Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR12020252
Ár 2013, 5. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR12020252
A
gegn
Reykjavíkurborg
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 14. febrúar 2012, A þá ákvörðun Reykjavíkurborgar er fram kemur í tölvubréfi starfsmannastjóra íþrótta- og tómstundaráðs Reykjavíkurborgar (hér eftir nefnt ÍTR) til hennar, dags. 31. maí 2011, þess efnis að synja henni um launað námsleyfi.
Ekki er höfð uppi sérstök kröfugerð, en af kæru verður þó ráðið að þess sé krafist að ráðuneytið úrskurði að umrædd synjun hafi verið ólögmæt eða sé ógild.
Kæran er borin fram á grundvelli 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Með bréfi dags. 29. maí 2011 til starfsmannastjóra ÍTR sótti A um launað leyfi til þess að stunda nám í félagsráðgjöf við Háskóla Íslands. Var beiðni hennar hafnað með tölvubréfi frá starfsmannastjóranum, dags. 31. maí 2011. Í því bréfi kemur fram að vegna bágrar fjárhagsstöðu ÍTR verði ekki veitt launuð námsleyfi á árinu 2011. Í bréfinu segir síðan ,,Ákvarðanir vegna launaðra námsleyfa fyrir árið 2012 munu ekki liggja fyrir í fyrsta lagi en í nóvember 2011. Ef þú sækir um launalaust námsleyfi þá á ég frekar von á því að við getum samþykkt það.“
A var ósátt við synjun borgarinnar og með tölvubréfi til ráðuneytisins dags. 14. febrúar 2012 kærði hún ákvörðunina.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. febrúar 2012, var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 21. mars 2012.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. mars 2012, var A gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar og bárust andmæli hennar í bréfi, dags. 10. apríl 2012.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2012, var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi andmæli A og bárust þau ráðuneytinu þann 24. ágúst 2012.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. september 2012, var A gefinn kostur á að gæta frekari andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar og bárust andmæli hennar í bréfi dags. 13. september 2012.
Með bréfi, dags. 23. nóvember 2012, tilkynnti ráðuneytið A og Reykjavíkurborg að tafir yrðu á uppkvaðningu úrskurðar.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður A
A vekur athygli ráðuneytisins á því að það hafi verið miklum erfiðleikum bundið fyrir hana að afla upplýsinga og gagna máli sínu til stuðnings. Reykjavíkurborg hafi hafnað því að afhenda gögn um hvaða starfsmenn hefðu fengið launað námsleyfi með þeim rökum að slíkar upplýsingar lægju ekki fyrir. Hún hafi því þurft að leggjast í mikla rannsóknarvinnu til þess að komast að því hvaða starfsmenn hefðu fengið námsleyfi og hafi hún í kjölfarið óskaði upplýsinga um leyfi þessara aðila. Reykjavíkurborg hafi hafnað beiðni hennar og hafi hún neyðst til þess að kæra þá synjun til Úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Hafi nefndin komst að þeirri niðurstöðu að Reykjavíkurborg bæri að afhenda henni umbeðnar upplýsingar um námsleyfi fjögurra tiltekinna starfsmanna borgarinnar.
Bendir A á að í bréfum Reykjavíkurborgar til hennar vegna beiðnar hennar um upplýsingar um námsleyfi tveggja starfsmanna er tók til sama tímabils og beiðni hennar, hafi verið upplýst að ekki hafi verið um formlegar umsóknir að ræða og því engin sérstök gögn til um umsóknirnar hjá borginni. Telur A þetta vera í andstöðu við þær reglur sem Reykjavíkurborg hafi lagt fram með umsögn sinni til ráðuneytisins. Jafnframt bendir hún á að í kjarasamningi Reykjavíkurborgar og Starfsmannafélags Reykjavíkurborgar (hér eftir nefndur kjarasamningurinn) segi að umsókn um launalaust leyfi eigi að vera studd fullnægjandi gögnum. Þá eigi samkvæmt leiðbeiningum mannauðsskrifstofu Reykjavíkurborgar um leyfi og sveigjanleika vegna náms samhliða starfi frá 22. október 2010 (hér eftir nefndar leiðbeiningarnar), að gera skriflegt samkomulag um ólaunað leyfi. Bendir A á að þessir tveir starfsmenn hafi fengið margra mánaða launalaust leyfi án þess að sækja formlega um slíkt.
