Mál nr. 28/2018. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.
Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 14. janúar 2019
í máli nr. 28/2018:
Andrúm arkitektar ehf.
gegn
Forsætisráðuneytinu
Framkvæmdasýslu ríkisins
og Kurt og Pí ehf.
Með kæru 17. desember 2018 kærði Andrúm arkitektar ehf. útboð nr. 20684 sem er framkvæmdasamkeppni Framkvæmdasýslu ríkisins fyrir hönd Forsætisráðuneytisins „Viðbygging við stjórnarráðshús, Lækjargötu“. Kærandi gerir aðallega þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila Framkvæmdasýslunnar og Forsætisráðuneytisins (hér eftir vísað til sem varnaraðila) um að veita tillögu Kurt og Pí ehf. fyrstu verðlaun í samkeppninni. Þá er gerð krafa um að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og að varnaraðilum verði gert að greiða kæranda málskostnað. Í þessum þætti málsins tekur nefndin afstöðu til kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar, en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.
Í apríl 2018 auglýstu varnaraðilar framkvæmdasamkeppnina „Viðbygging við stjórnarráðshús, Lækjargata“. Um var að ræða hönnunarsamkeppni þar sem leitað var að tillögum um hönnun viðbyggingar við stjórnarráðshúsið við Lækjargötu í Reykjavík. Í samkeppnislýsingu kom fram að dómnefnd myndi leggja áherslu á tiltekin atriði og veita 1., 2. og 3. verðlaun. Í kjölfarið væri ætlunin að ganga til samninga um áframhaldandi hönnun hússins við höfunda þeirrar tillögu sem dómnefnd mælti með. Í samkeppnislýsingu voru tilgreindar ýmsar forsendur og markmið með viðbyggingunni. Meðal annars var í grein 3.11 fjallað um húsrýmisáætlun um nettórstærð einstakra rýma sem fylgdi samkeppnislýsingu sem sérstakt fylgiskjal. Þar sagði að leggja skyldi áætlunina til grundvallar við tillögugerð, en samkvæmt áætluninni var hámarksrýmiþörf byggingarinnar talin 1.794 fm brúttó. Þó var tekið fram að hér væri um viðmiðunarstærðir að ræða og væri þátttakendum heimilt að víkja frá stærðum einstakra rýma, en ekki heildarstærð hússins, teldu þeir tilefni til.
Í samkeppnislýsingu kom fram að tvö fyrirspurnartímabil yrðu í innkaupaferlinu. Á fyrri fyrirspurnartímanum var meðal annars spurt að því hvernig dómnefnd myndi meðhöndla tillögu frá keppanda sem færi yfir uppgefna heildarstærð húsrýmisáætlunar. Í svari dómnefndar 23. maí 2018 sagði meðal annars eftirfarandi: „Ætlast er til þess að keppendur fylgi húsrýmisáætlun eins og fram kemur í grein 3.13 Kostnaðarviðmið og að framsettar tillögur innifeli öll þau rými sem tilgreind eru og í þeirri nettóstærð sem er uppgefin. Þess ber að geta eins og fram kemur í frumathugun verkefnisins [...] að húsrýmisáætlunin miðist við nýbyggingu. Þar sem verkefni keppanda er að innifela að hluta til rými húsrýmisáætlunar inn í fyrirliggjandi mannvirki (Stjórnarráðshúsið) með því óhagræði sem innra skipulag þess e.t.v. geti haft á úrlausnina auk óhagræðis af mikilli þykkt útveggja þess þá má gera ráð fyrir einhverjum frávikum brúttóstærðarinnar m.v. úrlausn keppanda. Bent er á að tillögur sem koma til álita verða stærðar- og kostnaðarreiknaðar sbr. lið samkeppnislýsingar 3.13 Kostnaðarviðmið og er það því hagur keppanda að halda sig innan ramma þess sem upp er gefinn.“
Á seinni fyrirspurnartímanum var að nýju spurt um möguleg frávik frá húsrýmisáætlun og óskað eftir endurskoðun hennar. Í svari dómnefndar 30. ágúst 2018 var vísað til fyrra svars um þetta efni en áréttað að margir keppendur hefðu í fyrirspurnum sínum bent á misræmi milli uppgefinnar heildarstærðar og væntinga byggjanda um stærð og fjölda einstakra rýma sem settar væru fram í húsrýmisáætlun. Dómnefnd væri vel ljóst að erfitt væri að ná fram jafn hagkvæmri og skilvirkri lausn á innra skipulagi og unnt væri í hreinræktaðri nýbyggingu á stærri lóð. Í svarinu voru þátttakendur hvattir til þess að hafa farsæla heildarlausn að leiðarljósi jafnvel þótt ekki væri unnt að mæta ýtrustu kröfum um nettóstærðir allra þeirra rýma sem tilgreind hefðu verið í áætlun um húsrými. Í svarinu sagði því næst eftirfarandi: „Dómnefnd hefur ákveðið að keppendum sé frjálst að meta hvernig þeim niðurskurði og/eða samnýtingu rýma verði best hagað með tilliti til bestu útfærslu þeirrar heildarlausnar sem hugmynd þeirra byggir á. Geti keppendur sýnt fram á hagkvæma og vel rökstudda lausn á viðbótarfermetrum sem þeir telja nauðsynlega umfram uppgefna brúttóstærð svo vel fari í umhverfinu mun slík hófleg stækkun umfram uppgefið hámark ekki skerða möguleika tillagna til verðlaunasætis. Gerð er sú breyting á húsrýmisáætlun að keppendum er frjálst að staðsetja aðra skrifstofudeild eða hluta hennar í Stjórnarráðshúsinu umfram það sem áður var tilgreint. Allar deildir koma jafnt til greina. Húsrýmisáætlun hefur verið leiðrétt m.t.t. þessa“.
Skilafrestur endalegra tillagna var 25. september 2018 og alls bárust þrjátíu tillögur sem allar voru metnar af dómnefnd. Niðurstöður dómnefndar voru kynntar 3. desember 2018 og hlutu Kurt og Pí ehf. 1. verðlaun en kærandi 2. verðlaun. Í umsögn dómnefndar um tillögu Kurt og Pí ehf. sagði meðal annars að fundarherbergi væru í minna lagi og einstaklingsskrifstofur væru langar og mjóar en nýttust vel. Fram kom að dómnefnd teldi tillöguna hafa það fram yfir aðrar að hún einkenndist af skilningi á þörfum starfseminnar og leysti kröfur samkeppnislýsingar um rýmisskipan afar vel. Þá kom meðal annars fram í rökstuðningi dómnefndar að í svörum við seinni fyrirspurn hefði dómnefndin hvatt þátttakendur til þess að nálgast eins og kostur væri þau áhersluatriði varnaraðila sem fram kæmu í samkeppnisgögnum. Með svari á seinni fyrirspurnartíma hefði dómnefndin falið keppendum að meta hvernig niðurskurði á nettóstærðum rýma yrði best hagað með tilliti til bestu mögulegu útfærslu þeirrar heildarlausnar sem hugmynd þeirra byggði á.
Kærandi telur að tillaga Kurt og Pí ehf. víki verulega frá forsendum keppninnar og að varnaraðilar hafi breytt forsendum keppninnar með því að velja tillöguna í 1. sæti. Tillaga Kurt og Pí ehf. uppfylli ekki húsrýmisáætlun um áskilda stærð einstakra rýma nema í um það bil 18% tilvika. Kurt og Pí ehf. hafi byggt tillögu sína á þeim skilningi að í svörum á seinni fyrirspurnartíma hafi dómnefnd breytt forsendum keppninnar og gefið mikið svigrúm til þess að fara út fyrir húsrýmisáætlun. Kærandi telur að varnaraðilum hafi verið óheimilt að breyta forsendum samkeppninnar með þessum hætti á seinni fyrirspurnartíma.
Varnaraðilar mótmæla því að niðurstaða dómnefndar hafi ekki verið í samræmi við forsendur keppninnar. Varnaraðilar segja að í samkeppnislýsingu hafi komið fram að kröfur í húsrýmisáætlun hafi verið til viðmiðunar og þátttakendum hafi verið heimilt að víkja frá stærðum einstakra rýma. Ekkert hafi komið fram um að nýjar upplýsingar hafi ekki mátt koma fram á seinni fyrirspurnartíma. Í svörum á fyrri fyrirspurnartímanum hafi dómnefnd heimilað hófleg frávik frá heildarstærð byggingarinnar. Í svörum á seinni fyrirspurnartíma hafi svigrúm þátttakenda verið ítrekað og skilgreint nánar.
Niðurstaða
Í samkeppnislýsingu kom fram að um væri að ræða opna hönnunarsamkeppni, framkvæmdasamkeppni, sem byggðist á lögum um opinber innkaup og leiðbeiningum fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 2011. Í 4. mgr. 44. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er fjallað um hönnunarsamkeppni og þar segir meðal annars að í skýringargögnum skuli koma fram upplýsingar um tilhögun keppninnar og forsendur fyrir vali áætlunar eða tillögu. Í 7. mgr. 44. gr. laganna segir að dómnefnd í hönnunarsamkeppni skuli kanna áætlanir og tillögur sem þátttakendur leggi fram eingöngu á grundvelli forsendna sem eru tilgreindar hafi verið í tilkynningu um samkeppni, sbr. 4. mgr. 44 gr. Samkvæmt grein 3.1.3 í leiðbeiningunum skal ekki breyta samkeppnislýsingu eftir að svör við fyrirspurnum í fyrri fyrirspurnartíma hafa borist þátttakendum, nema í algerum undantekningartilvikum að mati dómnefndar. Í leiðbeiningunum segir einnig að tillögur sem víki verulega frá keppnislýsingu megi ekki veita verðlaun.
Svo sem áður greinir svaraði dómefnd fyrirspurnum þátttakenda fyrst 23. maí 2018 og enn á ný 30. ágúst þess árs. Í fyrra svari dómefndar fólst sú breyting á afdráttarlausri lýsingu samkeppninnar að heimiluð voru frávik frá brúttóstærð byggingarinnar, þó þannig að vakin var athygli á því að aukin stærð hefði þýðingu við mat á kostnaði samkvæmt grein 3.13 í samkeppnislýsingu. Hins vegar var í svarinu áréttað að framsettar tillögur skyldu fela í sér öll þau rými sem tilgreind væru í húsrýmisáætlun og í þeirri nettóstærð sem þar væri gefin upp. Þótt í lýsingu samkeppninnar hefði verið gert fyrir mögulegum frávikum einstakra rýma mátti skilja þetta svar nefndarinnar á þá leið að slíkt svigrúm væri afar takmarkað. Í síðari svari nefndarinnar var hins vegar vikið frá þessari afstöðu með því að keppendum var gefið frelsi til að skera niður og samnýta einstök rými og jafnframt að meta hvernig þeim niðurskurði og/eða samnýtingu yrði best hagað. Þá var því slegið föstu að gætu keppendur sýnt fram á hagkvæma og vel rökstudda lausn á viðbótarfermetrum, sem þeir teldu nauðsynlega umfram uppgefna brúttóstærð, myndi slík hófleg ekki skerða möguleika tillagna til verðlaunasætis.
Þegar horft er til svara dómnefndarinnar telur kærunefnd útboðsmála ljóst að í reynd hafi verið gerðar breytingar á lýsingu umræddrar hönnunarsamkeppni eftir fyrri fyrirspurnartíma í skilningi áðurgreindra leiðbeininga um hönnunarsamkeppni. Að virtu síðara svari dómnefndarinnar telur nefndin enn fremur að verulega hafi verið óljóst hvort og að hvaða marki heimilt væri að víkja frá húsrýmisáætlun og hvernig slík frávik myndu horfa við heildarmati dómnefndar. Er þá einnig horft til þess að í fyrra svari nefndarinnar hafði verið áréttað að stærri bygging hefði þýðingu við mat á kostnaði samkvæmt grein 3.13 í samkeppnislýsingu. Var því ljóst að hagsmunir voru bundnir við heimildir til þess að víkja frá húsrýmisáætlun að þessu leyti auk þess sem minna byggingarmagn hafði þýðingu um útlitslega þætti. Er það álit nefndarinnar að umræddir annmarkar á framkvæmd hönnunarsamkeppninnar hafi verið til þess fallnir að hafa áhrif á tillögugerð og þar með raska jafnræði þátttakenda.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða kærunefndar útboðsmála, eins og málið liggur fyrir á þessu stigi þess, að verulegar líkur séu á því að framkvæmd hönnunarsamkeppninnar og val tillögu hafi verið ólögmætt. Verður þvísamningsgerð á grundvelli hönnunarsamkeppninnar stöðvuð þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga um opinber innkaup.
Ákvörðunarorð:
Samningsgerð varnaraðila, Framkvæmdasýslu ríkisins og forsætisráðuneytisins, í kjölfar hönnunarsamkeppninnar „Viðbygging við stjórnarráðshús, Lækjargötu“ er stöðvuð.
Reykjavík, 14. janúar 2019.
Skúli Magnússon
Ásgerður Ragnarsdóttir
Auður Finnbogadóttir