur ljóst að Skipulagsstofnun hafi ekki borið skylda til, fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar, að staðreyna frekar áreiðanleika þeirra upplýsinga sem framkvæmdaraðili hefur veitt í málinu hvað varðar umrædd atriði. Það er einnig mat ráðuneytisins að skipulagsstofnun geri samkvæmt framangreindu í hinni kærðu ákvörðun nægjanlega grein fyrir varúðarráðstöfunum vegna starfseminnar. Hvað varðar áhrif af hugsanlegum stórslysum vegna hættulegra efna þá hefur komið fram að framkvæmdaraðili sé skyldur til að gera áætlun um stórslysavarnir og öryggisstjórnunarkerfi ef tiltekin hættuleg efni eins og natríumklóratið lenda yfir neðri mörkum samkvæmt I. viðauka reglugerðar nr. 160/2007 um varnir gegn hættu á stórslysum af völdum hættulegra efna. Þá hefur komið fram í umsögn Mannvirkjastofnunar að byggingarfulltrúi og slökkviliðsstjóri hafi við útgáfu byggingarleyfis og eftirlit á hönnunar-, byggingar- og rekstrarstigi heimildir til að gera nauðsynlegar kröfur um gerð mannvirkja og fyrirkomulag rekstrar með tilliti til eldvarna til að tryggja að áhætta vegna starfseminnar sé innan ásættanlegra marka. Ráðuneytið bendir einnig á að Umhverfisstofnun mun setja í starfsleyfi til handa framkvæmdaraðila m.a. ákvæði um viðmiðunarmörk, orkunýtingu, meðferð úrgangs, mengunarvarnir, tilkynningarskyldu vegna óhappa eða slysa, innra eftirlit, vöktun, eftirlitsmælingar og rannsóknir, sbr. lög nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999 um starfsemi sem getur haft í för með sér mengun.
Samkvæmt framangreindu fellst ráðuneytið ekki á það með kæranda að Skipulagsstofnun hafi ekki sinnt þeirri skyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að kanna réttmæti skýringa framkvæmdaraðila á þeirri hættu sem felist í geymslu og notkun hættulegra efna eða hafi ekki gert nægjanlega grein fyrir varúðarráðstöfunum og áhrifum þess ef eitthvað færi úrskeiðis í verksmiðju framkvæmdaraðila. Ráðuneytið tekur einnig fram að þó að ekki sé unnt að tryggja alfarið að fyrirhuguð verksmiðja framkvæmdaraðila valdi aldrei tjóni vegna meðhöndlunar og geymslu hættulegra efna þá er unnt að draga úr þeirri áhættu verulega með því að uppfylla kröfur viðeigandi laga og reglugerða um fyrirbyggjandi aðgerðir til að draga úr líkum á því að tjón verði.
3. Áhrif á landbúnað.
Kærandi gerir athugasemdir við að ekki hafi verið leitað umsagnar hjá hagsmunasamtökum bænda og telur mikilvægt að Skipulagsstofnun kynni sér og meti aðstöðu og möguleika til landbúnaðar við Hvalfjörð og tengi þessa þætti við fæðuöryggi og öryggi í lífsafkomu bænda.
Áður en Skipulagsstofnun metur hvort framkvæmdir, sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, kunni að vera háðar mati á umhverfisáhrifum skal hún leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra ?eftir eðli máls hverju sinni? eins og rakið er í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Af gögnum málsins er ljóst að Skipulagsstofnun leitaði álits leyfisveitenda og framkvæmdaraðila. Þá hefur Skipulagsstofnun gert grein fyrir því í umsögn sinni að hún leiti aldrei til hagsmunasamtaka við ákvörðun um matsskyldu eða vegna umsagna um frummatsskýrslu. Þess í stað sé leitað til leyfisveitenda og opinberra sérfræðistofnana sem eigi ekki hagsmuna að gæta.
