Úrskurðarnefnd um upplýsingamál

758/2018. Úrskurður frá 28. september 2018

Deilt var um ákvörðun velferðarráðuneytisins um synjun beiðni blaðamanns um aðgang að tveimur minnisblöðum vegna umkvartana þriggja barnaverndarnefnda varðandi samskipti við Barnaverndarstofu. Ákvörðunin byggðist á því að um vinnugögn væri að ræða og að þar væri að finna upplýsingar um starfssamband fyrrverandi forstjóra Barnaverndarstofu við ráðuneytið. Úrskurðarnefndin féllst á með ráðuneytinu að minnisblöðin uppfylltu skilyrði vinnugagnahugtaks 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga en taldi að í öðru þeirra kæmu fram upplýsingar um atvik máls sem ekki væri að finna annars staðar, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. laganna. Lagt var fyrir ráðuneytið að veita kæranda aðgang að þeim hluta annars minnisblaðsins en hin kærða ákvörðun var að öðru leyti staðfest.

Úrskurður

Hinn 28. september 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 758/2018 í máli ÚNU 18030014.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 27. mars 2018, kærði A, blaðamaður Stundarinnar, ákvörðun velferðarráðuneytisins um synjun beiðni um aðgang að gögnum.

Í kæru kemur fram að þann 27. febrúar 2018 hafi kærandi sent ráðuneytinu beiðni um aðgang að niðurstöðum þess varðandi samskipti á sviði barnaverndarnefnda. Ef ráðuneytið teldi persónuupplýsingar og trúnaðarmál vera að finna í niðurstöðunum var óskað eftir því að fá skjalið afhent með persónugreinanlegum upplýsingum afmáðum eftir því sem ráðuneytið teldi nauðsynlegt, sbr. 3. mgr. 5. gr upplýsingalaga.

Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 16. mars 2018, kemur fram að í bréfum velferðarráðuneytisins til þriggja barnaverndarnefnda á höfuðborgarsvæðinu hafi verið gerð grein fyrir niðurstöðu vegna umkvartana þeirra varðandi samskipti við Barnaverndarstofu. Bréfin séu hin formlega niðurstaða málsins. Í hinu umbeðna minnisblaði, sem tekið hafi verið saman af sérfræðingum ráðuneytisins, sé fjallað um hvort efni standi til þess af hálfu ráðuneytisins að bregðast við umkvörtununum og með hvaða hætti. Minnisblaðið sé vinnugagn ráðuneytisins til að byggja formlegu niðurstöðuna á. Þar sé komist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi átt sér stað brot í starfi. Vísað er til þess að minnisblaðið teljist til vinnugagna, sbr. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá hafi ein þeirra umkvartana sem var til umfjöllunar hjá ráðuneytinu varðað tiltekið mál einstaklings á sviði barnaverndar. Ráðuneytið hafi tekið það til sérstakrar skoðunar og ritað hafi verið sérstakt minnisblað í ljósi þess að þar séu rakin viðkvæm persónuleg málefni. Niðurstaða málsins hafi einnig verið að ekki hafi verið um að ræða brot í starfi. Þar sem um sé að ræða viðkvæm gögn um einkamálefni einstaklinga sé óheimilt að veita aðgang að því á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.

Kærandi telur hina kærðu ákvörðun ranga. Í fyrsta lagi geti bréfin sem ráðuneytið sendi barnaverndarnefndunum og Barnaverndarstofu ekki með góðu móti talist niðurstaða stjórnvalds í kvörtunarmáli, enda sé þar ekki að finna neina reifun á umkvörtunum og málsatvikum, andmæli eða rökstuðning af neinu tagi. Því megi draga þá ályktun að hin raunverulega niðurstaða málsins komi fyrir í minnisblöðum ráðuneytisins og að þau hafi því ekki verið undirbúningsgögn í reynd.

Þá kveði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga á um að stjórnvöld skuli afhenda vinnugögn þegar eftir þeim sé óskað ef þar komi fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram. Þá vilji kærandi velta því upp að standist synjun ráðuneytisins hljóti stjórnvöld að geta afgreitt nær hvaða mál sem er í formi vinnugagna eða óformlegra minnisblaða og vikið sér þannig hjá því að rækja upplýsingaskyldu sína gagnvart almenningi.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 5. apríl 2018, og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að.

Í umsögn velferðarráðuneytisins, dags. 13. apríl 2018, eru að mestu leyti endurtekin rök fyrir synjun beiðni kæranda sem komu fram í hinni kærðu ákvörðun. Þó kemur fram að ráðuneytið hafi metið það svo að ákvæði 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga standi því í vegi að ráðuneytinu sé heimilt að afhenda kæranda umbeðin gögn. Í minnisblöðunum sé fjallað um starfssamband ráðherra og forstjóra Barnaverndarstofu, en þar séu m.a. reifaðar ávirðingar á hendur honum og starfsfólki undir hans stjórn og umfjöllun ráðuneytisins þar að lútandi. Hafi það því verið mat ráðuneytisins að umbeðnar upplýsingar væru undanþegnar upplýsingarétti almennings.

Umsögn velferðarráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 23. apríl 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

Niðurstaða
1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að minnisblöðum velferðarráðuneytisins er tengjast umkvörtunum barnaverndarnefnda í garð forstjóra Barnaverndarstofu. Um upplýsingarétt kæranda fer samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæðinu er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.

2.

Af hálfu ráðuneytisins hefur í fyrsta lagi komið fram að 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga standi því í vegi að ráðuneytinu sé heimilt að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum, þar sem fjallað sé um starfssamband ráðherra og fyrrverandi forstjóra Barnaverndarstofu. Þar séu reifaðar ávirðingar á hendur honum og starfsfólki undir hans stjórn og umfjöllun ráðuneytisins þar að lútandi. Um þetta er í fyrsta lagi að segja að Barnaverndarstofa er sjálfstæð stofnun, enda þó hún heyri undir yfirstjórn ráðherra og ráðherra skipi forstjóra hennar. Forstjóri Barnaverndarstofu er því ekki starfsmaður ráðherra eða ráðuneytisins þannig að starfssamband teljist vera þeirra á milli í þeim skilningi sem rætt er um í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Ákvæðið tekur þó til forstjóra sem starfsmanns Barnaverndarstofu og þeirra sem þar starfa.

Í 1. mgr. 7. gr. laganna segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taki til skv. 2. gr. taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:

Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar sem starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum.

Við úrlausn þessa máls reynir á það hvort þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að falli undir 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga á þeim forsendum að þær varði að öðru leyti starfssamband starfsmannsins og Barnaverndarstofu. Þegar tekin er afstaða til þessa atriðis verður að hafa í huga að ákvæði 7. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um aðgang almennings að upplýsingum og ber því að skýra það þröngt.

Við mat á því hvort umbeðin gögn teljist varða starfssamband þeirra sem þar er fjallað um að öðru leyti verður enn fremur að horfa til þeirra sjónarmiða sem lýst er í lögskýringargögnum með ákvæði 7. gr. og rakin eru hér að framan. Af þeim sjónarmiðum verður ráðið að ákvæðinu sé að meginstefnu ætlað að takmarka aðgang að gögnum þar sem taka á ákvarðanir um ,,réttindi og skyldur þeirra starfsmanna“ sem í hlut eiga. Telja verður ljóst að með þeirri skírskotun sé átt við ákvarðanir í málefnum starfsmanna sem falla undir ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 711/2017.

Þegar lagt er mat á hvers konar ákvarðanir falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga er meðal annars litið til þess hvort ákvörðun sé beint út á við að borgurunum eða inn á við að starfsemi stjórnsýslunnar. Ákvarðanir um innri málefni stjórnsýslunnar teljast yfirleitt ekki til slíkra ákvarðana. Þær geta hins vegar verið það í ákveðnum tilvikum, sbr. athugasemdir við 1. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum, en þar eru í dæmaskyni nefndar ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra. Í fyrrnefndum athugasemdum við 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum er svo vísað til IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, hvað varðar sambærileg dæmi um ákvarðanir um innri málefni stjórnsýslu sem teljast ákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi framangreinds verður að telja að hin umbeðnu minnisblöð lúti ekki að starfssambandi fyrrverandi forstjóra Barnaverndarstofu við stofnunina að öðru leyti í skilningi 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, þar sem þar eru ekki upplýsingar um ákvörðun í máli sem hann varðar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

3.

Þá hefur komið fram af hálfu ráðuneytisins að umbeðin gögn teljist til vinnugagna í skilningi 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna, og endanleg niðurstaða þess í málunum hafi birst í bréfum til barnaverndarnefndanna sem um ræðir.

Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Til þess að skjal teljist vinnugagn þarf því almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt samkvæmt ákvæðinu. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Gögn málsins gefa ekki annað til kynna en að umbeðin minnisblöð uppfylli síðastnefndu skilyrðin tvö. Í þessu sambandi skal tekið fram að það leiðir ekki eitt og sér til þess að minnisblöðin missi stöðu sína sem vinnugögn að þau hafi verið afhent aðilum sem framkvæmdu úttekt á málsmeðferð og efnislegri athugun ráðuneytisins í kjölfar kvartana barnaverndarnefndanna, með vísan til 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.

Í skilyrðinu um að gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd felst að það hafi orðið til við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta tiltekins máls. Takmörkun 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga á upplýsingarétti almennings er enda studd þeim rökum að gögn sem verða til við slíkt ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Af þessu leiðir að gagn getur ekki talist vinnugagn ef það hefur í raun að geyma endanlega ákvörðun eða niðurstöðu um afgreiðslu máls. Kæra kæranda er reist á því að þetta eigi við um minnisblöð velferðarráðuneytisins, enda sé ekki að finna neina reifun á umkvörtunum og málsatvikum, andmæli eða rökstuðning af neinu tagi í bréfum ráðuneytisins til barnaverndarnefndanna þriggja, sem það kveður fela í sér endanlega niðurstöðu málsins.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir minnisblöðin í ljósi framangreindra sjónarmiða. Í minnisblaði skrifstofu félagsþjónustu í velferðarráðuneytinu til ráðherra, dags. 18. janúar 2018, er farið yfir kvartanir barnaverndarnefndanna þriggja, kröfu einnar þeirra um setningu staðgengils, kvartanir vegna framgöngu Barnaverndarstofu og viðbrögð stofnunarinnar, kröfu Barnaverndarstofu um að fram fari mat á hæfi skrifstofustjóra á skrifstofunni, fund ráðuneytisins með framkvæmdastjóra barnaverndar Reykjavíkur og kvörtun yfir ummælum forstjóra Barnaverndarstofu í fjölmiðlum. Þá er farið yfir hlutverk og ábyrgð ráðuneytisins í málinu og möguleg viðbrögð við kvörtununum. Gerðar eru tillögur til úrbóta til lengri og skemmri tíma og farið í stuttu máli yfir athugun ráðuneytisins á málinu sem tengdist barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar. Að lokum kemur fram að ljóst sé að ásakanirnar séu alvarlegar og þarfnist málið sérstakrar skoðunar við. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að hvergi í minnisblaðinu eru teknar endanlegar ákvarðanir um viðbrögð ráðuneytisins í málinu. Atvik þess eru reifuð og á stöku stað settar fram hugmyndir um hugsanleg viðbrögð. Að mati nefndarinnar uppfyllir minnisblaðið því skilyrði þess að teljast undirbúningsgagn í reynd.

Á hinn bóginn ber að líta til þess að í bréfum ráðuneytisins til barnaverndarnefndanna þriggja, sem send voru eftir gerð minnisblaðsins, er ekki vikið að ávirðingum þeirra í garð forstjórans fyrrverandi og mati ráðuneytisins á efni þeirra. Eins og hér háttar til er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að minnisblaðið hafi því að geyma umfangsmiklar upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir að með þessu orðalagi sé einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum sé ekki að finna annars staðar, en kunni að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu séu einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að þessi lýsing á að öllu leyti við um efni minnisblaðs skrifstofu félagsþjónustu í velferðarráðuneytinu til ráðherra, dags. 18. janúar 2018. Enda þó minnisblaðið uppfylli öll formleg skilyrði þess að teljast til vinnugagns er um svo umfangsmiklar upplýsingar um atvik málsins að ræða, sem ekki koma fram í þeim bréfum er ráðuneytið kveður fela í sér endanlega niðurstöðu málsins, að ekki þykir rétt að takmarka aðgang almennings að því. Í ljósi allra atvika málsins að öðru leyti þykir almenningur eiga af því ríka hagsmuni að kynna sér þær upplýsingar sem þar koma fram. Bar því velferðarráðuneytinu að veita kæranda aðgang að því á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, að frátöldum þeim hluta minnisblaðsins sem ber yfirskriftina: „Tillögur að úrbótum til lengri og skemmri tíma“. Þar er að finna umfjöllun sem fellur að öllu leyti undir vinnugagnahugtakið eins og það er afmarkað í upplýsingalögum.

Sömu sjónarmið eiga ekki að öllu leyti við um minnisblað velferðarráðuneytisins til ráðherra, dags. 6. febrúar 2018. Þar er fjallað um ábendingu um óeðlileg afskipti forstjóra Barnaverndarstofu af barnaverndarmáli í Hafnarfirði. Í kjölfarið var Barnaverndarstofu tilkynnt um niðurstöðu athugunarinnar með bréfi, dags. 27. febrúar 2018, og barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar einnig með bréfi sama dag. Eins og hér háttar til verður að telja að minnisblaðið hafi ekki að geyma umfangsmiklar upplýsingar um málsatvik sem ekki koma fram í endanlegri niðurstöðu málsins. Verður því að telja að velferðarráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að því á þeim grundvelli að um vinnugagn hafi verið að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sér þó ástæðu til að benda á að upplýsingar um efni minnisblaðsins, þ.m.t. bein tilvitnun í stóran hluta þess, hefur birst opinberlega í niðurstöðu óháðrar úttektar á málsmeðferð og efnislegri athugun ráðuneytisins í kjölfar kvartana barnaverndarnefndanna þriggja vegna Barnaverndarstofu og forstjóra hennar, dags. 6. júní 2018. Úttektin er birt á vef Stjórnarráðsins. Með hliðsjón af niðurstöðu nefndarinnar er ekki ástæða til að taka afstöðu til þess hvort 9. gr. upplýsingalaga komi í veg fyrir aðgang kæranda að minnisblaðinu.

Það athugast að við töku hinnar kærðu ákvörðunar tók velferðarráðuneytið ekki afstöðu til þess hvort kæranda skyldi veittur aukinn aðgangur að umbeðnum gögnum, sbr. ákvæði 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga, svo sem skylt er skv. 2. mgr. ákvæðisins. Enda þótt fallist sé á það með ráðuneytinu að heimilt hafi verið að synja beiðni kæranda um aðgang að minnisblaðinu, dags. 6. febrúar 2018, kann því jafnframt að hafa verið heimilt að veita honum aðgang að því á grundvelli sjónarmiða um aukinn aðgang og markmiða upplýsingaréttar almennings, sbr. 1. gr. upplýsingalaga. Því er beint til ráðuneytisins að taka afstöðu til þessa atriðis við meðferð beiðna um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögunum í framtíðinni.

Úrskurðarorð:

Velferðarráðuneytinu ber að veita kæranda, A, blaðamanni, aðgang að minnisblaði skrifstofu félagsþjónustu í velferðarráðuneytinu til ráðherra, dags. 18. janúar 2018 að frátöldum þeim hluta minnisblaðsins sem ber yfirskriftina: „Tillögur að úrbótum til lengri og skemmri tíma“.

Hin kærða ákvörðun er að öðru leyti staðfest.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson

Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef
Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds.
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn