Steingrímur Jónsson kærir ákvörðun Matvælastofnunar, að synja um áframhaldandi stuðningsgreiðslur, án framleiðslu, fyrir búið að Efri-Engidal.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 23. nóvember 2015 kveðið upp svohljóðandi:
ÚRSKURÐ
Með stjórnsýslukæru dags. 19. mars 2015 kærði Björn Jóhannesson hrl. f.h. Steingríms Jónssonar, kt. 141161-7419, hér eftir nefndur kærandi, ákvörðun Matvælastofnunar dags. 7. janúar 2015, að synja um áframhaldandi stuðningsgreiðslur, án framleiðslu, fyrir búið að Efri-Engidal, en framleiðslu á búinu var hætt árið 2011 vegna díoxínmengunar frá sorpbrennslustöðinni Funa í Engidal.
Kröfugerð
Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar dags. 7. janúar 2015, um að synja beiðni kæranda um áframhaldandi greiðslur á grundvelli bráðabrigðaákvæða W. og X. í búvörulögum nr. 99/1993, án framleiðslu fyrir búið í Efri-Engidal, Ísafjarðarbæ, verði felld úr gildi og fallist verði á umsókn kæranda dags. 23. desember 2014 um áframhaldandi greiðslur á grundvelli framangreindra ákvæða búvörulaga.
Um kæruheimild er vísað til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum og venju. Kæran barst fyrir lok kærufrests skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:
Á árinu 2010 vaknaði grunur um díoxínmengun í Engidal vegna mengunar frá sorpbrennslustöðinni Funa á Ísafirði. Þann 17. desember 2010 var til bráðabirgða lagt bann við sölu allra afurða frá bænum að Efri-Engidal sem og flutningum á lifandi dýrum frá bænum. Með bréfi dags. 6. apríl 2011 upplýsti Matvælastofnun kæranda um áfangaskýrslu sérfræðihóps Matvælastofnunar um áhrif díoxínmengunar á framtíð búskapar í Engidal í Skutulsfirði. Niðurstöður séfræðihópsins voru á þá leið að búfé í Engidal svo og afurðir og fóður þaðan hefðu verið töluvert mengaðar. Með vísan til 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli, lagði Matvælastofnun bann við markaðssetningu matvæla úr 19 nautgripum og 80 kindum. Þá var kæranda einnig bönnuð öll nýting á landi til beitar og á heyi sem fóður fyrir dýr til mannelsdis skv. 9. gr. laga nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru.
Ýmsar rannsóknir voru gerðar á heyjum og afurðum frá búinu, meðal annars á mjólk og kjöti. Þær rannsóknir gáfu til kynna að afurðir frá búinu voru mengaðar. Í apríl 2011 var komið upp beitarhólfi í Engidal í rannsóknarskyni, kjötsýni úr þeim gripum voru rannsökuð og niðurstaða þeirra rannsókna leiddi í ljós að mengun var minni í þeim gripum en þeim sem slátrað var í upphafi árs 2011.
Matvælastonun staðfesti með bréfi dags. 14. júlí 2011 við kæranda að áfram yrði bann við nýtingu afurða dýra til manneldis sem hafa verið á fóðri úr Engidal sem og nýting á fóðri úr Engidal til handa dýrum til manneldis. Einnig upplýsti Matvælastofnun að bann á nýtingu fóðurs yrði endurskoðað gæfu niðurstöður beitartilraunar tilefni til þess. Matvælastofnun aflétti banni á beit og nýtingu fóðurs með bréfi dags. 11. janúar 2012.
Með bréfi dags. 11. nóvember 2013 óskaði kærandi eftir framlenginu á breingreiðslum og álagsgreiðslum vegna gæðastýrðarar sauðfjárframleiðslu óháð framleiðslu. Með bréfi dags. 19. febrúar 2014 heimilaði Matvælastofnun áframhaldandi greiðslur út árið 2014. Með bréfi 23. desember 2014 óskaði kærandi eftir gæðastýringarálagi og beingreiðslum vegna mjólkur- og sauðfjárframleiðslu samkvæmt ákvæði til bráðabirgða X. í búvörulögum nr. 99/1993, á framleiðsluárinu 2015, óháð framleiðslu. Beiðni kæranda var svarað með bréfi Matvæla-stofnunar dags. 7. janúar 2015, þar sem beiðni kæranda um framlenginu á beingreiðslum og álagsgreiðslum var hafnað þar sem heimilt hefði verið frá 11. janúar 2012 að hefja búskap að Efri-Engidal.
Kæra barst ráðuneytinu með bréfi dags. 19. mars 2015. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Matvælastofnunar vegna kærunnar með bréfi dags. 25. mars 2015. Umsögn Matvælastofnun barst með bréfi dags. 29. apríl 2015. Með bréfi dags. 5. júní 2015 veitti ráðuneytið kæranda frest til athugasemda við umsögnina. Umsögn kæranda barst með bréfi dags. 23. júní 2015. Ráðuneytið óskaði einnig eftir afriti af bréfi dags. 11. nóvember 2013 sem ekki hafði borist ráðuneytinu með tölvupósti dags. 17. ágúst 2015 til kæranda.
Ráðuneytið tekur fram að vegna anna í ráðuneytinu hefur afgreiðsla máls þessa dregist og beðist er velvirðingar á því.
Málsástæður og lagarök
Málsástæður og lagarök kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar dags. 7. janúar 2015 verði felld úr gildi og fallist verði á umsókn kæranda dags. 23. apríl 2014 um áframhaldandi greiðslur á grundvelli bráðabirgðaákvæða W. og X. í búvörulögum nr. 99/1993.
Kærandi lýsir því í kæru að hann hafi ákveðið að kaupa fáein lömb haustið 2013 og aukið aðeins við bústofn sinn á árinu 2014. Hann hafi hins vegar ekki hafið kúabúskap að nýju þar sem fyrir liggi niðurstöður rannsókna sem gerðar voru á sínum tíma varðandi áhrif díoxínmengunar á framtíð búskapar í Engidal, en þau sýndu að sýni sem tekin voru úr mjólk og nautgripakjöti bentu til þess að upptaka díoxíns væri mun meiri í kúm og nautgripum en í sauðfé. Þá hefðu engar viðbótarrannsóknir verið gerðar af hálfu Matvælastofnunar eða annarra aðila varðandi framtíð kúabúskapar á svæðinu umfram þá skýrslu sem gerð var 2011. Þá hafi aflétting Matvælastofnunar þann 11. janúar 2012 fyrst og fremst tekið mið af áframhaldandi sauðfjárbúskap á svæðinu. Þá bendir kærandi á að beitarsvæði sauðfjár sé mun stærra en hjá kúnum og því minni hætta á mengun í sauðfé. Kærandi óskar því aðeins eftir áframhaldandi stuðningsgreiðslum án framleiðslu, vegna mjólkurframleiðslu á árinu 2015. Aðstæður séu allt aðrar varðandi framtíð kúabúskapar á svæðinu en sauðfjárbúskap. Kærandi bendir einnig á að ekki hafi verið fallist á bótaskyldu í málinu en Ísafjarðarbær hafi verið í viðræðum um mögulegar bótagreiðslur frá árinu 2012 en samkomulag ekki náðst. Þar af leiðandi hafi kærandi átt erfitt um vik að fjármagna nýjan bústofn.
Með vísan til ákvæða til bráðabirgða W. og X. í búvörulögum nr. 99/1993 var Matvælastofnun veitt sérstök heimild til að ákveða beingreiðslur og aðrar stuðningsgreiðslur í landbúnaði skyldu greiddar tímabundið til lögbýla, óháð framleiðslu á viðkomandi býlum, þó ekki lengur en til ársloka 2016, ef framleiðsluskilyrði á lögbýlinu hefðu á einhvern hátt raskast vegna náttúruhamfara eða vegna þess að afurðasala frá lögbýlinu hefði verið bönnuð af ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi hefði ekki getað haft áhrif á. Kærandi telur ljóst að lögbýlið að Efri-Engidal falli undir skilyrði ákvæðanna, en á það féllst Matvælastofnun á árunum 2012-2014. Matvælastofnun hafi hins vegar synjað kæranda um greiðslur fyrir framleiðsluárið 2015, þar sem stofnunin líti svo á að liðinn sé sá tími sem eðlilegur geti talist til að koma búskap í Efri-Engidal í fyrra horf að nýju. Kærandi mótmælir synjun Matvælastofnunar þar sem ekki liggur fyrir hvenær unnt sé að hefja mjólkurframleiðslu á lögbýlinu. Ekki liggi fyrir staðfesting afurðastöðvar hvort þær séu reiðubúnar til að taka við mjólk af býlinu og meðan það liggi ekki fyrir sé útilokað fyrir kæranda að hefja mjólkurbúskap að nýju. Þá bendir kærandi á að engar bætur hafi fengist vegna fyrirskipunar um að fella allan bústofn á jörðinni árið 2011 og því ómögulegt að hefja mjólkurbúskap að nýju, fyrr en niðurstaða hefur fengist í þeim ágreiningi sem uppi er um bætur og bótaskyldu.
Kærandi bendir á mikilvægi þess að matvælaframleiðendur tryggi eins og þeim er frekast unnt heilnæmi þeirra afurða sem þeir senda frá sér. Vegna þeirrar mengunar sem staðfest hefur verið í næsta nágrenni við sorpbrennsluna Funa í Engidal, er mikilvægt að nauðsynlegar rannsóknir verði framkvæmdar á svæðinu áður en kúabúskapur hefst þar að nýju og sala afurða. Tryggja þarf að öllum vafa um mögulega mengun á svæðin, meðal annars í mjólk, sé eytt áður en ráðist verður í kostnaðarsamar fjárfestingar með kaup á nýjum bústofni. Í umsögn kæranda dags. 23. júní 2015 vísar kærandi til þess að krafa hans taki aðeins til beingreiðslna vegna mjólkurframleiðslu en ekki til gæðastýringarálags eða beingreiðslna vegna sauðfjárframleiðslu.
Með vísan til framangreinds krefst kærandi þess að ráðuneytið felli hina kærðu ákvörðun Matvælastofnunar dags. 7. janúar 2015 úr gildi og fallist verði á beiðni kæranda um áframhaldandi stuðningsgreiðslur, án framleiðslu, fyrir lögbýlið að Efri-Engidal á árinu 2015 í samræmi við beiðni kæranda dags. 23. desember 2014.
Umsögn Matvælastofnunar
Í umsögn stofnunarinnar dags. 29. apríl 2015 er rakin forsaga þess að Matvælastofnun aflétti banni við beit og fóðuröflun í Engidal, með bréfi stofnunarinnar 11. janúar 2012. Þá áréttar Matvælastofnuna að stofnunin hafi ekki gert þá kröfu að bústofni yrði slátrað, heyi fargað og hús og tæki skyldu hreinsuð. Slíkar kröfur væri aðeins gerðar þegar um væri að ræða niðurskurð vegna dýrasjúkdóms þar sem reynt væri að hindra útbreiðslu smits. Kæranda var því heimilt að halda áfram bústofninum en ekki var heimilt að nýta hann til manneldis.
Matvælastofnun bendir á að aflétting á banni við beit búfjár og fóðuröflun hafi ekki aðeins tekið mið af áframhaldandi sauðfjárbúskap á svæðinu. Í bréfi stofunarinnar dags. 11. janúar 2012 komi skýrt fram að aflétting bannsins næði til öflunar fóðurs og beit fyrir allt búfé, þ.e. sauðfé, nautgripi, hross, svín, geitur, alifugla, loðdýra og kanínur. Kærandi gat því hafið kúabúskap eftir 11. janúar 2012. Matvælastofnun telur því að ekki séu uppfyllt skilyrði í ákvæði til bráðabirgða W. til áframhaldandi greiðslna úr ríkissjóði.
Rökstuðningur
Í ákvæði til bráðabirgða W. í búvörulögum nr. 99/1993 segir:
,,Þrátt fyrir ákvæði 53.–55. gr. er Matvælastofnun heimilt að ákveða að beingreiðslur skv. X. kafla verði greiddar til lögbýlis samkvæmt greiðslumarki þess óháð framleiðslu á lögbýlinu, þó ekki lengur en til ársloka 2016, ef framleiðsluskilyrði á lögbýlinu hafa raskast tímabundið vegna náttúruhamfara, t.d. stórfellds öskufalls eða jökulflóða, vegna óvenjulegs veðurfars eða vegna þess að afurðasala frá lögbýlinu hefur verið bönnuð af ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á. Með sama fororði er heimilt að greiða beingreiðslur til lögbýlis vegna ráðstafana sem ráðherra hefur fyrirskipað fyrir árslok 2012 til útrýmingar á sjúkdómi. Greiðslur samkvæmt þessu ákvæði eru þó aðeins heimilar ef a.m.k. annað eftirgreindra skilyrða er uppfyllt:
a. Greiðslumark lögbýlis, að hámarki eins og það var við upphaf náttúruhamfara, er lagt inn til geymslu, sbr. 3. mgr. 53. gr. Beingreiðslur eru greiddar skráðum handhafa réttar til beingreiðslna með jöfnum framlögum þannig hann verði jafnsettur öðrum sem njóta greiðslnanna.
b. Framleiðandi gerir samkomulag við framleiðanda á öðru lögbýli um tímabundna nýtingu á greiðslumarki lögbýlisins (en ekki aðilaskipti). Þar skal kveðið á um að mjólk verði lögð inn í afurðastöð í nafni þess lögbýlis þar sem framleiðsluskilyrði hafa raskast. Beingreiðslur skal greiða skráðum handhafa réttar til beingreiðslna á því býli. Skylt er að tilkynna þessa tilhögun fyrir fram til Matvælastofnunar.“
Þann 17. desember 2010 bannaði Matvælastofnun afurðasölu og flutning á lifandi dýrum frá Efri-Engidal, þar sem díoxín mældist í mjólkursýni yfir leyfilegum mörkum. Með frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum, þskj. 1477, 828. mál var ákvæði til bráðabirgða W. í lögunum breytt á þann veg að framleiðendur gætu óskað eftir því við Matvælastofnun að fá áfram greiddar beingreiðslur og gæðastýringarálag, ef afurðarsala frá lögbýli hafi verið bönnuð af ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á, meðal annars til að bregðast við þeim sérstöku aðstæðum sem uppi voru í Skutulsfirði vegna díoxínmengunar. Frumvarpið varð að lögum 10. júní 2011. Kærandi hefur því fengið greiddar beingreiðslur og gæðastýringarálag frá því að Matvælastofnun bannaði afurðasölu og flutning á lifandi dýrum frá Efri-Engidal frá árinu 2010 og út framleiðsluárið 2014.
Í framagreindu ákvæði til bráðabirgða W. í lögunum kemur fram að afurðarsala frá lögbýlinu verði að vera bönnuð vegna ástæða sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á, svo framleiðandi geti átt rétt á greiðslum. Með bréfi dags. 11. janúar 2012 aflétti Matvælastofnun banni við beit og fóðuröflun í Engidal. Í bréfinu kemur fram að niðurstöður beitatilraunar liggi fyrir og þær gefi ekki tilefni til að ætla að sauðfé taki lengur upp mikið magn díoxíns í gegnum beit á svæðinu. Var því banni við beit búfjár og öflun fóðurs frá Engidal aflétt. Hugtakið búfé er meðal annars skilgreint í lögum um búfjárhald nr. 38/2013 en þar segir að með búfé sé átt við alifugla, geitfé, hross, kanínur, loðdýr, nautgripi, sauðfé og svín. Kæranda var því heimilt eftir 11. janúar 2012 að halda framangreint búfé á búinu að Efri-Engidal.
Kærandi hefur fengið greiðslur án framleiðslu, fyrir framleiðsluárin 2012, 2013 og 2014 vegna sauðfjár og í mjólk. Matvælastofnun vísaði til þess í bréfi sínu dags. 19. febrúar 2014 þegar heimilaðar voru áframhaldandi greiðslur fyrir framleiðsluárið 2014 að þar sem beit búfjár og öflun fóðurs í Engidal hafi verið aflétt 11. janúar 2012 myndi stofnunin ekki fallast á frekari framlengingu á greiðslum án framleiðslu. Þá vísaði stofnunin einnig til þess í bréfi sínu dags. 7. janúar 2015 að þrjú ár væru liðin frá því að banni við beit og fóðuröflun í Engidal var aflétt og sé það að mati stofnunarinnar eðlilegur tími til að koma búskap á búinu í fyrra horf.
Ráðuneytið telur að kæranda hafi verið veitt rúmt svigrúm frá 11. janúar 2012 til að koma búskap á búinu að Efri-Engidal í fyrra horf, enda eigi ákvæði til bráðabirgða W. eingöngu við þegar um er að ræða bann við afurðarsölu frá búinu. Hafi því banni verið aflétt fyrir búfé, það er bæði fyrir sauðfé og nautgripi.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að staðfesta beri ákvörðun Matvælastofnunar dags. 7. janúar 2015 um að hafna áframhaldandi stuðningsgreiðslum án framleiðslu á búinu Efri-Engidal.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Matvælastofnunar dags. 7. janúar 2015, um að hafna frekari greiðslum óháð framleiðslu á búinu Efri-Engidal, er staðfest.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Baldur Sigmundsson
Rebekka Hilmarsdóttir