Höfnun á beiðni um leikskólapláss
Ár 2011, föstudagur 20. júlí, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur úrskurður
Kæruefnið
Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst með tölvubréfi, þann 28. febrúar 2011, stjórnsýslukæra X (hér eftir nefndur kærandi). Kærð er sú ákvörðun Leikskólasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 7. febrúar sl., að hafna beiðni kæranda um leikskólapláss fyrir son hans, Y, í leikskólum Reykjavíkurborgar.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Af greinargerð kærða má ráða að þess sé krafist að kröfu kæranda verði hafnað.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. mars sl, var óskað umsagnar Reykjavíkurborgar um kæruna og var veittur tveggja vikna frestur til að svara erindinu. Að beiðni kærða var umsagnarfrestur framlengdur til 16. apríl sl. og barst umsögn Reykjavíkurborgar 14. sama mánaðar. Umsögnin var send til kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. apríl sl., og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með tölvubréfi, mótt. 29. apríl sl.
Málsatvik og málsástæður I.
Fram kemur í kæru að kærandi hafi sameiginlega forsjá yfir syni sínum Y, ásamt móður drengsins sem býr á A. Foreldrar séu nokkuð jafnt með drenginn og hafi þau sótt um leikskólapláss fyrir hann í leikskólanum B í Reykjavík sumarið 2010 en fengið synjun frá Reykjavíkurborg þar sem Y væri ekki með skráð lögheimili í Reykjavík, heldur á A. Þá kemur fram að drengurinn njóti leikskólavistar í lögheimilissveitarfélagi sínu. Kærandi sendi erindi til Reykjavíkurborgar, dags. 14. júlí 2010, og óskaði eftir því að sonur hans fengi inngöngu í fyrrnefndan leikskóla. Fram kemur í kæru að kærandi hafi þurft að bíða í sex mánuði eftir formlegu svari frá Reykjavíkurborg, en erindi hans hafi verið loks hafnað af þeirri ástæðu að Y ætti ekki lögheimili í Reykjavík. Bendir kærandi á að hann hafi sameiginlega forsjá yfir drengnum ásamt móður og hann sé búsettur hjá föður að minnsta kosti tvær vikur í senn í mánuði. Sama vandamál myndi koma upp á A ef kærandi færði lögheimili drengsins til Reykjavíkur, en þá væri viðbúið að hann myndi missa sitt leikskólapláss á A. Óskar kærandi þess að fundin verði lausn á máli þessu svo hann geti umgengist son sinn eins og verið hefur og fyrirhugað er í framtíðinni, hvort sem hann verður búsettur í Reykjavík eða öðrum sveitarfélaginu á landinu.
II.
Í greinargerð Reykjavíkurborgar er til þess vísað að samkvæmt íslenskum lögum og alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, svo sem barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, hvíli meginábyrgð á uppeldi og umönnun barna á herðum foreldra, sem eigi svo sameiginlegan rétt á því að stjórnvöld styðji foreldra í hinu mikilvæga foreldrahlutverki. Þá skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf og hafa sjálfsforræði á eigin tekjustofnum, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Bent er á að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga skuli sveitarfélög annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum, en sjálfsstjórn sveitarfélaga birtist m.a. í heimild þeirra til að ákveða nánar hvernig úrlausn lögákveðinna verkefna skuli háttað. Þannig hafi sveitarfélög innan ákveðins ramma lagaheimild til að forgangsraða verkefnum með tilliti til staðbundinna þarfa og eigna sveitarfélagsins og eigi að hafa svigrúm til að ákveða hvaða aðferð þau telji henta best til að veita lögbundna þjónustu. Bent er á það í greinargerð að samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008 beri sveitarfélög ábyrgð á starfsemi leikskóla. Þá telur kærði að af ákvæðum þeirra laga, sbr. einnig 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, verði ráðið að skylda sveitarfélaga til að veita leikskólaþjónustu nái einvörðungu til barna sem eiga skráð lögheimili í sveitarfélaginu, þar sem kveðið er á um að sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma. Þá er í greinargerð vísað til heimildar sveitarstjórnar til að setja reglur um innritun í leikskóla í sveitarfélaginu samkvæmt 26. gr. laga um leikskóla, enda njóti viðkomandi leikskóli framlags úr sveitarsjóði. Fram kemur að á fundi leikskólaráðs þann 23. september 2009 hafi verið samþykktar reglur um leikskólaþjónustu, en í 2. gr. þeirra sé kveðið á um það að skilyrði fyrir leikskóladvöl barns sé að lögheimili þess samkvæmt þjóðskrá og föst búseta sé í Reykjavík. Loks bendir kærði á að töluverður skortur sé á leikskólaplássum í Reykjavík og um þessar mundir séu um 1.205 börn á biðlista eftir leikskólavistun hjá sveitarfélaginu. Óhagkvæmt sé fyrir sveitarfélagið að taka frá pláss vegna barna sem dvelja hluta úr mánuði eða annan hvern mánuð í Reykjavík, en í framangreindum reglum sé gert ráð fyrir því að barn nýti leikskólapláss til fulls. Þá beri Reykjavíkurborg að gæta að hagkvæmni í rekstri sveitarfélagsins og forgangsraða í þágu íbúa þess og telur kærði það hvorki vera forsvaranlega meðferð fjármuna né hagkvæmt að taka að sér verkefni annarra sveitarfélaga á eigin kostnað. Með vísan til framangreinds telur Reykjavíkurborg það hvorki rétt með tilliti til reksturs sveitarfélagsins né skyldna sem á því hvíla lögum samkvæmt að breyta reglum sínum um leikskólaþjónustu með þeim hætti að unnt verði að veita kæranda leikskólapláss fyrir son hans meðan lögheimili drengsins er utan Reykjavíkur.
