Mál 10120222 útgáfa starfsleyfis, Ölgerð Egils Skallagrímssonar
Þann 17. júlí 2012 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra dagsett 30. desember 2010 frá Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. vegna ákvörðunar heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 4. nóvember 2010 um útgáfu starfsleyfis dags. 3. desember 2010 til handa Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum. Kæruheimild er að finna í 32. gr. laganna.
I. Málavextir
Þann 20. desember 2005 gaf heilbrigðisnefnd Reykjavíkur út starfsleyfi til handa Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. til að starfrækja gosdrykkjaverksmiðju og viðhaldsverkstæði að Grjóthálsi 7-11. Gilti starfsleyfið til 20. desember 2013. Í reglubundnu eftirliti heilbrigðisnefndar Reykjavíkur fyrir árið 2006, sem fram fór þann 12. október 2006, gerði heilbrigðisnefnd athugasemdir við að fyrirtækið hafi ekki framkvæmt mælingar á frárennslisvatni eins og kveðið er á um í starfsleyfi. Í bréfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til fyrirtækisins frá 18. desember 2006 segir að engar mælingar á pH, fitu, COD og hita í frárennslisvatni hafi farið fram frá því í janúar 2005 þrátt fyrir ákvæði í gr. 10.2 í starfsleyfisskilyrðum fyrirtækisins. Í bréfinu er ítrekað að fyrirtækið láti framkvæma mælingarnar og farið fram á að niðurstöðurnar yrðu sendar heilbrigðisnefnd Reykjavíkur fyrir 31. janúar 2007. Þann 13. febrúar 2007 sendi fyrirtækið bréf til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur þar sem fram kemur að með vísan til bréfs heilbrigðisnefndar frá 18. desember 2006 séu eftirlitinu hér með sendar umbeðnar mælingar. Í framhaldi af reglubundnu eftirliti fyrir árið 2007, sem fram fór þann 22. nóvember 2007, fór heilbrigðisnefnd Reykjavíkur fram á með bréfi dags. 4. desember 2007 að Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. framkvæmdi mælingar á fráveituvatni og var fyrirtækinu gefinn frestur til [31. febrúar 2007] að skila niðurstöðum. Ekki er í gögnum málsins að finna upplýsingar um að fyrirtækið hafi skilað slíkum niðurstöðum mælinga. Í framhaldi af reglubundnu eftirliti heilbrigðisnefndar Reykjavíkur fyrir árið 2008, sem fram fór þann 3. desember 2008, var í bréfi heilbrigðisnefndar, dags. 9. desember 2008, farið fram á að fyrirtækið sendi heilbrigðisnefnd áætlun um framkvæmd mælinga á frárennsli. Var fyrirtækinu gefinn frestur til að skila umbeðinni áætlun til 31. janúar 2009. Með erindi 30. janúar 2009 til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur óskaði Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. eftir fresti á skilum slíkrar áætlunar í ljósi efnahagsástandsins í samfélaginu. Ekki er í gögnum málsins að finna svar við þessari málaleitan fyrirtækisins. Þann 9. október 2009 sendi Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. inn umsókn um starfsleyfi vegna breytingar á húsnæði sem móttekin var af heilbrigðisnefnd Reykjavíkur þann 16. október sama ár. Við reglubundið eftirlit fyrir árið 2009, sem fram fór þann 14. desember 2009, var í bréfi heilbrigðisnefndar til Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf., dags. 4. febrúar 2010, enn gerð krafa um að mælingar á frárennsli verði framkvæmdar og er óskað eftir að framkvæmdaáætlun þar um verði skilað fyrir 18. mars 2010. Í eftirlitsskýrslu dags. 14. desember 2009, sem fylgdi framangreindu bréfi frá 4. febrúar 2010, kemur fram að starfsleyfi fyrirtækisins verði tekið upp í heild sinni þegar starfsleyfi fyrir vöruhús verði bætt við.
Þann 18. febrúar 2010 sendi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. tölvupóst og voru meðfylgjandi drög að starfsleyfisskilyrðum. Fram kemur í tölvupóstinum að endurskoðun á starfsleyfisskilyrðum sé í vinnslu en grein 10.2 og 13 í drögum að starfsleyfi eigi eftir að skoða nánar. Einnig kemur fram að hægt verði að taka málið upp á fundi sem til standi að halda þann 22. febrúar 2010. Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. svaraði heilbrigðisnefnd sama dag með tölvupósti þar sem óskað var upplýsinga um hvort að starfsleyfi fyrir Grjótháls 11 væri hluti af starfsleyfinu og hvort að drögin næðu einnig til sölu og dreifingar á matvælum. Ennfremur eru lagðar til tillögur að breytingu á þeim drögum sem send höfðu verið og er óskað viðbragða við þeim. Fram kemur í svari heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, sem barst fyrirtækinu með tölvupósti þann 19. febrúar 2010, að starfsleyfið verði gefið út fyrir alla starfsemi fyrirtækisins þar með talda sölu og dreifingu matvæla nema fyrirtækið kjósi að hafa matvæli og mengunarvarnir í aðskildum leyfum. Sértæk skilyrði starfsleyfisins varði aðeins mengunarvarnir og taki þá á sértækum þáttum er varði gosframleiðslu fyrirtækisins sem sé í báðum húsum en ekki fyrir vörugeymsluna að Grjóthálsi 11. Fyrir vörugeymsluna muni gilda almenn skilyrði fyrir mengandi starfsemi. Matvælareglugerð gildi svo fyrir gosframleiðslu og vörugeymslu. Haldinn var fundur til að ræða fráveitumál Ölgerðar Egils Skallagrímssonar þann 22. febrúar 2009. Í fundargerð dagsettri 22. febrúar [2009] kemur fram að fundinn sátu fulltrúar Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf., fulltrúar Orkuveitu Reykjavíkur, fulltrúar frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur ásamt ráðgjafa frá Nýsköpunarmiðstöð. Fram kemur í fundargerðinni m.a. að Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. muni láta gera mælingar hjá sér á fráveituvatni.
Með erindi dags. 13. apríl 2010 tilkynnti heilbrigðisnefnd Reykjavíkur Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. að starfsleyfisskilyrði fyrirtækisins hefðu verið tekin til endurskoðunar og fylgdi bréfinu tillaga að nýjum starfsleyfisskilyrðum með vísan til reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnustarfsemi sem getur haft í för með sér mengun. Var óskað eftir umsögn fyrirtækisins um skilyrðin og að hún bærist heilbrigðisnefnd eigi síðar en 27. apríl 2010.
Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. svaraði erindi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur með bréfi dags. 19. apríl 2010. Í bréfinu var óskað eftir frekari upplýsingum. Í fyrsta lagi var óskað eftir skýringum á því hvers vegna starfsleyfi félagsins hefði verið tekið til endurskoðunar en að mati fyrirtækisins höfðu ekki orðið neinar breytingar á starfsemi fyrirtækisins sem kölluðu á nýtt starfsleyfi. Í öðru lagi var óskað eftir nánari skýringum á ákveðnum greinum í drögum að starfsleyfi, lagastoð þeirra og hvort að markmiðum sem að baki skilyrðunum lægju væri hægt að ná með öðrum og vægari hætti sem hafi minni kostnað í för með sér fyrir fyrirtækið. Þau ákvæði sem gerðar eru athugasemdir við eru eftirfarandi; grein 6.1 er fjallar um beitingu bestu fáanlegu tækni við hreinsun fráveituvatns. Óskað er svara við hver sé besta fáanlega tækni og hver ákvarði hana. Einnig er óskað svara við hver ákveði og með hvaða rétti hversu langt skuli ganga. Grein 6.2. þar sem kveðið er á um að mengunarvarnarbúnaður skuli vera háður samþykki heilbrigðisnefndar Reykjavíkur. Óskað er svara við hvaða mengunarbúnað verið sé að fjalla um og með hvaða rökum honum skuli komið fyrir. Grein 6.3 til 6.5 er fjalla um mæligildi sýrustigs, hitastigs og lífræns efnis. Óskað er svara við hver sé lagastoð og heimild til að setja slíkar íþyngjandi kröfur á fyrirtækið. Grein 10.2. þar sem fjallað er um eftirlitsmælingar á sýru- og hitastigi, mælingu COD og skilum á niðurstöðu framangreindra mælinga til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur. Bent er á að ekki sé gerð grein fyrir heimildum og lagastoð fyrir þeim kröfum er þar komi fram. Grein 12 þar sem í er að finna bráðabirgðaákvæði um að heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur muni að ári liðnu frá útgáfu starfsleyfisins meta þörf fyrir viðeigandi mengunarvarnarbúnað á grundvelli fyrirliggjandi niðurstöðu mælinga. Bent er á að ekki sé gerð grein fyrir heimildum og lagastoð fyrir þeim kröfum sem þar séu settar fram. Ennfremur er í framangreindu bréfi fyrirtækisins frá 19. apríl 2010 óskað eftir þriggja vikna fresti fyrir fyrirtækið til að tjá sig um fyrirhugaða endurskoðun starfsleyfisins þegar svör heilbrigðisnefndar við framangreindum spurningum hafi borist.
Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur svaraði athugasemdum Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf. með bréfi dags. 29. júní 2010. Í svari heilbrigðisnefndar varðandi það atriði hvers vegna starfsleyfi fyrirtækisins hefði verið tekið til endurskoðunar er vísað til heimildar í 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999 þar sem fram kemur að endurskoða skuli starfsleyfi að jafnaði á fjögurra ára fresti. Fram kemur að starfsleyfi fyrirtækisins, sem gildi fyrir framleiðslu og pökkun á öli, gosdrykkjum og vatni, hafi verið gefið út árið 2005. Við endurskoðun starfsleyfisins hafi heilbrigðisnefnd ákveðið að setja losunarmörk fyrir COD til að tryggja að fráveita verði ekki fyrir skemmdum og viðtaki uppfylli kröfur. Með þessu sé verið að gera sömu kröfur til fyrirtækisins og sambærilegra fyrirtækja enda beri heilbrigðisnefndinni að gæta jafnræðis við kröfugerð. Einnig er bent á að í grein 1.5 í sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. segi m.a. að heimilt sé að endurskoða starfsleyfi ef fram komi almennar kröfur sem leiði til bættra mengunarvarna. Frá því að starfsleyfi fyrirtækisins hafi verið gefið út hafi Orkuveita Reykjavíkur gefið út leiðbeinandi losunarmörk fyrir frárennsli fyrir fleiri mæliþætti en áður svo að ástæða hafi verið að taka starfsleyfið til endurskoðunar. Einnig er í svari heilbrigðisnefndar að finna svar við athugasemdum kæranda er varða tilteknar greinar starfsleyfisins. Hvað varðar grein 6.1. segir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur að starfsleyfi fyrirtækisins sé sett með stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun segi að í starfsleyfi skuli vera ákvæði sem tryggi að atvinnureksturinn sé með þeim hætti að allar viðeigandi mengunarvarnir séu viðhafðar og til þess sé beitt bestu fáanlegu tækni í þeim atvinnugreinum þar sem slíkt hafi verið skilgreint. Hafi Evrópusambandið skilgreint bestu fáanlegu tækni fyrir matvælaiðnað í skýrslu Reference Document on Best Available Techniques in the Food, Drink and Milk Industries. Varðandi grein 6.2. þá geri heilbrigðisnefnd ekki kröfur um ákveðinn búnað en fyrirtækið skuli koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrarins með tiltækum leiðum. Í grein 5.3 í reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp segi að heilbrigðisnefnd geti krafist þess að aðilar í atvinnurekstri sem valdið geti mengun í fráveitu komi fyrir viðunandi hreinsibúnaði á eigið fráveituvatn. Samkvæmt viðauka C með reglugerð nr. 798/1999 sé kveðið á um að iðnaðarskólp sem veitt sé í safnræsi og til skólphreinsistöðva fyrir þéttbýli skuli forhreinsað. Sé markmið þess m.a. að tryggja að safnræsi, skólphreinsistöðvar og tengdur búnaður verði ekki fyrir skemmdum. Varðandi grein 6.3-6.5 þá segi í 26. gr. reglugerðar nr. 798/1999 að í starfsleyfi starfsleyfisskylds atvinnurekstrar sem veiti iðnaðarskólpi í safnræsi og fráveitur fyrir þéttbýli, skuli setja kröfur um hreinsun skólps. Skuli iðnaðarskólp uppfylla þær kröfur sem fram komi í I. viðauka reglugerðarinnar. Í viðaukanum komi fram að markmið forhreinsunarinnar skuli m.a. vera að tryggja að safnræsi, skólphreinsistöðvar og tengdur búnaður verði ekki fyrir skemmdum. Séu losunarmörk sem tilgreind séu í grein 6.3-6.5 í starfsleyfisskilyrðum sett til að uppfylla markmið reglugerðarinnar. Hafi Orkuveita Reykjavíkur unnið skýrslu um leiðbeinandi mörk fyrir megin efnaþætti fráveituvatns frá matvælaiðnaði, þau losunarmörk hafi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur notað til viðmiðunar við útgáfu starfsleyfa. Í grein 15.2. í reglugerð nr. 785/1999 segi einnig að í starfsleyfi skuli tilgreina losunarmörk fyrir mengandi efni, einkum þau sem getið sé um í III. viðauka, enda sé líklegt að mengandi efni verði losuð í umtalsverðu magni frá atvinnurekstrinum eða einstökum rekstrareiningum. Í III. viðauka sé m.a. eftirfarandi efna getið: efni í sviflausn, efni sem stuðli að næringarefnaauðgun (einkum nitröt og fosföt) og efni sem hafi óheppileg áhrif á súrefnisjafnvægi (og hægt sé að mæla með því að nota færibreytur svo sem BOD, COD o.s.frv.). Varðandi grein 10.2 þá skuli samkvæmt grein 15.6 í reglugerð nr. 785/1999 tilgreina í starfsleyfi, hvað varðar mæliaðferðir, mælitíðni og matsaðferðir, ákvæði um eftirlit með losun. Einnig skuli vera ákvæði um skyldu rekstraraðila til þess að láta eftirlitsaðila í té þau gögn sem nauðsynleg séu til þess að kanna hvort skilyrðum starfsleyfisins sé fullnægt. Beri fyrirtækinu að sýna fram á að kröfur í starfsleyfi séu uppfylltar og losunarmörk fyrir fráveituvatn séu gefin upp sem meðaltal fyrir vinnsludag. Vandséð verði hvernig fyrirtækið geti sýnt fram á framangreint án þess að fram fari síritunarmælingar eins og gerð sé krafa um í starfsleyfi en geti fyrirtækið sýnt fram á að það uppfylli framangreint án slíkra mælinga muni heilbrigðisnefnd taka önnur gögn til athugunar. Varðandi grein 12 þá segi í grein 5.3 í reglugerð nr. 798/1999 að heilbrigðisnefnd geti krafist þess að aðilar í atvinnurekstri, sem valdið geti mengun í fráveitu, komi fyrir viðunandi hreinsibúnaði á eigið fráveituvatn. Fram kemur einnig í framangreindu bréfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur að það íhugi að setja starfsleyfið með umræddum skilyrðum í auglýsingu innan þriggja vikna frá dagsetningu bréfsins. Segir að ef fyrirtækið hafi athugasemdir við þessar ákvarðanir þá skuli þær sendar skriflega til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfsins. Ennfremur er athygli fyrirtækisins vakin á að samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé fyrirtækinu heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar ef ákvörðun heilbrigðisnefndar sé eigi unað og sé kærufrestur 3 mánuðir frá birtingu ákvörðunar skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fresti kæra ekki réttaráhrifum ákvörðunar.
