Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, Úrskurðir landbúnaðarráðuneytis - til 2008

5/1999 Úrskurður frá 1. júní 1999


Ár 1999, þriðjudaginn 1. júní, var í landbúnaðarráðuneytinu kveðinn upp svofelldur



ÚRSKURÐUR



I.


Með bréfi, dags. 20. apríl 1999, hefur Jón Höskuldsson hdl., f.h. A, B, og C, kært til úrskurðar ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, þá ákvörðun hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps, að neyta forkaupsréttar að landspildu úr jörðinni Álfhólahjáleigu, Vestur-Landeyjahreppi, Rangárvallasýslu, í tilefni af afsalsgerningi umbj. hans um spilduna.



Hin kærða ákvörðun var tekin 6. apríl 1999 og tilkynnt skriflega með bréfi, dags. 9. apríl 1999. Kæran, ásamt fylgiskjölum, barst ráðuneytinu 20. apríl s.l. og var tekin til úrskurðar eftir að ráðuneytinu höfðu borist andmæli hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps, dags. 7. maí s.l., og athugasemdir kærenda dags. 25. maí 1999.



I.


Þann 1. mars s.l. afsöluðu A og B, B.E. landspildu úr jörðinni Álfhólahjáleigu. Í afsalsgerningi er lýsing eignar orðrétt svohljóðandi: "Mýri í landi Ásfhólahjáleigu vestan vegar móti Njálsbúð 86,825 hektara og land austan vegar sem fylgir fljótsvegi í mörkum við Akurey 17,73 hektara." Kaupverð var samkvæmt afsalsgerningi kr. 3.200.000.- Þann 8. mars s.l. buðu kærendur hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps að neyta forkaupsréttar að spildunni í samræmi við ákvæði 30. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Með bréfi, dags. 16. mars s.l., óskaði Ævar Guðmundsson hdl., f.h. B.J., eftir því að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps neytti forkaupsréttar að spildunni vegna hagsmuna umbjóðanda hans. Með bréfi, dags. 18. mars s.l., óskaði hreppsnefnd eftir að kaupandi skýrði hugmyndir sínar um nýtingu spildunnar. Nánari tiltekið sagði orðrétt í bréfi hreppsnefndar:



"Þann 8 mars barst til hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps kaupsamningur vegna sölu landspildu úr jörinni Álfhólahjáleigu...Nefnd jörð er um 100 ha beitiland sem selt var úr jörðinni Álfhólahjáleigu 1996 af þáverandi eiganda H.S. Þá hefur einig borist bréf dags. 16.03.1999 frá Ævari Guðmundssyni hdl., f.h. B.J...þar sem hann lýsir yfir vilja til að kaupa nefndan jarðarpart til að sameina jörð hans á ný, svo meiri möguleikar séu á búskap á jörð hans, þar sem beitiland er lítið á jörð hans eftir sölu fyrnefndrar 100 ha árið 1996 Málið tekið fyrir í hreppsnefndi 17 mars var þar eftirfarandi bókað og samþykkt samhljóða. Hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps samþykkir að fresta ákvörðun í málinu jafnframt að leita eftir að B.E. svo og B.J. skýri bréflega fyrir hreppsnefndinni innan 7 daga frá dagsetningu þessa bréfs hugmyndir sínar um nýtingu jarðarinnar. Þá tjái B sig einig um málið innan sama frests."



Svo sem bréf hreppsnefndar ber með sér var B boðið að tjá sig um málið. Skilaði hann athugasemdum sínum með bréfi, dags. 24. mars s.l. Nánar tiltekið kom fram í erindi B, sú afstaða hans að beiðni um skýringar hans á málinu væri óeðlileg og þá gerði hann athugasemd við að ekki væri spurt um neina sérstaka þætti málsins. Ennfremur greindi B frá því að þegar hann hefði keypt jarðarhlutann af fyrri eiganda hefði fyrri eigandi afsalað sér forkaupsrétti eða ítökum í landinu. Þá hefði hann ekki haft landið á söluskrá, heldur hefði hann selt það vegna þess tilboðs sem hann fékk frá B.E., sem hann hefði haft góð kynni af og ætti góðar hryssur. Í erindinu kom fram að B teldi sveitarfélaginu hag af því að hryssur B.E. yrðu haldnar í sveitarfélaginu.



B.E. greindi frá áformum sínum um nýtingu spildunnar með bréfi, dags. 24. mars s.l. Orðrétt segir í bréfinu:



"Samkvæmt ósk Hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps hef ég verið beðinn um að greina frá áformum mínum um nýtingu á landsspildu úr Álfhólahjáleigu...Hugmynd mín er sú að eignast öruggan samastað fyrir hrossin mín, hafa beitiland fyrir þau og rækta tún til heyskapar ásamt kornrækt að hluta."



