Nr. 325/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 19. júlí 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 325/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU1800026
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 9. maí 2018 kærði […], fd. […], ríkisfangslaus einstaklingur frá […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. apríl 2018, um að synja honum um réttarstöðu ríkisfangslauss einstaklings á grundvelli 39. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli ríkisfangsleysis með vísan til 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka mál kæranda til meðferðar að nýju. Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 16. febrúar 2016. Með ákvörðun, dags. 15. júlí 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála sem staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar með úrskurði nr. 189/2017, dags. 6. apríl 2017. Í úrskurði kærunefndar var tekið fram að kærandi kynni að eiga rétt á því að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis síns. Leiðbeindi kærunefnd því kæranda um að snúa sér til Útlendingastofnunar með umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli 39. gr. laga um útlendinga. Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis síns þann 12. apríl 2017 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 18. apríl 2018 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 20. apríl 2018, synjaði Útlendingastofnun kæranda um réttarstöðu ríkisfangslauss einstaklings. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 9. maí 2018. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 30. maí 2018. Í greinargerð óskaði kærandi eftir því að fá að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé ríkisfangslaus og njóti verulega takmarkaðra réttinda í búseturíki sínu af þeim sökum. Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ríkisfangslaus en að synja beri honum um alþjóðlega vernd á Íslandi með vísan til 41. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til […] ekki í vegi. Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Fram kemur í greinargerð kæranda að hann hafi komið hingað til lands með flugi frá […] þann 11. september 2015. Hann hafi sótt um alþjóðlega vernd sem flóttamaður þann 16. febrúar 2016. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála sem hafi verið birtur fyrir kæranda þann 10. apríl 2017 hafi kærunefndin komist að þeirri niðurstöðu að kærandi teldist ekki flóttamaður skv. 37. gr. laga um útlendinga og ætti auk þess ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laganna. Í úrskurðinum hafi kæranda verið leiðbeint um möguleika hans á að óska eftir alþjóðlegri vernd á grundvelli ríkisfangsleysis skv. 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga. Hinn 12. apríl 2017 hafi kærandi lagt fram slíka umsókn hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu.
Í tengslum við umsókn sína um alþjóðlega vernd sem flóttamaður hafi kærandi mætt til viðtals hjá Útlendingastofnun þann 15. júní 2017. Í viðtalinu hafi kærandi greint frá því að hann væri af […] uppruna en fæddur og uppalinn í borginni […] í […]. Hann sé ríkisfangslaus líkt og öll fjölskylda hans, að frátöldu öðru barni hans. Allt frá því […] hafi hann verið ríkisfangslaus í […] og hafi mátt þola margt vegna þess. Árið 1992 hafi […] stjórnvöld tekið af honum vegabréf hans og breytt nafni hans án þess að hann fengi nokkru um það ráðið. Í kjölfarið hafi hús fjölskyldu hans verið tekið af þeim en þau hafi ekki mátt eiga fasteign þar sem þau hafi ekki verið með […] ríkisborgararétt. Á þessum tíma hafi kærandi verið í háskólanámi og lögreglan hafi tilkynnt […] nemendum að þeir þyrftu að byrja að greiða skólagjöld sem hafi numið tíföldum mánaðarlaunum föður kæranda. Þá hafi kærandi starfað hjá […] ríkisbanka í […] en verið sagt upp störfum þegar stjórnendur bankans hafi komist að því að hann væri […]. Ríkisfangslausir hafi ekki kosningarétt, fái lægri eftirlaun þrátt fyrir að borga jafnháa skatta og sé meinað að vinna hjá ríkisstofnunum. Til þess að kærandi geti öðlast […] ríkisfang þurfi hann að standast ýmis próf og eitt skilyrðanna feli í sér viðurkenningu hans á því að […]. Kærandi geti ekki hugsað sér að viðurkenna það og þetta skilyrði sé niðurlægjandi og ómögulegt. Þá sé kærandi búinn að vera ríkisfangslaus í 25 ár og sé að niðurlotum kominn. Kærandi kveður að hann sé ekki aðili að stjórnmálahreyfingu. Hins vegar hafi hann pólitískar skoðanir sem hann hafi ekki frelsi til að tjá. Hann hafi margsinnis tekið þátt í mótmælum en ef hann tæki þátt í réttindabaráttu ríkisfangslausra í […] yrði hann fyrir ofsóknum.
Fram kemur í greinargerð kæranda að í kjölfar umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis hafi kærandi mætt aftur til viðtals hjá Útlendingastofnun hinn 18. apríl 2018. Í viðtalinu hafi kærandi kveðið að á þeim rúmlega tveimur árum sem hann hafi verið á Íslandi hafi ástandið í […] versnað til muna. Meðal annars hafi […] skólum og leikskólum verið lokað í landinu. Fólk í sambærilegri stöðu og hann hafi ekki tækifæri til að vinna utan […] og að í landinu lifi það við efnahagslegan þrældóm. Einnig hafi komið fram að non-citizen vegabréf hans sem gefið hafi verið út af […] yfirvöldum sé útrunnið.
Í greinargerð kæranda er gerð athugasemd við það að kæranda hafi ekki verið gefið færi á að skila inn greinargerð við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Af hálfu kæranda er því haldið fram að ljóst sé að ákvörðun um synjun hafi legið fyrir þegar að loknu viðtali við kæranda hinn 18. apríl 2018. Talsmaður kæranda hafi bókað mótmæli á birtingarvottorði við því að hafa ekki verið veittur greinargerðarfrestur. Í samskiptum talsmanns kæranda við Útlendingastofnun hafi komið fram að stofnunin telji að veita hefði átt frest til að koma að andmælum líkt og í öðrum sambærilegum málum og að um mistök hafi verið að ræða. Stofnunin hafi þó ekki talið sér unnt að draga ákvörðunina til baka né fresta birtingu hennar. Feli framangreint í sér brot á málsmeðferðarreglum við meðferð á máli kæranda, einkum hvað varði andmælarétt.
Fram kemur í greinargerð kæranda að ríkisfangslausir einstaklingar teljist til sérstaklega viðkvæms hóps og áætlað sé að í heiminum séu alls um 10 milljónir ríkisfangslausra einstaklinga. Greint er frá því að […] séu langstærsti minnihlutahópurinn í […] og séu rétt tæplega 30% íbúa landsins eða […]. Í desember 2014 hafi […] ríkisfangslausir einstaklingar verið búsettir í […]. Þar af hafi […] rakið uppruna sinn til […]. Þessir einstaklingar teljist til ríkisfangslausra íbúa (e. non-citizen residents) og hafi ekki öðlast ríkisborgararétt þegar […] öðlaðist sjálfstæði árið […]. Þeir hafi ótímabundið dvalarleyfi í […] en njóti ekki að fullu sömu borgaralegu- og stjórnmálalegu réttinda og […] ríkisborgarar, þeir hafi t.a.m. ekki kosningarétt auk þess sem þeir njóti ekki sömu réttinda innan […] og […] ríkisborgarar. Ferða- og atvinnufrelsi þeirra innan Evrópu sé því mun lakara en annarra íbúa […]. Ríkisfangslausir íbúar geti öðlast ríkisborgararétt skv. […] lögum en hins vegar hafi tiltölulega fáir gert það m.a. vegna þess að þær kröfur sem gerðar séu til þeirra sem vilji fá ríkisborgararétt séu taldar óréttlátar. Í greinargerð kæranda er vísað til þess að árið 2014 hafi Flóttamannastofnun ýtt úr vör herferð með það að markmiði að eyða ríkisfangsleysi í heiminum. Sama ár hafi stofnunin gefið út leiðbeiningarreglur um alþjóðasamning um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954.