Þann 1. júlí 2010 sendi Ölgerð Egils Skallagrímssonar tölvupóst til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur þar sem tilkynnt er um móttöku bréfs heilbrigðisnefndar frá 29. júní 2010 og óskað er eftir að málinu sé frestað þar til um miðjan ágúst vegna sumarleyfa. Þann 2. júlí 2010 staðfestir heilbrigðisnefnd með tölvupósti að málinu sé frestað til 15. ágúst 2010.
Þann 8. september 2010 sendi Ölgerð Egils Skallagrímssonar heilbrigðisnefnd Reykjavíkur bréf þar sem vísað er til bréfs nefndarinnar frá 29. júní 2010. Í bréfinu er vitnað til fundar sem haldinn hafi verið hjá Orkuveitu Reykjavíkur þann 7. apríl 2010 þar sem fram hafi komið að skoðun með myndavélum hafi átt sér stað á frárennslislögnum í Grjóthálsi og ekkert hafi komið fram í þeirri skoðun sem benti til þess að fyrirtækið sé að valda skaða á frárennslislögnunum. Séu frárennslislagnirnar um 30 ára gamlar. Gerðar hafi verið mælingar á sýrustigi og magni lífræns efnis í frárennsli fyrirtækisins þann 8. mars 2010 og hafi niðurstöður þeirra mælinga verið innan þeirra marka sem sett hafi verið. Fram kemur að þrátt fyrir eftirgrennslan hafi fyrirtækið ekki fengið að sjá myndir eða skýrslu með niðurstöðum skoðunar lagna í Grjóthálsi. Er farið fram á með vísan til 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að fyrirtækinu verði veittur aðgangur að þeim gögnum. Einnig er óskað eftir að greinar 6.2 til 6.5, grein 10.2 og grein 12 í starfsleyfinu verði felldar út.
Þann 17. september 2010 sendi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur Ölgerð Egils Skallagrímssonar bréf þar sem vísað er til bréfs fyrirtækisins frá 8. september 2010. Fram kemur að heilbrigðisnefnd geti ekki fallist á þær breytingar á tillögu að endurskoðuðum starfsleyfisskilyrðum sem fyrirtækið fari fram á í því bréfi. Einnig kemur fram að eðlilegur endingartími lagna sé 50-60 ár en fyrir um 10 árum síðan hafi verið nauðsynlegt að fóðra lögnina sem liggi í Grjóthálsi og frárennsli fyrirtækisins renni um, þá hafi lögnin ekki verið nema 20 ára gömul. Sé nauðsynlegt að fráveituvatn sé innan losunarmarka sem sett hafi verið til að koma í veg fyrir að þetta endurtaki sig. Þrátt fyrir að myndir af lögninni sýni ekki óeðlilegar skemmdir tíu árum eftir fóðrun þurfi að fylgjast með að fráveituvatn uppfylli kröfur sem settar séu til að koma í veg fyrir skemmdir. Fram kemur að mælingar í fráveituvatni frá fyrirtækinu þann 8. mars 2010 hafi ekki verið að öllu leyti innan losunarmarka gildandi starfsleyfis. Hafi sýrustig fráveituvatns verið í 5 af 15 sýnum utan losunarmarka. Hafi mælingar með COD verið innan marka sem sett séu í endurskoðaðri tillögu að starfsleyfisskilyrðum. Mælingar sem fyrirtækið hafi látið gera þann 30. janúar 2007 sýni að gildi fyrir COD í 3 af 8 sýnum hafi verið yfir losunarmörkum. Vegna þessa telji heilbrigðisnefnd m.a. nauðsynlegt að frekari mælingar fari fram. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi sem geti haft í för með sér mengun skal í starfsleyfi tilgreina losunarmörk fyrir mengandi efni einkum þau sem getið sé um í III. viðauka við reglugerðina enda sé líklegt að mengandi efni verði losuð í umtalsverðu magni frá atvinnurekstrinum eða einstökum rekstrareiningum. Beri því heilbrigðisnefnd að setja losunarmörk fyrir frárennsli. Fram kemur einnig að losunarmörk sem tilgreind séu í grein 6.3 til 6.5 í starfsleyfisskilyrðunum séu sett til að uppfylla markmið reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Í 26. gr. reglugerðarinnar segi að í starfsleyfi starfsleyfisskylds atvinnurekstrar sem veiti iðnaðarskólpi í safnræsi og fráveitur fyrir þéttbýli skuli setja kröfur um hreinsun skólps. Iðnaðarskólp skuli uppfylla þær kröfur sem fram komi í 1. viðauka við reglugerðina. Í viðaukanum komi fram að markmið forhreinsunarinnar skuli vera m.a. að tryggja að safnræsi, skólphreinsistöðvar og tengdur búnaður verði ekki fyrir skemmdum. Einnig bendir heilbrigðisnefnd á að lífræn efni valdi skaða á fráveitulögunum þar sem þau séu mikilvægur þáttur í myndun súlfíða. Sé súlfíð mjög tærandi á steinsteypu og málmfleti. Auk þess aukist hraði súlfíðmyndunarferlisins með hitastigi. Þar sem hitastig fráveituvatns í Reykjavík sé tiltölulega hátt sé ástæða til að takmarka aðra þætti ferilsins svo sem lífrænt efni eins og kostur sé. Með bréfi heilbrigðisnefndar fylgi tillaga að starfsleyfisskilyrðum fyrir framleiðslu á öli, gosdrykkjum og vatni með smávægilegum breytingum frá fyrri tillögu til að tryggja samræmi og jafnræði hvað varðar kröfur heilbrigðisnefndar til fyrirtækja í Reykjavík sem séu með samskonar rekstur. Verði tillaga að starfsleyfisskilyrðum sett í auglýsingu skv. reglugerð nr. 785/1999. Í lok bréfsins er vakin athygli á að ákvörðun um útgáfu starfsleyfis sé heimilt að kæra til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun útgefanda skv. 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Þann 3. desember 2010 gaf heilbrigðisnefnd Reykjavíkur út starfsleyfi til handa Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. með gildistíma til 3. desember 2022 samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum og ákvæðum laga nr. 93/1995 um matvæli þegar um matvæli er að ræða.
Þann 14. desember 2010 var haldinn fundur þar sem mættir voru fulltrúar frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur og fulltrúar Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf. Fram kemur í fundargerð að það sé mat fyrirtækisins að ekki hafi verið staðið rétt að formlegri málsmeðferð varðandi endurskoðun starfsleyfisskilyrða fyrirtækisins. Hafi fyrirtækið ekki haft tækifæri til að kæra ákvörðun um endurskoðun starfsleyfisskilyrðanna. Einnig telji fyrirtækið að ekki hafi verið ástæða til endurskoðunar starfsleyfisins þar sem skilyrði 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 hafi ekki verið uppfyllt. Fer fyrirtækið fram á að málsmeðferð verði hafin að nýju með tilkynningu um að endurskoðun starfsleyfis sé fyrirhuguð. Ennfremur telji fyrirtækið að umsókn sem barst frá fyrirtækinu um endurskoðun starfsleyfisins hafi verið send inn fyrir mistök heilbrigðisnefndar. Fram kemur í fundargerðinni að það sé mat heilbrigðisnefndar að rétt hafi verið staðið að málsmeðferð. Fram kemur einnig að fyrirtækið vilji ekki að mörk fyrir COD séu sett í starfsleyfið. Það sé mat fyrirtækisins að ekki sé nauðsynlegt að framkvæma mælingar þar sem ekki hafi verið sýnt fram á að lagnir frá fyrirtækinu séu skemmdar. Fram kemur að lagnir frá fyrirtækinu hafi verið fóðraðar vegna skemmda fyrir 10 árum og þrátt fyrir að ekki séu sýnilegar skemmdir á lögnunum 10 árum eftir fóðrun sé það mat heilbrigðisnefndar að ástæða sé til að gera mælingar til að hægt sé að koma í veg fyrir að lagnir skemmist á komandi árum. Ennfremur bendi heilbrigðisnefnd á að ekki hafi verið farið að starfsleyfisskilyrðum í gamla starfsleyfinu og sé það mat heilbrigðisnefndar að beiting þvingunarúrræða gagnvart fyrirtækinu ætti að vera hafin fyrir löngu síðan.
Þann 15. desember 2010 sendi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. bréf þar sem tilkynnt var um útgáfu starfsleyfis til handa fyrirtækinu. Fram kemur í bréfinu að á fundi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur þann 4. nóvember 2010 hafi verið lögð fram umsókn fyrirtækisins dags. 9. október 2009 til að starfrækja drykkjavöruframleiðslu, innflutning og dreifingu matvæla og efnavara og reksturs kæli- og frystigeymslu að Grjóthálsi 7-11. Breytingar á starfsemi. Auk þess sé rekin vélsmíði og vélaverkstæði á staðnum og sé það starfsleyfi útrunnið. Hafi endurskoðuð starfsleyfisskilyrði vegna öl- og gosdrykkjarframleiðslu fyrirtækisins verið send til kynningar og umsagnar fyrirtækisins og í kjölfarið auglýst og lögð fram til almennrar kynningar í fjórar vikur. Fram kemur einnig að á framangreindum fundi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur þann 4. nóvember 2010 hafi verið farið yfir umsókn fyrirtækisins og starfsleyfiskilyrði og umsóknin samþykkt. Beiðni um að ákvörðun nefndarinnar verði endurskoðuð hafi verið tekin fyrir á fundi þann 2. desember 2010 án breytinga á fyrri ákvörðun nefndarinnar. Ennfremur hafi verið fundað með fulltrúum fyrirtækisins þann 14. desember 2010 þar sem farið hafi verið yfir endurskoðun og endurnýjun fyrra starfsleyfis fyrirtækisins. Hafi verið gefið út eitt kaflaskipt starfsleyfi til 12 ára með vísan til matvælalöggjafar, samræmdum skilyrðum fyrir verslun með merkingarskyldar efnavörur, almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi og sértækum skilyrðum fyrir Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. Fram kemur að starfsleyfið öðlist gildi þegar meðfylgjandi reikningur hafi verið greiddur og er vakin athygli á að skv. lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir sé óheimilt að hefja starfsleyfisskylda starfsemi hafi starfsleyfi fyrir hana ekki verið gefið út. Meðfylgjandi framangreindu bréfi voru starfsleyfisskilyrði fyrirtækisins sem samþykkt höfðu verið á 63. fundi umhverfis- og samgönguráðs þann 4. nóvember 2010.
Þessi ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur er kærð af Ölgerð Egils Skallagrímssonar ehf. Krefst kærandi þess að ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 15. desember 2010 um útgáfu starfsleyfist til handa kæranda verði úrskurðuð ógild og starfsleyfi kæranda útgefið 20. desember 2005 haldi gildi sínu. Jafnframt er þess krafist, með vísan til 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan kæran sé til meðferðar hjá ráðherra enda mæli aðstæður í málinu með því.
Að hálfu ráðuneytisins var aflað umsagna frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur og Umhverfisstofnun með bréfum dags. 4. apríl 2011 um kæru. Umsögn heilbrigðisnefndar Reykjavíkur barst 26. apríl 2011 og umsögn Umhverfisstofnunar barst 6. maí 2011.
