04090102

Hinn 10. desember 2004, er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi:

ÚRSKURÐUR

Ráðuneytinu barst þann 10. september 2004 kæra Óskars Sigurðssonar hdl. f.h. Helga Eggertssonar, Helgu Rögnu Pálsdóttur og Fossvéla ehf. vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 10. september 2004, þess efnis að efnisvinnsla í landi Kjarrs uppi á toppi Ingólfsfjalls falli ekki undir 1. mgr. ákvæðis I til bráðabirgða með lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og að efnistaka þar sé tilkynningarskyld til stofnunarinnar til ákvörðunar um matskyldu, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna.

I. Málsatvik og kröfur kæranda.

Þann 27. maí 2004 óskaði Sveitarfélagið Ölfus eftir umsögn Skipulagsstofnunar um það hvort efnistaka á nýjum stað uppi á Ingólfsfjalli í landi Kjarrs væri háð útgáfu framkvæmdaleyfis og ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdinni var lýst svo í erindi sveitarfélagsins að hafin væri efnistaka á tveimur stöðum uppi á fjallinu og þaðan væri efni ýtt niður í gömlu námuna í hlíð og við rætur fjallsins. Í bréfum Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins dags. 14. júní 2004 og 9. júlí 2004 kom fram það álit stofnunarinnar að hverskonar efnistaka úr Ingólfsfjalli sem ekki væri beintengd eldri efnistöku yrði að teljast til annarrar og breyttrar framkvæmdar. Líta yrði svo á að efnistaka á nýjum stað í landi Kjarrs, hafi hún ekki verið hafin fyrir árslok 2002, væri bæði háð ákvæðum 27. gr. skipulags- og byggingarlaga og III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum.

Fossvélum ehf. var þann 9. júlí 2004 kynnt framangreint álit stofnunarinnar og fyrirtækinu gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við álit stofnunarinnar. Jafnframt var með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum óskað eftir upplýsingum um þá efnistöku sem hafin var og fyrirhuguð ofan á Ingólfsfjalli, varðandi staðsetningu, stærð efnistökusvæðis og efnismagn sem fyrirhugað væri að taka af svæðinu. Að fengnum athugasemdum Fossvéla ehf. sendi Skipulagsstofnun fyrirtækinu bréf þann 10. september 2004 þar sem kynnt var eftirfarandi niðurstaða stofnunarinnar:

„Í ljósi framlagðra gagna og þess sem fjallað er um að framan er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að efnistaka uppi á Ingólfsfjalli falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum og sé tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. og 13. tölul. a í 2. viðauka laganna sem breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. viðauka sem hafa þegar verið framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Efnistaka uppi á Ingólfsfjalli er því óheimil þar til framkvæmdaraðili hefur tilkynnt efnistöku þar til ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu og fyrir liggur framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar Ölfuss að fenginni niðurstöðu Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum eða að gengnum úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, ef framkvæmdin verður skylduð í mat á umhverfisáhrifum."

Í kæru er þess krafist að ákvörðun Skipulagsstofnunar verði felld úr gildi. Ennfremur er þess krafist að ráðuneytið fresti réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar samkvæmt heimild í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 meðan kæran er til meðferðar hjá ráðuneytinu.

Ráðherra fjallaði í bréfi þann 15. nóvember 2004 um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að það væri ekki á valdsviði Skipulagsstofnunar að stöðva framkvæmdir sem fara að mati stofnunarinnar í bága við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum heldur væri það í höndum viðkomandi sveitarstjórnar. Ráðuneytið liti því ekki svo á að hin kærða ákvörðun hafi falið í sér stöðvun framkvæmdar í skilningi 56. gr. skipulags- og byggingarlaga og þar af leiðandi var að mati ráðuneytisins ekki þörf á að kveða á um frestun réttaráhrifa hennar eins og krafist er í kæru.

Ráðuneytið óskaði þann 25. nóvember 2004 eftir upplýsingum frá lögmanni kærenda um það hvort gefin hefðu verið út opinber leyfi vegna efnistöku í Ingólfsfjalli síðan hún hófst árið 1957. Svar barst þann 26. nóvember 2004 þess efnis að engin slík leyfi hefðu verið gefin út.

Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveður upp úr um það hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, um framkvæmdaleyfi, sbr. 2. mgr. 27. gr., og takmarkast umfjöllun ráðuneytisins hér því við það hvort umrædd framkvæmd sé tilkynningarskyld samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, að teknu tilliti til bráðabirgðaákvæðis I í lögunum.

II. Málsástæður kæranda.

1. Formhlið málsins.

Kærendur benda á að mál þetta snúist fyrst og fremst um það hvort efnisvinnsla í landi Kjarrs í Ingólfsfjalli sé háð mati á umhverfisáhrifum og þar með hvort bráðabirgðaákvæði I með lögum nr. 106/2000 eigi við um efnistökuna. Samkvæmt 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins eigi umhverfisráðherra úrskurðarvald um hvort framkvæmd teljist hafin samkvæmt ákvæðinu og Skipulagsstofnun geti ekki kveðið á um tilkynningarskyldu framkvæmdarinnar til ákvörðunar um matsskyldu fyrr en umhverfisráðherra hafi kveðið upp úrskurð um hvort efnisvinnsla í landi Kjarrs falli undir bráðabirgðaákvæðið. Skipulagsstofnun hafi því ekki haft, að mati kærenda, heimild til að taka þessa ákvörðun og hafi með henni farið út fyrir valdsvið sitt. Telja kærendur að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ólögmæt og því beri að ógilda hana.

2. Tilkynningarskylda framkvæmdarinnar.

Kærendur mótmæla því að efnistaka í landi Kjarrs efst í Ingólfsfjalli falli ekki undir 1. mgr. ákvæðis I til bráðabirgða með lögum um mat á umhverfisáhrifum og sé tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laganna.