Með bréfi, dags. 25. mars s.l. kom Ævar Guðmundsson hdl., f.h. B.J., á framfæri athugasemdum vegna málsins. Með bréfi, dags. 9. apríl s.l. var tilkynnt um þá ákvörðun hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps að neyta forkaupsréttar að spildunni sem tekin hefði verið á fundi hreppsnefndar þann 6. sama mánaðar. Ekki kemur fram rökstuðningur í bókun hreppsnefndar. Í erindi hreppsnefndar, dags. 9. apríl s.l. sagði hins vegar að til grundvallar ákvörðun hreppsnefndar skuli bent á 13., 15. og 16. gr. jarðalaga og í sambandi við vísun í 16. gr. þá vitneskju einstakra hreppsnefndarmanna um landsmæð jarðarinnar og þar með lítilla haga fyrir búfénað. Þá segir orðrétt í bréfi hreppsnefndar:



"Með því að sameina jarðarpartinn á ný hinni upphaflegu jörð verði hagsmunir bónda í Álfhólahjáleigu betur tryggðir svo og sveitarfélagsins í heild."



Í bréfinu kom ennfremur fram að ákveðið hefði verið að selja B.J. landið.



III.


Hin kærða ákvörðun kemur fram í bókun hreppsnefndar á fundi nefndarinnar 6. apríl s.l. Í bókuninni kemur fram að rætt hafi verið um bréf sem kom frá lögmanni B.J. og að oddviti hafi lagt til að hreppurinn neytti forkaupsréttar að spildunni. Þá kemur fram að sú tillaga hafi verið samþykkt af fjórum hreppsnefndarmönnum. Einn hreppsnefndarmaður lét bóka afstöðu sína gegn ákvörðuninni.



Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og jafnframt er þess krafist að ráðuneytið úrskurði að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar og ganga inn í kaupsamning. Kröfur kærenda eru einkum byggðar á eftirfarandi málsástæðum:



- Forkaupsréttarheimild sveitarstjórnar samkvæmt 30. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, hafi ekki heimilað hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps að ganga inn í fyrirliggjandi afsal á grundvelli þess tilgangs sem ákvörðunin var byggð á.



- Hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi hvorki sinnt rannsóknarskyldu sinni né virt andmælarétt kærenda áður en ákvörðunin var tekin.



- Ákvörðun hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps hafi ekki verið byggð á réttum lagasjónarmiðum og jafnframt hafi hreppsnefndin með ákvörðun sinni brotið í senn gegn jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.



Í kæru, dags. 20. apríl s.l., er það rakið að kærendur hafi þekkst í nokkur ár. B.E. hafi um nokkurt skeið leitað eftir landrými á Suðurlandi, jörð eða jarðarhluta, til landbúnaðarafnota. Í febrúarmánuði s.l. hafi hann leitað til seljanda og falast eftir eignarlandi þeirra úr jörðinni Álfhólahjáleigu til kaups, enda hafi hann talið að land þetta hentaði mjög vel til þeirrar starfsemi sem hann rekur, það er hrossarækt. Seljendur hafi keypt umrædda landspildu af þáverandi eiganda Álfhólahjáleigu á árinu 1996 og hafi nýtt það síðan til beitar fyrir hross. Samkomulag hafi orðið með aðilum um söluverð landsins. Áður en til þess hafi komið að afsal yrði gefið út hafi kærendur leitað óformlega eftir upplýsingum um hvort vera kynni að hreppsnefnd kynni að hafa eitthvað við hin fyrirhuguðu aðilaskipti að athuga. Svo hafi ekki virst vera og að í ljósi þeirra upplýsinga hafi kærendur undirritað afsal. Kærendur tiltaka sérstaklega að eftir að sveitarstjórn hafi verið boðinn forkaupsréttur hafi ekki hafi verið leitað eftir sjónarmiðum A og greina frá því að hún hafi ekki komið athugasemdum sínum á framfæri ótilkvödd.



Í kæru er tekið fram að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi aldrei rætt við kærendur eða aflað upplýsinga frá þeim um áform þeirra um nýtingu landspildunnar, ef frá er talið það bréf sem nefndin sendi tveimur af þremur kærenda, dags. 18 mars 1999. Þá hafi kærendur aldrei fengið að tjá sig um þau bréf sem bárust hreppsnefnd frá lögmanni B.J, dags. 16. og 25. mars 1999. Af bókun hreppsnefndar og bréfi dags. 9. apríl s.l., sé ljóst að tilgangur með ákvörðun nefndarinnar hafi verið að selja hana til B.J. Annað verði ekki ráðið af gögnum málsins en að heimildinni hafi eingöngu verið beitt í því skyni að núverandi eigandi Álfhólahjáleigu, sem aðeins hafi átt þá jörð í nokkra mánuði, geti eignast landspilduna og lagt hana undir eignarjörð sína, jafnvel þó svo virðist sem hann sé aðeins reiðubúinn að kaupa landið á öðru og lægra verði en kærendur sömdu um. Þá sé ennfremur ljóst að hagsmunir Vestur-Landeyjahrepps séu ekki þeir að beita forkaupsréttinum til að tryggja að landspildan verði áfram nýtt til atvinnustarfsemi á sviði landbúnaðar, enda áformi kaupandi slík not af landinu. Því geti ákvæði 30. gr. jarðalaga geti ekki átt við, sbr. markmið laganna eins og þau birtast í 1. gr. þeirra og í athugasemdum í frumvarpi því er varð að jarðalögum.