Umhverfisráðuneytið sendi framangreindar umsagnir til kæranda til athugasemda með bréfi dags. 6. maí 2011. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi dags. 20. maí 2011.
Ráðuneytið tekur fram að sökum anna hefur afgreiðsla máls þessa dregist og er beðist velvirðingar á því.
II. Frestun réttaráhrifa
Ráðuneytið úrskurðaði um kröfu kæranda. um frestun réttaráhrifa með bréfi dags. 1. apríl 2011 (málsnr. UMH10120222) sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í úrskurði ráðuneytisins kemur fram að í ljósi þess mats heilbrigðisnefndar Reykjavíkur og Umhverfisstofnunar að frestun réttaráhrifa hafi ekki í för með sér almannahættu og þess að um nýtt skilyrði sé að ræða í starfsleyfi, sem ekki hafi verið gerð krafa um áður, sé það mat ráðuneytisins að fresta beri réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar þar til að efnisúrskurður í málinu verði kveðinn upp.
III. Kærufrestur
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir má kæra ákvörðun heilbrigðisnefndar um útgáfu starfsleyfa til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun heilbrigðisnefndar. Var ákvörðun um útgáfu nýs starfsleyfis til handa kæranda tekin þann 4. nóvember 2010. Þann 15. desember 2010 var kæranda tilkynnt um að nýtt starfsleyfi dags. 3. desember 2010 hefði verið gefið út. Barst ráðuneytinu kæra vegna útgáfu starfsleyfisins þann 30. desember 2010.
Ljóst er að framansögðu að ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins var tekin þann 4. nóvember 2010 en bréf heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til kæranda þar sem fram kemur að ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins hafi verið tekin er dagsett þann 15. desember 2010 sem er meira en fimm vikum eftir ákvörðun um útgáfu. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvöldum að birta ákvörðun svo fljótt sem unnt er og er ákvörðun ekki bindandi fyrr en hún hefur verið birt aðila máls. Lítur ráðuneytið því svo á að kærufrestur hafi byrjað að líða þann 15. desember 2010.
Í kæru vísar kærandi til 28. gr. stjórnsýslulaga um þau tilvik þegar kæra berst eftir að kærufrestur rennur út. Að mati kæranda liggi veigamiklar ástæður því til grundvallar að hin ólögmæta framkvæmd heilbrigðisnefndar fá ekki að standa og þá hafi umboðsmaður Alþingis í álitum sínum litið svo á að ef ekki sé vísað til kærufrestar í ákvörðun sé afsakanlegt að kæra berist eftir að kærufrestur er útrunninn.
Bendir heilbrigðisnefnd á að kæra sé of seint fram komin en hún hafi verið móttekin af ráðuneytinu meira en tveimur vikum eftir að tilkynning um útgáfu starfsleyfis hafi borist kæranda. Að mati heilbrigðisnefndar þá sé að teknu tilliti til krafna kæranda um gríðarlega nákvæmni í vinnubrögðum og mikillar formfestu í samskiptum rétt að kærandi sæti sömu kröfum og að kærunni verði vísað frá sem of seint fram kominni.
Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að ef kæra hafi borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða ef veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í riti Páls Hreinssonar Stjórnsýslulögin skýringarrit kemur fram að ýmis mistök stjórnvalda við meðferð máls geti réttlætt að kæra verði tekin til meðferðar að liðnum kærufresti. Sem dæmi um slíkt tilvik megi nefna að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Hið sama eigi við hafi stjórnvöld vanrækt að veita rökstuðning fyrir ákvörðun.
Barst ráðuneytinu framangreind kæra vegna útgáfu starfsleyfisins þann 30. desember 2010 sem er 15 dögum eftir tilkynningu um útgáfu starfsleyfis. Frestur samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 er hinsvegar tvær vikur eða 14 dagar. Ljóst er því að kæra barst einum degi eftir að kærufresti lauk. Ekki er í bréfinu frá 15. desember 2010 að finna leiðbeiningar um kæruheimild, kærufrest eða heimild til að fá ákvörðun rökstudda. Með vísan til 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga og þess sem að framan greinir er það því mat ráðuneytisins að taka eigi kæru þessa til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur hafi verið liðinn.
IV. Málsástæður kæranda og umsagnir um þær
Fram kemur í kæru að þann 20 desember 2005 hafi kærandi fengið útgefið leyfi af umhverfissviði Reykjavíkurborgar til að starfrækja gosdrykkjaverksmiðju og viðhaldsverkstæði að Grjóthálsi 7-11. Gildi starfsleyfið til 20. desember 2013. Í reglubundnu eftirliti heilbrigðisfulltrúa ári síðar, þann 18. desember 2006 hafi verið gerðar nokkrar athugasemdir um skort á mælingum kæranda. Hafi verið brugðist við þeim athugasemdum. Í reglubundnu eftirliti þann 4. desember 2007 hafi verið lagt fyrir kæranda að mæla fráveituvatn fyrirtækisins. Hafi umbeðnum niðurstöðum mælinga á fráveituvatni verið skilað með erindi til heilbrigðisnefndar þann 13. febrúar 2007. Ekki hafi verið gerðar athugasemdir af hálfu heilbrigðisnefndar við þær niðurstöður. Í reglubundnu eftirliti þann 3. desember 2008 hafi verið mælst til að gerð væri áætlun um mælingar á sýrustigi í frárennsli og hreinsun frárennslis. Með erindi 30. janúar 2009 hafi kærandi óskað eftir frestun á skilum slíkrar áætlunar, einkum í ljósi efnahagsástandsins í samfélaginu. Hafi engin viðbrögð borist frá heilbrigðisnefnd við þessari ósk kæranda. Hafi kærandi litið svo á að fallist væri á þessa málaleitan hans og málið yrði tekið upp aftur við reglubundið eftirlit 2009. Við reglubundið eftirlit í lok árs 2009 hafi enn verið gerð krafa um mælingar á frárennsli sem fyrirtækið vinni í að uppfylla. Hafi kærandi ekki gert ráð fyrir öðru en að mál sitt hjá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur væri í eðlilegum farvegi. Hafi kærandi talið sig hafa réttmætar væntingar til þess að gildandi starfsleyfi frá 20. desember 2005 héldi gildi sínu og unnið væri samviskusamlega að þeim úrbótum sem fram hafi komið við reglubundið eftirlit heilbrigðisnefndar að þörf væri á.
Það hafi komið kæranda í opna skjöldu þegar erindi dags. 13. apríl 2010 hafi borist þar sem fram hafi komið að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafi tekið starfsleyfisskilyrði kæranda til endurskoðunar og hjálögð hafi verið tillaga að nýjum starfsleyfisskilyrðum. Ekki hafi verið sagt að sjálft starfsleyfið væri tekið til endurskoðunar heldur starfsleyfisskilyrðin enda þótt skilyrðin séu órjúfanlegur hluti sjálfs leyfisins. Ekki hafi verið vísað til einstakra heimilda í lögum eða reglugerðum, einungis hafi verið almenn tilvísun til reglugerðar nr. 785/1999. Hafi fyrirtækinu verið gefinn tveggja vikna umsagnarfrestur um skilyrðin.
Kærandi telur að erindi heilbrigðisnefndar frá 13. apríl 2010 uppfylli ekki þau skilyrði að vera lögmæt stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga beri að tilkynna fyrirtækinu fyrirfram að til skoðunar sé að endurskoða starfsleyfi fyrirtækisins. Ekkert slíkt erindi hafi borist fyrirtækinu nema litið verði svo á að umrætt erindi frá 13. apríl 2010 verði talið slíkt tilkynningabréf og að tilmæli um að skila umsögn til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur sé andmælaréttur samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Bendir kærandi á að ekki sé í erindinu frá 13. apríl 2010 vísað til réttar fyrirtækisins að fá ákvörðunina rökstudda svo sem krafa sé til í 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé ekki vísað til kæruréttar eða frestar til að bera mál undir dómstóla eins og heilbrigðisnefnd beri að gera samkvæmt 2. og 3. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Hafi umboðsmaður Alþingis í mörgum álitum mælt fyrir um að stjórnvaldsákvarðanir verði að vera ákveðnar og skýrar um efni sitt og fullnægi erindi heilbrigðisnefndar frá 13. apríl 2010 ekki slíkum sjónarmiðum, verði litið svo á að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Eigi endurskoðun starfsleyfis samkvæmt 20. gr. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að leiða til þess að viðkomandi fyrirtæki sé gert að sækja um nýtt leyfi. Hvergi komi fram í gögnum málsins slík krafa, hvorki í umræddu erindi né í öðrum bréfum heilbrigðisnefndar.
Þann 19. apríl 2010 hafi kærandi með bréfi til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur óskað eftir skýringum á því hvers vegna starfsleyfi fyrirtækisins hafi verið tekið til endurskoðunar enda hafi að mati kæranda engar breytingar orðið á starfsemi fyrirtækisins sem kalli á nýtt starfsleyfi. Þá hafi verið óskað skýringa á nánar tilgreindum greinum í drögum að starfsleyfi heilbrigðisnefndar einkum þó lagastoð þeirra. Hafi heilbrigðisnefnd svarað athugasemdum kæranda með bréfi dags. 29. júní 2010. Hvað varðaði ósk kæranda um skýringar á endurskoðun starfsleyfisins hafi verið vísað til heimildar í 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Einnig hafi komið fram að ákveðið hafi verið að setja losunarmörk fyrir COD til að tryggja að fráveitan verði ekki fyrir skemmdum og að í starfsleyfinu sé heimild til að endurskoða starfsleyfið ef fram komi almennar kröfur sem leiði til bættra mengunarvarna. Í því sambandi hafi verið vísað til þess að Orkuveita Reykjavíkur hafi gefið út leiðbeinandi losunarmörk fyrir frárennsli fyrir fleiri mæliþætti en áður og hafi því verið teflt fram sem ástæðu fyrir endurskoðun starfsleyfisins.
Kærandi bendir á að 2. mgr. 20. gr. og 2. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 geri ráð fyrir þeirri málsmeðferð að sé starfsleyfi tekið til endurskoðunar skuli niðurstaða þeirrar endurskoðunar sú að farið sé eftir þeim reglum sem gildi um nýtt starfsleyfi og að viðkomandi fyrirtæki sé gert að sækja um nýtt starfsleyfi. Hafi hvorki erindi heilbrigðisnefndar frá 13. apríl 2010 né erindi hennar frá 29. júní 2010 lagt fyrir kæranda að sækja um nýtt starfsleyfi og hefja þar með formlegan feril slíkra mála eins og 20. og 21. gr. reglugerðarinnar geri ráð fyrir. Að mati kæranda séu þannig brotin skýr ákvæði reglugerðarinnar um það hvernig standa skuli að endurskoðun starfsleyfa. Í bréfi heilbrigðisnefndar frá 29. júní 2010 segi að fyrirhugað sé að auglýsa umrædd starfsleyfisskilyrði og er fyrirtækinu gefið tækifæri á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við heilbrigðisnefnd sem kærandi hafi gert sbr. bréf hans til heilbrigðisnefndar frá 8. september 2010. Að mati kæranda sé einnig með almennum orðum vísað til kæruréttar þó að mati kæranda sé erfitt að átta sig á hvernig saman fari að veita andmælarétt og kærurétt í sama erindi sem ekki beri með sér að vera stjórnvaldsákvörðun heldur umfjöllun um fyrirhugaðar athafnir heilbrigðisnefndar.
Hafi starfsleyfisskilyrði verið sett í almenna auglýsingu til að kalla fram athugasemdir almennings þrátt fyrir ítrekuð andmæli kæranda. Að lokum hafi kæranda verið birt hin kærða ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um nýtt starfsleyfi til handa kæranda þann 15. desember án þess að nokkur umsókn þess efnis hafi borist.
Tekur kærandi fram að í byrjun október 2009 í tengslum við breytingar á húsnæði fyrirtækisins hafi verið fyrir mistök send inn umsókn um starfsleyfi. Hafi sú umsókn verið send inn í tengslum við stækkun á lagerhúsnæði fyrirtækisins sem í engu breyti rekstri fyrirtækisins svo að kalli á breytingu á starfsleyfi að mati kæranda. Hafi umsóknin ekki verið send inn í framhaldi af bréfaskiptum milli kæranda og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur. Sé enda ekki minnst á þessa umsókn í þeim gögnum sem vísað hafi verið til hér að framan. Að mati kæranda er upphaf málsins erindi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur dags. 13. apríl 2010 og sé þar hvergi vísað til þessarar umsóknar sem hafi verið send heilbrigðisnefnd fyrir mistök í tengslum við annað mál. Sé enda hvergi í gögnum heilbrigðisnefndar vísað til breytinga á húsnæði kæranda sem rök fyrir þörf á endurskoðun starfsleyfisins. Hafi kærandi enda aldrei fengið birta kæranlega ákvörðun um endurskoðun starfsleyfis sem kalli á nýja starfsleyfisumsókn.