Kærendur benda á að valdheimildir stjórnvalda sem að þessu máli koma séu lögbundnar. Þetta feli í sér að þau séu almennt ekki bær til þess að aðhafast án lagaheimildar og verði ákvarðanir þeirra að eiga sér stoð í lögum. Stjórnvöld séu með öðrum orðum bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Í þessu máli sé verið að túlka fyrrgreint bráðabirgðaákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, sem kveði á um að framkvæmdir sem hafnar eru fyrir 1. maí 1994 séu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Að mati kærenda verði við túlkun á ákvæðinu að hafa í huga að það snertir réttindi sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt stjórnarskránni. Stjórnarskráin verndi friðhelgi eignaréttarins í 72. gr. og í 75. gr. sé atvinnufrelsi manna verndað. Þessi réttindi verði ekki skert nema með skýru lagaboði. Einnig megi benda á að dómstólar hafi í seinni tíð gert auknar kröfur um skýrleika lagaheimilda sem leggja almenn bönd á þessi réttindi, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000 (Stjörnugríssmálið). Kærendur telja að skoða verði umrætt bráðabirgðaákvæði í ljósi þessa. Þar sé ekki kveðið á um að framkvæmdir skuli miðast við tiltekna stærð námu eða efnisvinnslu 1. maí 1994 og að vinnsla umfram það sé matskyld. Þá hafi ekki við setningu laganna verið mælt fyrir um að stærð námusvæðis yrði afmarkað, eins og það var þá, og ef af stækkun yrði þá þyrfti að tilkynna það til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matskyldu. Engin slík ákvæði sé að finna í lögunum að mati kærenda. Af greindum dómi Hæstaréttar sem og ákvæðum stjórnarskrár leiði að stjórnvöld geti ekki sett ný efnisskilyrði sem ekki sé skýrlega að finna í lögunum.

Síðan segir í kæru: „Skipulagsstofnun kemst að þeirri niðurstöðu að efnistökusvæðið uppi á Ingólfsfjalli sé ekki nýtt efnistökusvæði, eða með öðrum orðum að ekki sé um nýja námu að ræða. Hins vegar telur hún að um sé að ræða „verulega breytingu á og viðbót við eldra efnistökusvæði". Til að komast að þeirri niðurstöðu ber stofnunin fyrir sig forsendur aðila samkvæmt samningi um efnisvinnslu frá 1982, hvort um einu og sömu jarðmyndun/jarðlagagerð sé að ræða, ólögfestar reglur nábýlisréttar sem og vinnslutækni og vinnanlegt efni. Telur stofnunin síðan að þessi „viðbótarefnisvinnsla" falli undir bráðabirgðaákvæði laga nr. 106/2000 og sé tilkynningarskyld framkvæmd, þrátt fyrir að hafa áður komist að þeirri niðurstöðu að ekki sé um nýframkvæmd að ræða! Þessi rökstuðningur gengur augljóslega ekki upp. Þegar búið er að komast að þeirri niðurstöðu að ekki sé um nýja námu að ræða þá á bráðabirgðarákvæðið við. Þau viðmið, sem stofnunin vísar til varðandi tilkynningarskyldu framkvæmda, eiga hér einungis við um nýjar námur. Hér er ekki um það að ræða."

Fram kemur í kæru að efnistaka í Ingólfsfjalli hafi hafist árið 1957 og verið samfelld síðan. Þann 25. maí 1982 hafi verið gerður samningur milli landeigenda og núverandi vinnsluaðila, sem enn er í gildi, og hafi hann verið gerður á grundvelli eldri samnings frá 1976 við fyrri landeigendur. Í samningnum segir orðrétt: „Leigusali selur leigutaka á leigu rétt til efnistöku í ótakmörkuðum mæli, úr Ingólfsfjalli í landi Kjarrs..." Kærendur benda á að samkvæmt skýru orðalagi samningsins hafi leigutaki rétt til ótakmarkaðrar efnistöku úr Ingólfsfjalli í landi Kjarrs. Samkvæmt orðanna hljóðan eigi það við allt land Kjarrs ofan „Gamla vegar", þ.e. hlíð Ingólfsfjalls og einnig ofan brúnar fjallsins allt að mörkum Kjarrs við nærliggjandi jarðir. Forsendur samningsaaðila hafi lotið að þessu og hafi engin breyting þar verið gerð á. Hafi þetta ítrekað komið fram í erindum kærenda. Stjórnvöld hafi ekki að mati kærenda heimild til að takmarka réttindi þeirra samkvæmt þessum samningi.

Í bréfi kærenda til Skipulagsstofnunar, dags. 9. ágúst 2004, er lýst hvernig vinnslu hafi verið háttað og upphafspunktur námunnar hafi verið í miðri hlíð fjallsins og síðan hafi hún verið stækkuð, aðallega til austurs og nái hún nú upp á fjall og niður að rótum þess. Sú efnisvinnsla, sem Skipulagsstofnun gerir athugasemdir við felur ekki að mati kærenda í sér nýjan upphafspunkt heldur einungis það að farið er upp á brúnina til að hægt sé að taka nýja sneið niður hlíð fjallsins eins og gjarnan er gert við vinnslu malarnáms, t.d. í Lambafelli og Bolöldu. Hér er því að mati kærenda aðeins um vinnsluaðferð nýtingaraðila að ræða við efnisvinnsluna, vinnsluaðferð sem alþekkt er og tíðkuð er við slíka vinnslu. Kærendur mótmæla einnig þeirri túlkun Skipulagsstofnunar að það skipti máli við mat á því hvort efnistakan falli undir bráðabirgðaákvæði laganna úr hvers konar jarðmyndun vinnslan er. Engin lagaheimild sé fyrir slíkri túlkun. Land kærenda hafi um mjög langa hríð verið nýtt með þessum hætti og hluti af því sé að ýta til því jarðefni sem í landinu er, sem og að vinna sneiðar í landinu. Það geti að þeirra mati ekki talist „nýframkvæmd" í skilningi bráðabirgðaákvæðis laga um mat á umhverfisáhrifum í hvert sinn sem jarðefni eru hreyfð til. Auk þess sem hagnýting jarðefna í landi kærenda hafi aldrei verið afmörkuð við tiltekið svæði. Kærendur benda á að allt það efni sem nú er vinnanlegt hafi einnig verið vinnanlegt árið 1982 og sú tækni sem beitt er við vinnsluna, þ.e. stór jarðýta, hafi einnig verið til staðar í fjallinu þá. Engar verulegar breytingar hafi því orðið á vinnanlegu efni og/eða vinnslutækni frá þeim tíma er samningurinn var undirritaður. Kærendur telja því samkvæmt framangreindu að þessi vinnsluaðferð geti ekki talist ný náma eða nýtt efnistökusvæði og falli því ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum.

Kærendur telja að tilvísun Skipulagsstofnunarinnar til ólögfestra meginreglna nábýlisréttar hljóti að vera á misskilningi byggð. Eins og áður hafi verið rakið þurfi heimildir og ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum auk þess sem allar skerðingar á eignar- og eða atvinnuréttindum þurfi að eiga sér skýra lagastoð. Er þá um að ræða lögbundnar takmarkanir eignarráða. Reglur nábýlisréttar eigi hins vegar eingöngu við um samskipti fasteignareigenda sem eiga samtengdar fasteignir. Þetta mál lúti augljóslega ekki að því. Starfsemi og hagnýting kærenda á eign sinni og réttindum sé öðrum eigendum aðliggjandi jarða alveg að bagalausu.

Kærendur gagnrýna að lokum þær ályktanir sem Skipulagsstofnun dregur af skipulagsstillögu Sveitarfélagsins Ölfuss í tengslum við efnistökuna og bendir á að tillagan hafi ekki enn verið samþykkt.

III. Umsagnir um kæru.

1. Umsögn Skipulagsstofnunar.

Skipulagsstofnun mótmælir því í umsögn sinni að stofnunina hafi skort lagaheimild til að taka hina kærðu ákvörðun. Vísar stofnunin til þess að eftirlit með framkvæmd laga um mat á umhverfisáhrifum sé í höndum stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 4. gr. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga mat á umhverfisáhrifum sé almenningi heimilt að tilkynna framkvæmd eða bera fram fyrirspurn um matsskyldu framkvæmda sem taldar eru upp í 2. viðauka til Skipulagsstofnunar og skuli stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir grein þessa. Lagaheimild Skipulagsstofnunar fyrir hinni kærðu ákvörðun sé því að finna í lok 3. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem segir að stofnunin skuli taka ákvörðun um hvort framkvæmd eigi undir 6. gr. laganna.

Varðandi efnishlið málsins segir í umsögn Skipulagsstofnunar að ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 10. september sl. sé íþyngjandi fyrir kærendur og komi í veg fyrir takmarkalausa efnistöku í landi Kjarrs án málsmeðferðar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þrátt fyrir að í samningi milli landeigenda og núverandi vinnsluaðila, dags. 25. maí 1982, komi fram að leigusali selji leigutaka rétt til efnistöku í ótakmörkuðum mæli, í Ingólfsfjalli í landi Kjarrs komi það að mati stofnunarinnar ekki í veg fyrir að efnistaka upp á Ingólfsfjalli sé háð almennum takmörkunum sem hafi umhverfisvernd að markmiði og kveðið er á um í lögum, þar á meðal lögum um mat á umhverfisáhrifum. Einkaréttarlegur samningur um takmarkalausa landnýtingu undanþiggi ekki aðila frá því að þola almennar takmarkanir sem felist í þeim skilyrðum sem fylgja þarf samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. tilkynningarskyldu framkvæmda, áður en leyfi er veitt fyrir þeim.

Síðan segir í umsögn Skipulagsstofnunar: „Málsástæður kærenda byggðar á I. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum virðast vera byggðar á misskilningi. Tilgangur ákvæða til bráðabirgða í lögum er að marka skil milli annars vegar eldra réttarástands, hér gildi leyfa til framkvæmda gefnum út í tíð eldri laga, og hins vegar þess réttarástands sem verður til með setningu nýrra laga. Í ákvæði til bráðabirgða í eldri lögum nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum kom fram að framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 væru ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum. Í athugasemdum við ákvæði til bráðabirgða I í frumvarpi að lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum kemur fram að með bráðbirgðaákvæðinu sé sú breyting lögð til að leyfi sem gefin eru út fyrir 1. maí 1994 falli úr gildi hefjist framkvæmdir ekki fyrir árslok 2002. Þetta er ekki alls kostar rétt þar sem bráðabirgðaákvæðið kveður ekki á um að framkvæmdaleyfi falli úr gildi. Í bráðbirgðaákvæði I laga nr. 106/2000 segir að þrátt fyrir ákvæði III. kafla laganna séu framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum séu þær hafnar fyrir árslok 2002. Ekki er því kveðið á um það í bráðabirgðaákvæðinu hvort leyfi útgefin fyrir 1. maí 1994 falli úr gildi eða ekki, líkt og segir í athugasemdum frumvarpsins. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins kveður það á um hvort framkvæmdir, samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1994, séu háðar umhverfismati eða ekki. Í raun verður að telja að ákvæðið kveði á um það hvort framkvæmdir samkvæmt leyfi útgefnu fyrir 1. maí 1994 falli undir lög nr. 106/2000, ekki hvort framkvæmdir séu háðar mati á umhverfisáhrifum eða ekki, sbr. orðalag ákvæðisins. Sé litið til framkvæmda sem falla undir 6. gr. laga nr. 106/2000 fellst í því hvort framkvæmdir séu tilkynningarskyldar samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 til ákvörðunar um hvort þær séu háðar mati á umhverfisáhrifum eða ekki. Samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu verða framkvæmdir með leyfi útgefin fyrir 1. maí 1994 að hafa hafist fyrir árslok 2002 til að vera undanþegnar ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Í bráðbirgðaákvæði fyrri laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum var enginn slíkur frestur um hvenær framkvæmdir þyrftu að hafa hafist til að falla ekki undir lögin. Í athugasemdum við ákvæði til bráðabirgða I í frumvarpi til laga nr. 106/2000 kemur fram að það sé óásættanlegt og að nauðsynlegt sé að kveða skýrt á um þetta, vegna þess að sex ár séu liðin frá því lög um umhverfismat nr. 63/1993 hafi tekið gildi. Þótti hæfilegt að frestinum lyki 31. desember 2002. Af þessu má sjá að ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 106/2000 fjallar um framkvæmdir samkvæmt leyfi útgefnu fyrir 1. maí 1994 sem hafnar voru fyrir árslok 2002. Samkvæmt athugasemdum í frumvarpi með lögum nr. 106/2000 hafði vafi þótt leika á því hvenær framkvæmdir töldust hafnar en ágreiningur um það eigi undir úrskurð umhverfisráðherra, sbr. 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I. í lögum nr. 106/2000. Ef leyfi var gefið út fyrir 1. maí 1994 þá hafði leyfishafi til ársloka 2002 til að hefja framkvæmdir samkvæmt leyfinu. Verði ágreiningur um það hvort framkvæmdir hafi hafist fyrir þann tíma má skjóta þeim ágreiningi til úrskurðar umhverfisráðherra. Ágreiningur sá sem á undir úrskurð umhverfisráðherra samkvæmt 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I í lögum nr. 106/2000 er um hvort framkvæmd, samkvæmt leyfi útgefnu fyrir 1. maí 1994, hafi hafist fyrir árslok 2002 eða ekki. Sá ágreiningur varðar upphafstíma framkvæmdar, ekki hvort um nýja framkvæmd sé að ræða eða ekki.

Í því máli sem hér er til umsagnar er ljóst að framkvæmdir samkvæmt leyfi framkvæmdaraðila í Ingólfsfjalli í landi Kjarrs, kærandans Fossvéla ehf., er gefið út fyrir 1. maí 1994 og að efnistaka samkvæmt því hófst fyrir árslok 2002. Ef byggt hefði verið á því í málinu að efnistaka uppi á Ingólfsfjalli væri nýtt efnistökusvæði (ný náma) hefði framkvæmdaraðili þurft nýtt leyfi til vinnslu hennar. Komist ráðuneytið einhverra hluta vegna að því í máli þessu að efnistaka uppi á Ingólfsfjalli sé nýtt efnistökusvæði skortir framkvæmdaraðila leyfi fyrir þeirri efnistöku, auk þess sem að sú efnistaka myndi þá falla undir lög nr. 106/2000 sem nýtt efnistökusvæði."

Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram að hin kærða ákvörðun byggi á heimild í 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 13. tölul. a í 2. viðauka laganna. Í 2. mgr. 6. gr. laganna komi fram að sé fyrirhuguð framkvæmd meðal þeirra sem taldar eru upp í 2. viðauka laganna beri framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnunar um hana. Tilkynningarskyldar samkvæmt 13. tölul. a í 2. viðauka séu allar breytingar og viðbætur við framkvæmdir skv. 1. og 2. viðauka sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Að mati Skipulagsstofnunar er efnistaka við rætur og í hlíð Ingólfsfjalls framkvæmd sem hefur þegar verið leyfð og verið í framkvæmd í mörg ár. Efnistaka uppi á Ingólfsfjalli er hins vegar breyting eða viðbót við þá efnistöku sem farið hefur fram við rætur og í hlíð Ingólfsfjalls og fellur því undir 13. tölul. a í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Breytingin eða viðbæturnar felist í breyttri staðsetningu efnistökunnar.

Síðan segir í umsögninni: „Í bréfi heilbrigðisfulltrúa Suðurlands, Birgis Þórðarsonar, dags. 3. maí 2002, til kærandans Helgu Rögnu Pálsdóttur, þar sem óskað er eftir umsögn vegna umsóknar kærandans, Fossvéla ehf., um starfsleyfi, kemur fram að áætlað efnistökumagn í Ingólfsfjalli sé um 100.000 m3 á ári. Í umsögn lögmanns kærenda um starfsleyfið, dags. 22. maí 2002, eru ekki gerðar athugasemdir við starfsemina eins og henni er lýst í umsagnarbeiðninni. Ekki mun hafa verið gefið út starfsleyfi vegna efnistökunnar. [...] Fyrir liggur að það svæði sem kærandinn, Fossvélar ehf., hafa hafið vinnslu á og hafa áhuga á að vinna uppi á Ingólfsfjalli er 1-2 ha. Einnig að hann gerir ráð fyrir að þar verði hægt að vinna allt að 1 milljón rúmmetra af efni. Af þessum upplýsingum er ljóst að efnistökusvæðið uppi á Ingólfsfjalli er eitt og sér yfir þeim stærðarmörkum sem sett eru í 21. tölul. 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum um matsskylda efnistökustaði, sbr. 5. gr. s.l. Hér ber einnig að hafa í huga 2. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 varðandi tilkynningarskyldu til ákvörðunar um matsskyldu, sbr. 6. gr. s.l.

Efnistaka uppi á Ingólfsfjalli kann að hafa umtalsverð umhverfisáhrif þar sem breytt staðsetning efnistökunnar felur í sér annars konar umhverfisáhrif sem er möguleg lækkun á brún fjallsins, en efnistaka við rætur og í hlíð fjallsins skilur hins vegar eftir sig sár í skriðu og bergi fjallsins. Áhrif efnistöku uppi á fjallinu, m.a. sjónræn áhrif, áhrif á vatnsöflun og útivist, kunna að vera önnur og óskyld og ekki liggur fyrir hvert vægi þeirra er, hvort þau eru afturkræf eða hvort hægt er að draga úr þeim með mótvægisaðgerðum. Einnig er um annars konar efnisvinnslu að ræða þar sem áður hefur einkum verið unnið úr skriðum, bólstrabergi og móbergsseti, en vinnsla upp á fjallinu virðist vera í grágrýtishraunlögum. Einnig ber að hafa hér í huga þau atriði sem leiða til þess að framkvæmdir teljast breytingar og viðbætur við framkvæmdir, sbr. 13. tölul. a. í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og þær viðmiðanir sem taldar eru upp í 3. viðauka laganna. "

2. Umsögn Umhverfisstofnunar.

Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að sá skilningur virðist vera almennur að „opna" sem efni er tekið úr teljist ein náma og tvær aðskildar „opnur" tejist tvær námur. Vísar stofnunin m.a. til mynda úr skýrslu Landsvirkjunar um efnistöku vegna Kárahnjúkavirkjunar. Einnig hafi Vegagerðin viðhaft slíkt verklag við skráningu efnisnáma á landinu. Fram kemur að Umhverfisstofnun hafi á samráðsfundum með Skipulagsstofnun bent á að notkun á hugtökunum jarðmyndun/jarðlagagerð sé óheppileg þegar ákvarða skuli mats- eða tilkynningarskyldu efnistöku. Hvorki sé skilgreint hvað sé átt við með jarðmyndun eða jarðlagagerð né settar fram almennar og gegnsæjar reglur um hvernig efnistaka breytist í eðli sínu við færslu úr einni jarðlagagerð í aðra. Ekki sé ljóst samkvæmt túlkun Skipulagsstofnunar hvernig líta beri á efnistöku mismunandi aðila í sömu jarðmyndun eða efnistöku sama aðila á mörgum stöðum í sömu jarðmyndun.

Umhverfisstofnun telur að einungis sjálf Þórustaðanáma, þ.e. sú „opna" í hlíðum Ingólfsfjalls sem unnið hefur verið í frá 1982 falli undir ákvæði til bráðabirgða I í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Meðan vinnsla fari fram í „opnu" þeirri sem stækkað hefur vegna samfelldrar efnistöku frá 1982 sé að mati stofnunarinnar ljóst að efnistaka í sjálfri Þórustaðanámu teljist framkvæmd sem ekki er háð mati á umhverfisáhrifum. Þegar námurétthafi ákveði hins vegar að taka efni á öðrum stað í landi Kjarrs og leggi veg frá Þórustaðanámu að nýjum efnistökustað þar sem hann hefur efnistöku megi ljóst vera að hafnar séu nýjar framkvæmdir sem falli ekki undir 1. mgr. ákvæðis I til bráðabirgða. Um þær framkvæmdir hljóti að öðru leyti að vera fjallað samkvæmt gildandi skipulags- og byggingarlögum og lögum um mat á umhverfisáhrifum. Efnistaka úr nýrri námu uppi á Ingólfsfjalli fellur því að mati Umhverfisstofnunar undir 2. tölulið a í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif eða 21. tölulið 1. viðauka sömu laga, þ.e. framkvæmdir sem ávallt eru háðar mati á umhverfisáhrifum, allt eftir því magni sem taka skal úr námunni. Efnistakan er einnig háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar sbr. 27. gr. skipulags- og byggingalaga nr. 73/1997 og 47. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd ásamt síðari breytingum að mati Umhverfisstofnunar.

3. Umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands.

Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands um kæru segir: „Málið snýst m.a. um það hvort efnisnám á toppi fjallsins sé í eðlilegu framhaldi af núverandi námavinnslu eða hvort um sé að ræða verulega breytingu á og viðbót við hana. Náttúrufræðistofnun hefur ekki skoðun á lagalegum hluta þessa máls en getur skýrt jarðfræði svæðisins. [...] Jarðlagaskipan Ingólfsfjalls er tvískipt. Neðri hluti fjallsins er myndaður af hallandi móbergs- og basaltlögum en efri hluti þess er stapi, sem myndaður er við gos undir jökli. Milli þessara tveggja eininga er fremur þunnt jökulbergslag og eyða í upphleðslu (mislægi). Þessi mörk eru í um 160-200 m hæð yfir sjó. Stapinn (þ.e. efri hluti fjallsins) er gerður úr þremur einingum: Neðst er móberg, þá hallandi brotaberg og efst hraunlag. Þessar einingar stapans eru myndaðar við ólíkar aðstæður þegar gaus á þessum stað undir jökli. Móbergið er myndað undir lóni í jöklinum, hallandi brotabergið þegar gosið var komið upp að og upp yfir vatnsborð, en hraunlögin runnu á þurru landi. Mörk móbergs/brotabergs og hraunlaganna sem mynda koll fjallsins eru í breytilegri hæð, en ná neðst niður í um 160-180 m hæð vestan grjótnámsins. Neðarlega í móberginu er innskotslag úr basalti sem tilheyrir myndun móbergsins og sést ágætlega í námuveggnum.

Frá sjónarmiði malarnáms í Ingólfsfjalli er um nokkrar myndanir að ræða og eru hraunlögin efst á fjallinu yngsta myndunin. Námavinnsla beindist upphaflega að lausum skriðum utan á fjallinu. Þegar kom inn að bergstálinu var efni unnið úr því, sennilega mest úr móbergi, en saga námunnar liggur ekki fyrir. Vinnsla bergs úr Ingólfsfjalli hefur því aðallega verið úr myndunum í neðri hluta fjallsins, þ.e. hallandi basalt- og móbergslögum og upp í neðri hluta móbergsins sem myndar stapann. Til að vinna berg úr basalthraunlögum á toppi fjallsins þurfti að leggja veg upp á fjallið. Þar er því verið að taka efni úr einingu sem er mynduð við aðrar aðstæður en móbergið neðan til í fjallinu."

4. Aðrar umsagnir.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands segir að við vinnslu aðalskipulags Ölfus hafi verið leitað umsagnar heilbrigðiseftirlitsins. Í þeim gögnum hafi náman einungis verði sýnd 14 ha að stærð og grannsvæði vatnsverndar verið vestan, norðan og austan hennar. Við þessar skipulagstillögur hafi heilbrigðiseftirlitið ekki gert athugasemdir. Hins vegar hafi vatnsvernd verið aflétt og náman stækkuð án þess að leitað væri umsagnar eftirlitsins. Í umsögninni er vísað til vatnalaga nr. 15/1923 þar sem fram komi að óheimilt sé m.a. að breyta straumstefnu, vatnsmagni eða lækka vatnsborð. Ennfremur komi fram að mönnum sé skylt að láta af hendi land til vatnsöflunar og þola eignakvaðir, óhagræði og takmarkanir sem fyrirbygging á óhreinkun vatns veldur. Í reglugerð um neysluvatn nr. 536/2001 og reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, auk breytinga nr. 533/2001, komi fram að heilbrigðisnefndir skuli ákvarða vatnsverndarsvæði auk þess að grípa til sérstakra ráðstafana til að koma í veg fyrir að gæði vatns sem tekið er til neyslu og vatns sem kann að verða tekið síðar sem neysluvatn geti hrakað eða spillst. Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi ákvarðað vatnsvernd á umræddu svæði í samræmi við ofangreind ákvæði. Færa megi rök fyrir því að Ingólfsfjall og hálendislínan út frá því verði í framtíðinni neysluvatnstökusvæði sveitarfélaga í neðanverðri Árnessýslu og út frá því verði að huga að hagsmunum almennings. Að lokum kemur fram í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands að það telji að fyrirhuguð efnisvinnsla muni hafa töluverð umhverfisáhrif og að teknu tilliti til vatnsverndarsjónarmiða sé með öllu óásættanlegt að farið verði í efnistöku á grannsvæði vatnsverndar nema að fyrir liggi að efnistakan hafi hvorki áhrif á gæði neysluvatns né magn, í nútíð og framtíð.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins.

1. Formhlið málsins.

Kærendur halda því fram að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt og ógildanleg þar sem hún hafi ekki verið tekin af réttu stjórnvaldi og Skipulagsstofnun hafi með ákvörðuninni farið út fyrir valdsvið sitt. Ráðuneytið hefur þegar með bréfi þann 15. nóvember 2004 tekið afstöðu til þessarar málsástæðu. Í því bréfi segir m.a. orðrétt:

„Í ákvæði I til bráðabirgða í lögum um mat á umhverfisáhrifum segir í 1. mgr.: „Þrátt fyrir ákvæði III. kafla laga þessara eru framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum séu þær hafnar fyrir árslok 2002." Í 2. mgr. sömu greinar segir síðan: „Ágreiningur um hvort framkvæmd sé hafin samkvæmt þessu ákvæði til bráðabirgða á undir úrskurð umhverfisráðherra." Ákvæði þetta túlkar kærandi á þann veg að Skipulagsstofnun geti ekki tekið ákvörðun um hvort framkvæmd sé hafin samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I, heldur sé ákvörðunarvald um það einungis í höndum umhverfisráðherra. Skipulagsstofnun geti ekki að mati kæranda kveðið á um tilkynningarskyldu framkvæmdar fyrr en að fengnum úrskurði umhverfisráðherra skv. 2. mgr. bráðabirgðaákvæðsins.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum annast Skipulagsstofnun eftirlit með framkvæmd laganna og veitir leiðbeiningar samkvæmt þeim. Einnig kemur fram í ákvæðinu að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort framkvæmd skv. 6. gr. skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Að mati ráðuneytisins er það í samræmi við eftirlits- og leiðbeiningarhlutverk Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 4. gr. að stofnunin túlki bráðabirgðaákvæði laganna og meti hvort framkvæmd sé undanþegin mati á umhverfisáhrifum og taki í framhaldi af því ákvörðun um tilkynningaskyldu framkvæmdarinnar á grundvelli 6. gr. laganna. Enda er túlkun á bráðabirgðaákvæðinu nauðsynlegur undanfari ákvörðunar um tilkynningaskyldu þegar vafi leikur á hvort framkvæmd fellur undir lögin. Ágreiningur, í þessu tilviki milli Skipulagsstofnunar og kæranda, um túlkun bráðabirgðaákvæðisins á undir úrskurð ráðherra samkvæmd 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins sé ákvörðun sem tekin er á grundvelli ákvæðisins kærð til ráðherra. Með vísan til framanritaðs felst ráðuneytið ekki á að Skipulagsstofnun hafi með túlkun sinni á bráðabirgðaákvæði I farið út fyrir valdsvið sitt"

Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, er það niðurstaða ráðuneytisins að með hinni kærðu ákvörðun hafi Skipulagsstofnun ekki farið út fyrir valdsvið sitt hvað þetta atriði varðar.

2. Efnishlið málsins.

Niðurstaða Skipulagsstofnunar samkvæmt hinni kærðu ákvörðun er að efnistaka sem hér er til umfjöllunar falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 og sé tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. og a-lið 13. tölul. 2. viðauka laganna, þar sem um sé að ræða breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem falli undir 1. viðauka þeirra. Kærendur hafa mótmælt þessari niðurstöðu og krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Ákvörðunin sætir kæru til umhverfisráðherra samkvæmt heimild í 4. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I sem gerð er grein fyrir hér að framan.

2.1

Í ákvæði I til bráðabirgða í lögum um mat á umhverfisáhrifum segir í 1. mgr.: „Þrátt fyrir ákvæði III. kafla laga þessara eru framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum séu þær hafnar fyrir árslok 2002." Í eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993, var sambærilegt ákvæði um að framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 væru ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Með gildandi lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 var gerð sú breyting að bætt var við því ákvæði að framkvæmdir sem undir undanþáguna falla verði að hafa hafist fyrir árslok 2002. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 106/2000 kemur fram að hæfilegt þyki að frestinum ljúki 31. desember 2002 og hafi þá fengist rúmlega sjö og hálfs árs aðlögunarfrestur fyrir framkvæmdir sem lögin taka til.

Hugtakið „leyfi til framkvæmda" er skilgreint í d-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 sem „leyfi til framkvæmda og starfsemi sem þeim fylgir." Í e-lið sömu greinar er „leyfisveitandi" skilgreindur sem „lögbært yfirvald sem veitir leyfi til framkvæmda." Í áliti umhverfisnefndar Alþingis um frumvarp til laganna kemur fram að nefndin líti svo á að með leyfi til framkvæmda sé átt við nauðsynleg leyfi til framkvæmda og starfsemi sem þeim fylgir eftir að mat á umhverfisáhrifum hefur átt sér stað, svo sem framkvæmda- og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og starfsleyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, virkjunarleyfi og önnur hliðstæð leyfi. Ráðuneytið telur að skýra verði hugtakið „leyfi" í ákvæði til bráðabirgða I í samræmi við framangreinda skilgreiningu í 3. gr. laganna.

Eins og áður er fram komið og staðfest hefur verið í tölvubréfi lögmanns kærenda frá 26. nóvember 2004, liggur fyrir að efnistaka við rætur og í hlíðum Ingólfsfjalls sem hófst árið 1957 hefur ekki farið fram á grundvelli neinna opinberra leyfa og engin slík leyfi voru í gildi við gildistöku eldri laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993. Engin opinber leyfi hafa heldur verið gefin út til efnistöku uppi á toppi fjallsins. Samkvæmt framansögðu getur einkaréttarlegur leigusamningur milli kærenda, þ.e. eigenda jarðarinnar Kjarrs og Fossvéla ehf., frá 25. maí 1982, þar sem leigður er réttur til efnistöku úr Ingólfsjalli í landi Kjarrs í ótakmörkuðum mæli, ekki talist vera leyfi í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Þegar af þeirri ástæðu er ljóst að ákvæði til bráðabirgða I getur ekki átt við um hina umdeildu framkvæmd uppi á toppi Ingólfsfjalls. Framkvæmdin er því að mati ráðuneytisins ekki undanþegin mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 af þeim sökum.

Jafnvel þótt litið yrði svo á að efnistaka úr landi jarðarinnar Kjarrs sem hafin var fyrir árslok 2002 teldist falla undir nefnt bráðabirgðaákvæði, verður ekki þar með ályktað á þann veg að frekari efnistaka úr landi jarðarinnar á grundvelli leigusamningsins frá 1982 verði sjálfkrafa undanþegin mati á umhverfisáhrifum, án tillits til eðlis og umfangs hennar. Við skýringu á bráðabirgðaákvæðinu er þannig nauðsynlegt að hafa hliðsjón af markmiði laga nr. 106/2000 sem fram koma í 1. gr. laganna. Þar sem í bráðabirgðaákvæðinu er vísað til „framkvæmda" ber einnig við túlkun á því að líta til skilgreiningar á orðinu „framkvæmd" í c-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Þar segir orðrétt: „Framkvæmd: Hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir sem undir lög þessi falla." Athygli vekur að með orðinu „framkvæmd" er ekki einvörðungu átt við nýframkvæmd, heldur breytingu á eldri framkvæmd og starfsemi, henni tengdri, sem lögin taka til.

Með bráðabirgðaákvæðinu er ótvírætt tekið af skarið um það að afmörkuð framkvæmd, t.d. bygging verksmiðju, sem hafin er fyrir árslok 2002, er ekki háð mati á umhverfisáhrifum falli hún á annað borð undir ákvæðið. Með hliðsjón af markmiðum laga nr. 106/2000 og merkingu orðsins „framkvæmd" í skilningi laganna er hins vegar fráleitt að skýra bráðabirgðaákvæðið svo að frekari framkvæmdir, t.d. viðbyggingar við verksmiðju, séu einnig undanþegnar mati á umhverfisáhrifum af þeirri ástæðu að fyrir liggi leigusamningur um lóð undir slík mannvirki og landeigandi hafi, fyrir sitt leyti, veitt heimild til þess að þau verði reist. Þótt efnistaka úr landi sé ekki eins afmörkuð framkvæmd og bygging mannvirkis á borð við verksmiðju eiga samt sömu sjónarmið við um slíka framkvæmd því að ljóst er að ótakmörkuð efnistaka úr landi einnar jarðar, eins og Kjarrs, getur haft miklum mun meiri umhverfisáhrif í för með sér heldur en aðrar þær breytingar á eldri framkvæmdum sem augljóslega eru háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt framansögðu.

Ef talið yrði, þrátt fyrir það sem að framan segir, að efnistaka úr landi sem hafin var fyrir árslok 2002 á grundvelli einkaréttarlegs samnings félli undir umrætt bráðabirgðaákvæði, verður þar af leiðandi að skýra ákvæðið svo að áframhaldandi efnistaka úr sömu námu sé, hvernig sem á er litið, því aðeins undanþegin tilkynningarskyldu til ákvörðunar um matsskyldu og eftir atvikum mati á umhverfisáhrifum að sú efnistaka sé innan hóflegra marka. Efnistaka úr nýrri námu, sem líta verður á sem nýframkvæmd í skilningi laganna, er á hinn bóginn tilkynningarskyld, svo framarlega sem hún fellur undir 2. tölul. 2. viðauka með lögunum, sbr. 6. gr. þeirra. Sama á við um áframhaldandi efnistöku úr eldri námu umfram hófleg mörk, þannig að eðli námunnar eða umfang breytist verulega frá því sem verið hefur. Við mat á þeim mörkum er eðlilegt að líta til þeirra stærðarmarka sem sett eru í 21. tölul. 1. viðauka og a-lið 2. tölul. 2. viðauka, sbr. 13. tölul. hans. Þetta á án efa við í því máli, sem hér er til úrlausnar, þar sem samningsbundin heimild til efnistöku úr landi Kjarrs er ekki afmörkuð, hvorki í tíma né rúmi, heldur ótakmörkuð með öllu.

Þótt Fossvélar ehf. hafi öðlast rétt til efnistöku úr landi jarðarinnar Kjarrs með leigusamningnum frá 1982 verður fyrirtækið á sama hátt og landeigendur að sæta því að sett séu lög, sem takmarka þennan rétt með almennum hætti, enda sé lagasetningin reist á málefnalegum sjónarmiðum. Þar sem ótvíræðir almannahagsmunir búa að baki ákvæðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, verður ekki séð að þau brjóti í bága við 1. mgr. 72. gr. eða 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í því sambandi skiptir máli að með bráðabirgðaákvæði I er tekið tillit til þeirra, sem fengið höfðu leyfi til framkvæmda áður en fyrstu lögin um mat á umhverfisáhrifum, lög nr. 63/1993, tóku gildi. Þótt ákvæðið hafi verið þrengt nokkuð með lögum nr. 106/2000 verður að telja að það sé í samræmi við óskráða meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar, eins og gerð er grein fyrir hér að framan. Bíði kærendur fjárhagslegt tjón við það að frekari efnistaka úr landinu verði háð mati á umhverfisáhrifum, umfram það sem þeir verða að þola vegna leyfilegra almennra takmarkana á eignarrétti eða umsömdum rétti þeirra, eiga þeir rétt á bótum skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki verður leyst úr því álitaefni í úrskurði þessum.

2.2.

Í hinum kærða úrskurði er á því byggt að efnistakan uppi á toppi Ingólfsfjalls falli undir 6. gr., sbr. a-lið 13. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Lögin setja tvenns konar viðmiðunarmörk þegar um er að ræða efnistöku. Í fyrsta lagi er efnistaka ávallt matsskyld skv. 1. mgr. 5. gr. laganna, sbr. 21. tölul. 1. viðauka, þar sem áætluð taka efnis „raskar 50.000 m2 svæði eða stærra eða er 150.000 m3 eða meiri". Sama gildir um efnistöku „þar sem fleiri en einn efnistökustaður ná til samans yfir 50.000 m2 svæði eða stærra." Í öðru lagi skal efnistaka, sem framkvæmdaraðili tilkynnir til Skipulagsstofnunar, háð mati á umhverfisáhrifum ef hún fellur undir 2. viðauka og getur „haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar" skv. 1. mgr. 6. gr. laganna. Samkvæmt a-lið 2. tölul. 2. viðauka fellur efnistaka þar sem áætluð taka efnis „raskar 25.000 m2 svæði eða stærra eða er 50.000 m3 eða meiri" undir viðaukann. Sama gildir um efnistöku „þar sem fleiri en einn efnistökustaður ná til samans yfir 25.000 m2 svæði eða stærra" eða ef efnistaka er á verndarsvæðum. Eins og kveðið er á um í a-lið 13. tölul. 2. viðauka, falla ennfremur undir viðaukann allar „breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif."

Eins og áður segir, telur ráðuneytið eðlilegt að litið sé til þeirra marka sem fram koma í 21. tölul. 1. viðauka og a-lið 2. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 við mat á því hvort áframhaldandi efnistaka úr námu, sem fyrir er, fellur undir a-lið 13. tölul. 2. viðauka. Skilyrði fyrir því að áætluð áframhaldandi efnistaka, sem fer fram úr neðri mörkunum, en nær ekki þeim efri, sé matsskyld er að hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif skv. 1. mgr. 6. gr. laganna. Þótt í báðum þessum tilvikum sé átt við nýframkvæmd, þ.e. efnistöku úr nýrri námu, en ekki áframhaldandi efnistöku úr sömu námu, er eðlilegt, eins og málavöxtum er háttað í máli því sem til úrlausnar er, að miða við framangreind mörk þegar um er að ræða efnistöku á toppi Ingólfsfjalls. Það væri hins vegar í andstöðu við fyrrgreind ákvæði laga nr. 106/2000 og markmið þeirra að álykta sem svo að áframhaldandi efnistaka úr námu, sem fyrir er, geti verið víðtækari en matsskyld efnistaka úr nýrri námu án þess að fram fari mat á umhverfisáhrifum slíkrar framkvæmdar samkvæmt lögunum.

Eins og áður hefur komið fram, hófst efnistaka í Ingólfsfjalli árið 1957. Um áratugaskeið fór efnistakan aðeins fram í rótum og hlíð fjallsins. Áætluð stærð þess svæðis er nú um það bil 14 ha (140.000 m2). Árið 2003 hóf framkvæmdaraðili efnistöku uppi á toppi fjallsins. Samkvæmt tillögu að aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss, sem samþykkt var í bæjarstjórn Ölfuss þann 16. september 2004, er gert ráð fyrir um 38 ha (380.000 m2) námusvæði í Ingólfsfjalli sem nær bæði til núverandi námu í hlíð fjallsins og fyrirhugaðs efnistökusvæðis ofan á fjallinu. Eigendur Kjarrs gerðu athugasemdir við auglýsta tillögu að aðalskipulagi sveitarfélagsins þar sem fram kemur að framangreint 38 ha efnistökusvæði næði einungis yfir hluta af landi Kjarrs. Óskuðu þeir eftir að allt land Kjarrs yrði afmarkað sem efnistökusvæði. Í tölvubréfi til Skipulagsstofnunar þann 25. ágúst 2004 frá Fossvélum ehf. kemur fram að flatarmál svæðisins sem fyrirtækið hugsar sér að vinna uppi á fjallinu á þessu stigi sé á bilinu 10.000 – 20.000 m2, þar sem geti gróft áætlað verið hægt að taka allt að 1.000.000 m3 af efni. Að flatarmáli er það einungis hluti af því svæði sem samkvæmt tillögu að aðalskipulagi er skilgreint sem efnistökusvæði uppi á Ingólfsfjalli.

Það er því ljóst að áform framkvæmdaraðila, Fossvéla ehf., um efnistöku uppi á toppi Ingólfsfjalls eru langt umfram þau viðmiðunarmörk sem fram koma í 21. tölul. 1. viðauka og a-lið 2. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000, að minnsta kosti hvað varðar magn efnis sem fyrirhugað er að tekið verði þaðan. Þá benda líkur til að stærð efnistökusvæðisins muni einnig fara fram úr þeim mörkum sem greind eru í a-lið 2. tölul. 2. viðauka og jafnvel 21. tölul. 1. viðauka. Hvað sem því líður, þá er það samkvæmt framangreindu hafið yfir allan vafa að áætluð efnistaka uppi á toppi Ingólfsfjalls mun fara fram úr fyrrgreindum viðmiðunarmörkum og er hún að mati ráðuneytisins því ótvírætt tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. a-lið 13. tölul. 2. viðauka, sbr. og 21. tölul. 1. viðauka og a-lið 2.tölul. 2. viðauka laganna.

Í þessum úrskurði er ekki tekin afstaða til þess hvort áætluð efnistaka á toppi Ingólfsfjalls skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 enda er það hlutverk Skipulagsstofnunar að taka ákvörðun um matsskyldu efnistökunnar skv. 6. gr. laganna, en slík ákvörðun hefur ekki verið tekin. Áður en unnt er að leysa úr því álitaefni þarf Skipulagsstofnun m.a. að kynna sér þau gögn sem framkvæmdaraðili leggur fyrir hana um áhrif efnistökunnar á umhverfið vegna umfangs, eðlis og staðsetningar hennar, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

Samkvæmt öllu því, sem að framan greinir, er hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar staðfest.

Úrskurðarorð:

Staðfest er sú ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 10. september 2004 að efnistaka úr landi jarðarinnar Kjarrs uppi á Ingólfsfjalli sé tilkynningarskyld til stofnunarinnar til ákvörðunar um hvort efnistakan skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.