Kæra vegna sjúkrakennslu

Ár 2017, miðvikudaginn 22. nóvember, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í máli MMR17040036.

Kæruefnið

Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst þann 4. apríl 2017 kæra A, hdl., fyrir hönd B og C vegna ólögráða sonar þeirra, D.  Kærð var synjun sveitarfélagsins E um að veita syni kærenda sjúkrakennslu samkvæmt 23. gr. reglugerðar nr. 585/2010, um nemendur með sérþarfir í grunnskóla, sbr. 17. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008,  með síðari breytingum. Gera kærendur þá kröfu að ákvörðun sveitarfélagsins um synjun sjúkrakennslu samkvæmt 23. gr. reglugerðar nr. 585/2010 verði felld úr gildi og sveitarfélaginu gert að sinna skyldu sinni og veita D sjúkrakennslu í samræmi við framangreint reglugerðarákvæði, sbr. 17. gr. laga nr. 91/2008. Jafnframt krefjast kærendur þess að skóla G verði gert að uppfylla skyldur sínar samkvæmt reglugerð nr. 585/2010 og setja sér starfsreglur í samræmi við 7. gr. hennar og gera áætlun um stuðning í námi og kennslu sem taki mið af heildaraðstæðum nemenda við áætlanagerð, sbr 10. gr. framangreindrar reglugerðar.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 7. apríl sl., var óskað eftir umsögn sveitarfélagsins um framkomna kæru. Með tölvupósti lögmanns kærenda var grennslast fyrir um stöðu málsins og með tölvupósti ráðuneytisins til sveitarfélagsins, dags. 15. sama mánaðar, var beiðni um umsögn ítrekuð. Af hálfu sveitarfélagsins var óskað eftir framlengdum fresti til að skila umsögn um kæruna, sem barst svo ráðuneytinu þann 12. júní 2017. Með tölvupósti ráðuneytisins, dags. 14. sama mánaðar, var kærendum gefinn kostur á að koma á framfæri þeim athugasemdum sem þeir kynnu að hafa við umsögn sveitarfélagsins og bárust athugasemdir þeirra með tölvupósti þann 18. sama mánaðar. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. júlí 2017, var tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins. 

Málavextir og málsástæður

I.

Í framkominni kæru er greint frá því að D sé alvarlega fatlaður og algjörlega háður öðrum með hreyfifærni og allar athafnir daglegs lífs og falli því undir reglugerð nr. 585/2010, sbr. skilgreiningu í 2. gr. hennar, sbr. 17. gr. laga nr. 91/2008, sbr. 2. gr. laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992. Hann hafi í gegnum tíðina ítrekað fengið öndunarfærasýkingar og geti þá af þeirri ástæðu ekki verið innan um önnur börn en sé hins vegar nógu hress til að taka við örvun og kennslu. Kærendur hafi því ítrekað óskað eftir sjúkrakennslu þegar slík veikindi koma upp, en árangurinn hafi verið misjafn og hafi þau ítrekað síðastliðin þrjú ár óskað eftir því að settur yrði upp verkferill um málið. D hafi ekki mætt í skólann vegna veikinda þann 7. febrúar 2017 og verið frá skóla vegna veikinda í þrjár vikur samfellt í febrúar, eða til 27. febrúar. Kærendur hafi, þann 12. sama mánaðar, óskað eftir því að hann fengi sjúkrakennslu í samræmi við 23. gr. reglugerðar nr. 585/2010, sbr. 17. gr. laga um grunnskóla. Þann 13. febrúar hafi kærendur fengið svör frá skólastjóra þess efnis að málið hafi verið skoðað og sjái skólinn ekki fram á að geta veitt þjónustuna. Þann 22. mars 2017 hafi kærendur sent tölvupóst að nýju til skólastjóra og einnig til sviðsstjóra fræðslusviðs, þar sem D hafi þá verið frá skóla í þrjár vikur samfellt í febrúar og komið veikur heim úr skóla þann 14. mars og ekki farið í skóla síðan, og er þá ítrekuð beiðni þeirra um sjúkrakennslu fyrir drenginn. Þeirri beiðni hafi verið svarað þann 3. apríl, þar sem sviðsstjóri fræðslusviðs sveitarfélagsins hafnaði sjúkrakennslu að svo stöddu og vísaði um leið til þess að mikilvægt væri að endurskoða skilgreiningu og ramma um sjúkrakennslu og að fræðsluráð hefði einnig óskað eftir því að málefnið yrði sérstaklega tekið upp á vettvangi Grunns, félags stjórnenda á skólaskrifstofum í apríl sama ár. Telja kærendur því að beiðni þeirra um sjúkrakennslu fyrir D hafi ekki verið synjað á þeim forsendum að hann teldist ekki uppfylla skilyrði fyrir sjúkrakennslu, heldur því að sjúkrakennsla sé ekki í boði í þeim skóla sem sveitarfélagið beri sig saman við hvað varðar þjónustu í skóla barnsins, sem og því að mikilvægt sé að mati sveitarfélagsins að endurskoða skilgreiningu og ramma um sjúkrakennslu. Að mati kærenda geti það ekki talist málefnaleg rök fyrir synjuninni, auk þess sem þau gera athugasemdir við meðferð málsins hjá sveitarfélaginu.