Kærandi bendir á að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur vísi til 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999 þar sem segir að endurskoða skuli starfsleyfi að jafnaði á fjögurra ára fresti en einnig sé vísað til heimildar í starfsleyfinu sjálfu um endurskoðun ef fram koma almennar kröfur sem leiði til bættari mengunarvarna. Kærandi bendir á að um endurskoðun vegna breytinga á reglum sé fjallað um í 1. mgr. 21. gr. reglugerðarinnar. Þar sé ekki fjallað um almennar kröfur heldur um nýjar reglur um mengunarvarnir sem tekið hafi gildi. Að mati kæranda sé þar mikill munur á. Þá hafi skilyrði í starfsleyfinu ekkert gildi í sjálfu sér heldur þurfi að lúta heimildarreglu lögmætisreglunnar og hafa lagastoð til að það hafi eitthvert gildi. Engar nýjar reglur hafi komið fram frá því að starfsleyfi kæranda var gefið út, þ.e. þann 20. desember 2005, og því hnígi engin lagarök að þeirri niðurstöðu að endurskoða starfsleyfi fyrirtækisins með vísan til 1. mgr. 21. gr. reglugerðarinnar að mati kæranda. Hafi umboðsmaður Alþingis viðrað sjónarmið sem gangi í þá átt í áliti sínu vegna hundabúsins að Dalsmynni. Fyrirtæki sem hafi fengið starfsleyfi og hafi ekki breytt neinu í sínum rekstri og né hafi nýjar lagakröfur komið fram hafi réttmætar væntingar til þess að starfsleyfi haldi gildi sínu og ekki komi fram nýjar kröfur af hendi stjórnvalda á þeim tíma. Að mati kæranda séu ákvæði 20. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 í samræmi við þetta sjónarmið umboðsmanns Alþingis. Þá séu hinar almennu kröfur sem vísað sé til ekki nýjar og birtar reglur um mengunarvarnir heldur leiðbeinandi losunarmörk Orkuveitu Reykjavíkur fyrir frárennsli sem hafi ekkert lagalegt gildi að mati kæranda.
Kærandi bendir einnig á að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur vísi til þeirra raka að með setningu losunarmarka fyrir COD sé verið að tryggja að fráveita verði ekki fyrir skemmdum. Ekki sé því haldið fram að skemmdir hafi orðið á fráveitunni sem kalli á aðgerðir. Á fundi sem haldinn var þann 7. apríl 2010 hjá Orkuveitu Reykjavíkur hafi kæranda verið tjáð af Orkuveitu Reykjavíkur að engar skemmdir hafi orðið á fráveitunni og hafi fulltrúi heilbrigðisnefndar setið þann fund. Hafi Orkuveita Reykjavíkur ekki viljað staðfesta það skriflega þrátt fyrir eftirgrennslanir kæranda. Bendir kærandi á að það komi fram í bréfi heilbrigðisnefndar frá 17. september 2010 að myndir af lögninni sýni ekki fram á óeðlilegar skemmdir. Með vísan til meginreglu stjórnsýsluréttarins um rannsóknarskyldu stjórnvalda sem hafi mál til meðferðar sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga hljóti heilbrigðisnefnd Reykjavíkur að hafa slík gögn undir höndum sem málsaðili. Að mati kæranda eigi hann að hafa aðgang að þessum gögnum sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Hafi kærandi í bréfi sínu til heilbrigðisnefndar þann 8. september 2010 óskað eftir aðgangi að skýrslum og myndum með niðurstöðum skoðunar lagna. Hafi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur ekki svarað erindi kæranda og að mati kæranda þannig komið í veg fyrir að kærandi fengi tækifæri til að verja sig og koma sjónarmiðum sínum á framfæri sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kæranda hafi heilbrigðisnefnd ekki rannsakað málið nægilega sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ekkert liggi því fyrir að mengun frá fyrirtækinu sé meiri en við hafi mátt búast svo valdið hafi skemmdum á frárennsli sem kallað gæti á endurskoðun starfsleyfis með vísan til heimildar í 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 sem heilbrigðisnefnd vísi þó aldrei til í bréfum sínum til kæranda.
Að mati kæranda uppfyllir hin kærða ákvörðun heilbrigðisnefndar frá 15. desember 2010 í engu kröfur 20. gr. stjórnsýslulaga um efni ákvörðunar og kröfur umboðsmanns Alþingis um skýrleika ákvarðana sbr. ýmis álit hans. Hvorki hafi verið vísað til kæruréttar né réttar til að fá ákvörðun rökstudda. Að mati kæranda sé í ákvörðuninni aðeins falin fyrirmæli um að greiða reikning og ennfremur komi fram að leyfi taki gildi þegar reikningurinn sé greiddur en ekki þegar ákvörðunin sé birt starfsleyfisþega sem telja verði að sé nýlunda í íslenskri stjórnsýslu og án allrar lagastoðar. Einnig sé vísað almennum orðum til starfsleyfisskilyrða án þess að þau séu birt fyrirtækinu samhliða ákvörðuninni. Segi í tölvupósti frá starfsmanni heilbrigðisnefndar til kæranda að skilyrðin fáist ekki birt fyrr en reikningurinn hafi verið greiddur. Gildi þar einu þó að kærandi hafi sérstaklega óskað eftir aðgangi að hinum endanlegu skilyrðum eins og þau ættu að liggja fyrir í ákvörðun heilbrigðisnefndar. Það geri fyrirtækinu ekki kleift að kæra einstök skilyrði enda hafi þau ekki enn verið birt kæranda sem geri ákvörðunina lítils virði.
Að mati kæranda leiði áðurgreindar röksemdir augljóslega til ógildingar ákvörðunar enda sé mikilvægt að eignarréttar- og atvinnuréttarleg réttindi svo sem starfsleyfi séu meðhöndluð í samræmi við skýrar málsmeðferðarreglur sem þar gildi um hvort sem þær eru að finna í skráðum og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins eða reglugerð nr. 785/1999 sem innihaldi skýr ákvæði um starfsleyfi, útgáfu þess og endurskoðun.
Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur telur að kærandi haldi fram staðreyndum sem ekki fái staðist. Við reglubundið eftirlit þann 5. desember 2006 hafi verið ítrekað við kæranda að hann léti framkvæma mælingar og sendi niðurstöðuna til heilbrigðisnefndar fyrir 31. janúar 2007. Í eftirlitsskýrslu komi fram að það vanti mælingar sem kveðið sé á um í starfsleyfisskilyrðum kæranda. Vantað hafi mælingar á pH gildi og hitastigi fráveituvatns sem mæla eigi með síritum í tvö ár og kveðið sé á um í gr. 10.2 a og b í starfsleyfisskilyrðum kæranda. Hafi kæranda því verið fullkunnugt um kröfu um síritamælingar sem komu fram bæði við eftirlitið og í þágildandi starfsleyfi.
Heilbrigðisnefndinni hafi borist niðurstöður mælinga yfir einn vinnsludag þann 13. febrúar 2007 og hafi sýnatökudagur verið 30. janúar 2007. Að mati nefndarinnar sé það því ekki rétt eins og haldið sé fram af kæranda að hann hafi brugðist við athugasemdum heilbrigðisnefndarinnar. Engar síritamælingar höfðu verið gerðar svo sem skilyrði þágildandi starfsleyfis kveði á um.
Við reglubundið eftirlit dags. 22. nóvember 2007 hafi verið gerðar athugasemdir við mælingar frá 30. janúar 2007. Þar sem ekki liggi fyrir niðurstöður síritamælinga sé ekki ljóst hvert meðaltal yfir vinnsludag sé og því ekki ljóst hvort kærandi uppfylli starfsleyfisskilyrði. Niðurstöður mælinganna hafi þó sýnt að sextán af tuttugu sýnum voru utan sýrustigs losunarmarka í starfsleyfisskilyrðum. COD hafi verið í fimm af átta mælingum utan leiðbeinandi marka frá Orkuveitu Reykjavíkur settum fram í greinargerð 26. febrúar 2008. Hitastigsmælingar hafi sýnt að hitastig var innan marka í starfsleyfisskilyrðum á ákveðnum tíma en sýni ekki sólarhringsmeðaltal eins og kveðið hafi verið á um í starfsleyfi frá árinu 2005. Í eftirlitsskýrslu komi fram að kærandi hafi þurft að gera ráðstafanir til að hækka sýrustig fráveituvatns.
Í bréfi heilbrigðisnefndar til kæranda í kjölfar reglubundins eftirlits dags. 4. desember 2007 komi fram að komið hafi verið til móts við kæranda með því að heimila þynningu fráveituvatns að sinni í von um að það yrði til þess að sýrustig fráveituvatns stæðist losunarmörk í starfsleyfi. Hafi krafa um síritun mælinga verið ítrekuð og frestur veittur til að framkvæma mælingar til [31. febrúar 2008].
Hafi kærandi ekki skilað inn mælingum eins og haldið sé fram í kæru að hafi verið gert. Í kæru sé vísað til mælinga frá 13. febrúar 2007 sem gerðar hafi verið í kjölfar kröfu í reglubundnu eftirliti í desember 2006. Hafi krafan um mælingar verið sett fram í bréfi dags. 4. desember 2007 og hafi þær mælingar átt að gera á tímabilinu desember 2007 til febrúar 2008.
Við reglubundið eftirlit í desember 2008 hafi verið tekið fram í eftirlitsskýrslu að nýjustu mælingar væru frá janúar 2007. Hafi kærandi ekki heldur notað heimild til vatnsblöndunar sem veitt hafi verið þann 4. desember 2007 til að auðvelda fyrirtækinu að uppfylla kröfu um sýrustig í frárennsli. Hafi engar síritamælingar farið fram og hafi kærandi því ekki sýnt vilja til að fara að kröfum heilbrigðisnefndar og uppfylla starfsleyfisskilyrði m.t.t. mælinga á fráveituvatni og þannig sannreyna ástand fráveituvatns og hvort grípa þyrfti til mótvægisaðgerða til að koma í veg fyrir neikvæð umhverfisáhrif frá fyrirtækinu. Í bréfi heilbrigðisnefndar til kæranda dags. 9. desember 2008 í kjölfar reglubundins eftirlits hafi kæranda verið veittur frestur til 31. janúar 2009 til að senda heilbrigðisnefnd áætlun um framkvæmd mælinga.
Fram komi í kæru að heilbrigðisnefndin hafi mælst til þess að gerð væri áætlun um mælingar á frárennsli og hreinsun frárennslis. Það rétta sé að veittur hafi verið frestur til 31. janúar 2009 til að senda inn áætlun um framkvæmd mælinga og ekki hafi verið farið fram á áætlun um hreinsun frárennslis heldur tekið fram að fljótlega þyrfti að taka ákvörðun um hreinsun frárennslis. Krafan hafi því verið sú að mæla ætti fyrst frárennsli með síritamælingunum til að hægt væri að meta hvort ástæða væri til að hreinsa fráveituvatnið. Þegar það lægi fyrir væri komið að því að taka ákvörðun um hreinsun ef með þyrfti. Heilbrigðisnefnd hafi því ekki gert kröfu um hreinsibúnað eins og haldið sé fram í kæru heldur myndi sú krafa byggjast á niðurstöðum mælinga.
Fram kemur að á þessum tímapunkti hafi verið komið að endurskoðun starfsleyfis fjórum árum eftir útgáfu þess. Hafi heilbrigðisnefnd talið nauðsynlegt að gera áfram kröfu um síritamælingar þar sem ekki hafi legið fyrir fullnægjandi upplýsingar um ástand fráveituvatns sem kærandi léti frá sér í umhverfið þar sem kærandi hafi ekki uppfyllt ákvæði starfsleyfis. Ekki hafi því verið tilefni til að breyta starfsleyfisskilyrðum heldur að leggja ríkari áherslu á að kærandi uppfyllti þau skilyrði sem í upphafi hafi verið sett.
Með bréfi dags. 30. janúar 2009 hafi kærandi óskað eftir fresti á aðgerðum í ljósi efnahagsástands og hafi heilbrigðisnefnd orðið við því og ákveðið að láta líða að næsta reglubundna eftirliti og taka þá stöðuna sem hafi verið gert eins og greint sé frá í eftirlitsskýrslu dags. 14. desember 2009. Við reglubundið eftirlit 2009 hafi heilbrigðisnefnd ítrekað kröfu sína um mælingar yfir lengri tíma og bent á að nýjustu mælingar væru frá árinu 2007. Hafi kærandi því ekki framkvæmt mælingar í tæplega þrjú ár þrátt fyrir kröfur í starfsleyfi. Í bréfi heilbrigðisnefndar í kjölfar eftirlitsins var enn gerð krafa um mælingar og farið fram á að áætlun um framkvæmd mælinga væri send fyrir 18. mars 2010.
Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur bendir á að á fundi Orkuveitu Reykjavíkur, með heilbrigðisnefnd Reykjavíkur og kæranda þann 22. febrúar 2010 hafi verið rætt um að kærandi þyrfti að gera síritamælingar. Einnig hafi komið þar fram að ekki væru óeðlilegar skemmdir á lögnum frá fyrirtækinu á þeim 10 árum sem liðin eru frá því að lagnir voru fóðraðar vegna skemmda. Hafi Orkuveita Reykjavíkur upphaflega lagt lagnir um 1980 og geri ráð fyrir að þær endist í u.þ.b. 60 ár án þess að grípa þurfi til meiriháttar viðhalds. Um árið 2000 hafi þurft að fóðra lagnir frá fyrirtækjum sem staðsett séu á hálsunum í Reykjavík þar á meðal frá kæranda þrátt fyrir að einungis væri liðinn um 1/3 af áætluðum líftíma lagnanna.