Við ákvörðun um matsskyldu ber Skipulagsstofnun að fara eftir viðmiðum 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna, þ.e. henni ber að líta til eðlis framkvæmdar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar. Það ræðst af eðli máls umsagnar hverra skuli leita. Ljóst er að Skipulagsstofnun leitaði álits lögboðinna umsagnaraðila, þ.e. leyfisveitenda og framkvæmdaraðila. Ráðuneytið telur hins vegar ekki unnt að hnekkja því mati stofnunarinnar að ekki hafi verið þörf á að leita umsagnar hagsmunasamtaka bænda, enda um að ræða hagsmunaaðila en ekki fagstofnun. Af þessu leiðir að mati ráðuneytisins að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið í samræmi við ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið fellst því ekki á sjónarmið kæranda um að leita hefði átt álits umræddra samtaka.
Ráðuneytið bendir að öðru leyti á það sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar um að umrædd starfsemi byggi á framleiðsluferli í lokaðri hringrás og hafi ekki þurft þynningarsvæði. Með lokaðri hringrás sé átt við að samfelld losun mengunarefna sé í algeru lágmarki þar sem allt ferlið miði að því að þvo útblástur og nýta það sem þvegið sé úr úrgangi aftur í framleiðsluferlinu í stað þess að blása því út í loftið. Er það mat stofnunarinnar að ekkert í gögnum málsins hafi bent til þess að starfsemin myndi rýra landnýtingarmöguleika nálægra landbúnaðarsvæða. Í ljósi þessa og með vísan til gagna málsins að öðru leyti er það mat ráðuneytisins að ekkert bendi til þess að umrædd framkvæmd, sem er innan skilgreinds hafnar- og athafnasvæðis á Grundartanga samkvæmt aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2008-2020, muni rýra landnýtingarmöguleika nálægra landbúnaðarsvæða.
4. Efnistaka úr sjó.
Af hálfu kæranda er á því byggt að Skipulagsstofnun hafi ekki kannað áhrif efnistöku úr sjó en námuvinnsla hafi farið fram af botni Hvalfjarðar án þess að metin væru áhrif þess á botn fjarðarins, strendur eða lífríki.
Í umsögn Skipulagsstofnunar frá 12. janúar 2012 er bent á að efnistaka úr sjó sé ekki hluti af hinni kærðu framkvæmd. Þá kemur fram í umsögn framkvæmdaraðila frá 23. janúar 2012 að ekki standi til að leita í aðrar námur en þær sem þegar hafi leyfi vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar lóðar framkvæmdaraðila á Grundartanga.
Af gögnum málsins verður ekki ráðið að í hinni kærðu framkvæmd sé miðað við neina efnistöku úr sjó. Með hliðsjón af því hvernig framkvæmdinni er lýst í gögnum málsins og að efnistaka úr sjó er ekki þáttur í henni telur ráðuneytið engar forsendur til þess að taka til greina kröfu kæranda í þessum efnum. Vegna þessa hafnar ráðuneytið því að Skipulagsstofnun hafi borið að kanna áhrif af framkvæmdinni vegna efnistöku úr sjó.
IV. Niðurstaða.
Með vísan til þess sem fram kemur í forsendum ráðuneytisins í kafla III. er það niðurstaða ráðuneytisins að hafna beri kröfum kæranda, bæði aðalkröfu um að fyrirhugaðri framkvæmd verði gert að sæti mati á umhverfisáhrifum, sem og varakröfu þess efnis að málið verði sent Skipulagsstofnun aftur til löglegrar meðferðar. Eins og að framan er lýst hefur Skipulagsstofnun að mati ráðuneytisins sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti. Af því leiðir að rök standa ekki til þess að vísa málinu til stofnunarinnar til frekari rannsókna.
Með vísan til alls framanritaðs er staðfest sú ákvörðun Skipulagsstofnunar 19. september 2011 um að fyrirhuguð natríumklóratverksmiðja framkvæmdaraðila, Kemira, á Grundartanga sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki sæta mati á umverfisáhrifum.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 19. september 2011 um að fyrirhuguð natríumklóratverksmiðja Kemira á Grundartanga skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum er staðfest.
Fyrir hönd ráðherra
Magnús Jóhannesson Steinunn Fjóla Sigurðardóttir