Kærendur benda á að spildunni hafi á árinu 1996 verið skipt úr jörðinni Álfhólahjáleigu, væntanlega með samþykki hreppsnefndar og annarra þeirra stjórnvalda sem um slíkt fjalli að lögum. Frá þeim tíma hafi landið verið nýtt til landbúnaðar. Fyrir liggi að seljendur hafi nýtt landið til beitar fyrir hross og einnig að kaupandinn áformi að beita hrossum á landið og auk þess að friða hluta landspildunnar og rækta tún til slægna og einnig korn að hluta. Þá hafi kaupandi jafnframt í hyggju að fá heimild til sjálfstæðrar lögbýlisstofnunar á landspildunni í framtíðinni, enda uppfylli spildan uppgefin stærðarmörk jarðalaga til slíkrar notkunar. Þá áformi kaupandinn einnig að flytja á eignina í framtíðinni. Á landinu standi íbúðarhús og að kaupandi hafi meðal annars horft til þess að unnt væri að fá húsið keypt. Á engan hátt verði ráðið af gögnum málsins að þær fyrirætlanir kaupanda sem hann gerði að hluta grein fyrir væru að einhverju leyti í ósamræmi við hagsmuni sveitafélagsins og landbúnað á svæðinu.



Kærendur gera þá athugasemd að búskapur og fjöldi búfjár á jörðinni Álfhólahjáleigu hafi ekki breyst, svo neinu nemi, og að ekkert bendi til þess að svo verði og því sé ekki sýnt fram á að búrekstri á Álfhólahjáleigu sé nauðsyn á viðbótarlandi. Tilvísun hreppsnefndar til ákvæða í 13., 15. og 16. gr. jarðalaga veki furðu og geti alls ekki átt við í málinu. Ljóst sé að eignarnámsheimildir landbúnaðarráðherra í jarðalögum geti ekki veitt sveitarstjórn heimild til að beita forkaupsrétti og slíkar ákvarðanir verði heldur ekki rökstuddar með vísun til þeirra ákvæða, hvort sem um er að ræða jarðir eða jarðarhluta. Þá fáist ekki séð af hvaða ástæðu nefndin telur að 16. gr. jarðalaga geti réttlætt beitingu svo viðurhlutamikils úrræðis sem forkaupsréttur sé. Kærendur mótmæla sérstaklega tilvísun hreppsnefndar til 16. gr. jarðalaganna og sjónarmiðum um landsmæð Álfhólahjáleigu, meðal annars með tilliti til þess búrekstrar sem rekinn sé á jörðinni.



Kærendur telja að kaupanda landspildunnar hafi alls ekki gefist fullnægjandi tækifæri til að skýra áform sín um nýtingu landspildunnar. Þeir telja að hreppsnefnd hafi fyrst og fremst byggt ákvörðun sína á upplýsingum frá utanaðkomandi aðila. Vegna kunningsskapar við kaupanda, af greiðasemi og að frumkvæði kaupanda hafi seljendur selt honum eignarland sitt úr Álfhólahjáleigu á sama verði og seljendur eignuðust það tæpum þremur árum áður. Landspildan hafi þannig ekki verið boðin til sölu á frjálsum markaði og því sé ljóst að söluverð hennar hafi verið undir markaðsverði. Ákvörðun hreppsnefndar sé því mjög íþyngjandi fyrir bæði kaupanda og seljendur eignarinnar og þungbærari en ella vegna þessara aðstæðna.



Kærendur telja að hreppsnefnd hafi ekki uppfyllt þau skilyrði sem rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 setji áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Ekki verði annað séð en að hreppsnefndin hafi í öllum aðalatriðum byggt ákvörðun sína á upplýsingum sem hún fékk frá lögmanni B.J. án þess að kanna frekar hvort þær væru trúverðugar eða réttar. Kærendur telja að mörg atriði í tveimur bréfum, dags. 16. og 25. mars s.l., séu afar villandi og sum ef til vill röng. Ekki sé heldur sýnt fram á að búrekstur á jörðinni nú, kalli á að hin selda landspilda verði samnýtt, hvað þá sameinuð jörðinni nú og ekki verður talið að núverandi eigandi hafi sýnt fram á slíka þörf, enda sé vart að vænta þess, eftir aðeins nokkra mánaða eignarhald og þá sé búrekstur hans ekki landfrekur, nema síður sé.



Þá telja kærendur einnig ljóst að hreppsnefnd hafi brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Hreppsnefnd hafi borið að gefa öllum kærendum kost á að tjá sig um málið, einnig um þau gögn og upplýsingar sem lágu fyrir nefndinni frá utanaðkomandi aðila, áður en nefndin tók ákvörðun sína, enda verði ekki fullyrt að niðurstaðan hefði orðið hin sama, ef kærendur hefðu fengið að gera nefndinni nánari og ítarlegri grein fyrir því með hvaða hætti nýta ætti landspilduna. Þá hafi ekki verið leitað til allra málsaðila um athugasemdir.



