Úrskurðarnefnd um upplýsingamál

744/2018. Úrskurður frá 27. júní 2018

Í málinu var deilt um rétt kæranda til aðgangs að rafrænni stjórnendahandbók Akureyrarbæjar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst ekki á það að stjórnendahandbókin hefði að geyma vinnugögn í skilningi 5. mgr. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, þar sem gögnin voru ekki talin hafa orðið til við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta tiltekins máls. Hins vegar var fallist á að Akureyrarbæ hafi með vísan til 9. gr. upplýsingalaga verið heimilt að synja kæranda um aðgang að tilteknum undirsíðum um bókhaldskerfi og mannauðskerfi sveitarfélagsins vegna viðskiptahagsmuna seljanda kerfisins.

Úrskurður


Hinn 27. júní 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 744/2018 í máli ÚNU 17060003.

Kæra og málsatvik


Með erindi, dags. 12. júní 2017, kærði A synjun Akureyrarbæjar á beiðni um aðgang að stjórnendahandbók sveitarfélagsins. Kærandi óskaði eftir aðgangi að handbókinni með beiðni, dags. 5. apríl 2017, og var beiðnin ítrekuð með bréfum, dags. 27. apríl, 13. maí, 19. maí og 26. maí 2017. Með bréfi, dags. 31. maí 2017, var beiðninni synjað með vísan til 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem þau séu vinnugögn, sbr. 8. gr. laganna. Aðgangur að stjórnendahandbókinni sé takmarkaður við stjórnendur og næstráðendur hjá Akureyrarbæ. Í stjórnendahandbókinni sé að finna vinnugögn af ýmsu tagi, s.s. drög, dæmi, form, gátlista og leiðbeiningar um hvernig skuli vinna einstök mál sem stjórnendur hafi til eigin nota við undirbúning ákvörðunar og afgreiðslu mála. Um sé að ræða vinnugögn stjórnenda til notkunar í daglegum störfum sínum. Auk þessa sé í stjórnendahandbók efni sem þegar sé aðgengilegt á vef Akureyrarbæjar.

Kærandi fór þess á leit við Akureyrarbæ með bréfi, dags. 31. maí 2017, að afstaða sveitarfélagsins til erindis kæranda yrði endurskoðuð. Þar hafnar kærandi því að gögnin séu vinnugögn heldur segi þau til um stefnu Akureyrarbæjar í starfsmannamálum. Þá séu gögnin ekki viðkvæm, snerti ekki hagsmuni einstaklinga og birting þeirra myndi ekki skaða hagsmuni sveitarfélagsins. Þá telur kærandi að í gögnunum komi fram upplýsingar um vinnureglur og stjórnsýsluframkvæmd í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Kæranda var svarað samdægurs um að afstaða sveitarfélagsins væri óbreytt.

Í kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál segist kærandi ekki geta fallist á að gögnin séu vinnugögn. Gögnin séu leiðbeiningar til stjórnenda um hvernig eigi að taka á málum við hinar ýmsu aðstæður. Þau séu liður í starfsmannastefnu bæjarins, þ.e. hvað yfirmenn eiga að gera þegar ákveðnar aðstæður koma upp og því sé um að ræða vinnureglur og gögn um stjórnsýsluframkvæmd, sbr. 8. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð


Með bréfi, dags. 12. júní 2017, var kæran kynnt Akureyrarbæ og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Akureyrarbæjar, dags. 13. júlí 2017, segir að stjórnendahandbókin sé aðgangsstýrður gagnagrunnur á heimasíðu Akureyrarbæjar á vegum stjórnsýslusviðs bæjarins. Gagnagrunnurinn sé eingöngu opinn fyrir stjórnendur (sviðsstjóra) og næstráðendur (forstöðumenn). Gagnagrunnurinn sé stjórnendum til aðstoðar í almennum stjórnunarstörfum. Þar sé að finna stefnur, samþykktir, verklagsreglur, leiðbeinandi skjöl, gátlista og eyðublöð og ýmis fleiri skjöl sem hinn almenni starfsmaður noti ekki í störfum sínum, s.s. vegna mannauðsmála, launamála og launavinnslu, fjárhags- og bókhaldsmála, innkaupa auk hugbúnaðar. Samtals séu 445 skjöl í stjórnendahandbókinni, fyrir utan forsíðu með fréttum og fræðsludagatali fyrir stjórnendur en hvert skjal geti verið fleiri en ein blaðsíða. Umfang skjala í gagnagrunninum sé því mjög mikið. Þá sé þar að finna gögn sem undanþegin séu upplýsingarétti svo sem vörukaupa- og þjónustusamningar, sem ekki sé unnt að veita aðgang að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 vegna mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja.

Akureyrarbær tiltekur þrjár ástæður fyrir því að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að handbókinni. Í fyrsta lagi sé handbókin rafrænn gagnagrunnur en ekki tiltekið gagn. Beiðni kæranda lúti því ekki að öllum gögnum tiltekins máls, sbr. 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Í 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga sé upplýsingarétturinn afmarkaður og feli ákvæðið í sér að beiðni verði að lúta að tilteknum gögnum eða öllum gögnum tiltekins máls. Upplýsingarétturinn geti hins vegar ekki tekið til aðgangs að skrám eða gagnagrunnum í heild sinni, þar sem það sé skilyrði að gagn sé til. Stjórnvald þurfi ekki að útbúa ný gögn samkvæmt upplýsingalögum.

Í öðru lagi beri að synja um aðgang að stjórnendahandbókinni með vísan til þess að í gagnagrunni stjórnendahandbókar sé að finna vinnuskjöl skv. 8. gr. upplýsingalaga og upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja skv. 9. gr. laganna. Akureyrarbær byggir á því að líta verði til þess hvort skjöl gegni svipuðu hlutverki og vinnuskjöl í eiginlegum stjórnsýslumálum þegar skorið sé úr því hvort skjöl teljist vinnuskjöl í skilningi upplýsingalaga. Í gagnagrunninum sé að finna fjölda skjala sem öll séu rituð af starfsmönnum bæjarins, öll rituð til eigin afnota fyrir stjórnendur og mörg þeirra nýtt til undirbúnings ákvörðunar. Sviðsstjóri stjórnsýslusviðs hafi farið yfir skjöl gagnagrunnsins og talið 50 skjöl, sem Akureyrarbær telur að uppfylli skilyrði um að teljast vinnugögn. Skjölin séu flest þess efnis að þau séu notuð við stofnun ráðningarsambands, á starfsferli starfsmanns, s.s. vegna réttinda starfsmanns, eða til að bregðast við vegna frávika á starfstíma og vegna starfsloka. Þá séu í gagnagrunninum samningar við söluaðila á grundvelli útboðs og flýtilykill á rammasamninga Ríkiskaupa sem óheimilt sé að veita almenningi aðgang að en upplýsingarnar varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila skv. 9. gr. upplýsingalaga. Í gagnagrunninum sé einnig að finna leiðbeiningar sem varði SAP bókhaldskerfi og SAP mannauðskerfi sem séu aðgangsstýrðar að beiðni seljanda kerfisins, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, vegna mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækisins. Akureyrarbær segir að þar sem um gagnagrunn sé að ræða, og handbókin ekki til í bókarformi, sé ekki hægt að takmarka aðgang að tilteknum skjölum sem 8. og 9. gr. eigi við um, verði kæranda veittur rafrænn aðgangur að gagnagrunninum, með notendanafni og lykilorði. Því beri að synja kæranda um aðgang að gagnagrunninum.