Í greinargerð kæranda er fjallað um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis skv. 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga og lögskýringargögn með ákvæðinu. Fram kemur að óumdeilt sé að kærandi uppfylli skilyrði 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga til að teljast ríkisfangslaus enda telji ekkert ríki hann ríkisborgara skv. landslögum og kærunefnd útlendingamála hafi kveðið upp úrskurð þar sem nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að kærandi sé ekki flóttamaður skv. 37. gr. laga um útlendinga. Þá komi fram í hinni kærðu ákvörðun að niðurstaða Útlendingastofnunar sé að kærandi sé ríkisfangslaus. Einnig eru útilokunarástæður í 41. gr. laga um útlendinga raktar í greinargerð kæranda en um er að ræða tilvik sem geti útilokað einstaklinga frá réttarstöðu skv. 39. gr. laganna. Ekkert í málinu hafi gefið ástæðu til að ætla að tilvik skv. a- eða c-lið 41. gr. laga um útlendinga eigi við í máli kæranda. Í greinargerð er að finna umfjöllun um b-lið ákvæðisins og vísað til greinargerðar með frumvarpi sem varð að lögum um útlendinga. Greint er frá því að synjun Útlendingastofnunar á umsókn kæranda byggi á b-lið 1. mgr. 41. gr. laga um útlendinga. Vakin er athygli á því í greinargerð að skv. orðalagi greinarinnar þurfi kærandi að njóta sömu réttinda og fylgi ríkisfangi í […] til að útilokunarástæða b-liðar 1. mgr. 41. gr. laga um útlendinga eigi við. Ákvæðið veiti þar af leiðandi ekkert svigrúm til að synja ríkisfangslausum einstaklingi um vernd sem njóti ekki allra sömu réttinda og ríkisfang veiti. Þrátt fyrir að í 2. málsl. 2. mgr. 39. gr. laga um útlendinga segi að Útlendingastofnun leggi mat á umsókn ríkisfangslauss einstaklings verði ekki séð að í því felist rýmra svigrúm við að leggja mat á þörf ríkisfangslauss einstaklings fyrir vernd sem ekki njóti sömu réttinda og fylgi ríkisfangi enda veitir b-liður 1. mgr. 41. gr. laga um útlendinga ekkert svigrúm til þess. Óumdeilt sé að kærandi njóti ekki sömu réttinda í […] og ríkisborgarar. Þá geri […] lög ríkisfangslausum kleift að öðlast ríkisborgararétt en fáir í sambærilegri stöðu og kærandi hafi gert það vegna þess að þær kröfur sem gerðar séu til þeirra er vilji fá ríkisborgararétt séu taldar óréttlátar. Það að kærandi eigi kost á að gangast undir próf til að öðlast ríkisborgararétt geri það ekki að verkum að kærandi njóti sömu réttinda og fylgi ríkisfangi. Þar sem kærandi njóti ekki sömu réttinda og fylgi ríkisfangi hafi Útlendingastofnun ekki haft lagagrundvöll til að beita útilokunarástæðum b-liðar 1. mgr. 41. gr. laga um útlendinga. Telji undirritaður því ljóst að engin af tilvikum ákvæðisins um útilokun frá réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga skv. 39. gr. eigi við um kæranda. Eigi hann því rétt á alþjóðlegri vernd á grundvelli ríkisfangsleysis síns skv. 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga og fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og fallast á aðalkröfu kæranda.
Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er sú krafa gerð til vara að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ljóst sé að viðvarandi mannréttindabrot eigi sér stað í […] gagnvart ríkisfangslausum og þeim sem yfirvöld kalli non-citizen og yfirvöld veiti ekki þessum þegnum sínum nægilega vernd. Kærandi tilheyri jaðarsettum þjóðfélagshópi í […]. Hann muni standa frammi fyrir einangrun í samfélaginu og erfiðum félagslegum aðstæðum yrði honum gert að snúa aftur til […]. Kærandi hafi þar mátt sæta atvinnumissi, eignasviptingu og möguleikar hans til menntunar og vinnu hafi verið af afar skornum skammti. Hann hafi mikinn áhuga á stjórnmálum en hafi enga rödd þar sem hann hafi hvorki kosningarétt né rétt til að stofna stjórnmálaflokk nema með meirihluta […] ríkisborgara.