Kærendur telja að hreppsnefnd hafi sýnt valdsníðslu með því að beita valdi sínu til að svipta kaupanda eignarhaldi á landspildunni til að getað lagt hana undir sömu starfsemi í eign annars aðila og að með þessu hafi hreppsnefnd brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur telja ennfremur að hreppsnefnd hafi með ákvörðun sinni brotið gegn meðalhófsreglu í 12. gr. stjórnsýslulaga. Hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi því aðeins verið heimilt að taka þá íþyngjandi ákvörðun að beita forkaupsrétti, að því markmiði, sem að var stefnt, yrði ekki náð með öðru og vægari móti. Eignarhald B.J. á landinu hafi ekki verið nauðsynlegt til að tryggja nýtingu landsins til atvinnustarfsemi á sviði landbúnaðar. Að lokum segir ennfremur í kæru að ekki fáist séð að afgreiðsla hreppsnefndar hafi verið í samræmi við 4. málsl. 1. mgr. 32. gr. jarðalaga, þar sem afgreiðsla nefndarinnar var ekki tilkynnt fyrr en með bréfi dags. 9. apríl s.l.



Kærendur vísa máli sínu til stuðnings til Hrd. 1992:1511 og Hrd. 1993:108



IV.


Í athugasemdum hreppsnefndar Vestur-Landeyjarhepps við kæru, sbr. bréf dags. 7. maí s.l. kemur fram að þinglesinn eigandi jarðarinnar Álfhólahjáleigu til 1. september 1992 hafi verið E.Á. Með kaupsamningi þann dag hafi hann selt Ö.I. og H.S, jörðina. Þau hafi þann 27. júní 1996 selt úr jörðinni spildu til B. Í veðmálabókum sé hans eins getið sem eiganda frá þeim tíma og því verði ekki séð að A telji til réttinda eða skyldna yfir spildunni. B hafi nýtt spilduna síðan fyrir hross. Hann búi ekki þar, enda séu engin hús á henni. B hafi ekki byggt upp spilduna né verið með annan búsmala. Ekki hafi farið fram ræktun á spildunni síðan. Það sé mat oddvita að spildan hafi rýrnað af gæðum og fjárhagslegt verðmæti hafi frekar lækkað en hækkað vegna framangreinds. Tekið er fram að þar sem B búi ekki í hreppnum greiði hann ekki gjöld til hreppsins önnur en fasteignagjöld. Þá er það rakið að H.S. og A.I. hafi selt jörðina Álfhólahjáleigu að öðru leyti til B.J og M.J. þann 25. september 1998. Þau hafi vorið 1998 flutt á jörðina með börn sín og hafið endurbætur og breytingar á húsakostum jarðarinnar með það að markmiði að auka svínakjötsframleiðslu og markmið sé að auka sauðfjárbúskap. Samkvæmt forðagæsluskýrslu séu þau með 87 hesta á Ásmundarstöðum I í Ásahreppi og af þeim hafi þau þegar flutt um 20 hesta á jörðina. Miðað við stærð jarðar við kaup verði vart flutt frekari hross eða skepnur á jörðina. Þá kemur fram að það sé mat oddvita að hyggi þau á frekari uppbyggingu og fjölgun búsmala séu kostir tveir, annar að stækka jörðina með því að leggja aftur til hennar umdeilda spildu og hinn að selja og kaupa stærri jörð. Tekið er fram að fjölskyldan búi á jörðinni og greiði opinber gjöld til hreppsins af eigum sínum og atvinnustarfsemi.



Í erindi hreppsnefndar er þeirri athugasemd komið á framfæri að áður en hreppsnefnd var boðinn forkaupsréttur hafi ekki verið kannað hjá oddvita um afstöðu hreppsins til forkaupsréttar. Tekið er fram að ekki hafi verið leitað eftir sjónarmiðum A vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar, enda hafi verið litið svo á að hún ætti ekki hagsmuni. Í erindum til kærenda hafi verið sérstaklega vikið að erindum lögmanns B.J. Rökstuðningur með erindi B.J. hafi verið kynntur í bréfinu og afrit bréfs hans hafi legið frammi á skrifstofu hreppsins.



Hreppsnefnd tiltekur að það hafi komið fram að það hafi ekki verið áform B.E.að flytjast á spilduna eða í hreppinn. Þá er þess getið að B.J. hafi árangurlaust leitað fyrir sér í hreppnum að auknu jarðnæði. Markmið hans séu að sameina spilduna á ný við jörðina til að auka landbúnað á jörðinni og gera hana búvænlegri. Lýst hafi verið yfir að fjölskyldan muni búa áfram á jörðinni náist fram sameining. Tekið er fram að þegar hreppsnefnd fundaði um málið þann 6. apríl s.l. hafi B.J. og B.E setið fundinn og að þeim hafi verið kunnug niðurstaðan þá. Afgreiðslan hafi verið kynnt á ný með rökstuddu bréf 9. apríl s.l.



Hreppsnefnd tekur fram að nefndin skilji 1. gr. jarðalaga svo að henni beri að tryggja svo sem unnt er að eigendur jarða í hreppnum hafi þar búsetu og stundi þar landbúnað. Telur hreppsnefnd að ef jarðir og jarðspildur í heppnum séu í eigu aðila sem búi utan hreppsins muni búseta í hreppnum fara minnkandi og þjónusta við íbúa verði dýrari og ósamkeppnisfær. Hreppsnefnd telur að í yfirlýstu markmiði B.E. hafi falist að hann myndi ekki flytjast í hreppinn né stunda þar eða þaðan atvinnu. Það sé ekki húsakostur á spildunni til búsetu eða landbúnaðarstarfa og hún sé of lítil til slíkrar uppbyggingar, enda hafi það ekki verið markmið B.E. að stunda "eðlilegan búrekstur" heldur að fá "beitiland". B.E. hafi ekki haft í hyggju að greiða opinber gjöld til hreppsins né leggja til hagsmuna sveitarfélagsins eða byggðar í hreppnum. Hagsmunir B.J. og sveitarfélagsins fari saman að því leyti að aukið jarðnæði B.J. efli hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem þar stunda landbúnað. Það sé óhagkvæmt fyrir sveitarfélög ef jarðir og spildur í hreppnum komast í vaxandi mæli í eigu aðila utan hrepps, sem stundi atvinnu utan hrepps og nota jarðir og jarðspildur fyrir hross, sumarbústaði eða tómstundir. Reynslan sýni að slíkir aðilar leggi hreppsfélögum lítið sem ekkert til, þeir greiði opinber gjöld annars staðar, stuðli að uppbyggingu á sviði þjónustu og félagsmála sem annars, þar sem þeir búa og starfa. Afleiðingin geti verið að búseta í sveitarfélögum dragist svo saman að þeim sem áfram vilji stunda hefðbundinn landbúnað verði slíkt ókleift. Fámennum sveitarfélögum sé brýnt að efla byggðir í héraðinu.



Þá er tiltekið í erindi hreppsnefndar að hún skilji jarðalög svo að með ákvæðum þeirra sé verið að veita fyrirmæli og leiðbeiningar um hvernig beri að ná markmiðum 1. gr. Vísar hreppsnefnd í 2. mgr. 6. gr. og að það sé andstætt hagsmunum sveitarfélagsins ef þessi spilda verði áfram nýtt með sama hætti og undanfarið, og nú af aðila búsettum í þéttbýliskjarna í annarri sýslu, sem "beitiland". Eigandinn verði ekki búsettur í sýslunni til að líta eftir og sinna hrossunum ef brýna og skyndilega nauðsyn beri til. Samkvæmt 11. gr. jarðalaga þurfi B.E. að sækja um leyfi til að nýta jarðspilduna til landbúnaðar ef slíkt var ætlun hans. B.E. hafi ekki sótt um leyfi né gert líklegt að það sé ætlun hans. Ekki liggi fyrir að B.E. uppfylli skilyrði sækji hann um leyfi. Verði því ekki séð að hann líti á ætlaða nýtingu sína sem landbúnað í skilningi laga. Gæði spildunnar og smæð sé slíkt að þar verði ekki rekið sjálfbært býli og þá er því haldið fram að spildan uppylli ekki kröfur sem slík.



Hvað varði 13. gr. jarðalaga sé byggt á því að ef hagsmunir sveitarfélags standa til þess að spilda verði að ný sameinuð upphaflegri jörð að þá geti slíkt náð fram að ganga meðal annars á grundvelli reglna um eignarnám, náist ekki samkomulag um annað. Mat hreppsnefndar sé að forsendur þessarar greinar séu til staðar og hafi verið vísað til hennar. Hreppsnefnd telur að það sé í samræmi við reglur um meðalhóf og málefnalegt að beita forkaupsrétti eins og málið er vaxið. Það liggi fyrir að Þormar vilji selja og fyrir hvaða verð. Hans hagsmunir raskist því ekki. Hreppsnefnd telur að það torveldi landbúnað sem og búsetu, að jörðinni var skipt upp.



Hreppsnefnd telur að 14. og 15. gr. jarðalaga styðji ofangreint. Þá telur hreppsnefnd það í samræmi við meðalhófsreglu að beita forkaupsrétti, með því þurfi ekki að fara í íþyngjandi og kostnaðarsamari úrræði sem lögin heimila með nefndum greinum. Í ákvörðun hreppsnefndar felist að hún telji skilyrði þeirra til staðar. Þá vísar hreppsnefnd til 16. gr. jarðalaga.



Þá kemur fram sú afstaða í erindi hreppsnefndar að þar sem 30. gr. gangi skemmra en 13. og 15. gr. hafi kærendum mátt vera ljóst að skilyrðum forkaupsréttar var enn frekar til að dreifa. Hvað varðar meðalhófsreglu bendir hreppsnefnd á að með því að beita úrræði sem gengur skemur en ákvæði 13. gr. séu ákvæði hennar uppfyllt. Að öðru leyti er tekið fram að vart sé hægt að grípa til vægara úrræðis þegar valkostir eru tveir, að beita forkaupsrétti eða beita honum ekki.



Tekið er fram að síðar tilkomnar fullyrðingar kærenda um ætlaða notkun spildunnar komi ekki til skoðunar. Misskilningur sé hjá kærendum um að hreppsnefnd hyggist greiða með spildunni. Rangt sé hjá kærendum að á seldu landi standi íbúðarhús.



V.