III.
Athugasemdir kæranda við greinargerð Reykjavíkurborgar bárust 29. apríl sl. Þar gerir kærandi athugasemdir við að Reykjavíkurborg hafi ekki virt 9. gr. stjórnsýslulaga við meðferð máls hans, en hann hafi fyrst sent bréf 14. júlí 2010 þar sem hann óskaði eftir leikskóladvöl fyrir son sinn, en þurft að bíða í um sex mánuði eftir svari. Þá telur kærandi ekki rétt að Reykjavíkurborg synji framkominni beiðni um leikskólavist á þeim forsendum að sonur hans sé ekki með lögheimili í Reykjavík þar sem sýnt hafi verið fram á að drengurinn muni búa reglulega hjá föður sínum, sem sé með lögheimili í Reykjavík, sem greiði sína skatta og skyldur eins og aðrir borgarbúar í Reykjavík. Að mati kæranda sé um lagagalla að ræða þar sem staðan sé sú að einungis sé hægt að skrá lögheimili barns á heimili annars hvors foreldris þó svo foreldrar fari sameiginlega með forsjá þess. Þá telur kærandi að unnt sé að fullnýta leikskólapláss barna sem séu í sambærilegri stöðu og sonur hans með því að deila plássinu með öðru barni í sömu sporum, en með því móti gætu tvö börn nýtt eitt leikskólapláss sem ætti að mati kæranda að vera meiri hagræðing fyrir Reykjavíkurborg. Jafnframt telur kærandi að börnum sé með þessu fyrirkomulagi mismunað eftir búsetu og sambúðarumgjörð og ákveðin börn hafi forréttindi á að komast í leikskóla á slíkum forsendum. Að mati kæranda ættu öll börn sem eiga tengsl við Reykjavík að fá þar leikskólapláss eða þá ekkert, svo jafnræðis sé gætt.
Rökstuðningur niðurstöðu
I.
Kærandi gerir athugasemdir við það að Reykjavíkurborg hafi ekki virt 9. gr. stjórnsýslulaga við meðferð máls hans, en hann hafi fyrst sent bréf 14. júlí 2010 þar sem hann óskaði eftir leikskóladvöl fyrir son sinn en þurft að bíða í um sex mánuði eftir svari. Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur ekki fram hvað hafi valdið þessari töf. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er. Sú sex mánaða töf á meðferð málsins, sem óútskýrð er af hálfu Reykjavíkurborgar, verður því að teljast óhófleg með hliðsjón af áðurnefndu ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga og inntaki þess.
II.
Samkvæmt 1. gr. laga um leikskóla, nr. 90/2008, annast leikskóli að ósk foreldra uppeldi, umönnun og menntun barna á leikskólaaldri í samræmi við lögin. Samkvæmt 4. gr. sömu laga bera sveitarfélög ábyrgð á starfsemi leikskóla. Sveitarfélög hafa forustu um að tryggja börnum leikskóladvöl og bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í leikskólum sveitarfélags, þróun einstakra leikskóla, húsnæði og búnaði leikskóla, sérúrræðum leikskóla, sérfræðiþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd leikskólastarfs í sveitarfélagi. Í 26. gr. er kveðið á um að sveitarstjórn sé heimilt að setja reglur um innritun í leikskóla í sveitarfélaginu, enda njóti viðkomandi leikskóli framlags úr sveitarsjóði, en þær reglur eru annars vegar settar með tilliti til aðstæðna barna og foreldra og hins vegar með tilliti til aðstæðna í leikskólum sveitarfélagsins. Í 30. gr. laga um leikskóla er mælt fyrir um það hvaða ákvarðanir, sem teknar eru á grundvelli laganna, eru kæranlegar til ráðherra, en þar á meðal eru ákvarðanir um aðgang að skóla, sbr. 4. og 26. gr. sömu laga.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, skiptist landið í staðbundin sveitarfélög sem ráða sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Í 3. mgr. sömu greinar kemur fram að hver maður telst íbúi þess sveitarfélags þar sem hann á lögheimili. Í 1. mgr. 4. gr. laga um lögheimili, nr. 21/1990, er kveðið á um að enginn geti átt lögheimili á fleiri en einum stað í senn. Þá kemur fram í 13. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, að með íbúa sveitarfélags sé í þeim lögum átt við hvern þann sem lögheimili á í viðkomandi sveitarfélagi. Flytjist maður milli sveitarfélaga milli sveitarfélaga skal hann eiga rétt til þjónustu í því sveitarfélagi er hann flyst til þegar hann hefur tekið sér þar lögheimili, sbr. 3. mgr. 13. gr. Samkvæmt 32. gr. sömu laga annast sveitarfélög uppbyggingu og rekstur leikskóla og tekur sveitarstjórn ákvörðun um stjórn þeirra. Í 33. gr. er mælt fyrir um að sveitarstjórnir skulu eftir föngum tryggja framboð á leikskólarými. Til þess að sú þjónusta verði í sem bestu samræmi við þarfir barna í sveitarfélaginu skal það láta fara fram mat á þörfinni eigi sjaldnar en á tveggja ára fresti. Sveitarfélög bera ábyrgð á starfsemi leikskóla, setja almenna stefnu um leikskólahald í sveitarfélagi og kynna fyrir íbúum þess, sbr. 4. gr. laga um leikskóla. Þá er sveitarstjórn heimilt að setja reglur um innritun í leikskóla í sveitarfélaginu, enda njóti viðkomandi leikskóli framlags úr sveitarsjóði, sbr. 26. gr. sömu laga. Reykjavíkurborg hefur sett sér reglur um leikskólaþjónustu, sem samþykktar voru á fundi leikskólaráðs 23. september 2009. Samkvæmt 2. gr. reglnanna er það skilyrði fyrir leikskóladvöl barns að lögheimili þess samkvæmt þjóðskrá og föst búseta sé í Reykjavík.
III.
Af áður tilvitnuðum lagaákvæðum leiðir að það eru að jafnaði aðeins þeir íbúar sem lögheimili eiga í viðkomandi sveitarfélagi sem geta gert tilkall til þjónustu á þess vegum, í þessu tilviki leikskólavistar. Í máli þessu liggur fyrir að kærandi og barnsmóðir hans fara sameiginlega með forsjá sonar þeirra, Y. Samkvæmt gögnum máls þessa er lögheimili drengsins hjá móður hans á A. Þá liggur fyrir að Y hefur fengið leikskólavist í lögheimilissveitarfélagi sínu. Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum sem um þetta mál gilda verður, að mati ráðuneytisins, ekki gerð sú krafa til Reykjavíkurborgar að fallast á umsókn kæranda um leikskólavist fyrir son hans, Y. Í þessu sambandi verður jafnframt að horfa til þess að drengurinn, sem á lögheimili hjá móður sinni á A, hefur fengið leikskólavist í lögheimilissveitarfélagi sínu. Hins vegar, eins og fram kemur í greinargerð Reykjavíkurborgar, er nokkur skortur á leikskólaplássum í Reykjavík og mikill fjöldi barna á biðlista eftir leikskólavistun í sveitarfélaginu. Verður því ekki, með vísan til stjórnarskrárvarins sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga sem tryggður er í 78. gr. stjórnarskrárinnar, hróflað við því að í reglum sveitarfélaga um leikskólaþjónustu sé með málefnalegum hætti kveðið á um það með hvaða hætti leikskólaplássum skuli úthlutað, forgang að leikskóla og að skilyrt sé að lögheimili barns og föst búseta sé í viðkomandi sveitarfélagi.
Samkvæmt öllu framansögðu skal hin kærða ákvörðun staðfest eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.
ÚRSKURÐARORÐ:
Ákvörðun Leikskólasviðs Reykjavíkurborgar um synjun beiðni um leikskóladvöl fyrir Y, sem tilkynnt var um í bréfi til kæranda, dags. 7. febrúar 2011, er staðfest.