Í greinargerð kæranda er gerð þrautavarakrafa þess efnis að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju. Af hálfu kæranda er því haldið fram að kæranda hafi ekki verið veittur frestur til að skila greinargerð en það fari gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um andmælarétt og 12. gr. laga um útlendinga. Þá er bent á að Útlendingastofnun lagði ekkert mat á hvort óþarft væri að gefa kæranda kost á að tjá sig enda hafi verið um mistök stofnunarinnar að ræða við að veita ekki frest til að koma að andmælum. Þegar brotið sé í bága við 13. stjórnsýslulaga teljist það almennt vera verulegur annmarki sem leiði yfirleitt til þess að íþyngjandi ákvörðun teljist ógildanleg. Sé það ljóst af tölvupósti Útlendingastofnunar dags. 18. apríl 2018 að þegar að loknu viðtali við kæranda hafi stofnunin verið búin að komast að niðurstöðu í málinu. Að mati undirritaðs felst í því brot á rannsóknarreglu í 10. gr. stjórnsýslulaga sem og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Þá er rakið í greinargerð að í hinni kærðu ákvörðun hafi Útlendingastofnun gert athugasemd við að kærandi hafi ekki lagt fram gögn til stuðnings staðhæfingum um að hann hafi misst starf sitt þegar upp hafi komist að hann væri af […] uppruna og að fjölskylda hans hafi fengið lægri bætur vegna eignarnáms en […] ríkisborgarar. Teldi stofnunin að umrædd gögn hefðu haft þýðingu í máli kæranda hefði stofnuninni verið rétt að vekja athygli hans á því og veita honum tiltekinn frest til að afla þeirra. Í þessu felist brot á 7. gr. stjórnsýslulaga um leiðbeiningarskyldu sem og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga þar sem fram kemur að við meðferð mála skv. 1. mgr. greinarinnar skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Vanalega sé umsækjendum um alþjóðlega vernd veittur 15 daga frestur til að skila greinargerð máli sínu til stuðnings með aðstoð talsmanns. Sé kæranda ekki veittur slíkur frestur til framlagningar greinargerðar, líkt og öðrum umsækjendum um alþjóðlega vernd, felist í því brot á jafnræðisreglu 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.AuðkenniÍ ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi lagt fram vegabréf útgefið af […] yfirvöldum með gildistíma frá 22. janúar 2007 til 21. janúar 2017. Telur kærunefndin að kærandi hafi sannað á sér deili með fullnægjandi hætti.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[…]
[...].
Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að [...] stjórnvöld virða almennt mannréttindi borgara landsins, þar á meðal tjáningarfrelsi, trúfrelsi, jafnræði og réttinn til lífs. Bann er lagt við mismunun einstaklinga á grundvelli kynþáttar, kyns, trúarbragða, stjórnmálaskoðana þjóðfélagsstöðu, uppruna eða fötlunar. Dómstólar eru sjálfstæðir og óvilhallir og geta íbúar almennt leitað réttar síns fyrir þeim. Þá geta íbúar farið með mál sín fyrir Mannréttindadómstól Evrópu.
Af skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá 20. apríl 2018 má ráða að í [...] búa rúmlega [...] ríkisfangslausir einstaklingar. Megnið af ríkisfangslausum íbúum [...] eru af [...]. Af alþjóðlegum skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér, sjá m.a. skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá 20. apríl 2018, má ráða að [...] hafa varanlegt dvalarleyfi þar í landi. Þeir njóta sömu félagslegu réttinda og ríkisborgarar, diplómatískrar verndar [...] á erlendri grundu og geta fengið sérstakt vegabréf í [...] sem veitir þeim heimild til að ferðast innan Schengen-svæðisins án vegabréfsáritunar. Þá eiga þeir rétt á því að snúa aftur til [...]. Þrátt fyrir að njóta framangreindra borgaralegra réttinda þá eru réttindi þessara einstaklinga að nokkru leyti takmörkuð og njóta þeir ekki allra þeirra réttinda sem fylgja ríkisborgararétti. Þeir hafa t.a.m. ekki kosningarétt og réttur þeirra til að stofna stjórnmálaflokka er takmarkaður sem og eignaréttur þeirra. Þá er þeim óheimilt að sinna ákveðnum störfum en það eru aðallega störf innan réttarkerfisins og störf er varða löggæslu og þjóðaröryggi. Þessir einstaklingar eiga möguleika á því að afla sér ríkisborgararéttar með því að taka próf í sögu og stjórnarskrá landsins auk tungumálaprófs. Hins vegar sækja fáir um ríkisborgararétt þar sem mögulegir umsækjendur telji ferlið og kröfurnar ósanngjarnar auk þess sem margir séu ósáttir við að þurfa yfir höfuð að sækja um ríkisborgararétt.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 37. gr. laga um útlendinga
Fyrir liggur að kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi þann 16. febrúar 2016. Þann 15. júlí 2016 synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli þess að kærandi væri ekki flóttamaður skv. 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga, nú 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Þann 6. apríl 2017 staðfesti kærunefnd ákvörðun Útlendingastofnunar. Í úrskurði kærunefndar kom fram að sá hópur sem kærandi tilheyri verði fyrir mismunun í […] en að mati kærunefndar teldist sú mismunun sem kærandi hafi orðið fyrir ekki jafngilda ofsóknum í skilningi 1. mgr. 38. gr. Þá bar kærandi ekki fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hálfu […] yfirvalda eða annarra aðila í […] sem séu þess eðlis að samsafn þeirra hafi eða geti haft þau áhrif á kæranda að hann teljist hafa orðið fyrir ofsóknum í skilningi 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Taldi kærunefndin því ljóst að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Með vísan til gagna málsins og rökstuðnings úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 189/2017 er það niðurstaða kærunefndar að kærandi sé ekki flóttamaður og uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og eigi því ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Alþjóðleg vernd á grundvelli ríkisfangsleysis skv. 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga
Krafa kæranda byggir á því að hann sé ríkisfangslaus og hafi sætt ofsóknum vegna þjóðernis síns. Fram kemur í greinargerð kæranda að hann búi við afar takmörkuð réttindi í […] og hafi m.a. mátt þola atvinnumissi vegna […] uppruna síns. Þá hafi hann stjórnmálaskoðanir sem hann geti ekki tjáð þar sem það muni leiða til ýmiss konar mismununar af hálfu […] yfirvalda. Kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 18. apríl 2018 að ríkisfangslausir […] í […] hafi ekki sömu réttindi og […] ríkisborgarar.
Í 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga er að finna nýmæli sem kom inn í lög um útlendinga nr. 80/2016 en í ákvæðinu er sérstaklega fjallað um réttindi ríkisfangslausra einstaklinga. Samkvæmt ákvæðinu hefur ríkisfangslaus einstaklingur sem staddur er hér á landi, en telst ekki flóttamaður skv. 37. gr. og er ekki útilokaður frá réttarstöðu ríkisfangsleysis skv. 41. gr. laga um útlendinga, sjálfstæðan rétt til alþjóðlegrar verndar á grundvelli ríkisfangsleysis síns samkvæmt umsókn. Þá kemur fram í 2. mgr. 39. gr. sömu laga að alþjóðleg vernd samkvæmt ákvæðinu sé veitt á grundvelli samnings um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga og að Útlendingastofnun leggi mat á umsókn ríkisfangslauss einstaklings.
Í 41. gr. laga um útlendinga er að finna ástæður sem geta útilokað einstaklinga frá réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga skv. 39. gr. Samkvæmt 41. gr. laganna gildir 39. gr. því ekki um:
a) einstaklinga sem njóta þegar verndar eða aðstoðar hjá stofnunum Sameinuðu þjóðanna öðrum en Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna meðan þeir njóta slíkrar verndar eða aðstoðar,
b) einstaklinga sem þar til bær stjórnvöld þess lands þar sem þeir eru búsettir hafa viðurkennt að njóti þeirra réttinda og beri þær skyldur sem fylgja ríkisfangi í því landi,
c) einstaklinga ef ríkar ástæður eru til að ætla að:
1. þeir hafi framið glæp gegn friði, stríðsglæp eða glæp gegn mannkyninu, eins og það er skilgreint í alþjóðlegum samningum sem gerðir eru til þess að setja ákvæði um slíka glæpi,
2. þeir hafi framið alvarlegan ópólitískan glæp utan búsetulands síns áður en þeim er veitt leyfi til að koma til landsins,
3. þeir hafi gerst sekir um athafnir sem brjóta í bága við tilgang og meginreglur Sameinuðu þjóðanna.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem gefur til kynna að a- og c-liðir eigi við í máli kæranda.
Hvað b-lið 41. gr. laga um útlendinga varðar þá kemur fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um útlendinga að b-liður eigi við um þá einstaklinga sem þegar hafi örugga búsetu í einhverju ríki og hafi ríkari rétt á þeim grundvelli en þeir myndu hafa skv. samningi Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954. Þau réttindi sem átt sé við séu efnahagsleg og félagsleg réttindi sem séu sambærileg þeim sem ríkisborgarar þess ríkis hafi sem og bann við brottvísun.
Umfjöllun um b-lið. 41. gr. laga um útlendinga í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga stangast að nokkru leyti á við orðalag ákvæðisins. Þannig er í ákvæðinu vísað þess að einstaklingar sem fallið geta undir ákvæðið njóti þeirra réttinda og beri þær skyldur sem fylgja ríkisfangi en í athugasemdunum er vísað til þeirra sem hafi ríkari rétt á grundvelli ríkisfangsleysis en þeir myndu hafa skv. umræddum samningi Sameinuðu þjóðanna, auk þess sem þar er vísað til efnahagslegra og félagslegra réttinda sem séu sambærileg þeim sem ríkisborgarar þess ríkis njóta. Að mati kærunefndar verður ákvæði b-liðar 41. gr. laga um útlendinga ekki túlkað þrengra, og þar af leiðandi meira í óhag fyrir umsækjanda um alþjóðlega vernd, en skýrt orðalag ákvæðisins mælir fyrir um. Þannig er mat á réttindum og skyldum sem vísað er til í ákvæðinu ekki bundið við þau réttindi sem vísað er til í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954 heldur verði að líta svo á að ákvæðið geti ekki átt við nema réttindi ríkisfangslausra einstaklinga séu svo sambærileg réttindum ríkisborgara að litið verði svo á að þeir njóti „þeirra réttinda“ og beri „þær skyldur“ sem fylgi ríkisfangi. Í þessu sambandi áréttar kærunefnd að það er mat nefndarinnar að 20. og 21. liður 3. gr. laga um útlendinga breyti ekki þessari niðurstöðu.
Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður […] má ráða að einstaklingar sem tilheyra þeim hópi hafa varanlegt dvalarleyfi í landinu og að óheimilt sé að brottvísa þeim. Auk þess hafa þeir möguleika á því að öðlast […] ríkisborgararétt, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Í skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá 19. júní 2018 er að finna yfirlit yfir fjölda ríkisfangslausra í heiminum, þ. á m. í [...]. Skýrslan bendir til þess að stofnunin flokki [...] sem ríkisfangslausa einstaklinga. Þó kemur jafnframt fram að með vísan til þeirra réttinda sem […] hafa í […] þá gætu þessir einstaklingar fallið utan samnings Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 1. gr. samningsins. Þá liggur fyrir afstaða […] yfirvalda, sem kom m.a. fram í grein […] utanríkisráðuneytisins, frá 12. nóvember 2015, að […] séu ekki ríkisfangslausir þar sem þeir hafi ríkari rétt en þeir myndu hafa samkvæmt samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga.
Aftur á móti liggur fyrir að réttindi […] eru takmörkuð að nokkru leyti. Hafa þeir t.a.m. ekki kosningarétt sem telja verður á meðal grundvallarréttinda ríkisborgara í lýðræðisríkjum. Þá er eignaréttur þeirra einnig takmarkaður. Ekki verður því séð að […] yfirvöld hafi viðurkennt að […] njóti þeirra réttinda sem fylgi […] ríkisfangi.
Með vísan til framangreinds er það mat kærunefndar að b-liður 41. gr. laga um útlendinga útiloki kæranda ekki frá réttarstöðu ríkisfangslauss einstaklings hér á landi enda njóti kærandi ekki sömu réttinda og fylgja ríkisfangi í búseturíki hans.
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að kærandi eigi rétt á alþjóðlegri vernd á grundvelli 39. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Fallist er á aðalkröfu kæranda um að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar og veita kæranda alþjóðlega vernd á Íslandi á grundvelli 1. mgr. 39. gr. útlendingalaga. Í ljósi þess að kærunefnd útlendingamála hefur fallist á aðalkröfu kæranda verða varakrafa og þrautavarakrafa kæranda ekki teknar til umfjöllunar í máli þessu.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Kæranda er veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga. Lagt er fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The appellant is granted international protection in accordance with Article 39, paragraph 1 of the Act on Foreigners. The Directorate is instructed to issue him residence permit on the basis of Article 73 of the Act on Foreigners
.Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir