Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR 14020220
Álit innanríkisráðuneytisins
í máli nr. IRR 14020220
I. Málsmeðferð
Með bréfi dagsettu 19. febrúar 2014 vakti eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga athygli ráðuneytisins á athugasemd í endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings sveitarfélagsins Rangárþings ytra fyrir árið 2012. Var athugasemdin sú að ekki væri að sjá að fyrir hafi legið formlegt samþykki sveitarstjórnar Rangárþings ytra fyrir skammtímalánum úr aðalsjóði sveitarfélagsins til annars vegar Suðurlandsvegar 1-3 ehf. og hins vegar Vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps á árinu 2012, samtals að fjárhæð 73,1 millj. kr.
Með bréfum dagsettum 17. mars og 28. apríl 2014 óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá Rangárþingi ytra um það meðal annars, hvernig staðið hefði verið að samþykkt umræddra lánveitinga. Kom fram í bréfum ráðuneytisins að það hygðist í kjölfarið taka afstöðu til þess hvort málið gæfi tilefni til formlegrar umfjöllunar um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Svör Rangárþings ytra bárust ráðuneytinu með bréfum sveitarstjóra dagsettum 16. apríl og 27. maí 2014, auk þess sem vísað var til svars sveitarstjóra til eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga frá 16. desember 2013.
II. Málavextir
Í kafla 4.2.2 í endurskoðunarskýrslu KPMG með ársreikningi Rangárþings ytra fyrir árið 2012 er svohljóðandi athugasemd við eignir A-hluta sveitarsjóðs:
Meðal annarra skammtímakrafna hjá A-hluta (aðalsjóði) er skammtímakrafa, annarsvegar á Suðurlandsveg 1-3 ehf. að fjárhæð 53,7 millj. kr. og hefur hún hækkað um 51,0 millj. kr. á árinu og hinsvegar á Vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps að fjárhæð 101,0 millj. kr. og hefur sú krafa hækkað um 22,1 millj. kr. Svo er að sjá að fjárfestingar þessara stofnana á árinu hafi verið fjármagnaðar með skammtímaláni hjá Aðalsjóði. Ekki er að sjá að fyrir liggi formleg samþykkt hreppsnefndar fyrir þessum lánveitingum. Lánveitingar þessar hafa valdið því að Aðalsjóður lenti í miklum greiðsluerfiðleikum síðar hluta ársins. Kröfur þessar hafa ekki verið vaxtareiknaðar. Mikilvægt er að stjórnendur fari yfir með hvaða hætti gengið verði frá fjármögnun þessara fyrirtækja.
Í svörum sveitarstjóra Rangárþings ytra við fyrirspurnum ráðuneytisins og eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga er aðdragandi umræddra lánveitinga rakinn. Kemur þar fram að Suðurlandsvegur 1-3 ehf. sé félag að meirihluta í eigu Rangárþings ytra en Verkalýðshúsið ehf. eigi í því tæpan þriðjung. Stjórn félagsins sé skipuð þremur fulltrúum sveitarfélagsins og tveimur frá Verkalýðshúsinu ehf. Félagið hafi staðið að uppbyggingu húsnæðis sem tengi saman tvö hús í eigu félagsins en miklir erfiðleikar hafi verið við fjármögnun verkefnisins. Í fjárhagsáætlun ársins 2012 hafi verið gert ráð fyrir 18 millj. kr. fjárfestingu á árinu 2012 sem fjármagna hefði átt með skammtímaláni hjá lánastofnunum þar til fjármögnun til framtíðar lægi fyrir. Reyndin hafi á hinn bóginn orðið sú að fjárfest hafi verið fyrir 69,4 millj. kr. á því ári, sem þótt hafi nauðsynlegt til að koma byggingunni í not, og sem fjármagnað hafi verið að mestu með skammtímaláni úr sveitarsjóði. Sveitarstjórnarmönnum hafi bæði verið ljós nauðsyn þess að framkvæmdir héldu áfram sem og þeir erfiðleikar sem voru við fjármögnun framkvæmdanna. Sveitarstjórn hafi hins vegar ekki samþykkt með formlegum hætti þessa lánveitingu til Suðurlandsvegar 1-3 ehf.
Hvað varðar Vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps kom fram í svörum sveitarstjóra að hún er í sameign þessara tveggja sveitarfélaga og er stjórn hennar skipuð af sveitarstjórnunum. Miklar framkvæmdir hafi verið á vegum veitunnar á síðustu árum en hún ekki haft burði til þess að fjármagna þær sjálf og því hafi sveitarfélögin þurft að fjármagna þær. Þetta hafi sveitarstjórnarmönnum verið ljóst. Á árinu 2012 hafi verið miklar framkvæmdir sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í fjárhagsáætlun en framkvæmdirnar hafi verið í umsjá starfsmanna Rangárþings ytra. Sveitarstjórn hafi fjármagnað þær að mestu með hækkun á skuld á viðskiptareikningi veitunnar hjá Rangárþingi ytra en sveitarstjórn hafi hins vegar ekki samþykkt þá lánveitingu með formlegum hætti.
Þá kemur fram í svari sveitarstjóra að hann hafi skerpt á stjórnsýslu sveitarfélagsins gagnvart fyrirtækjunum tveimur og að beiðnir um fjármögnun framkvæmda þeirra, komi þær fram, hljóti nú formlega umfjöllun í sveitarstjórn. Þær stjórnsýsluumbætur hafi hins vegar ekki hlotið umfjöllun í sveitarstjórninni.
III. Álit ráðuneytisins
Sveitarstjórn ber að sjá til þess að rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna og sjóða sé þannig hagað á hverjum tíma að sveitarfélagið muni til framtíðar geta sinnt skyldubundnum verkefnum sínum, sbr. 1. mgr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá skal sveitarstjórn gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins, sbr. 65. gr. laganna.
Eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga fylgist með fjármálum sveitarfélaga og hefur almennt eftirlit með því að fjármál og fjármálastjórn sveitarfélaga séu í samræmi við lög og reglur, sbr. 1. mgr. 79. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlitsnefndin hefur ekki gert athugasemdir við fjárhagsstöðu eða fjármálastjórn Rangárþings ytra, en skv. bréfi nefndarinnar frá 19. febrúar liggja ekki fyrir aðrar upplýsingar en þær að sveitarstjórn vinni eftir aðlögunaráætlun í samræmi við ákvæði til bráðabirgða II við sveitarstjórnarlögin. Koma því grundvöllur og fjárhagsleg áhrif framangreindra lánveitinga Rangárþings ytra til annars vegar Suðurlandsvegar 1-3 ehf. og hins vegar Vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps ekki til frekari skoðunar hér.
Almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum er á hinn bóginn í höndum ráðherra, sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Í því felst meðal annars eftirlit með því að sveitarfélög fari að lögum í stjórnsýslu sinni. Getur ráðuneytið þannig á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga ákveðið að eigin frumkvæði að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Er að mati ráðuneytisins tilefni til slíkrar formlegrar umfjöllunar um lögmæti þess hvernig staðið var að framangreindum lánveitingum úr sveitarsjóði Rangárþings ytra.
Samkvæmt 1. mgr. 77. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórn ábyrgð á fjárhag sveitarfélags og ber henni að tryggja að ákvæðum laganna um fjármál sveitarfélaga sé fylgt. Sveitarstjórn skal á hverju ári afgreiða fjárhagsáætlun fyrir komandi ár, sbr. 1. mgr. 62. gr. sveitarstjórnarlaga, og skv. 1. mgr. 63. gr. er ákvörðun sem sveitarstjórn tekur um fjárhagsáætlun næstkomandi árs bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins á því ári. Þá segir í 2. mgr. 63. gr. að óheimilt sé að víkja frá fjárhagsáætlun nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Á þetta við um hvers kyns ákvarðanir, samninga eða aðrar fjárhagslegar ráðstafanir sem hafa í för með sér breytingar á tekjum, útgjöldum, skuldbindingum eða tilfærslur milli liða í fjárhagsáætlun í þegar samþykktri áætlun.
Fyrir liggur að fyrirtækjunum Suðurlandsvegi 1-3 ehf. og Vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps voru veitt lán úr sveitarsjóði Rangárþings ytra á árinu 2012, samtals að fjárhæð 73,1 m.kr., án þess að heimild væri til þess í fjárhagsáætlun ársins eða samþykktum viðauka við áætlunina. Er það skýrt brot gegn framangreindum ákvæðum 63. gr. sveitarstjórnarlaga um bindandi áhrif fjárhagsáætlunar ársins. Þá lá ekki heldur fyrir annars konar formlegt samþykki sveitarstjórnarinnar fyrir lánveitingunum. Var hér því um mjög ámælisverða framkvæmd að ræða sem þáverandi sveitarstjórn Rangárþings ytra bar ábyrgð á, sbr. 1. mgr. 77. gr. sveitarstjórnarlaga.
Þrátt fyrir þessa verulegu ágalla á framkvæmd framangreindra lánveitinga úr sveitarsjóði eru ekki skilyrði til þess að ógilda þær nú. Ráðuneytið telur aftur á móti óhjákvæmilegt að sveitarstjórn Rangárþings ytra taki stjórnsýslu sveitarfélagsins í þessu máli til formlegrar umfjöllunar með það fyrir augum að tryggja að ekki komi aftur til slíkra heimildarlausra greiðslna úr sveitarsjóð. Verði þannig gerðir verkferlar um eftirlit sveitarstjórnar með fjármálum sveitarfélagsins, þar með talið fjárheimildum starfsmanna, gerð fjárhagsáætlana og árshlutauppgjöra. Er þess óskað að sveitarstjórn upplýsi ráðuneytið eigi síðar en 1. janúar 2015 með hvaða hætti hún hafi brugðist við þessum athugasemdum og leiðbeiningum ráðuneytisins. Að þeim tíma liðnum mun ráðuneytið taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til frekari aðgerða af hálfu þess í málinu.
Innanríkisráðuneytinu,
14. október 2014
f.h. innanríkisráðherra
Hermann Sæmundsson Ólafur Kr. Hjörleifsson