Telja kærendur að málsmeðferð sveitarfélagsins og niðurstaða brjóti gegn ákvæðum reglugerðar nr. 585/2010, einkum 23. gr. hennar, 3. mgr. 17. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, 1.-3. mgr. 23. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, og gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá vísa kærendur til 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sem mæli fyrir um það að öllum skuli tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Með vísan til framangreinds telja kærendur að D eigi skýlausan rétt til sjúkrakennslu, enda uppfylli hann þau skilyrði sem sett eru fyrir sjúkrakennslu í lögum og reglugerð. Þá beri sveitarfélaginu að hafa það sem barni er fyrir bestu að leiðarljósi þegar ákvörðunin er tekin, sbr. 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og 5. gr. 17. gr. laga um grunnskóla.

Kærendur vísa jafnframt til þess að hverjum skóla beri að setja sér starfsreglur um meðferð beiðna foreldra um sérstakan stuðning fyrir barn sitt, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 585/2010 og því beri skólanum skylda til þess að setja sér starfsreglur vegna slíkra beiðna, sem unnt sé að fara eftir þegar beiðni kemur fram, en þetta hafi enn ekki verið gert. Þá beri skólanum einnig að vinna árlega áætlun um stuðning í námi og kennslu í samræmi við metnar sérþarfir nemenda og skuli áætlunin taka til heildarskipulags náms og stuðnings og annarrar þjónustu við nemendur með fötlun samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 585/2010. Benda kærendur á að þrátt fyrir að sonur þeirra verði veikur um lengri tíma á hverju ári þá virðist ekki vera tekið mið af því við gerð áætlunar, sé áætlun þá á annað borð gerð. Þá telja kærendur að við meðferð málsins hafi sveitarfélagið brotið gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ekki hafi verið upplýst um að tafir yrðu á málinu og hvenær þau mættu vænta niðurstöðu og ítrekuðum fyrirspurnum þar að lútandi ekki verið svarað, rannsóknarregla stjórnsýslulaganna hafi verið brotin og kærendum ekki leiðbeint um kæruheimild, kærufrest eða kæruleiðir, auk þess sem rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ábótavant.

Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og sveitarfélaginu gert að sinna skyldu sinni og veita D sjúkrakennslu í samræmi við 23. gr. reglugerðar nr. 585/2010, sbr. 17. gr. laga nr. 91/2008. Jafnframt krefjast kærendur þess að skólanum verði gert að uppfylla skyldur sínar samkvæmt reglugerð nr. 585/2010 og setja sér starfsreglur í samræmi við 7. gr. hennar og gera áætlun um stuðning í námi og kennslu sem taki mið af heildaraðstæðum nemenda við áætlanagerð, samanber 10. gr. framangreindrar reglugerðar.

II.