Í erindi kærenda, dags. 25. maí s.l. koma fram andmæli þeirra við athugasemdir hreppsnefndar vegna málsins. Upplýst er í málinu að þegar A og B áttu landið hafi verið byggt á landinu öflugt hrossagerði og girðingar verið reistar. Tekið er fram að Vestur-Landeyjahreppi séu áfram tryggð gjöld af landspildunni úr Álfhólahjáleigu, óháð búsetu eiganda spildunnar á hverjum tíma. Gerð er athugasemd við að þess sé ekki getið af hálfu hreppsnefndar, að B.J. sé annar af tveimur stofnendum fyrirtækisins R. ehf. sem staðsett sé í öðru sveitafélagi og að B.J. starfi hjá fyrirtækinu. Um þróun búskapar á jörðinni benda kærendur á staðfestingu frá Bændasamtökum Íslands, sem fylgdi kærubréfinu. Einnig að ekki muni hafa verið aukið við ræktun á jörðinni að undanförnu og hluti af túnum á jörðinni muni vera endurræktaður og heyjaður af öðrum en eiganda jarðarinnar. Þá telja kærendur að hreppsnefnd hafi ekki haft að leiðarljósi hingað til að sporna við eignarhaldi aðila utan hreppsins að jörðum og landspildum innan sveitarfélagsins. Í þessu sambandi benda kærendur á að jarðir hafi á umliðnum árum skipt um eigendur og landspildur verið seldar og/eða skipt út úr jörðum og séu þær í eigu "utansveitamanna". Um sé að ræða tilvik er varði eftirgreindar jarðir í Vestur-Landeyjahreppi, auk Álfhólahjáleigu: Forsæti, Sperðil, Hemlu, Vestra-Fíflholt, Strönd, Káragerði og Gerðar.



Kærendur gagnrýna þau ummæli í athugasemdum hreppsnefndar að allt þar til málið var afgreitt hafi kærendur getað komið sjónarmiðum og gögnum á framfæri. Þeirra hafi hreppsnefnd borið að afla sjálfstætt. Jafnframt leysi það ekki hreppsnefnd undan þeirri skyldu að gefa kærendum færi á að tjá sig sérstaklega um þau atriði sem gátu skipt máli við afgreiðslu málsins. Kærendum hafi verið vel kunnugt um að jarðir og landspildur í Vestur-Landeyjahreppi höfðu verið seldar aðilum sem ekki búa í hreppnum eða greiða þar opinber gjöld. Þess vegna hafi kaupanda ekki órað fyrir þeim áhersluatriðum hreppsnefndar að mikilvægt væri að viðtakandi byggi í sveitarfélaginu og taldi hann því ekki þörf á að gera ítarlega grein fyrir áformum sínum eða þeim að fá stofnað lögbýli á landinu og búa í sveitarfélaginu. Aldrei hafi komið fram af hálfu nefndarinnar að til stæði að ganga inn í samning kærenda, hvorki á þeim forsendum sem nú hafa verið tilgreindar eða af öðrum ástæðum, eða að nýtingaráform kaupanda væru að einhverju leyti í ósamræmi við hagsmuni hreppsins.



Kærendur taka fram að engin sérstök umræða hafi orðið á þeim fundi sem hin kærða ákvörðun var tekin og að seljendur hafi ekki setið þann fund.



VII.


Ágreiningi máls þessa er skotið til ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Samkvæmt nefndri lagagrein er heimilt að skjóta ákvörðunum sveitarstjórna og jarðanefnda til úrskurðar ráðuneytisins innan tiltekins frests. Á heimild þessi við um ákvarðanir nefndanna sem teknar eru á grundvelli jarðalaga og á jafnt við um kaupendur og seljendur þeirra fasteigna sem lögin ná yfir og einnig aðra þá sem kunna að eiga lögvarða hagsmuni af því að kæra þær stjórnvaldsákvarðanir sem hér um ræðir.



Hin kærða ákvörðun hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps um að neyta forkaupsréttar að spildu úr jörðinni Álfhólahjáleigu er byggð á jarðalögum nr. 65/1976, með síðari breytingum. Í IV. kafla laganna er fjallað um forkaupsrétt sveitarstjórna. Nánar tiltekið segir í 1. mgr. 30. gr. laganna að eigi að selja fasteignaréttindi sem lögin taki til, sbr. 3. gr., eigi sveitarstjórn þess sveitarfélags, þar sem eignin er, forkaupsrétt að þeim, nema um ráðstöfun ættaróðals sé að ræða, sbr. 35. gr. laganna. Reglan hefur þann tilgang að gefa sveitarstjórn kost á að hafa við sölu jarða í sveitarfélaginu áhrif á að þeim verði ráðstafað í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem landbúnað stunda, eins og það er orðað í 1. gr. laganna. Ákvæði 1. mgr. 30. gr. laganna er hluti af þeim valdheimildum sem sveitarstjórn hefur til þess að hlutast til um eignarhald og nýtingu jarða í sveitarfélaginu og felur í sér almenna takmörkun á eignarráðum fasteignareigenda. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. jarðalaga fer sveitarstjórn með opinbert vald og þarf því ekki eingöngu að gæta ákvæða 1. gr. jarðalaga um tilgang þeirra, heldur einnig ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993.



Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skulu stjórnvöld þá gæta þess að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Fyrri málsliður 12. gr. er byggður á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að aldrei megi íþyngja almenningi að nauðsynjalausu. Þeim mun tilfinnanlegri sem sú skerðing er, sem leiðir af ákvörðun stjórnvalds, þeim mun strangari kröfur verða gerðar til sönnunar á nauðsyn skerðingar.


Markmið hreppsnefndar með þeirri ákvörðun að neyta forkaupsréttar geta aðeins talist málefnaleg og þar með lögmæt að því marki sem þau falla að tilgangsákvæði 1. gr. jarðalaga, sbr. athugasemdir við ákvæði 1. gr. í frumvarpi til jarðalaga. Með öðrum orðum verða markmið hreppsnefndar með ákvörðun sinni að falla að tilgangi jarðalaga sem er fyrst og fremst sá að tryggja nýtingu lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða í þágu þeirra, er landbúnað vilja stunda og með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga af því, að innan vébanda þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Áður en hreppsnefnd tók hina kærðu ákvörðun gaf kaupandi þær upplýsingar til nefndarinnar að hann fyrirhugaði að nýta landspilduna til að halda hross, hafa beitiland fyrir þau og rækta tún til heyskapar, ásamt því að stunda kornrækt á hluta spildunnar. Samkvæmt þessum upplýsingum hugðist kaupandi taka spilduna til landbúnaðarafnota. Í því sambandi hefur ekki áhrif að B.E. lýsti því ekki yfir að hann hyggðist flytja á spilduna, enda byggði hreppsnefnd ákvörðun sína á þeirri afstöðu að sameina skyldi spilduna Álfhólahjáleigu, en ekki á því að hana skyldi byggja. Verður því ekki fallist á að hreppsnefnd hafi verið nauðsynlegt að taka hina kærðu ákvörðun vegna þeirra markmiða sem sett eru í 1. gr. jarðalaga. Þegar af þessari ástæðu verður að telja að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi við ákvarðanatöku sína farið út fyrir heimildir sínar skv. 1. mgr. 30. gr. jarðalaga, sbr. 1. gr. laganna og þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aldrei megi íþyngja almenningi að nauðsynjalausu.


Í 13. gr. laga nr. 37/1993 er kveðið á um andmælarétt aðila stjórnsýslumáls. Í ákvæðinu segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt er augljóslega óþarft. Samkvæmt þessu urðu viðhorf kaupenda og seljenda spildunnar að liggja skýrlega fyrir áður en ákvörðun um beitingu forkaupsréttar var tekin af hálfu hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps. Hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps óskaði eftir upplýsingum um fyrirhugaða nýtingu kaupanda á spildunni og gaf B kost á að tjá sig um málið. Í erindinu var tilgreint sérstaklega bréf frá lögmanni B.J. og lýst yfir vilja hans til að kaupa spilduna. Hreppsnefnd leitaði ekki sérstaklega eftir andmælum eða athugasemdum kaupanda við fyrirhugaða ákvörðun nefndarinnar um að neyta forkaupsréttar, eða gaf honum kost á að tjá um sig um málið að öðru leyti en að upplýsa um fyrirhugaða nýtingu á spildunni.



Ákvörðun sveitarstjórna um að neyta forkaupsréttar í tilefni af sölu á jörð eða jarðarhluta er mjög íþyngjandi fyrir aðila þeirra mála. Gera verður ríkar kröfur til málsmeðferðar hjá sveitarstjórnum, þar með talið þess þáttar að gefa aðilum kost á að neyta andmælaréttar síns. Gefa verður aðilum kost á að koma á framfæri öllum sjónarmiðum sínum. Í erindi hreppsnefndar til málsaðila er tiltekið að B.J. hafi lýst yfir vilja sínum til að kaupa spilduna. Í ljósi þessa og þar sem viðhorf aðila málsins urðu að liggja skýrlega fyrir áður en ákvörðun var tekin, verður ekki talið að afmörkuð beiðni hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps um upplýsingar um áformaða nýtingu kaupanda feli í sér að honum hafi verið gefinn fullnægjandi kostur á að neyta andmælaréttar síns. Þá var kærendum ekki gefinn kostur á að tjá sig um erindi lögmanns B.J., dags. 25. mars s.l. Viðvera kaupanda á þeim fundi sem ákvörðun var tekin getur ekki leitt til þeirrar ályktunar að hreppsnefnd hafi sérstaklega kannað viðhorf kaupanda til ákvörðunarinnar eða þeirra sjónarmiða sem vörðuðu hagsmuni B.J. og komu fram í erindi hreppsnefndar, dags. 18. mars s.l. og bréfi lögmanns hans, dags. 25. mars. s.l. Þar sem kaupandi jarðarinnar kom ekki á framfæri að eigin frumkvæði andmælum eða athugasemdum við að hreppsnefnd neytti réttar síns eða við sjónarmið um hagsmuni B.J., er að þessu leyti um verulegan annmarka að ræða á ákvörðun hreppsnefndar og brot gegn andmælareglu stjórnsýsluréttar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem hreppsnefnd byggði ákvörðun sína ekki einvörðungu á fyrirhugaðri nýtingu kaupanda spildunnar, heldur einnig á sjónarmiðum um hagsmuni Bergs Jónssonar, er ákvörðunin þegar af þessari ástæðu ógildanleg.



Í skriflegu svari hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps við boði kærenda um að neyta forkaupsréttar að spildunni, sbr. bréf dags. 9. apríl s.l., sagði að til grundvallar ákvörðun hreppsnefndar sé bent á 13., 15. og 16. gr. jarðalaga og í sambandi við vísun í 16. gr. var bent á vitneskju einstakra hreppsnefndarmanna um landsmæð jarðarinnar og þar með lítilla haga fyrir búfénað. Með því að sameina jarðarpartinn á ný hinni upphaflegu jörð væru hagsmunir bónda í Álfhólahjáleigu betur tryggðir svo og sveitarfélagsins í heild.



Í 13. gr. jarðalaga er fjallað um heimild landeiganda til að leysa til sín úrskiptan jarðarhluta. Í 15. gr. laganna er kveðið á um að ef meðferð jarða, lands eða landsnytja er ekki í samræmi við ákvæði jarðalaga og ábúðarlaga, og þörf er á landinu til bættrar aðstöðu viðkomandi byggðarlags, geti landbúnaðarráðherra heimilað sveitarstjórn eignarnám á slíkum eignum. Í 16. gr. segir að hreppstjórum, oddvitum, ráðunautum, eigendum og ábúendum jarða, og öðrum, sem til þess hafa aðstöðu, sé skylt að láta í té upplýsingar um jarðir og ábúð á þeim, eftir því sem þörf kunni að verða á samkvæmt jarðalögum.



Ákvæði 13. og 15. gr. fela landbúnaðarráðherra vald til að taka íþyngjandi ákvarðanir sem varða eignarhald á landi sem fellur undir gildissvið jarðalaga. Ákvörðun sveitarstjórnar um að neyta forkaupsréttar samkvæmt 30. gr. laganna verður því aðeins tekin að hún falli að tilgangi jarðalaga eins og hann birtist í 1. gr. laganna og athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að jarðalögum. Sveitarstjórn er óheimilt að neyta forkaupsréttar til að ná fram áhrifum annars konar stjórnvaldsákvörðunar sem einungis æðra stjórnvald er bært til að taka. Þá felur 16. gr. laganna ekki í sér heimild fyrir sveitarstjórn til að taka ákvörðun um að neyta forkaupsréttar að jörðum og jarðahlutum. Vegna tilvísunar hreppsnefndar í hinni kærðu ákvörðun til heimilda 13. og 15. gr. jarðalaga, sem og vegna tilvísunar til hagsmuna B.J. og sveitarfélagins í heild af því að sameina jörðina Álfhólahjáleigu á ný, verður að telja að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi byggt hina kærðu ákvörðun á ólögmætum sjónarmiðum.



Samkvæmt 1. mgr. 32. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, skal sveitarstjórn svara forkaupsréttartilboði skriflega innan 30 daga frá því að henni barst tilboð. Vanræki sveitarstjórn að svara innan þess tíma, hefur hún í það sinn glatað rétti sínum til að kaupa. Fyrir liggur að afsal að spildunni barst hreppsnefnd í hendur 8. mars s.l. Samkvæmt ofangreindu ákvæði rann frestur hreppsnefndar því út 7. apríl sama ár. Fyrir liggur að hreppsnefnd svaraði tilboði kærenda ekki skriflega fyrr en með bréfi, dags. 9. apríl s.l. Hafði hreppsnefnd þá þegar glatað rétti sínum til að kaupa spilduna og ber þegar af þessari ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Engu breytir í þessu efni þó einn kærenda hafi verið viðstaddur þegar hin kærða ákvörðun var tekin á fundi hreppsnefndar 6. apríl s.l., enda ber hreppsnefnd að svara tilboði skriflega innan þess frests sem henni er gefinn.



Samkvæmt því sem að framan segir þykir nægilega sýnt fram á, að á hinni kærðu ákvörðun hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps séu slíkir annmarkar, að ógilda beri hana af hálfu ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Því er tekin til greina krafa kærenda um að hin kærða ákvörðun hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps um að neyta forkaupsréttar að spildu úr jörðinni Álfhólahjáleigu verði felld úr gildi.



Kærendur gera þá kröfu að viðurkennt verði að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi glatað rétti sínum til að beita forkaupsrétti sínum að spildunni og ganga inn í kaupin. Krafa kærenda að þessu leyti verður ekki skilin öðru vísi en svo að eingöngu sé átt við forkaupsrétt í tilefni af þeim aðilaskiptum sem greinir í áðurnefndu afsali að spildunni og skrifað var undir 1. mars s.l. Nefndur gerningur barst hreppsnefnd í hendur 8. mars s.l. Eins og að framan segir rann frestur hreppsnefndar því út 7. apríl sama ár, sbr. 32. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Ljóst er að ágallar þeir á ákvörðun nefndarinnar sem leiða til þess að hún er felld úr gildi með úrskurði þessum veita nefndinni ekki færi á að taka nýja ákvörðun þegar liðinn er sá frestur sem tilgreindur er í 32. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Þykir því mega taka til greina þá kröfu kærenda að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að spildu úr jörðinni Álfhólahjáleigu í tilefni af afsali sem skrifað var undir 1. mars 1999.


Úrskurður:


Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Vestur-Landeyjahrepps frá 9. apríl 1999 um að neyta forkaupsréttar að spildu úr jörðinni Álfhólahjáleigu í Vestur-Landeyjahreppi, Rangárvallasýslu, í tilefni af afsali A og B á spildunni til B.E., dags. 1. mars 1999. Viðurkennt er að hreppsnefnd Vestur-Landeyjahrepps hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að spildu úr jörðinni Álfhólahjáleigu samkvæmt afsali sem var undirritað 1. mars 1999.




Guðni Ágústsson.



/Hjördís Halldórsdóttir.

Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn