Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019 (sjóstangveiðifélag I)
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 7. mars 2019, sem barst ráðuneytinu 11. sama mánaðar, frá [X] þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019.
Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda, [X] um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka umsókn kæranda fyrir á ný og veita umbeðið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með bréfi dags. 4. nóvember 2018 sendi [X] umsókn, dags. 25. nóvember 2019 til Fiskistofu um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019.
Með bréfi, dags. 11. desember 2018, óskaði Fiskistofa eftir frekari upplýsingum frá félaginu. Þar segir m.a. að [X] hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 916/2016, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfi Fiskistofu, dags. 11. janúar 2018. Samkvæmt afreikningi nr. [….] hafi sjóstangaveiðimótið sem vilyrðið var fengið fyrir verið haldið dagana [….] 2018. Hinn 22. mars 2018 hafi tekið gildi reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum sem hafi fellt úr gildi reglugerð nr. 916/2016. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. reglugerðarinnar skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skila á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Reikningur hafi verið sendur félaginu með gjalddaga 25. júní 2018 og eindaga 2. júlí 2018. Reikningurinn hafi verið greiddur 17. ágúst 2018. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að umsóknum þeirra aðila sem ekki hafi sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Svo virðist sem ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 hafi ekki verið sinnt með fullnægjandi hætti. Áður en tekin verði ákvörðun í málinu sé félaginu gefinn kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu.
Eftirtalin gögn fylgdu framangreindu bréfi Fiskistofu: 1) Bréf Fiskistofu, dags. 11. janúar 2019. 2) Afreikningur nr. [….]. 3) Greiðsluseðill Fiskistofu.
Með tölvubréfi, dags. 19. desember 2018, svaraði kærandi framangreindu bréfi Fiskistofu, dags. 10. desember 2018, að hluta og sendi umbeðin gögn. Með tölvubréfi Fiskistofu, dags. 21. desember 2018 var óskað ítarlegri skýringa vegna fyrirspurnarinnar.
Með bréfi, dags. 28. desember 2018 svaraði [X] framangreindu bréfi Fiskistofu. Þar segir m.a. að félagið hafi skilað til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og ársreikningum frá Fiskmarkaði Íslands en hafi hins vegar ekki greitt gjaldið innan 30 daga. Sá misskilningur hafi verið hjá félaginu að sækja mætti um 10% niðurfellingu gjaldsins til Fiskistofu ef útgjöld af mótinu eins og kostnaður við mótshald hafi verið skilgreindur í reglugerð nr. 916/2016 væri hærri en tekjur (sala aflans). Beðið hafi verið eftir kostnaðarnótum svo að hægt væri að gera grein fyrir útgjöldum vegna móts félagsins í maí 2018. Vegna tafa á bráðabirgðauppgjöri mótsins hafi ekki náðst að greiða 10% gjaldið áður en gjaldkeri félagsins sem sé eini prókúruhafi þess hafi verið í sumarfríi erlendis í júlí 2018.
Með bréfi, dags. 9. janúar 2019, synjaði Fiskistofa umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla. Þar segir m.a. kærandi hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 916/2016, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfi Fiskstofu, dags. 11. janúar 2018. Samkvæmt afreikningi nr. [….] hafi sjóstangaveiðimótið sem vilyrðið hafi verið fengið til verið haldið dagana [….] 2018. Fiskstofa hafi útbúið greiðsluseðil 18. júní 2018 með gjalddaga 25. júní 2018 og eindaga 2. júlí 2018 til að [X] gæti staðið skil á 10% söluandvirði afla umfram kr. 500.000, skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018. Reikningurinn hafi verið greiddur 17. ágúst 2018. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 sé tilgreint að umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt vegna fyrri móta á þeirra vegum skuli hafnað. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar komi fram að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. reglugerðarinnar skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Með bréfi, dags. 11. desember 2018 hafi Fiskistofa veitt kæranda andmælarétt vegna málsins en andmæli hafi borist með bréfi, dags. 19. desember 2018. Gera hafi átt skil á 10% af söluandvirði afla sem veiddist á sjóstangaveiðimóti kæranda sem haldið var dagana [….] og vilyrðið var fengið fyrir innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið. Félagið hafi staðið skil á greiðslunni 17. ágúst 2018 og hafi því ekki sinnt skyldu sinni skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar með fullnægjandi hætti. Hvorki í reglugerð nr. 295/2018 né í reglugerð nr. 916/2016 sé að finna heimild til handa Fiskistofu til að fella niður umrætt gjald. Greiðsla dráttarvaxta geri það ekki að verkum að krafan teljist hafa verið greidd á réttum tíma. Fiskistofa skuli hafna umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt með fullnægjandi hætti skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 vegna fyrri móta á þeirra vegum, skv. 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Fiskistofa hafi ekki heimild til að veita umrætt vilyrði liggi fyrir að umsóknaraðili hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar með fullnægjandi hætti. Með vísan til 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 synji Fiskistofa umsókn [X] um vilyrði vegna aflaskráningar á opinberum sjóstangaveiðimótum fyrir fiskveiðiárið 2018/2019.
Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá því að kæranda barst framangreind tilkynning, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og einnig að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 7. mars 2019, sem barst ráðuneytinu sama dag, kærði [X] framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Þar er gerð grein fyrir málsatvikum og ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019,. Þar kemur fram m.a. [X] hafi skipulagt og haldið Evrópumót í sjóstangaveiði frá Ólafsvík dagana [….] 2018 með þátttöku [….]. Þrátt fyrir þennan mikla fjölda veiðimanna hafi einungis veiðst um 12 tonn af fiski, en félagið hafi haft leyfi fyrir 50 tonna afla. Ástæðan fyrir litlum afla sé að [X] og systurfélög þeirra í Evrópu leggi áherslu á að veiða sem flestar tegundir fiska fremur en magn afla og á fyrrnefndu Evrópumóti hafi veiðimanni einungis verið heimilt að veiða 10 fiska af hverri tegund á degi hverjum. [X] hafi skilað inn til Fiskistofu veiðiskýrslu (afreikningi) frá Fiskmarkaði Íslands þann [….] eða fjórum dögum eftir mótið. Fiskistofa hafi reiknað út aflagjald til innheimtu hjá félaginu og gefið út reikning 18. júní 2018 með gjalddaga 25. júní 2018 og eindaga 2. júlí 2018. Reikningurinn frá Fiskistofu hafi verið greiddur 17. ágúst 2018 eða um 6 vikum eftir eindaga. [X] hafi skilað inn til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá Fiskmarkaði Íslands en hafi hins vegar ekki greitt gjaldið innan 30 daga. Beðið var eftir kostnaðarnótum svo að hægt væri að gera grein fyrir útgjöldum vegna móts félagsins í maí 2018. Vegna tafa á bráðabirgðauppgjöri mótsins hafi ekki náðst að greiða 10% gjaldið áður en gjaldkeri félagsins sem sé eini prókúruhafi félagsins hafi verið í fríi erlendis. Á árinu 2018 hafi í fyrsta skipti verið unnið eftir nýrri reglugerð nr. 295/2018 hvað varðar vinnulag á uppgjöri og upplýsingagjöf til Fiskistofu um afla í opinberum sjóstangaveiðimótum. Misskilnings hafi gætt um efnisatriði nýrrar reglugerðar og um heimildir Fiskistofu til að fella niður 10% afgjald ef söluverð afla væri lægra en sem næmi útgjöldum við mótshaldið eins og áður hafi verið skv. reglugerð nr. 916/2016. Einnig hafi verið misskilningur um túlkun 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 en aflaskýrslu frá Fiskmarkaði Íslands hafi verið skilað til stofnunarinnar þann [….] eða fjórum dögum eftir mótið. Kærandi hafi verið í vafa um túlkun á seinni hluta málsgreinarinnar, þ.e. hvort gera hafi átt skil fyrir sama tíma á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Fiskistofa hafi fengið gjald sitt greitt, sem hafi reyndar verið eftir eindaga reiknings, en að sjálfsögðu hafi þá vanskilakostnaður verið greiddur. Fiskistofa hafi því ekki orðið af neinum tekjum. [X] hafi á yfir 20 ára tímabili sem félagið hafi stundað sjóstangaveiðiíþróttina við strendur Íslands ætíð skilað öllum upplýsingum og gögnum um veiðina til opinberra aðila, þ.m.t. til Fiskistofu, sem ætíð hafi veitt félaginu heimild til veiða. Félagið hafi staðið fyrir fjórum alþjóðlegum sjóstangaveiðimótum á Íslandi frá bátum og tveimur frá strönd á undangengnum 10 árum með þátttöku fjölmargra veiðimanna frá ótöldum fjölda þjóðlanda sem og fjölda innanlandsmóta fyrir félaga sína. Ætíð hafi verið markmið félagsins að stunda sjóstangaveiði sem íþrótt sem sé opin fyrir alla sem séu 12 ára og eldri. Með þröngri skilgreiningu Fiskistofu á ákvæðum reglugerðar sem gildi um fénýtingu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á Íslandi sé lagður steinn í götu íþróttafélags eins og [X] með því að synja félaginu um heimild til að stunda íþrótt sína sumarið 2019 eins og verið hafi undangengin 20 ár.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni: 1) Hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019. 2) Bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 28. desember 2018. 3) Tölvubréf frá Fiskistofu til kæranda, dags. 28. desember 2018. 4) Bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 10. desember 2018. 5) Bréf með umsókn kæranda um leyfi til að halda sjóstangaveiðimót, dags. 4. nóvember 2018. 6) Umsókn kæranda um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, dags. 25. nóvember 2018. 7) Reikningur með gjalddaga 25. júní 2018 og eindaga 2. júlí 2018. 8) Afreikningur, dags. [….]
9) Bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 11. janúar 2081.10) Lög [X], dags. 29. mars 2014.
Með bréfi, dags. 2. apríl 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 16. apríl 2019, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar kemur fram m.a. að Fiskistofa telji að ákvörðunin hafi verið í samræmi við gildandi reglur og meginreglur stjórnsýsluréttarins, auk þess sem Fiskistofa hafi farið í einu og öllu að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Ráðherra hafi með reglugerð nr. 295/2018 ákveðið hvaða umsækjendur um vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangaveiðimóti komi til greina, hvernig umsókn um vilyrði skuli úr garði gerð og hvaða gögn skuli fylgja umsókn. Einnig hafi ráðherra ákveðið hvaða skyldu þeir sem áður hafi notið vilyrðis verði að uppfylla ef þeir eigi að eiga þess kost að fá vilyrði að nýju. Ráðherra hafi falið Fiskistofu að veita vilyrðin. Um sé að ræða úthlutun takmarkaðra gæða sem séu eftirsóknarverð og feli í sér verðmæti. Fiskistofa kanni hvort skilyrðin sem sett séu í reglugerðinni séu uppfyllt. Jafnframt mæli ráðherra fyrir um að umsóknum þeirra aðila sem ekki hafi sinnt skyldu, skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Fiskistofa líti svo á að stofnunin hafi ekki svigrúm til þess að veita vilyrði í þeim tilvikum þar sem ráðherra hafi mælt fyrir um að umsóknum skuli hafnað. Fiskistofa telji að ákvörðunin hafi verið í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins sem kveði m.a. á um að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum. Ákvæði 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sé skýrt á þann veg að Fiskistofu beri að synja umsókn aðila ef hann hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt vegna fyrri móta á hans vegum.
Að mati Fiskistofu hafi kærandi ekki sinnt skyldu sinni vegna fyrri móta með fullnægjandi hætti og hafi því ekki uppfyllt skilyrði til að fá úthlutun. Nærtækast sé að túlka ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 í samræmi við orðanna hljóðan og skýra ákvæðið á þann veg að innan þeirra tímamarka sem tilgreind séu í ákvæðinu eigi að skila tilteknum gögnum sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Ef miðað yrði við það að túlka beri ákvæðið með þeim hætti sem kærandi leggi til þá séu engin tímamörk sett til að skila söluandvirðinu. Eina tímamarkið sem komi til greina að mati Fiskistofu sé því það sem tilgreint sé í fyrrnefndu ákvæði að öðrum kosti sé ekkert tímamark. Fiskistofa geti ekki fallist á að túlka beri ákvæðin á þann veg að það nægi að skila söluandvirðinu áður en umsóknarfrestur vegna næsta fiskveiðitímabils líði eða áður en nýtt vilyrði sé veitt. Ef sú túlkun gilti væru engin tímamörk sett þeim sem sæki ekki um vilyrði að nýju. Verklagið hafi verið þannig að setja gjalddaga og eindaga nokkra daga fram í tímann frá stofnun kröfu en reynt að miða við að aðili geti staðið við skil á söluverðmætinu innan þess tíma sem komi fram í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Í þessu tilviki hafi Fiskistofa stofnað kröfuna 18. júní 2018 með gjalddaga 25. júní 2018 og eindaga 2. júlí 2018. Í TBR - tekju- og bókhaldskerfi ríkisins líði 7 dagar frá því að krafa sé stofnuð og fram að gjalddaga og aðrir 7 dagar fram að eindaga. Greiðsla hafi hins vegar ekki borist á réttum tíma og hafi kærandi því að mati Fiskistofu ekki talist hafa sinnt skyldu sinni samkvæmt framangreindu ákvæði með fullnægjandi hætti.
Þau sjónarmið kæranda hafi komið fram við meðferð málsins hjá Fiskistofu að misskilnings hafi gætt um efnisatriði nýrrar reglugerðar og um heimildir Fiskistofu til að fella niður 10% afgjald ef söluverð afla væri lægra en sem næmi útgjöldum við mótshaldið eins og hafi verið skv. reglugerð nr. 916/2016 og að kærandi hafi talið að hægt væri að sækja um niðurfellingu gjaldsins ef útgjöldin af mótinu væru hærri en tekjur þess hafi komið fram undir meðferð málsins og hafi Fiskistofa tekið afstöðu til þeirra í ákvörðun, dags. 9. janúar 2019. En hvorki í reglugerð nr. 295/2018 né í reglugerð nr. 916/2016 sé að finna heimild til handa Fiskistofu til að fella niður umrætt gjald. Fiskistofa telji því að kærandi geti ekki hafa verið í villu um framangreint. Fiskistofa hafi svarað því til í ákvörðun, dags. 9. janúar 2019, að greiðsla dráttarvaxta geri það ekki að verkjum að krafan teldist hafa verið greidd á réttum tíma en hafi ekki kannað það sérstaklega hvort dráttarvextir hefðu verið greiddir eins og kærandi hafi haldið fram. Við kærumeðferðina hafi Fiskistofa kannað hvort dráttarvextir eða vanskilakostnaður hefðu lagst á gjaldið og hafi niðurstaðan verið sú að svo hafi ekki verið en telja verði að það hafi ekki áhrif á niðurstöðu málsins.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins: 1) Yfirlit úr TBR - tekju- og bókhaldskerfi ríkisins. 2) Staðfest afrit af ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019.
Með bréfi, dags. 26. apríl 2019, veitti ráðuneytið [X] kost á að gera athugasemdir við framangreinda umsögn Fiskistofu, dags. 16. apríl 2019.
Með bréfi, dags. 17. maí 2019, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [X] við umsögn Fiskistofu. Þar eru ítrekaðar fyrri athugasemdir sem komu fram í stjórnsýslukærunni og m.a. bent á að Fiskistofu hafi verið greiddur umræddur reikningur þann 17. ágúst 2018 eða um 6 vikum eftir eindaga og hafi stofnunin því átt rétt á vanskilakostnaði. Einnig eru þar gerðar athugasemdir við að Fiskistofa hafi ekki innheimt vanskilakostnað af kröfu stofnunarinnar í stað þess að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á sjóstangaveiðimóti fiskveiðiárið 2018/2019.
Rökstuðningur
I. Um sjóstangaveiðimót gildir ákvæði 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn Fiskveiða, en þar segir m.a.:
„6. gr. […] Ráðherra er heimilt að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks, enda sé aflinn einungis fénýttur til að standa straum af kostnaði við mótshaldið. […] Einungis er heimilt að veita leyfi til frístundaveiða aðilum sem fengið hafa leyfi sem Ferðamálastofa gefur út með stoð í 8. gr. laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála. Einungis er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein.[…]
Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski, sem gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölul. 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. Ráðherra setur í reglugerð frekari skilyrði og reglur um frístundaveiðar, þ.m.t. um skil á skýrslum vegna veiða frístundaveiðibáta og á sjóstangaveiðimótum. [...]"(http://www.althingi.is/lagas/146a/2006116.html)
Einnig gilda um sjóstangaveiðimót ákvæði reglugerðar nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, sem sett er samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði. Þar segir m.a. í 2. gr. að Fiskistofa skuli auglýsa eigi síðar en 15. nóvember ár hvert, eftir umsóknum um vilyrði vegna aflaskráningar skv. 2. mgr. 6. gr. laga um stjórn fiskveiða, vegna opinberra sjóstangaveiðimóta sem áætlað er að verði haldin á yfirstandandi fiskveiðiári. Umsóknarfrestur er til 1. desember ár hvert, ef annað er ekki ákveðið. Í umsókn skal tilgreina fjölda þeirra móta sem sóst er eftir að halda, hvenær þau verði haldin, hvar þau fari fram og hvert sé áætlað aflamagn á mótunum. Umsækjandi skal vera félag sem ekki er rekið í ábataskyni. Með umsókn skulu fylgja samþykktir félagsins auk upplýsinga um reglur um félagsaðild. Í 3. gr. segir að Fiskistofa skuli eigi síðar en 15. janúar ár hvert taka ákvörðun um hvort veita skuli vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangamóti. Í 1. mgr. 4. gr. segir að allur afli sem veiðist á sjóstangaveiðimóti sem nýtur vilyrðis skv. reglugerðinni skuli veginn og skráður í samræmi við reglur um vigtun og skráningu sjávarafla. Skal aflinn seldur á opinberum uppboðsmarkaði fyrir sjávarafurðir.
Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er svohljóðandi ákvæði:
"Innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skal það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr."
Þá er í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er svohljóðandi ákvæði:
"Umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skal hafnað."
II. 1. Eins og gerð hefur verið grein fyrir í I hér að framan kemur fram í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 er tilgreint að umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Ákvörðun og innheimta gjaldsins byggði á nýrri reglugerð nr. 295/2018 þar sem komu fram breyttar reglur frá eldri reglugerð og framkvæmd.
Ákvörðun sem um ræðir í málinu varðar synjun á útgáfu vilyrðis fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á árinu 2019 vegna þess að kærandi uppfyllti ekki skilyrði um greiðslur reiknings fyrir 10% af söluverði afla umfram 500.000 kr. á eindaga. Reikningurinn sem um ræðir var með gjalddaga 25. júní 2018 og eindaga 2. júlí 2018 og greiddi kærandi reikninginn þann 17. ágúst 2018.
2. Ákvörðun um að synja umsókn um útgáfu vilyrðis fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum er stjórnvaldsákvörðun. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvarðanir stjórnvalda um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðunin þarf sem slík bæði að formi og efni að uppfylla ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, bæði skráðar reglur og óskráðar. Í tilviki því sem hér um ræðir kemur einkum til skoðunar meðalhófsregla stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í meðalhófsreglunni felst að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.
3. Kærandi fékk vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl og 11. júní 2018. Á grundvelli vilyrðisins hélt kærandi sjóstangaveiðimót dagana [….] 2018. Kærandi skilaði öllum gögnum vegna framangreinds móts til Fiskistofu 29. júní 2018. Fiskistofa gaf í kjölfarið út greiðsluseðil að fjárhæð kr. 172.445. Reikningur var gefinn út og sendur félaginu sem var með gjalddaga 25. júní 2018 og eindaga 2. júlí 2018. Reikningurinn var greiddur 17. ágúst 2018. Fiskistofa tók við greiðslu umræddrar fjárhæðar, gerði engar athugasemdir, lagði ekki á dráttarvexti eða annan vanskilakostnað og upplýsti kæranda ekki um að tafir á greiðslunni gætu haft áhrif á afgreiðslu umsóknar félagsins á næsta ári.
4. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 kemur fram að umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr., á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Fortakslaus beiting 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 er íþyngjandi ákvörðun og getur sem slík haft umtalsverðar afleiðingar í för með sér. Af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar má ráða að slíkt ákvæði sé ekki einungis hægt að skýra og túlka samkvæmt orðanna hljóðan heldur verður að fara fram mat á aðstæðum í hverju tilviki. Við slíkt mat verður m.a. að hafa hliðsjón af því hvort um sé að ræða verulegar eða óverulegar vanefndir, vanefndatíma eða þann tíma sem leið frá eindaga til greiðslu, venju um framkvæmd við innheimtu vanskilakrafna hjá hliðstæðum aðilum, hvort önnur úrræði séu tæk, t.d. greiðsla dráttarvaxta og vanskilakostnaðar, hvort um sé að ræða venjubundna framkvæmd, hvort kæranda hafi verið send aðvörun í innheimtuferli um að vanefndir fram yfir tiltekinn tíma geti haft þessar afleiðingar, hvort gerður sé fyrirvari við móttöku greiðslu um að þessar afleiðingar kunni að verða o.fl. Ágreiningur er um hvort krafan var sett í heimabanka en það hefur ekki grundvallarþýðingu í tengslum við úrlausn málsins.
5. Við meðferð máls þessa verður að leggja til grundvallar að hvorki á reikningi né annars staðar í innheimtuferlinu var kærandi upplýstur um að það að greiðsludráttur fram yfir eindaga gæti leitt til þess að beiðni félagsins um vilyrði fyrir skráningu afla á næsta ári yrði hafnað. Í meðförum máls hefur Fiskistofa á engu stigi máls upplýst kæranda um að slíkum viðurlögum kynni að verða beitt án aðvörunar.
Með þessu er þó ekki lagt mat á hvort slík aðvörun, hefði hún farið fram, hefði getað haft í för með sér slíka niðurstöðu m.a. með hliðsjón af grundvallarreglum sem gilda um töku stjórnvaldsákvarðana. Í því sambandi verður að líta til samhengis vanskila og þeirra viðurlaga sem beita á. Þessu til viðbótar má benda á að í eldri reglugerð nr. 916/2016 voru sambærilegar en samkvæmt því má ætla að skylda Fiskistofu til að aðvara kæranda hafi verið enn ríkari þar sem um var að ræða að breytta framkvæmd frá því áður tíðkaðist.
Við framangreint mat verður að leggja til grundvallar m.a. að með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar hefði Fiskistofu verið rétt að aðvara kæranda að fari vanskil fram yfir tiltekinn dag kunni slíkt að leiða til beitingar 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.
Umsókn kæranda og útgáfa Fiskistofu á vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti á árinu 2018 var byggð á eldri reglugerð nr. 916/2016, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum sem hafði að geyma aðrar og eldri reglur um greiðslu á hluta af söluandvirði afla en gilda samkvæmt núgildandi reglugerð nr. 295/2018. Samkvæmt 5. gr. þeirrar reglugerðar bar að skila gögnum fyrir 1. nóvember ár hvert og var gjalddagi krafna vegna söluandvirðisins 1. desember ár hvert. Ekkert er tekið fram í nýju reglugerðinni hvernig fari um leyfi sem gefin hafi verið út í gildistíð eldri reglugerðar og höfðu verið afgreidd fyrir gildistöku nýju reglugerðarinnar.
Af gögnum málsins verður ekki séð að Fiskistofa hafi kynnt kæranda að ákvæði nýrrar reglugerðar, þ.m.t. nýjar og breyttar reglur um uppgjör og greiðslu á söluandvirði afla eftir að móti á vegum kæranda lauk, myndu gilda í tilviki hans. Verður heldur ekki séð að útgefið leyfi hafi kveðið á um frekari takmarkanir að leyfishafi þyrfti að uppfylla skilyrði nýrrar reglugerðar eins og hún kynni að verða síðar. Þá verður ekki séð að gerður hafi verið af hálfu Fiskistofu reki að því að upplýsa kæranda. Eins og atvikum máls háttar þykir verða að virða kæranda það til málsbóta að honum hafi ekki verið kunnugt um hinar breyttu reglur. Þegar litið er til framanritaðs verður að telja kæranda það afsakanlegt að hafa ekki greitt umrædda kröfu fyrir eindaga þar sem honum hafi verið ókunnugt um nýjar og breyttar reglur.
Eins og atvikum þessa máls er háttað eru þetta ekki nægilegar vanefndir til að byggja á ákvörðun um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á árinu 2018/2019. Verður að telja að beiting ákvæðis 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar um að hafna umsókn kæranda á næsta fiskveiðiári hafi ekki verið samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Á grundvelli þessa er það afstaða ráðuneytisins að ákvörðun Fiskistofu um synjun útgáfu leyfis hafi farið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, einkum meðalhófsreglunni sem kemur fram í 12. gr. laga nr. 37/1993 enda verður að telja vanskil kæranda óveruleg m.a. í ljósi atvika máls.
Með vísan til þessa er hin kærða ákvörðun Fiskistofu felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið aftur til löglegrar meðferðar.
Úrskurður
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda, [X], um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019, er felld úr gildi.
Jafnframt er lagt fyrir Fiskistofu að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.