Í þriðja lagi beri að synja kæranda um aðgang með vísan til 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga þar sem segir að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar taki svo mikinn tíma eða krefjist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Kærandi hafi farið fram á að fá gögnin afhent rafrænt. Ekki sé hægt að afhenda kæranda notandanafn og lykilorð þar sem kærandi uppfylli ekki skilyrði aðgangs. Ef koma ætti til afhendingar þyrfti annað hvort að prenta út öll skjöl gagnagrunnsins eða búa til pdf.-skjal fyrir hvert skjal og senda kæranda rafrænt. Gera megi ráð fyrir því að blaðsíðufjöldi sem óskað er aðgangs að geti verið á milli 3.000-5.000. Ef afhenda eigi skjöl gagnagrunnsins rafrænt þurfi að búa til a.m.k. 445 pdf.-skjöl., en þá séu fréttir á forsíðu og fræðsludagatal ekki talin með. Á grundvelli umfangs beiðni kæranda sé henni því synjað með vísan til 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Að lokum segir í umsögninni að ef úrskurðarnefnd um upplýsingamál telji kæranda eiga rétt til aðgangs að gagnagrunninum geri sveitarfélagið þá kröfu að kæranda verði veittur tímabundinn rafrænn aðgangur í klukkustund í fundarherbergi Akureyrarbæjar, undir leiðsögn starfsmanns stjórnsýslusviðs, með þeim takmörkunum sem greinir í 8. og 9. gr. upplýsingalaga. Vísað er til 18. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að eftir því sem við verði komið skuli veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði sem þau eru varðveitt á nema þau séu þegar aðgengileg almenningi, sbr. 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Með umsögn Akureyrarbæjar fylgdi aðgangs- og lykilorð svo úrskurðarnefndin gæti kynnt sér efni handbókarinnar.

Umsögn Akureyrarbæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 18. júlí 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 14. ágúst, kemur m.a. fram að kærandi telji rök Akureyrarbæjar um að synja beri um aðgang að gögnunum þar sem um sé að ræða gagnagrunn, vera hættuleg. Sveitarfélagið geti þá búið til hina ýmsu gagnagrunna og neitað almenningi aðgangi að gögnum í þeim. Þá kemur fram að stjórnendahandbókin hafi að geyma upplýsingar um stefnu bæjarins í starfsmannamálum, hvernig taka eigi stjórnvaldsákvarðanir sem og leiðbeiningar fyrir stjórnendur um réttindi starfsmanna. Það séu þessi gögn, auk annarra gagna sem snerti starfsmannastefnu bæjarins, sem kærandi hafi áhuga á. Kærandi óski ekki eftir aðgangi að bókhaldsgögnum bæjarins, bókhaldskerfum eða samningum sem bærinn telur að þurfi að fara leynt. Þá bendir kærandi á að sum gögn sem bærinn hafi synjað um aðgang að séu aðgengileg á internetinu.

Kærandi segist gefa lítið fyrir þau rök bæjarins að það útheimti mikla vinnu að afrita gögnin og afhenda honum og bendir á að samkvæmt umsögn sveitarfélagsins hafi sviðsstjóri stjórnsýslusviðs þegar farið yfir grunninn. Ekki ætti að taka langan tíma að færa skjölin á USB-lykil og afhenda. Hvað form skjalanna varði geti kærandi tekið við þeim í formi skjala á sniðunum doc, pdf, odt, o.s.frv., og því sé óþarfi að umbreyta sniði þeirra. Kærandi hafnar því einnig að honum verði veittur tímabundinn aðgangur að gögnunum enda sé ljóst að það taki lengri tíma en klukkustund að lesa stjórnendahandbókina. Til málamynda segist kærandi óska eftir aðgangi að gögnum undir flipunum stoðþjónusta, launavinnsla og mannauðsstjórnun í stjórnunarhandbókinni. Óskað sé eftir aðgangi að gögnum sem ekki snerti einkahagsmuni einstaklinga, séu ekki viðkvæm og skaði ekki hagsmuni sveitarfélagsins. Einnig sé óskað eftir aðgangi að skjölum sem er að finna undir liðnum fjárhagsáætlanir.

Með tölvupósti, dags. 22. maí 2018, fór úrskurðarnefnd um upplýsingamál þess á leit við Akureyrarbæ að bærinn tilgreindi nákvæmlega hvaða skjöl í stjórnendahandbókinni hann teldi falla undir 9. gr. upplýsingalaga. Í svari bæjarins, dags. 8. júní 2018, kom í fyrsta lagi fram að ekki væri lengur flýtilykill á rammasamninga Ríkiskaupa eða samninga við söluaðila á grundvelli útboðs í handbókinni. Hins vegar væru mjög víða leiðbeiningar sem varði SAP bókhalds-, launa- og mannauðskerfið sem seljandi kerfisins hafi farið fram á að væru aðgangsstýrðar. Þá bendi Akureyrarbær á að öryggisins vegna sé nauðsynlegt að aðrir en stjórnendur hafi ekki aðgang að þessum leiðbeiningum. Tekið er sem dæmi að með leiðbeiningunum geti utanaðkomandi aðili gert breytingar í launakerfi sveitarfélagsins.

Svarinu fylgdi afrit af bréfi Origo hf., seljanda SAP-kerfisins, þar sem afstöðu félagsins til aðgangs kæranda var lýst. Þar segir að félaginu sé mikilvægt að aðgengi að hugverki þess sé stýrt samkvæmt samningum og hefðum. Þetta eigi bæði við um aðgengi að kerfunum sjálfum, sértækum leiðbeiningum og frumkóða kerfanna. Félagið hafi fjárfest í gerð leiðbeininga sem séu reglulega uppfærðar og gefi því rétta mynd af eiginleikum kerfanna.

Uppkvaðning úrskurðarins hefur dregist vegna anna í störfum úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Niðurstaða


1.


Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að stjórnendahandbók Akureyrarbæjar, sem vistuð er á rafrænu formi.

Af hálfu bæjarins hefur m.a. komið fram að upplýsingaréttur kæranda geti ekki tekið til handbókarinnar á grundvelli 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, þar sem um gagnagrunn sé að ræða en ekki tiltekið gagn. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að í gildistíð eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 var upplýsingaréttur almennings ekki talinn ná til gagnagrunna þar sem þeir tilheyrðu ekki tilteknu máli, en lögin höfðu ekki að geyma þá reglu sem nú er í 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Svo stjórnvaldi verði gert skylt að afhenda upplýsingar úr gagnagrunnum eða skrám þurfa þær nú aðeins að vera fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, hvort sem þær tilheyra tilteknu máli eða ekki, sbr. til dæmis úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 706/2017.

Akureyrarbær hefur fullt forræði á því efni sem skráð er í rafrænni stjórnendahandbók bæjarins. Tilteknir starfsmenn bæjarins geta nálgast handbókina hvenær sem er. Þannig er ekki um það að ræða að umbeðin gögn séu geymd í gagnagrunni sem utanaðkomandi aðili hefur forræði yfir eða stýrir aðgangi að, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 668/2017 frá 30. janúar 2017. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður því að leggja til grundvallar að stjórnendahandbókin teljist til fyrirliggjandi gagna í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt framangreindu var óheimilt að synja kæranda um aðgang að stjórnendahandbókinni á þeirri forsendu að hún teljist hluti af einhvers konar gagnagrunni sem upplýsingaréttur almennings samkvæmt upplýsingalögum nái ekki til.

2.


Sveitarfélagið hefur einnig vísað til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í þessu sambandi nefnir Akureyrarbær að gera megi ráð fyrir því að blaðsíðufjöldi sem óskað er aðgangs að geti verið á milli 3.000-5.000. Ekki sé hægt að veita kæranda aðgang að handbókinni þar sem hann „uppfylli ekki skilyrði aðgangs“. Ef afhenda eigi skjöl gagnagrunnsins rafrænt þurfi að búa til a.m.k. 445 pdf.-skjöl.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál bendir á að ákvæði 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga getur aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum, sbr. skýringar við ákvæðið í frumvarpi til laganna. Þar segir jafnframt að beiting hennar krefjist þess að umfang upplýsingabeiðni sé slíkt að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum þess til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Þá leiðir af 1. mgr. 18. gr. laganna að eftir því sem við verður komið skal veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði sem þau eru varðveitt á.

Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur Akureyrarbær ekki fært fram haldbærar skýringar á því hvers vegna ekki sé unnt að veita kæranda aðgang að handbókinni rafrænt, eftir atvikum með aðgangsstýringu, en í gögnum málsins kemur fram að sveitarfélagið noti slíka stýringu til að stjórna því hvaða notendur hafa aðgang að einstökum hlutum handbókarinnar. Þá verður að ætla að sveitarfélaginu sé að minnsta kosti fært að afrita texta handbókarinnar og afhenda kæranda á rafrænu formi, til að mynda á minnislykli, eða prenta hann út. Því gerist að mati nefndarinnar ekki þörf til að umbreyta henni í pdf.-skjöl, en úrskurðarnefndin tekur fram að Akureyrarbær hefur heldur ekki gert tilraun til að sýna fram á að vinnan við það myndi leiða til umtalsverðar skerðingar á möguleikum sveitarfélagsins til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Þá hefur úrskurðarnefndin hliðsjón af því að ef kostnaður hlýst af afhendingu handbókarinnar gera upplýsingalög ráð fyrir því að kærandi geti þurft að bera hluta hans. Verður því ekki fallist á að ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga réttlæti synjun Akureyrarbæjar á beiðni kæranda.

3.


Þá hefur Akureyrarbær borið fyrir sig að stjórnendahandbók sveitarfélagsins hafi að geyma vinnugögn í skilningi 5. mgr. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga. Að mati bæjarins eru 50 skjöl háð þessari takmörkun og flest þess efnis að þau séu nýtt við stofnun ráðningarsambands, á starfsferli starfsmanns, svo sem vegna réttinda hans eða til að bregðast við vegna frávika á starfstíma eða starfsloka. Þannig séu skjölin „drög, dæmi, form, gátlistar og leiðbeiningar“.

Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Til þess að skjal teljist vinnugagn þarf því almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt samkvæmt ákvæðinu. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Gögn málsins gefa ekki annað til kynna en að stjórnendahandbók Akureyrarbæjar uppfylli síðastnefndu skilyrðin tvö.

Á hinn bóginn felst í skilyrðinu um að gagn sé undirbúningsgagn í reynd að það hafi orðið til við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta tiltekins máls, enda er takmörkun 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga á upplýsingarétti almennings studd þeim rökum að gögn sem verða til við slíkt ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Ákvæðið getur hins vegar ekki takmarkað rétt almennings til aðgangs að skjölum og sniðmátum sem eru útbúin almennt til notkunar við meðferð ótiltekinna mála af ákveðnum tegundum, enda er ekki um sömu hagsmuni að tefla í þeim tilvikum. Þetta sést til að mynda á því að sérstaklega er mælt fyrir um skyldu til að veita aðgang að vinnugögnum sem hafa að geyma lýsingu á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði, sbr. 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Með vísan til framangreinds og þess lögskýringarsjónarmiðs að skýra beri takmarkanir á upplýsingarétti almennings þröngt, með hliðsjón af meginreglu laganna um rétt til aðgangs, er ekki fallist á það með Akureyrarbæ að stjórnendahandbók bæjarins hafi að geyma vinnugögn í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga.

4.


Loks koma til skoðunar röksemdir Akureyrarbæjar sem lúta að því að stjórnendahandbókin hafi að geyma upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Í umsögn bæjarins kom fram að handbókin hefði að geyma samninga við söluaðila á grundvelli útboðs og flýtilykil á rammasamninga Ríkiskaupa en undir meðferð málsins upplýsti bærinn að þessar upplýsingar væru ekki lengur hluti af handbókinni. Eftir stendur að skera úr um það hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að leiðbeiningum sem varða SAP bókhaldskerfi og SAP mannauðskerfi með hliðsjón af mikilvægum fjárhags- eða viðskiptahagsmunum fyrirtækisins, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Í 9. gr. upplýsingalaga kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á og að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum varðandi mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í athugasemdum við 9. gr., í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Þá kemur fram að ákvæðið feli í sér matskennda reglu um það hvenær rétt sé að halda upplýsingum leyndum. Við það mat beri að skoða hvort upplýsingarnar séu þess eðlis að þær geti valdið því tiltekna fyrirtæki sem um ræði tjóni verði þær opinberar. Matið á hagsmunum fyrirtækjanna er því í miklum mæli tilviksbundið og niðurstaðan hverju sinni getur ráðist af þeim röksemdum sem viðkomandi fyrirtæki tefla fram.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þær undirsíður stjórnendahandbókarinnar og gögn sem Akureyrarbær hefur vísað sérstaklega á í þessu sambandi. Að mati nefndarinnar yrði hagsmunum bæjarins og Origo hf. almennt ekki teflt í tvísýnu þótt kæranda yrði veittur aðgangur að leiðbeiningum til stjórnenda sveitarfélagsins um hvernig nota skuli bókhalds- og mannauðskerfi sem notast er við. Er þar einnig höfð hliðsjón af hagsmunum almennings af því að geta kynnt sér hvernig stjórnsýsla sveitarfélagsins starfar, sbr. markmið upplýsingalaga í 1. gr. þeirra. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er hins vegar ekki útilokað að samkeppnisaðilar Origo hf. geti hagnýtt sér einhverjar upplýsingar um kerfin sem fyrirtækið býður til sölu af hluta þeirra skjala sem Akureyrarbær hefur tilgreint. Þá dregur nefndin ekki í efa að utanaðkomandi aðilar geti í einhverjum tilvikum nýtt upplýsingarnar til að gera breytingar í launakerfi sveitarfélagsins. Með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum og þess lögskýringarsjónarmiðs að skýra beri takmarkanir frá upplýsingarétti almennings þröngt verður hins vegar að gera strangar kröfur til þess að skjal beri með sér að slík hætta sé raunverulega til staðar.

Að virtu heildarmati á efni stjórnendahandbókarinnar verður fallist á það með Akureyrarbæ að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að hluta hennar, eins og nánar greinir í úrskurðarorði, en lagt er fyrir sveitarfélagið að veita kæranda aðgang að því sem eftir stendur á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þess ber að geta að upplýsingalög hafa ekki að geyma heimild til að takmarka aðgang beiðanda við tiltekinn stað eða tiltekinn tíma. Því eru engar forsendur til að verða við kröfum bæjarins um að kæranda verði veittur slíkur takmarkaður aðgangur að stjórnendahandbókinni.

Úrskurðarorð:


Akureyrarbæ er skylt að veita kæranda, A, aðgang að stjórnendahandbók Akureyrarbæjar. Þó er Akureyrarbæ heimilt að takmarka aðgang að eftirfarandi gögnum:

• Leiðbeiningum um samþykktarkerfi reikninga, dags. 1. mars 2013, undir síðunni „SAP bókhaldskerfi“
• Skjalinu „Skýrslur í SAP“, undir síðunni „SAP bókhaldskerfi“
• Skjölunum „Fjárhagsáætlanagerð, leiðbeiningar“, „Fjárhagsáætlanagerð, innsláttur“ og „Fjárhagsáætlanagerð, skýrsla“ undir síðunni „SAP bókhaldskerfi“
• Skjalinu „Ráðningarkerfi SAP – Leiðbeiningar fyrir stjórnendur“, undir síðunni „SAP mannauðskerfi“
• Skjalinu „Námskeiðskerfi SAP – Leiðbeiningar fyrir stjórnendur“, undir síðunni „SAP mannauðskerfi“
• Skjalinu „Námskeiðskerfi SAP – Skýrslur“, undir síðunni „SAP mannauðskerfi“
• Skjalinu „SAP: Skrifborð stjórnandans“, undir síðunni „SAP mannauðskerfi“
• Skjalinu „Launaáætlun í Listasmiðjunni“
• Handbókinni „Áætlanagerð í SAP fyrir notendur“



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson






Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef
Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds.
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn