Synjun Vinnumálastofnunar frá 12. desember 2005 staðfest.
Þriðjudaginn 6. júní 2006 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 6. janúar 2006, kærði A, f.h. B ehf., kt. X, synjun Vinnumálastofnunar, dags. 12. desember 2005, um veitingu atvinnuleyfis fyrir D, ríkisborgara í Taílandi, fd. Y.
I. Málavextir og málsástæður.
Mál þetta varðar synjun Vinnumálastofnunar um veitingu atvinnuleyfis til handa B ehf. í því skyni að ráða til starfa D, ríkisborgara í Taílandi. Vinnumálastofnun synjaði um veitingu atvinnuleyfisins með vísan til a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga.
Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hana til ráðuneytisins. Að sögn kæranda er B ehf. stöðugt með atvinnuauglýsingar í gangi bæði hjá svæðisvinnumiðlun og í dagblöðum. Þrátt fyrir það sé sífelldur skortur á vinnuafli sem valdi miklum vandræðum hjá fyrirtækinu en núverandi staða sé sú að fyrirtækið vanti sárlega vinnuafl. Þá tekur kærandi fram að umræddur útlendingur hafi verið á Íslandi fyrir tíu árum og hafi þá starfað hjá Sláturfélagi Suðurlands á Hvolsvelli. Hún eigi auk þess móður hér á landi sem gift sé íslenskum manni og með íslenskan ríkisborgararétt. Þá búi tvö alsystkin hennar hér á landi auk einnar hálfsystur.
Erindi kæranda var sent Vinnumálastofnun til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. janúar sl., og barst ráðuneytinu svarbréf stofnunarinnar 10. febrúar sl. Í umsögn sinni ítrekar stofnunin afstöðu sína til málsins þess efnis að samkvæmt viðauka B við aðildarsamning EES sé núverandi aðildarríkjum gert að veita ríkisborgurum hinna nýju aðildarríkja sem gengu til liðs við Evrópusambandið sem og Evrópska efnahagsvæðið 1. maí 2004, forgang fram yfir ríkisborgara annarra ríkja að því er varðar aðgengi að vinnumörkuðum sínum. Því beri að leita aðstoðar vinnumiðlunar á hinu Evrópska efnahagssvæði fáist ekki vinnuafl innan lands. Enn fremur bendir stofnunin á að skv. 7. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, sé heimilt að veita leyfi til að ráða útlendinga til starfa hérlendis að uppfylltum tilteknum skilyrðum, s.s að kunnáttumenn verði ekki fengnir innan lands eða að atvinnuvegi landsins skorti vinnuafl. Því beri atvinnurekanda að hafa leitað eftir aðstoð svæðisvinnumiðlunar eftir vinnuafli áður en atvinnuleyfi sé veitt af Vinnumálastofnun.
Í umsögninni kemur fram að samkvæmt upplýsingum Svæðisvinnumiðlunar höfuðborgarsvæðisins sé fyrirtækið ávallt með auglýsingu hjá vinnumiðluninni þar sem auglýst sé eftir starfsfólki. Enn fremur kemur fram í umsögn Vinnumálastofnunar að Eures, vinnumiðlun á Evrópska efnahagssvæðinu, telji hins vegar að auðvelt sé að útvega fólk af Evrópska efnahagssvæðinu í ósérhæfð störf hér á landi og að í máli þessu hafi ekki verið fullreynt að fá starfskraft af Evrópska efnahagssvæðinu í umrætt starf. Þá telur Vinnumálstofnun í umsögn sinni að það skipti ekki máli í þessu sambandi þótt viðkomandi útlendingur hafi starfað hér á landi fyrir tíu árum.
Í umsögn sinni vísar stofnunin til sérstakrar heimildar í lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, vegna veitingar tímabundinna atvinnuleyfa til nánustu aðstandenda fólks sem dvelur og starfar hér á landi. Að mati stofnunarinnar fellur skyldleiki viðkomandi útlendings og þeirra ættingja sem hún er sögð eiga hér á landi ekki undir þessa heimild laganna.
Þá vísar stofnunin í umsögn sinni til tveggja úrskurða félagsmálaráðuneytisins þar sem vísað hafi verið til þess að kærendur hafi ekki fullreynt að ráða ríkisborgara aðildarríkis að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og að þar með hafi ekki verið sýnt fram á nauðsyn þess að ráða viðkomandi útlendinga til starfa. Telur stofnunin að umræddir úrskurðir hafi fordæmisgildi í því máli sem hér um ræðir.
Með vísan til framangreinds og yfirlýsinga félagsmálaráðherra og dómsmálaráðherra frá 7. september 2005, telur Vinnumálastofnun í umsögn sinni að kærandi hafi ekki reynt til fulls að ráða fólk í umrætt starf annaðhvort innan lands eða af Evrópska efnahagssvæðinu og því hafi stofnuninni borið að synja um umrætt atvinnuleyfi.
Með bréfi, dags. 10. febrúar sl., var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnumálastofnunar. Svarbréf kæranda barst ráðuneytinu 27. febrúar sl. þar sem kærandi mótmælir því að ekki hafi verið fullreynt að ráða fólk innan lands eða af Evrópska efnahagssvæðinu þar sem allar starfsumsóknir sem bærust fyrirtækinu væru teknar fyrir og viðkomandi umsækjendur boðaðir í viðtal. Ef þeir væru reiðubúnir að starfa hjá fyrirtækinu, gætu unnið og sýndu starfinu áhuga væru þeir ráðnir til starfa. Þá kemur fram hjá kæranda að erfitt sé að ná til umsækjenda af Evrópska efnahagssvæðinu þar sem þeir svari oft ekki í síma eða að þeir hafi ekki áhuga á að starfa við ræstingar.
II. Niðurstaða.
Ákvarðanir Vinnumálastofnunar sem teknar eru á grundvelli laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, eru kæranlegar til félagsmálaráðuneytisins á grundvelli 24. gr. laganna.
Atvinnuleyfi vegna starfa útlendinga eru veitt í samræmi við stefnu íslenskra stjórnvalda hverju sinni að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga þeirra, settum lögum um atvinnuréttindi útlendinga og reglugerðum settum með heimild í þeim. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er það gert að skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis að kunnáttumenn verði ekki fengnir innan lands, atvinnuvegi landsins skorti vinnuafl eða aðrar sérstakar ástæður mæli með veitingu atvinnuleyfis. Þá er tekið fram að áður en atvinnuleyfi er veitt beri atvinnurekanda að hafa leitað til svæðisvinnumiðlunar eftir vinnuafli nema slík leit verði fyrirsjáanlega árangurslaus að mati Vinnumálastofnunar.
Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess er varð að gildandi lögum um atvinnuréttindi útlendinga kemur fram að ákvæðið sé efnislega samhljóða ákvæðum eldri laga. Þessi skilyrði komu inn sem nýmæli í lög nr. 26/1982, um sama efni. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að þeim lögum kemur fram að færa skuli „rök fyrir nauðsyn þess að nota erlent starfsfólk og gera grein fyrir því hvaða tilraunir hafi verið gerðar til þess að ráða innlent starfsfólk í starfið. Gert er ráð fyrir því að vinnumálaskrifstofa félagsmálaráðuneytisins kanni síðan sjálfstætt áður en atvinnuleyfi er veitt, hvert atvinnuástand er á viðkomandi stað og leiti til sambanda aðila vinnumarkaðarins um almenna stefnumörkun í innflutningi erlends starfsfólks með sérstöku tilliti til atvinnuástands í landinu og á ákveðnum landssvæðum.“ Enn fremur var það talið lögbundið hlutverk vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins að „fylgjast náið með atvinnuástandi í landinu og reyna að koma í veg fyrir atvinnuleysi eftir bestu getu. Rétt þótti því að tengja veitingu atvinnuleyfa vegna erlendra starfsmanna þeim upplýsingum og því starfi sem unnið er á skrifstofunni að öðru leyti hvað varðar atvinnuástand í landinu.“
Verður ekki annað séð en að tilgangur skilyrðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. gildandi laga um atvinnuréttindi útlendinga sé í meginatriðum sá sami og áður enda ekkert annað komið fram í lögskýringargögnum. Þá var Vinnumálastofnun falið hlutverk vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins með lögum nr. 13/1997, um vinnumarkaðsaðgerðir. Af efni ákvæðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. laganna um atvinnuréttindi útlendinga má því ráða að mat Vinnumálastofnunar um hvort skilyrði þess fyrir veitingu tímabundinna atvinnuleyfa sé fullnægt skuli aðallega byggjast á aðstæðum á innlendum vinnumarkaði hverju sinni en þar á meðal er átt við hið lögbundna hlutverk Vinnumálastofnunar að meta hvort leit atvinnurekanda að starfsmanni sé fyrirsjáanlega árangurslaus og þar með ekki nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis.
Í nóvember 2005 voru 2.247 einstaklingar á atvinnuleysisskrá að meðaltali hér á landi samkvæmt upplýsingum frá Vinnumálastofnun, sbr. yfirlit yfir atvinnuástand, nr. 11/2005, en það jafngildir 1,5% af áætlun efnahagsskrifstofu fjármálaráðuneytis um mannafla á vinnumarkaði á þeim tíma. Á sama tíma var atvinnuleysi á höfuðborgarsvæðinu 1,4% af áætluðum mannafla sem svarar til 1.313 einstaklinga að meðaltali.
Í máli þessu taldi Vinnumálastofnun meginreglu ákvæðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga eiga við og því nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis að umsækjandi hefði áður leitað aðstoðar svæðisvinnumiðlunar. Í ljósi þess að ekki er um sérhæft starf að ræða verður ekki annað séð en að mat Vinnumálastofnunar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum þrátt fyrir tiltölulega lítið atvinnuleysi hér á landi í nóvember 2005.
Umfang atvinnuleysis hér á landi hefur þó ekki áhrif á að við mat á því hvort skilyrðum a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga sé fullnægt ber Vinnumálastofnun að líta jafnframt til skuldbindinga íslenskra stjórnvalda samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 2. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, og b-lið 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 339/2005, um atvinnuréttindi útlendinga. Með samningnum hafa íslensk stjórnvöld skuldbundið sig til að skapa skilyrði fyrir fulla atvinnu, bætt lífskjör og bætt starfsskilyrði á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. einnig lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Ákvæði 28.–30. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið fjalla síðan sérstaklega um frjálsa för launafólks sem nánar eru útfærð í gerðum um þetta efni og hafa verið felldar undir V. viðauka við samninginn. Það telst því felast í skuldbindingum íslenskra stjórnvalda samkvæmt framangreindum samningi að þau veiti launamönnum sem eru ríkisborgarar annarra aðildarríkja innan Evrópska efnahagssvæðisins forgang fram yfir ríkisborgara ríkja utan svæðisins að því er varðar aðgengi að innlendum vinnumarkaði.
Stækkun Evrópska efnahagssvæðisins tók gildi 1. maí 2004 er tíu ríki gerðust aðilar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið til viðbótar þeim sem fyrir voru, sbr. aðildarsamning EES. Þessi ríki voru Eistland, Lettland, Litháen, Kýpur, Malta, Pólland, Slóvakía, Slóvenía, Tékkland og Ungverjaland. Reglum samningsins er í meginatriðum ætlað að gilda á öllu svæðinu en gerður var fyrirvari um gildistöku ákvæða 1.-6. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE, um frelsi launþega til flutninga innan Evrópusambandsins, með síðari breytingum. Samningarnir um inngöngu Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands í Evrópska efnahagssvæðið gerðu því ekki ráð fyrir að þau ákvæði giltu fyrst um sinn að því er varðar frjálsa för ríkisborgara þessara landa sem launamanna innan svæðisins. Íslensk stjórnvöld nýttu sér þennan fyrirvara með lögum nr. 19/2004, um breytingu á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum.
Þrátt fyrir að sækja hafi þurft um atvinnu- og dvalarleyfi fyrir ríkisborgara framangreindra aðildarríkja fram til 1. maí 2006 skuldbundu stjórnvöld sig eigi síður til að veita launamönnum sem eru ríkisborgarar hinna nýju aðildarríkja forgang fram yfir ríkisborgara ríkja utan svæðisins að því er varðar aðgengi að vinnumarkaði sínum á aðlögunartímabilinu, sbr. viðauka B við aðildarsamning EES. Sá forgangur var enn frekar undirstrikaður með lögum nr. 21/2006, um breytingu á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, sem tóku gildi 1. maí 2006 en þar var ríkisborgurum framangreindra ríkja veitt heimild til frjálsrar atvinnuleitar hér á landi og til að ráða sig til starfa án sérstakra atvinnuleyfa.
Stjórnvöld leggja því ríka áherslu á að í tilvikum er vinnuafl skortir á innlendum vinnumarkaði þá leiti atvinnurekendur eftir starfsfólki á hinum sameiginlega vinnumarkaði Evrópska efnahagssvæðisins áður en leitað er út fyrir svæðið eftir starfskrafti. Á það ekki síst við þegar litið er til langtímaáhrifa veitingu atvinnuleyfa á innlendan vinnumarkað, sbr. c-lið 1. mgr. 9. gr. reglugerðar, nr. 339/2005, um atvinnuréttindi útlendinga. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að það sé nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis að umsækjandi hafi áður leitað aðstoðar Eures, vinnumiðlunar á Evrópska efnahagssvæðinu, eftir að leit hans innan lands hefur ekki skilað árangri.
Synjun Vinnumálastofnunar byggist meðal annars á því að kærandi hafi ekki auglýst umrætt starf hjá Eures, vinnumiðlun á Evrópska efnahagssvæðinu. Í umsögn Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi leitað til Svæðisvinnumiðlunar höfuðborgarsvæðisins eftir aðstoð vinnumiðlunarinnar við leit að starfsmanni hér á landi en sú leit hafi ekki borið árangur. Hins vegar kemur fram að Eures, vinnumiðlun á Evrópska efnahagssvæðinu, telji auðvelt að finna starfsfólk af Evrópska efnahagssvæðinu í ósérhæfð störf hér á landi og að ekki hafi verið fullreynt í máli þessu að fá starfskraft af því svæði. Þessu hefur kærandi ekki mótmælt en ríkar kröfur verður að gera til atvinnurekanda svo talið verði fullreynt að finna starfsfólk hér á landi eða af Evrópska efnahagssvæðinu, sem þegar hefur aðgengi að innlendum vinnumarkaði, áður en leitað er út fyrir svæðið eftir starfskrafti. Kærandi heldur því hins vegar fram að erfitt sé að ná til umsækjenda af Evrópska efnahagssvæðinu án þess að styðja þá fullyrðingu sína frekari gögnum. Að mati ráðuneytisins þykir því ekki fullreynt að ráða starfsfólk í umrætt starf innan Evrópska efnahagssvæðisins.
Samkvæmt ákvæði a-liðar 1. mgr. 7. gr. laganna um atvinnuréttindi útlendinga geta aðrar sérstakar ástæður en þær sem taldar eru sérstaklega upp í ákvæðinu mælt með leyfisveitingu. Í erindi kæranda til ráðuneytisins kemur fram að útlendingurinn sem sótt er um leyfi fyrir eigi ættingja hér á landi. Það er álit ráðuneytisins að fjölskyldutengsl útlendings við fólk sem býr hér á landi verði ekki talin til málefnalegra sjónarmiða sem réttlæta að atvinnurekandi geti haft sérstakan hag af því að ráða tiltekinn útlending til starfa. Sérstök heimild er þó í 2. mgr. 7. gr. laganna til að veita tímabundið atvinnuleyfi vegna nánustu aðstandenda útlendings sem fengið hefur búsetuleyfi og óbundið atvinnuleyfi hér á landi. Skilyrði er að útlendingi þeim, sem sótt er um atvinnuleyfi fyrir, hafi áður verið veitt dvalarleyfi hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga um dvalarleyfi fyrir aðstandendur. Því skilyrði er ekki fullnægt í máli þessu og kemur því umrædd heimild ekki til álita. Jafnframt er það álit ráðuneytisins að dvöl útlendings hér á landi til lengri eða skemmri tíma fyrir einhverjum árum síðan leysi viðkomandi atvinnurekanda ekki undan þeim skilyrðum sem sett eru í lögum um atvinnuréttindi útlendinga fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis hér á landi fyrir sama útlending.
Með vísan til framangreinds þykir kærandi ekki hafa fullreynt að ráða starfsfólk á innlendum vinnumarkaði eða ríkisborgara aðildarríkis að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Er það því niðurstaða ráðuneytisins að kærandi hafi ekki sýnt fram á nauðsyn þess að ráða umræddan útlending til starfa og þar með er skilyrðum laga um atvinnuréttindi útlendinga um veitingu tímabundins atvinnuleyfis ekki fullnægt í máli þessu.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Synjun Vinnumálastofnunar, dags. 12. desember 2005, um veitingu atvinnuleyfis til handa B ehf. í því skyni að ráða til starfa D, ríkisborgara í Taílandi, skal standa.
F.h.r.
Hanna Sigríður Gunnsteinsdóttir (sign)
Bjarnheiður Gautadóttir (sign)