Þann 22. mars 2010 hafi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur borist niðurstöður mælinga á sýnum úr fráveituvatni sem tekin voru 8. mars 2010. Þær niðurstöður hafi sýnt að 5 af 15 sýnum voru ekki innan losunarmarka fyrir sýrustig og COD hafi verið innan leiðbeinandi marka frá Orkuveitu Reykjavíkur. Að mati heilbrigðisnefndar Reykjavíkur sé það ljóst að kærandi hafi ekki sýnt vilja til að uppfylla ákvæði starfsleyfis útgefnu 2005 um mengunarvarnir í fráveitu þrátt fyrir að heilbrigðisnefndin hafi ítrekað farið fram á það í reglubundnu eftirliti og í öðrum samskiptum við kæranda. Þá tekur heilbrigðisnefnd það fram að sömu kröfur um mengunarvarnir og mælingar á frárennsli hafi verið gerðar til sambærilegra fyrirtækja og þær uppfylltar. Að mati heilbrigðisnefndar sé það því ljóst að fullyrðingar kæranda um að hann hafi samviskusamlega unnið að úrbótum eigi ekki við rök að styðjast. Vekur heilbrigðisnefndin athygli á að kröfur til mengunarvarna og mælinga á mengunarþáttum í frárennsli séu að meginstefnu þær sömu í starfsleyfi frá árinu 2005 og gerðar séu í starfsleyfi 2010. Þó sé gerð viðbótarkrafa um mælingar á COD og sett fram sú krafa að COD fari ekki yfir 1000 mg O2/L. Hafi þessi krafa einnig verið gerð til annarra fyrirtækja í sambærilegum rekstri. Séu kröfur í starfsleyfi kæranda því ekki meira íþyngjandi en kærandi hafi mátt reikna með miðað við starfsemi hans og umfang.
Að mati heilbrigðisnefndar hafi erindi nefndarinnar til kæranda um endurskoðun starfsleyfis frá 13. apríl 2010 ekki átt að koma kæranda á óvart þar sem heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafi borist starfsleyfisumsókn dags. 9. október 2009 undirrituð af forstjóra kæranda. Í umsókninni hafi verið sótt um leyfi til framleiðslu á drykkjarvöru, innflutningi matvæla og hreinlætisvara ásamt sölu og dreifingu að Grjóthálsi 7-11. Að mati heilbrigðisnefndarinnar hafi kærandi mátt búast við því að umsóknin yrði tekin til afgreiðslu og kæranda sett starfsleyfisskilyrði og jafnframt að vera ljóst að nýtt starfsleyfi tæki til allrar starfsemi fyrirtækisins. Einnig sé tekið fram í eftirlitsskýrslu þann 14. desember 2009 að starfsleyfi kæranda verði tekið upp í heild sinni þegar starfsleyfi fyrir vöruhús verði bætt við. Jafnframt hafi komið fram í tölvupósti dags. 18. febrúar 2010 til gæðastjóra kæranda að endurskoðun starfsleyfisskilyrða stæði yfir og hafi honum verið send drög að nýjum skilyrðum. Í svari gæðastjóra sama dag hafi hann breytt drögum að endurskoðuðum starfsleyfisskilyrðum og að mati heilbrigðisnefndar sé það því óskiljanlegt, því sem haldið er fram í kæru, að það hafi komið kæranda á óvart að starfsleyfiskilyrði hefðu verið tekin til endurskoðunar.
Á fyrrnefndum fundi þann 22. febrúar 2010 með Orkuveitu Reykjavíkur og fulltrúum kæranda þar sem fráveitumál hans hafi verið til umfjöllunar hafi komið fram að starfsleyfiskilyrðin væru í vinnslu og rætt hafi verið um mikilvægi þess að stemma stigu við háu COD í frárennsli. Fullyrðingar sem komi fram í kærunni um að ekki hafi verið tekið fram að sjálft starfsleyfið væri í endurskoðun heldur starfsleyfisskilyrðin ,,enda þótt skilyrðin séu órjúfanlegur hluti sjálfs leyfisins? séu með öllu óskiljanlegar.
Tekur heilbrigðisnefnd fram að starfsleyfisskilyrðin hafi verið unnin, eins og ávallt, í samráði við viðkomandi starfsleyfisumsækjanda og kæranda hafi verið gefinn kostur á að koma sínum athugasemdum að, bæði skriflega og á fundum með honum, og hafi kærandi tekið fullan þátt í þeirri vinnu. Einnig hafi skilyrðin verið auglýst opinberlega skv. reglugerð nr. 785/1999 og hafi kærandi ekki gert athugasemdir á auglýsingatímanum.
Að mati heilbrigðisnefndar hafi kæranda borið að sækja um starfsleyfi vegna breytinga og viðbótar á húsnæði þ.m.t. fyrir framleiðslu á drykkjarvörum enda hafi hann tekið nýtt húsnæði að Grjóthálsi 11 í notkun. Í umsókninni hafi verið sótt um leyfi fyrir starfsemi á Grjóthálsi 7-11 þ.e. fyrir alla starfsemi kæranda. Af tölvupóstsamskiptum megi vera ljóst að um sé að ræða eitt starfsleyfi fyrir kæranda. Ekki hafi verið óskað eftir aðskildum leyfum eða beðið um að eldri starfsleyfi væru áfram í gildi og að nýtt starfsleyfi næði aðeins til starfsemi í nýju byggingunni. Í kærunni komi fram að endurskoðun starfsleyfisskilyrða eigi að leiða til þess að viðkomandi fyrirtæki sé gert að sækja um nýtt leyfi. Að mati heilbrigðisnefndarinnar gerðist þess ekki þörf þar sem slík umsókn hafði þá þegar borist frá kæranda. Í erindi heilbrigðisnefndarinnar dags. 13. apríl 2010 sé beðið um umsögn kæranda á endurskoðuðum starfsleyfisskilyrðum. Þar sem umsókn hafði þegar borist var ekki talin þörf á að veita andmælarétt um ákvörðun um endurskoðun starfsleyfisskilyrða. Verið var að fjalla um starfsleyfisumsókn kærða sem heilbrigðisnefnd bar að afgreiða.
Að mati heilbrigðisnefndar haldi kærandi því ranglega fram að engar breytingar hafi orðið á starfsemi hans. Kærandi hafi verið búinn að taka heilt hús í notkun og umfang starfseminnar hafi aukist. Einnig hafi verið búið að taka yfir starfsemi Sólar svo ný framleiðslulína hafði bæst við. Verði þetta að teljast verulegar breytingar á rekstri sem kalli á sérstaka tilkynningu kæranda og í kjölfarið þeirrar tilkynningar endurskoðun á starfsleyfi og starfsleyfisskilyrðum og ekki síður eftirfylgni á að skila inn mælingum á fráveituvatni. Meti forstjóri kæranda réttilega breytingar á starfsemi fyrirtækisins með tilkomu nýs húss svo miklar að hann sæki um nýtt starfsleyfi í samræmi við 1. kafla starfsleyfisskilyrða kæranda frá árinu 2005.
Bendir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur á að hún hafi í bréfi sínu frá 29. júní 2010 sagt að ákveðið hafi verið að setja mörk fyrir COD til að tryggja að viðtaki uppfylli kröfur en ekki einungis til að vernda fráveitukerfið. Ennfremur hafi verið tekið fram að með þessu væru gerðar sömu kröfur til kæranda og til sambærilegra fyrirtækja enda beri heilbrigðisnefnd Reykjavíkur að gæta jafnræðis við kröfugerð. Ítrekar heilbrigðisnefndin að kærandi hafi sent inn umsókn um nýtt starfsleyfi fyrir alla starfsemi sína og hafi hann því mátt búast við að við afgreiðslu umsóknarinnar þyrfti hann að uppfylla þær kröfur sem í gildi væru þegar sótt væri um leyfi. Hafi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur verið óheimilt að gera aðrar og minni kröfur til kæranda varðandi mengunarvarnir en til sambærilegrar fyrirtækja sem nýlega hafðu fengið endurskoðuð starfsleyfi. Þá hafi kæranda verið bent á kæruheimild sína í bréfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 29. júní 2010.
Hafi andmælum kæranda verið svarað með bréfi dags. 17. september 2010 og hafi þar komið fram að ekki væri hægt að taka tillit til andmæla kæranda og jafnframt tilkynnt að starfsleyfi yrði auglýst með meðfylgjandi skilyrðum. Hafi kærandi engar athugasemdir gert við leyfið á auglýsingatíma þess.
Geti umsókn kæranda ekki talist hafa verið mistök þar sem honum hafi borið að sækja um nýtt starfsleyfi vegna breytinga á starfsemi. Breytingin sem sótt hafi verið um leyfi fyrir, auk stækkunar á lagerhúsnæði hafi verið ný framleiðslulína fyrir Sólardjús og nýjar kæli- og frystigeymslur en allt framan talið sé starfsleyfisskylt samkvæmt reglugerð nr. 785/1999.
Tekur heilbrigðisnefndin fram að umsóknin hafi aldrei verið afturkölluð á meðferðartíma málsins, á endurteknum fundum með kæranda eða á annan hátt af hálfu kæranda, þrátt fyrir að því sé haldið fram að um mistök hafi verið að ræða.
Hafi kærandi mátt búast við að við afgreiðslu umsóknarinnar þyrfti hann að uppfylla þær kröfur sem í gildi væru þegar sótt væri um leyfi. Hafi nefndinni verið óheimilt að gera aðrar og minni kröfur til kæranda varðandi mengunarvarnir en til sambærilegra fyrirtækja sem nýlega hafi fengið endurskoðuð starfsleyfi. Hafi kæranda verið bent á kæruheimild sína í bréfi heilbrigðisnefndar dags. 29. júní 2010.
Að mati heilbrigðisnefndar bar því að setja kæranda sambærileg skilyrði við það sem önnur sambærileg fyrirtæki þurfa að uppfylla og ástunda þannig góða stjórnsýsluhætti skv. stjórnsýslulögum. Hafi starfsleyfisskilyrðin verið unnin í samvinnu við kæranda, skilyrðin send honum til umsagnar og fyrirspurnum, athugasemdum og andmælum svarað. Hafi heilbrigðisnefnd ekki geta orðið við þeim kröfum kæranda að fella niður tiltekin atriði í starfsleyfi þar sem það hefði verið brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, auk þess sem kærði hefði þá ekki uppfyllt skyldur sínar varðandi það hlutverk að framfylgja lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim en markmið laganna sé að standa vörð um heilnæmt og ómengað umhverfi. Gerir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur þá kröfu að ráðherra staðfesti útgefið starfsleyfi kæranda frá 3. desember 2010 og styðji þannig í verki auknar áherslu í verndun umhverfisins og viðunandi starfsleyfisskilyrði til handa mengandi fyrirtækjum. Að mati heilbrigðisnefndar gangi ekki að fyrirtæki panti tilteknar kröfur í starfsleyfi en hafni öðrum þegar þeim svo hentar.
Bendir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur á að starfsleyfi útgefið 2010 sé í öllum meginatriðum sambærilegt við fyrra starfsleyfi útgefið árið 2005. Sömu kröfur séu gerðar til síritamælinga á sýrustigi og hitastigi að öðru leyti en því að í nýju starfsleyfi sé gerð krafa um síritamælingar í eitt ár í stað tveggja ára í eldra leyfi. Eina viðbótarkrafan til mengunarvarna sé að sett séu losunarmörk fyrir COD
Heilbrigðisnefnd bendir einnig á að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði fyrra starfsleyfis þrátt fyrir ítrekaðar kröfur þar um, því hafi verið nauðsynlegt að krefjast síritamælinga áfram í nýju starfsleyfi. Hafi kærandi byggt nýtt húsnæði fyrir vörugeymslu og kæli- og frystigeymslu ásamt því að gera breytingar á starfseminni með því að bæta við framleiðslulínu Sólarsafa. Þess vegna hafi fyrirtækið sótt um starfsleyfi fyrir alla starfsemi fyrirtækisins í báðum byggingum (Grjótháls 7-11) eins og því beri að gera. Setji heilbrigðisnefnd Reykjavíkur kæranda losunarmörk fyrir COD sem kærandi sætti síg ekki við en þetta séu sömu mörk og sett hafi verið í starfsleyfi sambærilegra fyrirtækja. Séu mörkin sett til að vernda umhverfi og fráveitu og við ákvörðun þessara marka hafi verið valið vægari viðmið en gert sé ráð fyrir að hægt sé að ná með því að beita BAT og miðað við losunarmörk þau sem Orkuveita Reykjavíkur setur fram. Ástæða þess að farið sé fram á síritamælingu í starfsleyfi sé til þess að hægt sé að meta ástand fráveituvatns. Séu losunarmörk sem sett eru í starfsleyfi sett sem meðaltal yfir vinnsludag. Megi sýrustig ekki fara niður í pH 4 lengur en í eina klukkustund á viku en aldrei lengur en 6 mín í hvert sinn. Almennt skuli miða við að hitastig sé undir 35°C (meðaltal yfir vinnsludag). Hitastig skuli þó ávallt vera undir 50°C (meðaltal yfir vinnsludag). Til að hægt sé að kanna hvort þetta sé uppfyllt þurfi að mæla með sírita. Tekur heilbrigðisnefnd Reykjavíkur það fram að nefndin hafi ekki gert kröfu um hreinsun frárennslis eins og kærandi haldi fram, heldur hafi aðeins verið gerð krafa um mælingu á fráveituvatni svo að hægt sé að meta hvort frekari aðgerða sé þörf s.s. að jafna sýrustig eða hvort hreinsunar sé þörf. Séu kröfurnar gerðar til að gæta hagsmuna almennings og umhverfis.
Tekur heilbrigðisnefnd fram að þó að skýrslu Orkuveitu Reykjavíkur um Leiðbeinandi mörk fyrir meginefnaþætti fráveituvatns frá matvælaiðnaði sé ekki hægt að skoða sem nýjar reglur sem tekið hafi gildi þá séu þetta ný viðmið en skýrsla með COD hafi komið út árið 2008. Í 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segi að krafist skuli bestu fáanlegrar tækni við mengunarvarnir í þeim atvinnugreinum þar sem slíkt hafi verið skilgreint og skuli ákvæði um mengunarvarnir taka mið af því. Í 15.2 gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun segi einnig að í starfsleyfi skuli tilgreina losunarmörk fyrir mengandi efni, einkum þau sem getið sé um í III. viðauka reglugerðarinnar enda sé líklegt að mengandi efni verði losuð í umtalsverðu magni frá atvinnurekstrinum eða einstökum rekstrareiningum. Í III. viðauka sé m.a. eftirfarandi efna getið: efni í sviflausn, efni sem stuðli að næringarefnaauðgun (einkum nitröt og fosföt) og efni sem hafi óheppileg áhrif á súrefnisjafnvægi (og hægt er að mæla með því að nota færibreytur svo sem BOD, COD o.s.frv.). Í skýrslu frá 26. febrúar 2008 sem unnin hafi verið fyrir Orkuveitu Reykjavíkur séu sett fram ný losunarmörk um meginefnaþætti fráveituvatns frá matvælaiðnaði. Í þessari skýrslu hafi verið sett mörk fyrir COD. Hafi heilbrigðisnefnd litið svo á frá því að skýrslan kom út og þessar upplýsingar lágu fyrir bæri að setja þessi losunarmörk sem lágmarks kröfu inn í starfsleyfi fyrirtækja og hafi það verið gert. Árið 2006 hafi komið út IPPC skýrsla (reference document) þar sem m.a. komi fram að með BAT eigi að koma á kerfi til að vakta losun í vatn. Bendir heilbrigðisnefnd einnig á að ef tækni sem almennt sé álitin sem BAT sé notuð megi ná eftirfarandi mörkum: COD<125 mg/L en kröfur Heilbrigðisnefndar séu að COD sé minna en 1000 mg/L. Því sé ljóst að ákvæðið um COD teljist ekki íþyngjandi miðað við að kæranda beri að beita bestu fáanlegri tækni skv. lögum nr. 7/1998 og 6.1 gr. í starfsleyfisskilyrðum. Í 12.2 gr. reglugerðar nr. 785/1999 segi að í starfsleyfum skuli vera ákvæði sem tryggi að atvinnureksturinn sé með þeim hætti að allar viðeigandi mengunarvarnir séu viðhafðar og til þess sé beitt bestu fáanlegri tækni í þeim atvinnugreinum þar sem slíkt hefði verið skilgreint. Bendir heilbrigðisnefnd á að rök hennar fyrir að gera ekki strangari kröfur varðandi COD séu þau að viðtaki fráveituvatns í Reykjavík sé skilgreindur sem síður viðkvæmur og þynning fráveituvatns í Reykjavík sé mikil auk þess sem Orkuveitan telji fullnægjandi að miða losunarmörk COD við 1000 O2/mg.
Bendir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur á að reglur um mengunarvarnir s.s. losunarmörk í starfsleyfi séu til að vernda umhverfið og koma í veg fyrir skemmdir á fráveitukerfinu. Það sé því rangt hjá kæranda að heilbrigðisnefnd þurfi að sýna fram á skemmdir á fráveitunni vegna starfsemi kæranda heldur sé krafan sú að kærandi sýni að hann standist þau losunarmörk sem sett hafi verið til að koma í veg fyrir skaða umhverfis og lagna. Markmiðið sé að koma í veg fyrir skaða svo ekki þurfi að standa í kostnaðarsömum aðgerðum þegar skaðinn sé skeður. Að mati heilbrigðisnefndar sé það afar sérstakt að fyrirtæki vilji ekki vita hvort það uppfylli skilyrði sem sett hafi verið af ótta við að þurfa að grípa til bættra mengunarvarna og það beri við kostnaði við mælingar. Kostnaður við mælingar geti ekki verið meira íþyngjandi fyrir kæranda en önnur fyrirtæki með sambærilega starfsemi. Þar sem legið hafi fyrir umsókn kæranda um starfsleyfi vegna breytinga á starfsemi hafi verið talið eðlilegt og skylt að endurskoða losunarmörk til samræmis við það sem kærði hafði sett öðrum fyrirtækjum þannig að sömu kröfur væru gerðar til kæranda og sambærilegra fyrirtækja. Hafi endurskoðun ekki verið á þeim forsendum að mengun frá kæranda sé meiri en búist hafi verið við. Að mati heilbrigðisnefndar sé það sérkennileg fullyrðing kæranda að ekkert liggi fyrir um að mengun frá honum sé meiri en við mætti búast þar sem ekki hafi verið sýnt fram á hver mengunin sé í raun og veru eins og krafa hafi verið gerð um. Hafi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur ekki upplýsingar um hvort að mengun frá fyrirtækinu sé meiri eða minni en búast megi við. Vísar heilbrigðisnefnd á bug þeim fullyrðingum að nefndin hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína og bendir á að kæranda beri að fara eftir þeim kröfum sem settar séu fyrir starfsemina til að lágmarka neikvæð umhverfisáhrif.
Tekur heilbrigðisnefnd fram að tilkynning um að starfsleyfi hafi verið gefið út hafi verið tilkynning og ekkert annað. Hafi starfsleyfið verið auglýst opinberlega og birt með starfsleyfisskilyrðum. Hafi kærandi haft starfsleyfisskilyrðin undir höndum og getað jafnframt aflað sé þeirra ef hann hefði lesið hina opinberu auglýsingu um starfsleyfið. Hafi ákvörðun um útgáfu leyfisins verið tekin á fundi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur og tilkynningin hafi snúist um að koma þeim upplýsingum til kæranda. Ákvörðun kæranda um að kæra útgáfu starfsleyfisins hafði verið kynnt heilbrigðisnefnd ítrekað á fundum kæranda og heilbrigðisnefndar og hafði kærandi hótað kæru ef starfsleyfið yrði gefið út þegar hann hafi reynt að fá breytt starfsleyfiskilyrðum þeim sem auglýst höfðu verið. Kæranda sé því fullkunnugt um að hann hafði komið andmælum sínum á framfæri við réttan aðila og að sá aðili hafði hafnað andmælum hans. Umrædd tilkynning til kæranda um afgreiðslu málsins fullnægi því öllum eðlilegum kröfum stjórnsýslunnar að mati heilbrigðisnefndar.
Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að Umhverfisstofnun telji ljóst að það liggi fyrir kæranleg stjórnvaldsákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur og að sú ákvörðun að nauðsynlegt hafi verið að gefa út nýtt starfsleyfi kalli á að heilbrigðisnefndin fari einnig fram á að kærandi leggi fram nýja umsókn sbr. 2. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Bendir Umhverfisstofnun á að kærandi sé með gilt starfsleyfi til ársins [2012]. Í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Hafi kærandi borið því við að um væri að ræða verulega fjárhagslega íþyngjandi breytingu á starfsleyfi og hafi stofnunin ekki undir höndum gögn sem lýsi nauðsyn þess að ný skilyrði séu svo knýjandi að gefa þurfi út nýtt starfsleyfi strax, áður en gildandi starfsleyfi renni út þ.e. gögn sem styðji þær breyttu forsendur sem taldar séu upp í 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Bendir Umhverfisstofnun á að starfsleyfi til að stunda tiltekinn atvinnurekstur feli í sér takmörkun á því atvinnufrelsi sem verndað sé í 75. gr. stjórnarskrárinnar sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 4260/2004. Það var álit umboðsmanns í því máli að þar sem engar breytingar hafi verið gerðar á lögun nr. 15/1994 né reglugerð nr. 499/1997 frá því að leyfi A ehf. hafi verið gefið út og þar til úrskurður umhverfisráðuneytisins hafi verið kveðinn upp hafi ráðuneytið skort lagagrundvöll til að mæla fyrir um þær almennu breytingar á starfsemi félagsins sem fram hafi komið í úrskurði þess.
Fram hafi komið í bréfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 29. júní 2010 að þær breytingar sem orðið hefðu síðan starfsleyfi kæranda hefði verið gefið út séu þær að Orkuveita Reykjavíkur hefði gefið út nýjar leiðbeinandi reglur fyrir heilbrigðisnefnd með það að markmiði að fráveita yrði ekki fyrir skemmdum. Eins hafi verið vísað í ákvæði starfsleyfis sem heimili endurskoðun ef fram komi almennar kröfur sem leiddu til bættra mengunarvarna. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitu og skólp væri að finna heimild fyrir heilbrigðisnefnd til að krefjast þess að mengandi starfsemi setji upp búnað til hreinsunar á skólpi áður en því sé veitt í fráveitu. Þurfi slík krafa að byggja á samþykkt sveitarfélaga sbr. 10. mgr. 4. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitu þar sem segi að sveitarstjórn geti kveðið nánar á um fyrirkomulag fráveitumála í sveitarfélaginu og kröfur um hreinsun í samþykkt sem hún setji á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hafi slík samþykkt ekki verið sett að því er varðar hreinsun frá iðnaði.
Telur Umhverfisstofnun í ljósi fyrirliggjandi gagna og álits umboðsmanns að ný krafa um gildistíma starfsleyfis um hreinsun verði að uppfylla skilyrði 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og telur stofnunin breytingar á leiðbeinandi reglum Orkuveitu Reykjavíkur ekki fullnægja þeim skilyrðum sem þar séu tilgreind sbr. 10. mgr. 4. gr. laga nr. 9/2009. Tekur Umhverfisstofnun undir þau sjónarmið kæranda að umsókn um nýtt starfsleyfi til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur sem send hafi verið fyrir mistök í tengslum við breytingu á húsnæði fyrirtækisins geti ekki komið til álita í málinu. Hafi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafið mál þetta með bréfi sínu dags. 13. apríl 2010, þar sem fram kom að starfsleyfið hafi verið tekið til endurskoðunar, og lokið því með töku stjórnvaldsákvörðunar um að nýtt starfsleyfi skyldi gefið út. Að mati Umhverfisstofnunar hafi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur borið að óska eftir nýrri umsókn frá kæranda vegna þessa í samræmi við 2. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Umhverfisstofnun vekur einnig athygli á að í bréfum heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til kæranda sé ekki ljóst hvaða erindi nefndarinnar feli í sér ákvörðun og hvaða erindi áform um ákvörðun í ljósi þess hvenær kærufrestur er kynntur og hvenær ekki. Eins sé óljóst hvort núgildandi starfsleyfi skuli falla úr gildi þegar hið nýja taki gildi. Telur Umhverfisstofnun að forsendur endurskoðunar starfsleyfis kæranda séu ekki nægilega skýrar miðað við framangreint álit umboðsmanns Alþingis. Ekki hafi þannig komið fram gögn sem sýni nauðsyn þess að endurskoða starfsleyfi kæranda árið 2010. Ef það sé niðurstaða heilbrigðisnefndarinnar að nauðsynlegt hafi verið að gefa út nýtt starfsleyfi áður en núgildandi starfsleyfi rynni út hafi heilbrigðisnefndinni borið að fara fram á það við kæranda að hann sendi inn nýja umsókn. Eldri umsókn sem dregin sé til baka geti ekki haft gildi vegna máls sem stjórnvöld hefja síðar.
Í athugasemdum kæranda við umsagnir heilbrigðisnefndar Reykjavíkur og Umhverfisstofnunar er tekið fram að starfsleyfisskilyrðin hafi ekki verið unnin í neinni samvinnu við kæranda. Ekki hafi verið tekið tillit til sjónarmiða kæranda þegar unnið var að gerð starfsleyfis þess sem nú er í gildi og aldrei hafi fyrirtækið verið upplýst um kærurétt sinn við útgáfu þess. Það sé grundvallaratriði að heilbrigðisnefnd í landinu gæti að ákvæðum stjórnsýslulaga og annarra meginreglna stjórnsýsluréttarins við útgáfu starfsleyfa. Telur kærandi að misskilnings gæti með fund sem haldinn hafi verið í húsakynnum Orkuveitu Reykjavíkur um frárennslismál kæranda. Hafi fundurinn verið haldinn 7. apríl 2010 en ekki 22. febrúar 2010. Framvísað hafi verið mælingum á frárennsli kæranda sem fram fóru 8. mars 2010. Hlutlaus aðili hafi séð um sýnatökur og mælingar. Í stuttu máli hafi Orkuveita Reykjavíkur ekki gert athugasemd við niðurstöður þeirra mælinga, hvorki við sýrustig né COD. Einnig hafi komið fram að ekki væru sjáanlegar skemmdir á lögnum vegna frárennslis kæranda samkvæmt skoðun og myndatökum sem þá hafi nýlega farið fram. Hafi kærandi farið fram á að fá þessar niðurstöður í hendur en ekki fengið.
VI. Forsendur og niðurstaða
Með bréfi dags. 13. apríl 2010 tilkynnti heilbrigðisnefnd Reykjavíkur kæranda um að starfsleyfisskilyrði kæranda hefðu verið tekin til endurskoðunar og var meðfylgjandi tillaga að nýjum starfsleyfisskilyrðum, samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geta haft í för með sér mengun, send honum til umsagnar. Að mati kæranda uppfyllir erindi heilbrigðisnefndar frá 13. apríl 2010 ekki þau skilyrði að vera lögmæt stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga beri að tilkynna fyrirtækinu fyrirfram að til skoðunar sé að endurskoða starfsleyfi fyrirtækisins. Ekkert slíkt erindi hafi borist fyrirtækinu nema litið verði svo á að umrætt erindi frá 13. apríl 2010 verði talið slíkt tilkynningabréf og að tilmæli um að skila umsögn til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur sé veiting andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Bendir kærandi einnig á að ekki sé í erindinu frá 13. apríl 2010 vísað til réttar fyrirtækisins til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé ekki vísað til kæruréttar eða frestar til að bera mál undir dómstóla eins og heilbrigðisnefndinni beri að gera samkvæmt 2. og 3. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi umboðsmaður Alþingis í mörgum álitum mælt fyrir um að stjórnvaldsákvarðanir verði að vera ákveðnar og skýrar um efni sitt. Fullnægi erindi heilbrigðisnefndar frá 13. apríl 2010 ekki slíkum sjónarmiðum, verði litið svo á að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Telur kærandi að endurskoðun starfsleyfis samkvæmt 20. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 eigi að leiða til þess að viðkomandi fyrirtæki sé gert að sækja um nýtt starfsleyfi. Hvergi í gögnum málsins komi fram slík krafa af hálfu heilbrigðisnefndar Reykjavíkur. Ennfremur hafi að mati kæranda engar breytingar orðið á starfsemi fyrirtækisins sem kalli á nýtt starfsleyfi. Telur kærandi að nýjar leiðbeinandi reglur Orkuveitu Reykjavíkur um losunarmörk fyrir frárennsli geti ekki fallið undir skilyrði reglugerðar 785/1999 um nýjar reglur um mengunarvarnir. Að mati kæranda hafa skilyrði í starfsleyfi ekkert gildi í sjálfu sér heldur verði að lúta heimildarreglu lögmætisreglunnar og hafa lagastoð fyrir nýjum reglum. Engar nýjar reglur hafi komið fram frá því að starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út og því séu engin lagarök sem hnígi að þeirri niðurstöðu að endurskoða eigi starfsleyfi fyrirtækisins með vísan til 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Í svari kæranda frá 19. apríl 2010 við framangreindu bréfi heilbrigðisnefndar var óskað eftir skýringum á því hvers vegna starfsleyfi félagsins hefði verið tekið til endurskoðunar ásamt skýringum á einstökum greinum í drögum að starfsleyfi. Svaraði heilbrigðisnefnd Reykjavíkur athugasemdum kæranda með bréfi dags. 29. júní 2010 þar sem fram koma skýringar heilbrigðisnefndarinnar á einstökum greinum í drögum að starfsleyfi og segir að heilbrigðisnefndin íhugi að setja starfsleyfið með umræddum skilyrðum í auglýsingu innan þriggja vikna frá dagsetningu bréfsins. Segir að ef kærandi hafi athugasemdir við þessar ákvarðanir þá skuli þær sendar skriflega til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfsins. Ennfremur er athygli kæranda vakin á að samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kæranda heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar ef ákvörðun heilbrigðisnefndar sé eigi unað og sé kærufrestur 3 mánuðir frá birtingu ákvörðunar skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi kæranda frá 8. september 2010 til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur er vísað til bréfs nefndarinnar frá 29. júní 2010 og óskað eftir að gr. 6.2 til 6.5, gr. 10.2 og gr. 12 í starfsleyfinu verði felldar út úr starfsleyfistillögunni.
Þann 17. september 2010 sendi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur kæranda bréf þar sem vísað er til bréfs fyrirtækisins frá 8. september 2010. Fram kemur að heilbrigðisnefnd geti ekki fallist á þær breytingar á tillögu að endurskoðuðum starfsleyfisskilyrðum sem fyrirtækið fari fram á. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi sem geti haft í för með sér mengun skuli í starfsleyfi tilgreina losunarmörk fyrir mengandi efni enda sé líklegt að mengandi efni verði losuð í umtalsverðu magni frá atvinnurekstrinum eða einstökum rekstrareiningum. Beri því heilbrigðisnefnd að setja losunarmörk fyrir frárennsli. Fram kemur einnig að losunarmörk sem tilgreind séu í gr. 6.3 til 6.5 í starfsleyfisskilyrðunum séu sett til að uppfylla markmið reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Í 26. gr. reglugerðarinnar segi að í starfsleyfi starfsleyfisskylds atvinnurekstrar sem veiti iðnaðarskólpi í safnræsi og fráveitur fyrir þéttbýli skuli setja kröfur um hreinsun skólps. Iðnaðarskólp skuli uppfylla þær kröfur sem fram komi í 1. viðauka við reglugerðina. Í viðaukanum komi fram að markmið forhreinsunarinnar skuli vera m.a. að tryggja að safnræsi, skólphreinsistöðvar og tengdur búnaður verði ekki fyrir skemmdum. Einnig bendir heilbrigðisnefnd á að lífræn efni valdi skaða á fráveitulögnum þar sem þau séu mikilvægur þáttur í myndun súlfíða. Sé súlfíð mjög tærandi á steinsteypu og málmfleti. Auk þess aukist hraði súlfíðmyndunarferlisins með hitastigi. Með bréfi heilbrigðisnefndar fylgi tillaga að starfsleyfisskilyrðum fyrir framleiðslu á öli, gosdrykkjum og vatni með smávægilegum breytingum frá fyrri tillögu til að tryggja samræmi og jafnræði hvað varði kröfur heilbrigðisnefndar til fyrirtækja í Reykjavík sem séu með samskonar rekstur. Verði tillaga að starfsleyfisskilyrðum sett í auglýsingu skv. reglugerð nr. 785/1999. Í lok bréfsins er vakin athygli á að ákvörðun um útgáfu starfsleyfis sé heimilt að kæra til fullnaðarúrskurðar ráðherra skv. 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Um starfsleyfi fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun gilda lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 gefur heilbrigðisnefnd út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og ekki er talin upp í fylgiskjali með lögunum eftir því sem mælt er fyrir um í reglugerð nr. 785/1999.
Í 2. gr. reglugerðar nr. 785/1999 segir að reglugerðin gildi um undirbúning, innihald, auglýsingu og útgáfu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og falli undir lög nr. 7/1998. Í fylgiskjali 2 með reglugerðinni er yfirlit yfir atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi og samkvæmt lið 5.10 í fylgiskjalinu falla öl-, gos- og svaladrykkjargerðir þar undir.
Í 18. gr. reglugerðar nr. 785/1999 er fjallað um tilkynningaskyldu starfsleyfishafa vegna fyrirhugaðra breytinga á rekstri. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins ber rekstraraðila að veita útgefanda starfsleyfis upplýsingar um fyrirhugaðar breytingar með góðum fyrirvara áður en ráðist er í þær. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins ber leyfisveitanda að meta upplýsingarnar innan fjögurra vikna frá móttöku þeirra og tilkynna rekstraraðila skriflega hvort nauðsynlegt sé að gefa út nýtt starfsleyfi. Ber þá umsækjanda að leggja fram umsókn þess efnis. Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um kæruheimild vegna ákvörðunar útgefanda.
Í 20 gr. reglugerðar nr. 785/1999 er kveðið á um reglulega endurskoðun starfsleyfa. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal endurskoða starfsleyfi að jafnaði á fjögurra ára fresti. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal fara eftir þeim reglum sem gilda um nýtt starfsleyfi komi í ljós við endurskoðun að nauðsynlegt reynist að gefa út nýtt starfsleyfi.
Í 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 er kveðið á um endurskoðun starfsleyfis vegna breyttra forsenda. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins er útgefanda starfsleyfis skylt að endurskoða starfsleyfið ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búast mátti við þegar leyfið var gefið út eða ef breytingar verða á bestu fáanlegu tækni sem gera það kleift að draga umtalsvert úr losun án óhóflegs kostnaðar. Einnig skal endurskoða starfsleyfið ef öryggi við rekstur eða vinnslu krefst þess að önnur tækni sé notuð en upphaflega var miðað við, ef breytingar verða á atvinnurekstri eða ef nýjar reglur um mengunarvarnir taka gildi. Ef nauðsynlegt reynist að mati útgefanda skal gefa út nýtt starfsleyfi samkvæmt 2. mgr. 18. gr. og ber þá umsækjanda að sækja um nýtt starfsleyfi. Samkvæmt 3. mgr. 21. gr. reglugerðarinnar er heimilt að kæra ákvörðun útgefanda til ráðherra.
Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.
Í 14. gr. stjórnsýslulaga segir að eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verði við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrirfram.
Í 20. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um birtingu stjórnvaldsákvarðana. Í 1. mgr. segir að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í 2. mgr. segir að þegar ákvörðun sé tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um: 1. heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda, 2. kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru, 3. frest til þess að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er lögákveðinn. Fylgi rökstuðningur ákvörðun þegar hún er tilkynnt skuli veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. tölul. 2. mgr.
1. Málsmeðferð heilbrigðisnefndar Reykjavíkur.
Fram kemur í gögnum málsins að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur barst umsókn um starfsleyfi frá kæranda þann 9. október 2009 vegna breytinga á húsnæði. Fram kemur í eftirlitsskýrslu nefndarinnar þann 14. desember 2009 að starfsleyfi kæranda yrði tekið upp í heild sinni þegar starfsleyfi fyrir vöruhús yrði bætt við. Ennfremur fylgja gögnum málsins afrit af tölvupóstum sem sendir voru á milli kæranda og heilbrigðisnefndarinnar þann 18. og 19. febrúar 2010 þar sem fram kemur að endurskoðun starfsleyfisskilyrða umrædds leyfis stæðu yfir. Með framangreindum tölvupóstum voru drög að nýjum starfsleyfisskilyrðum send milli kæranda og heilbrigðisnefndar með athugasemdum. Með bréfi dags. 13. apríl 2010 barst kæranda tilkynning frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur þar sem eftirfarandi kemur fram: „Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hefur tekið starfsleyfisskilyrði Ölgerðar Egils Skallagrímsson ehf. til endurskoðunar. Tillaga að starfsleyfisskilyrðum, samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, er hér með sent yður til umsagnar. Umsögn þarf að hafa borist Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur eigi síðar en 27. apríl nk.“
Samkvæmt 18. gr., 20. gr. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 getur endurskoðun starfsleyfis verið undanfari stjórnvaldsákvörðunar um útgáfu nýs starfsleyfis. Í endurskoðuninni felst mat á því hvort breytingar á atvinnurekstri starfsleyfishafa eða breytingar á forsendum starfsleyfisins t.d. vegna nýrra reglna um mengunarvarnir, kalli á útgáfu nýs starfsleyfis. Að mati ráðuneytisins skortir á skýrleika í áðurgreindu bréfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 13. apríl 2010 um það hvort að nefndin hafi tekið ákvörðun um útgáfu nýs starfsleyfis eða hvort nefndin áformi að taka slíka ákvörðun. Í fyrrnefndu bréfi heilbrigðisnefndar og tölvupóstum milli hennar og kæranda var meðfylgjandi tillaga að starfsleyfisskilyrðum sem bendir til þess að heilbrigðisnefndin hafi þá þegar verið búin að taka ákvörðun um að gefa skyldi út nýtt starfsleyfi. Í bréfinu frá 13. apríl 2010 kemur hins vegar fram að starfsleyfisskilyrði kæranda hafi verið tekin til endurskoðunar auk þess sem heilbrigðisnefndin óskaði eftir umsögn kæranda um tillögur að starfsleyfisskilyrðum. Eins og að framan greinir felur endurskoðun ekki í sér stjórnvaldsákvörðun heldur er um að ræða undanfara að ákvörðun um hvort gefa eigi út nýtt starfsleyfi. Að mati ráðuneytisins var því í framangreindu bréfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til kæranda frá 13. apríl 2010 ekki tekin stjórnvaldsákvörðun um útgáfu nýs starfsleyfis heldur fólst í bréfinu tilkynning til kæranda um endurskoðun starfsleyfisins sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga.
Eins og áður segir þá kemur fram í eftirlitsskýrslu heilbrigðisnefndarinnar frá 14. desember 2009 að fyrirhugað væri að taka upp starfsleyfisskilyrði kæranda í heild sinni. Einnig verður greint af tölvupóstum milli kæranda og heilbrigðisnefndarinnar frá 18. og 19. febrúar 2010 að kærandi hafði vitneskju um að endurskoðun starfsleyfisskilyrðanna stæði yfir. Það er því mat ráðuneytisins að kærandi hafi haft vitneskju um það að starfsleyfisskilyrðin hafi verið í endurskoðun hjá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur. Einnig ber að líta til þess að kærandi hafði áður lagt fram hjá heilbrigðisnefndinni umsókn vegna breytinga á húsnæði, þ.e. þann 9. október 2009, sem kallaði á endurskoðun nefndarinnar á umræddu starfsleyfis. Í ljósi framangreinds er það því mat ráðuneytisins að málsmeðferð heilbrigðisnefndar Reykjavíkur hafi ekki verið í andstöðu við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í bréfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til kæranda, dags. 17. september 2010, kemur fram að nefndin féllst ekki á þær breytingar sem kærandi lagði til á tillögum nefndarinnar að endurskoðuðum starfsleyfisskilyrðum. Í bréfinu kemur fram að tillögurnar yrðu settar í auglýsingu í samræmi við reglugerð nr. 785/1999 og er vísað til kæruheimildar til ráðherra sbr. 33. gr. reglugerðarinnar. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að umrætt bréf hafi falið í sér endanlega ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um að gefið yrði út nýtt starfsleyfi til handa kæranda í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 785/1999.