Þá tekur A fram að hún hafi ekki litið svo á að í bréfi starfsmannastjóra ÍTR þar sem henni var synjað um launað námsleyfi hafi falist leiðbeining henni til handa að sækja um aftur fyrir árið 2012. Bendir A á að hún hafi litið svo að hún hafi verið búin að sækja um og umsókn hennar því legið fyrir.
Þá bendir A á að tveir starfsmenn framkvæmda- og eignasviðs borgarinnar hafi fengið samþykkt launað námsleyfi í níu mánuði, þ.e. frá hausti 2009 til vors 2010. Því hafi ekki verið rök til þess að neita henni um launað námsleyfi þar sem fordæmi hafi verið fyrir hendi. Þá hafi hún einnig upplýsingar um að ÍTR hafi veitt starfsmönnum sínum námsleyfi á launum á árunum 2007, 2008 og fyrri hluta ársins 2009.
A telur það ekki í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga að starfsmenn Reykjavíkurborgar fái mismunandi meðferð eftir því hjá hvaða sviði borgarinnar þeir starfa. Hún telur óeðlilegt að eitt svið geti ákveðið að hætta alveg að veita launuð námsleyfi sem heimild er fyrir samkvæmt ákvæðum í kjarasamningi á sama tíma og starfsmenn annarra sviða geti fengið slík leyfi. Þá bendir A á að í málsgögnum komi fram að ÍTR hafi ákveðið að taka alveg fyrir veitingu launaðra námsleyfi á árunum 2011 og 2012 en Reykjavíkurborg hafi hins vegar upplýst í bréfi til hennar dags. 27. júlí 2011 að engin gögn séu til sem sýni þessa ákvörðun.
A vekur athygli á að í umsögn Reykjavíkurborgar hafi komið fram að fjárhagur ÍTR hafi ekki boðið upp á það að veita starfsmönnum launað námsleyfi. Þar segi einnig að ekki sé ,,tekin afstaða til þess hvort kærandi og þar með námið sem kærandi hugðist hefja uppfylltu ákvæði kjarasamnings.“ Bendir A á að í leiðbeiningunum sé farið fram á það að umsóknir um launuð námsleyfi séu studdar með greinargerð þar sem fram komi rök fyrir því hvernig fyrirhugað nám nýtist í starfi. Því telji hún að svar við umsókn hljóti að eiga að vera í samræmi við þær kröfur og því rökstutt efnislega. Telur A að synjunin sé ekki studd málefnalegum rökum því það að miða eingöngu við fjárhagsstöðu ÍTR geti ekki talist málefnalegt.
IV. Málsástæður Reykjavíkurborgar
Reykjavíkurborg vísar til þess að skv. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 þá hafi innanríkisráðherra ekki eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum en ákvörðun sú sem mál þetta snúist um sé einmitt ákvörðun í starfsmannamálum. Ákvörðunin hafi hins vegar verið tekin í gildistíð eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og því verði að telja með vísan til almennra lagaskilareglna að umrædd ákvörðun geti átt undir úrskurðarvald ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga.
Reykjavíkurborg vísar til ákvæða um launað námsleyfi í grein 12.3. í kjarasamningi Reykjavíkurborgar og Starfsmannafélags Reykjavíkurborgar og leiðbeininga mannauðsskrifstofu Reykjavíkurborgar um leyfi og sveigjanleika vegna náms samhliða starfi frá 22. október 2010. Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að ákvæði tilvitnaðs kjarasamnings um launuð námsleyfi sé heimildarákvæði og það sé yfirmanns að meta á grundvelli framangreindra leiðbeininga að uppfylltum ákvæðum kjarasamningsins hvort veita skuli umbeðið námsleyfi. Um matskennda heimild sé að ræða sem byggist á málefnalegum sjónarmiðum. Í leiðbeiningunum komi fram til hvaða sjónarmiða skuli horft við ákvörðun um veitingu launaðs námsleyfis. Þá þurfi viðkomandi starfsmaður að uppfylla ákvæði kjarasamnings en fjárhagur og aðstæður á vinnustað verði að vera með þeim hætti að mögulegt sé að veita leyfið. Því sé nauðsynlegt að meta fjárhag og aðstæður á vinnustað áður en leyfi er veitt.
Reykjavíkurborg bendir á að synjun á beiðni A hafi byggst á þeim grundvelli að fjárhagur ÍTR hafi ekki boðið upp á að veita starfsmönnum launað námsleyfi. Ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort A og þar með námið sem hún hugðist hefja hafi uppfyllt ákvæði kjarasamningsins. Synjunin hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og hafi verið í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.
Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að frá og með hausti ársins 2008 hafi engin launuð námsleyfi verið samþykkt hjá ÍTR vegna bágrar fjárhagsstöðu ráðsins. A hafi þar af leiðandi fengið sömu meðferð og aðrir starfsmenn ÍTR sem hafi óskað eftir námsleyfi á þessum tíma og því hafi ekki verið uppi sú staða að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin. Í starfsmannastefnu borgarinnar er kveðið á um mikilvægi þess að starfsmenn auki starfshæfni sína og faglega þekkingu og því hafi Reykjavíkurborg þótt mikilvægt að hvetja starfsmenn sína til náms þó að fjárhagsstaðan hafi verið með þeim hætti að ekki hafi verið mögulegt að veita launuð leyfi til þess náms. Reykjavíkurborg hafi hvatt A til að sækja um launalaust leyfi vegna náms hennar enda hafi borgin litið svo á að frumkvæði starfsmanna til að auka hæfni sína leiði af sér verðmæta starfsmenn fyrir Reykjavíkurborg.
Varðandi þá málsástæðu A að tveimur starfsmönnum framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkur hafi verið veitt námsleyfi á því tímabili sem henni hafi verið synjað um slíkt leyfi tekur Reykjavíkurborg fram að fjárhagur ÍTR hafi ekki boðið upp á að veita slík leyfi en hins vegar hafi svo verið hjá framkvæmda- og eignasviði borgarinnar. Því telur Reykjavíkurborg að A og þeir starfsmenn framkvæmda- og eignasviðs sem fengu námsleyfi og hún ber sig saman við hafi ekki verið í sambærilegri stöðu.
Reykjavíkurborg telur að synjun á beiðni A hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og verið í fullu samræmi við réttmætis- og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, kjarasamninga og þær reglur sem Reykjavíkurborg hefur sett sér um veitingu námsleyfa.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Áður en leyst er úr hinum efnislega ágreiningi telur ráðuneytið rétt að gera grein fyrir því að í 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest heldur gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 31. maí 2011 og er óumdeilt að ákvörðunin barst A í tölvupósti þann sama dag. Kæran barst ráðuneytinu þann 14. febrúar 2012. Hinn lögákveðni almenni þriggja mánaða kærufrestur skv. 1. mgr. 27. gr. var því liðinn þegar kært var.
Í 1. mgr. 28. stjórnsýslulaga eru greindar tvær undantekningar frá hinni almennu reglu um kærufresti er kemur fram í 27. gr. laganna. Í fyrsta lagi er undantekning gerð þegar afsakanlegt er að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. ákvæðisins. Í öðru lagi má taka mál til meðferðar, enda þótt kæra hafi borist að liðnum kærufresti, mæli veigamiklar ástæður með því, sbr. 2. tölul. ákvæðisins. Í greinargerð með 28. gr. laganna er á það bent að sem dæmi um að afsakanlegt verði talið að kæra berist að liðnum kærufresti sé að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Þá segir enn fremur í greinargerðinni að við mat á því hvort framangreind skilyrði séu fyrir hendi þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni.
Kæra barst ráðuneytinu þann 14. febrúar 2012 en synjun Reykjavíkurborgar á beiðni A kemur fram í bréfi starfsmannastjóra ÍTR til hennar, dags. 31. maí 2011. Í því bréfi er hvorki leiðbeint um rétt til rökstuðnings vegna ákvörðunarinnar né um kæruheimild, sbr. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga en slíkt kann að teljast afsakanleg ástæða í skilningi 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, sem heimilar að kæra verði tekin til meðferðar þó að hún berist að loknum hinum almenna þriggja mánaða kærufresti (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson, Stjórnsýslulögin – skýringarrit, 1994, bls. 272).
Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið að ekki sé tilefni til þess að vísa málinu frá og því beri að kveða upp úrskurð í málinu.
Í upphafi er rétt að gera grein fyrir þeim reglum um námsleyfi starfsamanna sem voru í gildi hjá Reykjavíkurborg þegar A óskaði eftir launuðu leyfi. Í grein 12.3. í kjarasamningnum er fjallað um launað námsleyfi og þar segir:
12.3 Launuð námsleyfi
12.3.1 Starfsmenn sem starfað hafa hjá Reykjavíkurborg samfellt í 2 ár skulu eiga kost á launuðu námsleyfi til að sækja skipulagt starfsnám, framhalds- eða endurmenntunarnám, sbr. 12.3.2. Leyfi skv framanskráðu er einungis veitt til náms sem nýtist í starfi hjá Reykjavíkurborg.
12.3.2 Umsókn um námsleyfi berist yfirmanni viðkomandi stofnunar sem tekur ákvörðun um veitingu leyfis. Til hliðsjónar ákvörðun skal hafa eftirfarandi viðmið:
Eftir 2ja ára starf er heimilt að veita leyfi í allt að 1 mánuð.
Eftir 3ja ára starf er heimilt að veita leyfi í allt að 2 mánuði.
Eftir 5 ára starf er heimilt að veita leyfi í allt að 3 mánuði.
Eftir 7 ára starf er heimilt að veita leyfi í allt að 6 mánuði.
Eftir 10 ára starf er heimilt að veita leyfi í allt að 9 mánuði.
Dreifa má leyfi á lengri tíma, eða allt að þrjú ár, t.d. ef lagt er stund á fjarnám eða nám með vinnu.
Líða þurfa a.m.k. 18 mánuðir milli námsleyfa. Eftir 6 mánaða eða lengra leyfi þurfa að líða a.m.k. 36 mánuðir.
Þá hefur mannauðsskrifstofa Reykjavíkurborgar samþykkt leiðbeiningar um leyfi og sveigjanleika vegna náms samhliða starfi eins og áður segir en þar segir eftirfarandi:
Launað námsleyfi vegna náms samhliða starfi getur stjórnandi í samráði við starfsmannastjóra sviðs veitt skv. heimildum í kjarasamningi (sjá t.d. gr. 12.3.2 í kjarasamningi StRv, um viðmið um lengd námsleyfis). Umsókn um námsleyfi er gerð á sérstakt eyðublað sem Mannauðsskrifstofa gefur út (sjá Innri vef /verkfærakista /eyðublöð). Stjórnandi getur samþykkt umsóknina í samræmi við heimildarákvæði, fjárheimildir og aðstæður á vinnustað. Með umsókn um námsleyfi þarf að fylgja greinargerð, sbr. leiðbeiningar á umsóknareyðublaði. Samþykkta umsókn skal jafnframt senda til launadeildar og skrá leyfið í Vinnustund.
Samkvæmt framangreindu er ljóst að Reykjavíkurborg er heimilt að veita starfsmönnum sínum launuð námsleyfi en á borginni hvílir ekki sú skylda að samþykkja allar beiðnir. Við málsmeðferð slíkra beiðna verður Reykjavíkurborg að gæta að hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttar sem m.a. snerta undirbúning og rannsókn máls auk þess sem borgin verður að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna.
Samkvæmt gögnum málsins var það ákvörðun starfsmannastjóra ÍTR að synja A um launað námsleyfi, sbr. tölvubréf hans til A dags. 31. maí 2011. Í grein 12.3.2 í kjarasamningnum kemur fram að umsókn um námsleyfi skuli berast yfirmanni viðkomandi stofnunar sem tekur ákvörðun um veitingu leyfis. Þetta er áréttað í leiðbeiningunum þar sem segir að stjórnandi í samráði við starfsmannastjóra viðkomandi sviðs geti veitt launað námsleyfi.
Reglan um valdbærni er ein af óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar en með valdbærni er átt við að stjórnvald megi því aðeins fjalla um mál að það falli samkvæmt lögum eða reglum undir verksvið þess. Ef stjórnvald fer út fyrir það svið er um valdþurrð að ræða.
Í ljós þess að hin kærða ákvörðun var tekin af starfsmannastjóra ÍTR en ekki yfirmanni ÍTR eins og skýrlega er gerð krafa um, sbr. grein 12.3.2 í fyrrgreindum kjarasamningi, er það mat ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið tekin af þar til bæru stjórnvaldi. Réttra formreglna hafi því ekki verið gætt við töku ákvörðunarinnar og málsmeðferðinni hafi að því leyti verið ábótavant. Það er meginregla að valdþurrð leiði til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar og því telur ráðuneytið að um verulegan ágalla á málsmeðferðinni sé að ræða sem leiði til þess að ákvörðunin sé ógild.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Fallist er á kröfu A um að ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 31. maí 2011, um að synja henni um launað námsleyfi sé ógild.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Hjördís Stefánsdóttir