Í umsögn sveitarfélagsins er vísað til þess að þegar beiðni barst frá kærendum um sjúkrakennslu fyrir son þeirra, þann 12. febrúar 2017, hafi skólinn ekki talið sig geta orðið við þessari beiðni á grundvelli óljósrar skilgreiningar í reglugerð nr. 585/2010 og vísaði erindinu til sviðsstjóra fræðslusviðs, sem hafi eftir athugun sína, sem nánar er rakin í umsögninni, komist að þeirri niðurstöðu að þær reglur sem gilda um sjúkrakennslu væru afar óljósar og ekki talið skýrt hverjar skyldur sveitarfélagsins væru. Að fengnum viðbrögðum frá lögfræði- og velferðarsviði Sambands íslenskra sveitarfélaga og eftir viðræður sviðsstjórans við sérfræðing í mennta- og menningarmálaráðuneyti hafi málið verið málið tekið fyrir í fræðsluráði sveitarfélagsins þann 3. mars 2017 og varð niðurstaðan þar á þann veg að rétt þætti að skoða málið betur, m.a. út frá gildandi reglugerð um sjúkrakennslu og yrði málið því sérstaklega tekið upp á vettvangi Grunns, félags stjórnenda á skólaskrifstofum, í apríl 2017.  Þá er tekið fram í umsögninni að einnig hafi verið leitað upplýsinga um sjúkrakennslu í skóla F, og hafi sveitarfélagið fengið upplýsingar um að ekki væri veitt nein sjúkrakennsla frá þeim skóla en Reykjavíkurborg reki þó skólaeiningu á barnadeild Landspítalans, þar sem veitt er þjónusta til þeirra barna sem liggja inni á spítalanum. Á grundvelli framangreinds hafi sviðsstjóri því sent kærendum svar þann 6. apríl 2017, þess efnis að ekki yrði orðið við beiðni þeirra að svo stöddu og niðurstöðu beðið af umræðum á fundi Grunns. Þar hafi ekki verið komist að formlegri niðurstöðu en samstaða verið um mikilvægi þess að skýra þyrfti reglur um sjúkrakennslu, enda giltu þær um nemendur með fjölþætta námsörðugleika. Á fundi með kærendum þann 16. maí 2017 var upplýst um að fræðsluráð vildi koma til móts við son þeirra, kæmi til þess að hann veiktist á tímabilinu til loka skólaárs vorið 2017 á meðan beðið væri niðurstöðu úr ráðuneyti og frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, og að málið yrði tekið fyrir á næsta fundi fræðsluráðs. Á fundi fræðsluráðs, 22. maí sl., var gerð bókun þess efnis að samþykkt væri að veita sjúkrakennslu sem næmi tveimur kennslustundum á dag, hafi veikindi staðið samfellt lengur en eina viku. Færi kennslan fram eftir hádegi og gilti þetta fyrirkomulag út skólaárið 2016-2017.  Hafi allir kjörnir fulltrúar fræðsluráðs verið sammála um þessa útfærslu. Næsta dag hafi kærendur lýst yfir miklum vonbrigðum með framangreinda bókun og óskað eftir að samstarf og samráð yrði haft við þá þegar viðmið yrðu sett fyrir næsta skólavetur. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að með afgreiðslu fræðsluráðs þann 22. maí 2017 hafi verið fallist á skyldu sveitarfélagsins til að veita sjúkrakennslu, sbr. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 91/2008 og 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 585/2010, þannig að sá ágreiningur sé ekki lengur fyrir hendi. Hvað varðar kvörtun um brot gegn stjórnsýslulögum, þá bendi sveitarfélagið á þá vinnu sem lögð var í málið, sem hafi leitt til þess að erindinu hafi ekki verið svarað fyrr en raunin varð. Loks er í umsögn sveitarfélagsins lögð áhersla á mikilvægi þess að reglugerð nr. 585/2010 verði endurskoðuð hið fyrsta.

III.

Í athugasemdum kærenda við umsögn sveitarfélagsins er áréttað að mál þetta snúist um það hvort sveitarfélagið hafi, með hinni kærðu ákvörðun, brugðist lagalegum skuldbindingum sínum, en ekki um það hvort rétt sé að endurskoða reglugerð nr. 585/2010. Benda kærendur á að D er nemandi með sérþarfir og hafna þeir því að skylda sveitarfélagsins til að veita honum sjúkrakennslu sé á einhvern hátt óljós. Taka kærendur fram að skylda sveitarfélagsins til þess að veita langveikum syni þeirra sjúkrakennslu sé skýr og því beri sveitarfélaginu að sinna henni, óháð afstöðu sveitarfélagsins til sjúkrakennslu.

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess. 

Rökstuðningur niðurstöðu

I.

Í 17. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008  er kveðið á um að nemendur eigi rétt á því að komið sé til móts við námsþarfir þeirra í almennum grunnskóla án aðgreiningar, án tillits til líkamlegs eða andlegs atgervis. Í 2. mgr. 17. gr. er mælt fyrir um það að nemendur sem eiga erfitt með nám sökum sértækra námsörðugleika, tilfinningalegra eða félagslegra örðugleika og/eða fötlunar, sbr. 2. gr. laga um málefni fatlaðs fólks, nemendur með leshömlun, langveikir nemendur og aðrir nemendur með heilsutengdar sérþarfir eigi rétt á sérstökum stuðningi í námi í samræmi við metnar sérþarfir. Í 3. mgr. sömu greinar er kveðið á um það að nemendur, sem að mati læknis geta ekki sótt skóla vegna slyss eða langvarandi veikinda, eigi rétt til sjúkrakennslu annað hvort á heimili sínu eða á sjúkrastofnun. Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 17. gr. er sjúkrakennsla á ábyrgð viðkomandi sveitarfélags. Í athugasemdum við 17. gr. í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 91/2008, kemur m.a. fram að ákvæði í frumvarpinu um rétt þeirra nemenda til sjúkrakennslu sem að mati læknis verða frá skólagöngu vegna slyss eða langvarandi veikinda, séu ný en slík ákvæði hafi fram að því aðeins verið í reglugerð. Verður því litið svo á að með 17. gr. laga um grunnskóla hafi verið stefnt að því að tryggja rétt barna til sjúkrakennslu í framangreindum tilvikum með því að mæla fyrir um þann rétt í lögum. Verði ágreiningur um fyrirkomulag skólavistar barns skal við úrlausn hans gæta ákvæða stjórnsýslulaga. Skal ákvörðun tekin með hliðsjón af áliti sérfræðinga og með heildarhagsmuni barnsins að leiðarljósi, sbr. fyrirmæli 5. mgr. 17. gr. laga um grunnskóla. Sett hafa verið í reglugerð um stuðning við nemendur með sérþarfir í grunnskóla, nr. 585/2010,  nánari ákvæði um framkvæmd 17. gr. og málsmeðferð. Í 23. gr. VII. kafla reglugerðar nr. 585/2010 er fjallað um sjúkrakennslu. Í 1. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um rétt nemanda, sem að mati læknis getur ekki sótt skóla vegna slyss eða langvarandi veikinda, til sjúkrakennslu annað hvort á heimili sínu eða á sjúkrastofnun. Kennslan geti að hluta til farið fram sem fjarkennsla eða dreifinám undir leiðsögn kennara og eftirliti foreldra eða starfsmanna sjúkrastofnana að höfðu samráði við grunnskóla viðkomandi nemanda. Ákvæðið taki þó ekki til tilfallandi veikinda nemenda sem standa skemur en viku. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar á nemandi rétt á sjúkrakennslu um leið og hann að mati læknis getur lagt stund á nám og skal lengd daglegrar eða vikulegrar sjúkrakennslu miðast við ástand hans og þrek. Þá kemur fram í ákvæðinu að markmið sjúkrakennslu sé að nemandi missi sem minnst af kennslu og verði ekki af tækifærum til náms vegna slyss eða langvarandi veikinda. Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar ákveður skólastjóri, í samráði við lækna og foreldra, unfang og nánara fyrirkomulag kennslunnar og ber ábyrgð á því að viðeigandi sjúkrakennsla sé veitt. Skólastjóri ber jafnframt ábyrgð á gerð einstaklingsnámskrár til lengri eða skemmri tíma þar sem tekið er mið af aðstæðum, veikindum og þörfum nemenda.

II.

Óumdeilt er í máli þessu að D er langveikur og uppfyllir skilyrði fyrir því að fá sjúkrakennslu samkvæmt 17. gr. laga nr. 91/2008 og ákvæðum reglugerðar nr. 585/2010. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að sveitarfélagið hafi nú fallist á kröfu kærenda um sjúkrakennslu til handa syni þeirra og verður því ekki séð að ágreiningur sé enn til staðar milli málsaðila um lögbundinn rétt D til sjúkrakennslu og skyldu sveitarfélagsins til að veita honum sjúkrakennslu í samræmi við þann rétt. Hins vegar gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við þá útfærslu og tímasetningu sjúkrakennslunnar sem fram kemur í bókun frá fundi fræðsluráðs þann 22. maí 2017, þ.e. að D fái sjúkrakennslu sem nemur tveimur klukkustundum á dag, hafi veikindi staðið samfellt lengur en eina viku, og að kennsla fari fram eftir hádegi. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að ástæðan fyrir tímasetningu sjúkrakennslunnar að deginum sé sú að sá mannafli sem starfar í sérdeild sé bundinn á starfsstöðinni og því erfitt um vik að bregðast við með stuttum fyrirvara að senda fólk af deildinni þar sem hópurinn vinni sem teymi. Að mati ráðuneytisins er þessi ástæða málefnaleg og innan þess svigrúms sem játa verður skólastjórnendum við skipulagningu sjúkrakennslu. Með hliðsjón af öllu framangreindu verður því kröfu kærenda um sjúkrakennslu til handa D vísað frá, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

III.

Þá kemur fram í kæru að kærendur hafi ítrekað óskað eftir sjúkrakennslu þegar D hefur veikst og fengið endurteknar öndunarfærasýkingar, en árangurinn hafi verið misjafn. Hafi kærendur ítrekað óskað eftir því að settur yrði upp verkferill um málið. Krefjast kærendur þess að skólanum verði gert að uppfylla skyldur sínar samkvæmt reglugerð nr. 585/2010 og setja sér starfsreglur í samræmi við 7. gr., sbr. 10. gr. framangreindrar reglugerðar. Að mati ráðuneytisins er þessi krafa kærenda réttmæt og á sér stoð í 7. gr., sbr. 10. gr. reglugerðarinnar, þar sem mælt er fyrir um að hver skóli skuli setja sér starfsreglur um meðferð slíkra mála, m.a. um skráningu og varðveislu beiðna foreldra, annað verklag, samstarf og málshraða. Þá skal í grunnskólum vinna árlega áætlun um stuðning í námi og kennslu í samræmi við metnar sérþarfir nemenda og ber skólastjóri ábyrgð á að áætlunin sé samin. Slík áætlun er enn fremur til þess fallin að fyrirbyggja tafir á meðferð beiðna kærenda um sjúkrakennslu fyrir D vegna endurtekinna veikinda hans og stuðla þannig að því að málsmeðferð sé í betra samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, en fallist verður á það með kærendum að meðferð málsins hafi ekki samrýmst nægilega málshraðareglu stjórnsýslulaganna. Hins vegar verður ekki séð að framangreind krafa kærenda hafi fengið formlega afgreiðslu af hálfu skólans og verður því að vísa kröfunni frá, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Kröfu kærenda þess efnis að sveitarfélaginu E verði gert að veita D sjúkrakennslu í samræmi við 23. gr. reglugerðar nr. 585/2010, sbr. 17. gr. laga nr. 91/2008, er vísað frá mennta- og menningarmálaráðuneyti. Jafnframt er vísað frá ráðuneytinu kröfu kærenda þess efnis að skóla G verði gert að setja sér starfsreglur í samræmi við 7. gr. reglugerðar nr. 585/2010 og gera áætlun um stuðning í námi og kennslu fyrir D, sem taki mið af heildaraðstæðum hans við áætlanagerð, samanber 10. gr. reglugerðar nr. 585/2010.

Fyrir hönd ráðherra