Eins og áður segir kemur fram í framangreindu bréfi heilbrigðisnefndarinnar til kæranda frá 13. apríl 2010 að umsagnar starfsleyfishafa væri óskað um tillögu að starfsleyfisskilyrðum. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum telur ráðuneytið að með umræddu bréfi hafi kæranda verið gefið færi á að tjá sig um endurskoðun starfsleyfisins áður en ákvörðun hafi verið tekin um að gefa út nýtt starfsleyfi. Ráðuneytið telur auk þess ljóst af gögnum málsins að kærandi hafði áður gert athugasemdir við tillögur nefndarinnar, sbr. tölvupóstsamskipti frá 18. og 19. febrúar 2010 og bréf kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 19. apríl 2010 og 8. september 2010. Ráðuneytið telur að þrátt fyrir óljóst orðalag í bréfi heilbrigðisnefndarinnar frá 13. apríl 2010 og þess sem fram kemur í umsögn heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um að kæranda hafi ekki verið veittur andmælaréttur vegna þess að ekki hafi verið talin þörf á að veita slíkan rétt, verði að horfa til gagna málsins við mat á því hvort að andmælaréttur kæranda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga hafi verið virtur. Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að kæranda hafi verið veittur andmælaréttur áður en að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin þann 17. september 2010 um að gefa skyldi út nýtt starfsleyfi. Ráðuneytið telur því að málsmeðferð heilbrigðisnefndar Reykjavíkur hafi ekki verið í andstöðu við 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Í bréfi heilbrigðisnefndar frá 29. júní 2010 til kæranda kemur fram starfsleyfi kæranda hafi verið tekið til endurskoðunar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og á grundvelli gr. 1.5 í sértækum starfsleyfisskilyrðum í starfsleyfi kæranda. Í gr. 1.5 kemur fram að heimilt sé að endurskoða starfsleyfisskilyrðin ef í ljós komi annmarkar á framkvæmd þeirra eða skaðleg áhrif á umhverfi sem ekki voru séð fyrir. Ennfremur ef fram komi almennar kröfur eða ný tækni er leiði til bættari mengunarvarna sbr. 20. gr. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Ráðuneytið telur ljóst að hvorki í lögum nr. 7/1998 né í reglugerð nr. 785/1999 sé að finna heimild fyrir leyfisveitanda til að kveða á um endurskoðun leyfis umfram þær heimildir sem er að finna í IX. kafla reglugerðar nr. 785/1999 og 18. gr. reglugerðarinnar og að í útgefnu starfsleyfi eigi að vísa til viðeigandi ákvæða reglugerðarinnar hvað varðar endurskoðun starfsleyfis. Að mati ráðuneytisins ber því eingöngu að horfa til ákvæða í reglugerð nr. 785/1999 varðandi þau skilyrði sem liggja til grundvallar ákvörðun um útgáfu hins kærða starfsleyfis.
Að mati ráðuneytisins er ljóst að við reglulega endurskoðun starfsleyfis, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999, fer fram mat leyfisveitanda á því hvort að nauðsynlegt reynist að gefa út nýtt starfsleyfi. Við það mat ber að horfa til ákvæða 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 sem kveður á um endurskoðun starfsleyfis vegna breyttra forsenda. Skilyrði fyrir endurskoðun samkvæmt 1. mgr. 21. gr. eru eins og áður sagði þau að mengun af völdum atvinnurekstrar sé meiri en búast mátti við þegar leyfi var gefið út, að breytingar hafi orðið á bestu fáanlegu tækni sem geri það kleift að draga umtalsvert úr losun án óhóflegs kostnaðar, að öryggi við rekstur eða vinnslu krefjist þess að önnur tækni sé notuð en upphaflega hafi verið miðað við, að breytingar hafi orðið á atvinnurekstri eða að nýjar reglur um mengunarvarnir hafi tekið gildi. Í skýringum heilbrigðisnefndarinnar til kæranda í áðurgreindu bréfi frá 29. júní 2010 er vísað til þess að frá því að starfsleyfi fyrirtækisins hafi verið gefið út hafi Orkuveita Reykjavíkur gefið út leiðbeinandi losunarmörk fyrir frárennsli fyrir fleiri mæliþætti en áður svo að ástæða hafi verið að taka starfsleyfið til endurskoðunar. Ráðuneytið telur samkvæmt þessu að líta verði svo á að þær breyttu forsendur sem heilbrigðisnefndin hafi byggt umrædda endurskoðun á sem og ákvörðun um að gefa skyldi út nýtt starfsleyfi, hafi verið þær að nýjar reglur um mengunarvarnir hafi tekið gildi, sbr. 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Í 2. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 er vísað til 2. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar varðandi málsmeðferð í tengslum við endurskoðun á starfsleyfi. Þar kemur fram að útgefandi skuli tilkynna rekstraraðila skriflega hvort nauðsynlegt sé að gefa út nýtt starfsleyfi og beri þá umsækjanda að leggja fram umsókn þess efnis til útgefanda starfsleyfis. Ekki er í gögnum málsins að finna upplýsingar um að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafi farið fram á við kæranda að hann legði fram nýja umsókn. Hinsvegar er ljóst að kærandi sendi inn umsókn um nýtt starfsleyfi fyrir alla starfsemina að Grjóthálsi 7-11 þann 9. október 2009 þar sem fram kemur að umsóknin sé vegna breytinga á húsnæði. Heldur kærandi því fram að umsóknin hafi verið send inn fyrir mistök. Gögn málsins bera hins vegar ekki með sér að kærandi hafi litið svo á við meðferð málsins eða að umsóknin hafi verið afturkölluð af kæranda.
Eins og fram hefur komið þá sendi kærandi heilbrigðisnefnd Reykjavíkur umsókn um starfsleyfi þann 9. október 2009 vegna breytinga á húsnæði í samræmi við tilkynningarskyldu 18. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Ljóst er því að umsókn um starfsleyfi lá fyrir í málinu. Að mati ráðuneytisins var heilbrigðisnefndinni rétt að byggja á fyrirliggjandi umsókn vegna þeirrar endurskoðunar sem átti sér stað samkvæmt gögnum málsins og bar því ekki skylda til að krefjast þess af starfsleyfishafa að hann legði inn nýja umsókn. Ráðuneytið telur þó að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hefði verið rétt til að auka skýrleika í málinu að tilgreina í bréfi nefndarinnar til kæranda þann 17. september 2010 að umrædd afgreiðsla hafi byggt á fyrrgreindri umsókn starfsleyfishafa frá 9. október 2009.
2. Forsendur stjórnvaldsákvörðunar heilbrigðisnefndar Reykjavíkur.
Fram kemur í umsögn heilbrigðisnefndar Reykjavíkur að kærandi hafi verið búinn að taka nýtt húsnæði í notkun ásamt því að umfang starfseminnar hafi aukist. Hafi kærandi verið búinn að taka yfir starfsemi Sólar svo ný framleiðslulína hafði bæst við. Í gögnum málsins er hins vegar ekki að finna umfjöllun um framangreind atriði ef frá er talið að í eftirlitsskýrslu heilbrigðisnefndarinnar frá 14. desember 2009 segir að framleiðsla Sólar sé flutt í fyrirtækið. Að mati ráðuneytisins getur breyting á húsnæði eða önnur breyting á starfsemi kæranda hins vegar ekki komið til skoðunar í máli þessu í ljósi þess að í fyrrgreindri ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar frá 17. september 2010 um að gefa skyldi út nýtt starfsleyfi sem og í skýringum nefndarinnar til kæranda kemur ekki fram að endurskoðun starfsleyfisins og umrædd ákvörðun hafi byggt á slíkum forsendum. Ráðuneytið tekur þó fram að í framangreindu felst ekki mat á því hvort að breyting á atvinnurekstri kæranda hefði átt að leiða til ákvörðunar um útgáfu nýs starfsleyfis kæranda.
Eins og fram kemur í I. hluta þessa kafla lítur ráðuneytið svo á að þær breyttu forsendur sem heilbrigðisnefndin hafi byggt umrædda endurskoðun á sem og ákvörðun um að gefa skyldi út nýtt starfsleyfi hafi verið þær að nýjar reglur um mengunarvarnir hafi tekið gildi, sbr. 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Fram hefur komið að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur byggði umrædda endurskoðun og ákvörðun á því að Orkuveita Reykjavíkur hafi gefið út skýrslu um leiðbeinandi losunarmörk fyrir meginefnaþætti fráveituvatns frá matvælaiðnaði. Að mati ráðuneytisins þarf því að meta hvort að umrædd skýrsla Orkuveitu Reykjavíkur geti fallið undir nýjar reglur um mengunarvarnir. Ráðuneytið telur ljóst að nýjar kröfur í starfsleyfum verði að byggja á lögum eða reglugerðum í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins eða á öðrum reglum eða leiðbeiningum sem mælt er fyrir um í lögum og reglugerðum. Ráðuneytið telur í því sambandi að skýrsla Orkuveitu Reykjavíkur feli ekki í sér réttarreglur eins og lög, reglugerðir, önnur stjórnvaldsfyrirmæli eða leiðbeiningar eða reglur sem settar eru á grundvelli þeirra. Fram kemur einnig í umsögn Umhverfisstofnunar það mat stofnunarinnar að leiðbeinandi reglur Orkuveitu Reykjavíkur fullnægi ekki þeim skilyrðum sem fram komi í 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Það er því mat ráðuneytisins að skýrsla Orkuveitu Reykjavíkur um leiðbeinandi losunarmörk fyrir meginefnaþætti fráveituvatns frá matvælaiðnaði geti ekki uppfyllt ákvæði 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um nýjar reglur um mengunarvarnir. Ráðuneytið tekur þó fram í þessu sambandi að heilbrigðisnefndum ber í ákveðnum tilvikum sbr. 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að setja losunarmörk fyrir frárennsli í starfsleyfi og er það mat heilbrigðisnefndar hver losunarmörk eigi að vera hverju sinni.
Samkvæmt framangreindu telur ráðuneytið það því ljóst að hin kærða ákvörðun uppfyllti ekki nauðsynleg skilyrði 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999 til að unnt væri að taka ákvörðun um útgáfu nýs starfsleyfis kæranda. Voru því ekki lagalegar forsendur fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis. Er það því mat ráðuneytisins að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun um útgáfu nýs starfsleyfis. Sökum þessa telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla frekar um aðrar málsástæður kæranda í máli þessu.
Í umsögn heilbrigðisnefndar Reykjavíkur er ítarlega fjallað um hugsanleg brot kæranda á starfsleyfi þar sem hann hafi ekki skilað inn niðurstöðum mælinga í samræmi við starfsleyfisskilyrði. Bendir heilbrigðisnefnd á í umsögn sinni að ekki hafi verið farið að starfsleyfisskilyrðum í eldra starfsleyfinu og sé það mat heilbrigðisnefndarinnar að beiting þvingunarúrræða gagnvart kæranda hafi átt að vera hafin fyrir löngu síðan. Ráðuneytið bendir á vegna þessa að hugsanleg brot kæranda á starfsleyfi hans geti ekki verið umfjöllunarefni í máli þessu. Ráðuneytið leggur hins vegar sérstaka áherslu á að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur beiti þeim úrræðum sem fram koma í lögum nr. 7/1998 og viðeigandi reglugerðum sé um að ræða brot starfsleyfishafa á þeim ákvæðum sem honum ber að fylgja eða starfsleyfisskilyrðum sbr. VI. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Ráðuneytið bendir á mikilvægi þess að viðeigandi málsmeðferðarreglum laga nr. 7/1998, reglugerðar nr. 785/1999 og stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 sé fylgt við meðferð mála í tengslum við útgáfu starfsleyfa og að allar ákvarðanir stjórnvalda séu skýrar. Bendir ráðuneytið í því sambandi m.a. á mikilvægi þess að stjórnvöld leiðbeini á réttan hátt um kæruheimildir og þá eingöngu þegar um kæranlegar ákvarðanir er að ræða. Í framangreindu bréfi frá 29. júní 2010 er ranglega tilgreint að kæruheimild væri til úrskurðarnefndar samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 í stað ráðherra. Þess heldur var ekki í bréfinu frá 29. júní 2010 falin stjórnvaldsákvörðun um að gefa út nýtt starfsleyfi. Var tilgreining kæruheimildar í bréfinu því til þess fallin að valda óskýrleika í málsmeðferð heilbrigðisnefndar Reykjavíkur.
Eins og fram kemur í umfjöllun ráðuneytisins í III. kafla um kærufrest lítur ráðuneytið svo á að kærufrestur hafi byrjað að líða þann 15. desember 2010 þrátt fyrir að ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um útgáfu nýs starfsleyfis til handa kæranda hafi verið tekin þann 4. nóvember 2010. Vegna framangreinds beinir ráðuneytið þeim tilmælum til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur að hafi ætíð í huga stuttan kærufrest ákvarðana um útgáfu starfsleyfa og gæta þess að birta ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa svo fljótt sem unnt er í samræmi við ákvæði 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 4. nóvember 2010 um útgáfu nýs starfsleyfis dags. 3. desember 2010 til Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf. er felld úr gildi.
Fyrir hönd ráðherra
Magnús Jóhannesson Íris Bjargmundsdóttir