Velferðarráðuneytið

Mál nr. 11/2001: Dómur frá 20. maí 2001.

Ár 2001, sunnudaginn 20. maí, var í Félagsdómi í málinu nr. 11/2001.

Reykjavíkurborg

gegn

Þroskaþjálfafélagi Íslands

kveðinn upp svofelldur

D Ó M U R :

Mál þetta var dómtekið í dag að loknum munnlegum málflutningi.

Málið dæma Eggert Óskarsson, Gylfi Knudsen, Erla Jónsdóttir, Gísli Gíslason og Magnús I. Erlingsson hdl.

Stefnandi er Reykjavíkurborg, kt. 530269-7609, Ráðhúsi Reykjavíkur, Tjarnargötu 11, Reykjavík.

Stefndi er Þroskaþjálfafélag Íslands, kt. 520578-0139, Hamraborg 1, Kópavogi.

 

Dómkröfur stefnanda:

Að viðurkennt verði með dómi Félagsdóms að eftirtaldir þroskaþjálfar á eftirtöldum starfsstöðvum Reykjavíkurborgar falli undir 5. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sbr. 2. mgr. 19. gr. sömu laga í yfirstandandi verkfalli og sé þeim því óheimil þátttaka í verkfallinu:

Álfalandi 6, Reykjavík (skammtímavistheimili):

Ágústa Markrún Óskarsdóttir, kt. 030351-3399, (stg. 100%).

Helga Björk Magnúsdóttir, kt. 020668-3189, (stg. 100%).

Jarþrúður Einarsdóttir, kt. 250951-3459, (stg. 80%).

Laufey Gunnarsdóttir, kt. 071054-7999, (stg. 40%).

Eikjuvogi 9, Reykjavík, áður Akurgerði 20 (fjölskylduheimili):

Elísabet Eygló Jónsdóttir, kt. 181056-5179, (stg. 100%), forstöðumaður.

Dagrún Þorsteinsdóttir, kt. 230468-4439, (stg. 100%).

Jón Ágústsson, kt. 090665-8399, (stg. 40%).

Guðbjörg B. Guðmundsdóttir, kt. 050563-3329, (stg. 27%).

Rannveig Konráðsdóttir, kt. 211175-3629, (stg. 26%).

Þá kveðst stefnandi gera þær kröfur að stefndi verði dæmdur til greiðslu málskostnaðar samkvæmt mati Félagsdóms.

 

Dómkröfur stefnda

A Aðalkrafa

Stefndi krefst þess aðallega að stefndi verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda.

B Varakrafa

Til vara krefst stefndi þess að framangreindri skrá stefnanda verði breytt með dómi þannig að aðeins 70% stöðugildi sé undanþegið yfirstandandi verkfalli að Álfalandi 6 og aðeins 140% stöðugildi (þ.m.t. Elísabet Eygló Jónsdóttir forstöðumaður) sé undanþegið yfirstandandi verkfalli að Eikjuvogi 9.

Fylgikrafa

Í báðum tilvikum er krafist málskostnaðar að skaðlausu að mati dómsins.

C Þrautavarakrafa

Til þrautavara krefst stefndi þess að verði fallist á kröfur stefnanda verði stefnanda engu að síður gert að greiða stefnda málskostnað.

D Þrautaþrautavarakrafa

Til þrautaþrautavara krefst stefndi þess að verði fallist á kröfur stefnanda verði málskostnaður felldur niður.

 

Málavextir

Þroskaþjálfafélag Íslands hefur gert kjarasamning við Reykjavíkurborg og farið með samningsumboð á grundvelli laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna fyrir þroskaþjálfa sem m.a. starfa á vegum Félagsþjónustu Reykjavíkurborgar. Hinn 1. maí 2001 boðaði Þroskaþjálfafélag Íslands verkfall hjá Reykjavíkurborg og skyldi það hefjast kl. 00:00 föstudaginn 18. maí 2001. Verkfallsboðunin var tilkynnt í kjölfar atkvæðagreiðslu félagsmanna.

Þroskaþjálfafélag Íslands byggir samningsaðild sína á lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Samkvæmt III. kafla þeirra laga er stéttarfélögum heimilt að gera verkfall hjá vinnuveitanda að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Meginregla ákvæðis 14. gr. laganna um heimild til að fara í verkfall er þó háð þeim takmörkunum að heimildin nær m.a. ekki til þeirra starfsmanna sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu, sbr. 5. tölul. 19. gr. laga nr. 94/1986. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laganna skulu fjármálaráðherra og sveitarfélög að undangengnu samráði við viðkomandi stéttarfélög birta skrár um störf þau sem falla undir ákvæði 5.- 8. tölul. 1. mgr. 19. gr. Ný skrá tekur gildi 15. febrúar næst eftir birtingu. Sé ný skrá ekki birt samkvæmt framangreindu framlengist gildandi skrá um 1 ár. Andmæli gegn breytingum á skrám skulu borin fram fyrir l. mars sama ár og skal ágreiningur um breytingar lagður fyrir Félagsdóm sem sker úr honum til fullnustu.

Með auglýsingu Reykjavíkurborgar í B-deild Stjórnartíðinda, nr. 53, sem birt var 21. janúar 1997, var birt skrá Reykjavíkurborgar samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Á bls. 73 í B-deild Stjórnartíðinda, undir XI. kafla, C-liðar, kemur fram að tilgreind stöðugildi að Akurgerði 20 (nú Eikjuvogur 9) og Álfalandi 6 séu undanþegnir heimild til verkfalls. Starfsemi stefnanda í Álfalandi 6 felst í skammtímavistun fyrir fötluð börn. Þar geta 6 fötluð börn, 12 ára og yngri sem búa í heimahúsum, fengið tímabundna sólarhringsdvöl. Dvölin er ætluð til að foreldrar geti hvílst og/eða komist í frí. Yfirleitt er talið æskilegt að þau fái þjónustu með reglulegu millibili svo að þau þekki heimilið og starfsfólkið eftir því sem kostur er. Talið er að dvöl einu sinni eða tvisvar í mánuði sé æskileg. Í aprílmánuði 1999 fluttist starfsemi heimilisins frá Akurgerði 20 að Eikjuvogi 9. Heimilið er sólarhringsheimili fyrir fötluð börn á grunnskólaaldri. Dvölin er ætluð til að létta álaginu af foreldrunum. Fjögur börn geta dvalið tímabundið, auk þess er eitt neyðarpláss fyrir börn sem þegar hafa fengið þjónustu. Af hálfu stefnanda skal tekið fram að engar þær breytingar hafa orðið á starfsemi þessara heimila sem leitt geta til breytinga á áður birtum lista og eru því sömu forsendur fyrir því nú og á árinu 1997 að umræddir starfsmenn falli undir ákvæði 5. tölul. l. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna.

Með bréfi Þroskaþjálfafélags Íslands til Reykjavíkurborgar, dags. 28. febrúar 2000, gerði félagið athugasemdir við auglýsingu Reykjavíkurborgar. Í nefndu bréfi tilkynnti félagið að það féllist ekki á að þroskaþjálfum á fjölskylduheimilum og skammtímavistunum væri óheimilt að gera verkfall og því skyldu allir þroskaþjálfar þar gera verkfall. Athugasemd félagsins laut að heimilunum Eikjuvogi 9 og Álfalandi 6. Bréfi þessu var ekki svarað af hálfu stefnanda. Með bréfi dags. 17. maí 2001 tilkynnti verkfallsstjórn Þroskaþjálfafélags Íslands að þar sem Reykjavíkurborg hafi ekki svarað bréfi félagsins frá 28. febrúar 2000 þá standi sú ákvörðun félagsins að þroskaþjálfar sem starfa að Eikjuvogi 9 og Álfalandi 6 skuli gera verkfall þann 18. maí 2001, þar sem Reykjavíkurborg hafi ekki borið ágreining undir Félagsdóm til úrlausnar.

Stefndi heldur fast við þann skilning sinn að öllum þroskaþjálfum sem starfa að Eikjuvogi 9 og Álfalandi 6 sé heimilt að fara í verkfall en stefnandi telur þeim það óheimilt á grundvelli síðast birtrar skrár. Til þess að fá úr þessum ágreiningi skorið hefur stefnandi höfðað mál þetta fyrir Félagsdómi og var málið þingfest 19. maí sl..

 

Málsástæður og lagarök stefnanda

Ágreiningur máls þessa snúist um það hvort lögmætt sé af hálfu stefnda að standa að því að framangreindir félagsmenn þess mæti ekki til starfa að fölskylduheimilinu Eikjuvogi 9 og skammtímavistheimilinu Álfalandi 6, sem undanþágu njóta frá yfirstandandi verkfalli á grundvelli 5. tölul. l. mgr. og 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Um undanþágur þessar sé kveðið á um í skrá Reykjavíkurborgar skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 21. febrúar 1997. Umrædd skrá hafi ekki sætt endurskoðun og hafi breytingar á henni því ekki verið auglýstar í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt ótvíræðu orðalagi 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 framlengist síðast gildandi skrá um eitt ár sé ný skrá ekki birt. Í málavaxtalýsingu sé þess getið að stefndi hafi gert athugasemdir við gildandi skrá með bréfi dags. 28. febrúar 2000. Athugasemdir stefnda hafi ekki leitt til breytinga á skránni af hálfu stefnanda. Samkvæmt því sé enn í gildi síðast birta skráin frá 21. janúar 1997. Af hálfu stefnanda séu dómkröfur á því reistar að tilgreindum starfsmönnum sé óheimilt að fara í verkfall samkvæmt síðast birtri skrá og hafi stefnda borið, vildi hann halda andmælum sínum til streitu, að leggja ágreining til úrlausnar Félagsdóms fyrir 1. mars 2000 eða eftir atvikum 1. mars 2001. Með því að auglýstri skrá Reykjavíkurborgar frá 21. janúar 1997 hafi ekki verið breytt, hvorki með nýrri birtingu né með dómi Félagsdóms sé skráin í fullu gildi og beri samningsaðilum að virða hana. Með því að gera það ekki og senda áður tilgreinda félagsmenn sína í verkfall hafi stefndi staðið fyrir ólögmætri vinnustöðvun, sem nauðsynlegt sé að Félagsdómur hnekki en um það hefur hann dómsvald samkvæmt 2. og 4. tölul. 26. gr. laga nr. 94/1986.

Stefnandi vísar til ákvæða laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, einkum III. kafla. Um dómsvald Félagsdóms vísast til 26. gr. laga nr. 94/1986, einkum 2. og 4. tölul. Um málskostnað vísar stefnandi til ákvæða 129. og 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Enn fremur vísar stefnandi til dóma Félagsdóms um hliðstæð ágreiningsefni, t.d. dóms Félagsdóms í máli nr. 15/1994, fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs gegn Sjúkraliðafélagi Íslands.

 

Málsástæður og lagarök stefnda

A Aðalkrafa

Aðaldómkrafa stefnda styðst við eftirfarandi málsástæður:

1. Stjórnarskrá

Einhliða ákvörðunarvald stefnanda sem vinnuveitanda og birting undanþáguskrár skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 af hálfu hans sem vinnuveitanda gagnaðila stéttarfélags í vinnudeilu og verkfalli standist að mati stefnda ekki nýtt ákvæði 2. mgr. 75. gr. stjskr. um samningsrétt launafólks, sbr. sérstaka lögvernd stéttarfélaga í félagafrelsisákvæði 1. mgr. 74. gr. stjskr. Í 2. mgr. 75. gr. stjskr. segir:

"Í lögum skal kveða á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu."

Í fyrsta lagi sé því formskilyrði augljóslega ekki fullnægt að takmörkun samnings- og verkfallsréttar sé ákveðin í lögum því hún sé í lögunum falin vinnuveitanda, sem ekki fari með löggjafarvald. Slíkt framsal valds er nú óheimilt. Skráin hafi þegar af þeirri ástæðu engin réttaráhrif enda sé birting hennar byggð á ólögmætri réttarheimild, sbr. til hliðsjónar dóm meirihluta Hæstaréttar í H 1996:2956 (2958).

Í öðru lagi standist það ekki efnislega að fela sjálfum gagnaðila stéttarfélags í vinnudeilu, vinnuveitandanum, að afmarka og þar með eftir atvikum takmarka verkfallsréttinn.

Varðandi hið síðarnefnda byggir stefndi á því að stefndi fari með samningsrétt umræddra þroskaþjálfa, sbr. 1. mgr. 74. gr. stjskr., 2. mgr. 75. gr. stjskr. og 3. tl. 5. gr. laga nr. 94/1986. Verkfallsrétturinn sé óaðskiljanlegur hluti samningsréttarins. Það að fela gagnaðila, viðsemjanda stéttarfélags, að afmarka með einhliða gerningi verkfallsrétt félagsins og takmarka hann að að vild þar til dómur kveði á um annað standist að mati stefnda engan veginn sjálfstæðan, stjórnarskrárvarinn samnings- og verkfallsrétt launafólks, sem auk þess sé varinn í alþjóðasamþykktum. Rétt eins og vinnuveitendur hafi svonefndan forgangsrétt til túlkunar á efni ráðningarsamninga, kjarasamninga og eftir atvikum laga þar til starfsmaður eða stéttarfélag hans kjósi að bera ágreining undir samráðsnefnd eða dóm hafi stéttarfélagið stjórnarskrárvarinn rétt til þess að stýra umfangi og framkvæmd verkfalls til stuðnings kröfum sínum í vinnudeilu.

Framkvæmd ákvæðis 5. tl. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 hljóti því að vera í höndum stéttarfélagsins sem grípi til verkfalls að höfðu samráði við gagnaðila og eftir atvikum með samkomulagi við hann eins og stefndi hafi ítrekað boðið upp á en stefnandi hafnað. Það fyrirkomulag sem 2. mgr. 19. gr. laganna mæli fyrir um standist hvorki jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjskr. né félagafrelsisákvæði 1. mgr. 74. gr. stjskr., sbr. 2. mgr. 75. gr. stjskr. Í raun sé því um að ræða óheimila íhlutun í innri málefni stéttarfélags einkum þegar takmörkunin nemi 20% af verkfallsmættinum eins og hér um ræðir.

Meginregla 14. gr. laga nr. 94/1986 um verkfallsrétt, sbr. dóma Félagsdóms í máli nr. 3/1992 frá 1. júní 1992 og dóm frá hausti 2000 í máli Bárunnar-Þórs og ríkisins styðji skýringu stefnda.

Samræmisskýring við lög nr. 80/1938 um stéttarfélög og vinnudeilur sem geri ráð fyrir samkomulagi aðila vinnudeilu um framkvæmd verkfalls styðji einnig afstöðu stefnda, sbr. og jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjskr., enda hafi það fyrirkomulag gefist afar vel og ekki valdið vandkvæðum á almennum vinnumarkaði þrátt fyrir margháttaða og viðkvæma starfsemi sem í auknum mæli sé auk þess falin einkaaðilum.

Stefndi vefengir engan veginn heimild löggjafans til þess að mæla fyrir um almennar efnisreglur, svo sem þá sem um getur í 5. tl. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 að verkfall skuli ekki taka til þeirra sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu." Það sé ekki íhlutun í innri málefni stéttarfélags. Formreglurnar, reglurnar um það hver sé bær til að framkvæma efnisreglurnar, standist á hinn bóginn ekki stjórnlög og feli í sér óheimilt framsal og íhlutun.

Um þetta sé Félagsdómur dómbær, sbr. dóm hans í máli nr. 9/1999 frá 23. desember 1999.

2. Tómlætisáhrif

Hvað sem ofangreindum málsástæðum líður telur stefndi að stefnandi hafi glatað hugsanlegum efnisrétti samkvæmt birtri skrá sinni með því að bregðast ekki við formlegri og lögákveðinni vefengingu stefnda sem fram hafi farið að öllu leyti í samræmi við 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 in fine. Þar komi fram að stéttarfélag geti vefengt skrá, hvort sem er nýja skrá eða skrá sem gildi óbreytt án nýrrar birtingar, fyrir 1. mars ár hvert. Það hafi stefndi gert formlega og sannanlega hinn 28. febrúar 2000 og hafi fulltrúi stefnanda kvittað fyrir móttöku vefengingarinnar. Stefnandi hafi í engu brugðist við þeirri formlegu vefengingu og hafi stefnandi því í verki, með tómlæti sínu, fallist á andmæli stefnda þannig að birt skrá hafi ekki lengur þau réttaráhrif sem stefnandi ætlast til enda sé margdæmt í Félagsdómi, sbr. m.a. dóm í máli nr. 2/1992 frá 4. júní 1992, að þá verði til skylda til samráðs. Ekki fyrr en síðdegis daginn áður en verkfall átti að hefjast hafi forstöðumaður kjaraþróunarsviðs stefnanda afhent formanni stefnda óformlega minnisblað sitt til Félagsþjónustunnar, dags. 17. maí 2001. Þá og fyrr ekki varð stefnda kunnugt um ágreininginn.

Yrði hins vegar fallist á kröfur og rök stefnanda væri réttarstaða stefnda og annarra stéttarfélaga sú sama hvort sem vinnuveitandi

  • brygðist við vefengingu með röksemdum sem félagið féllist ekki á,
  • brygðist við með órökstuddum andmælum eða
  • svaraði alls engu eins og í þessu tilviki.

Það væri ótæk lögskýring. Af lokaákvæði 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 megi ráða að báðum aðilum sé jafnrétt og skylt að leita úrlausnar Félagsdóms um umfang verkfalls að þessu leyti, sbr. tilvísun í stefnu í 4. tl. 1. mgr. 19. gr. laganna um grundvöll dómsvalds Félagsdóms.

Þá sé ljóst af ummælum í athugasemdum með 19. gr. frumvarps sem varð að lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna að tilgangur laganna hafi verið að draga úr hættu á ágreiningi um "viðkvæm og vandasöm mál." Stefnandi hafi ekki sinnt þeirri skyldu sinni að draga úr (líkum á) slíkum ágreiningi með áralöngu tómlæti sínu og síðbúinni málsókn, svo og samráðsskorti.

3. Samráðsskortur

Stefndi byggir á því að stefnandi hafi ekkert samráð haft við stefnda um gerð, efni eða birtingu umræddrar skrár hvorki fyrr né síðar eins og skylt sé að gera "ár hvert" samkvæmt 1. ml. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 hvað þá náð "samkomulagi" við stefnda eins og löggjafinn hafi gert ráð fyrir við setningu laganna.

Stefnanda bar að hafa þetta samráð við stefnda strax eftir stofnun félagsins sem sjálfstæðs fagstéttarfélags í september 1996 mörgum mánuðum áður en skráin var birt sem auglýsing nr. 53/1997 frá 21. janúar 1997. Stefnanda bar jafnframt að viðhafa þetta samráð árlega eftir það, sbr. orðalag lagaákvæðisins um "ár hvert" og ummæli í athugasemdum með 19. gr. frumvarps sem varð að þeim lögum.

"Gert er ráð fyrir árlegri endurskoðun á skrám þessum í samráði aðila."

Alger skortur á samráði valdi ógildi skránna hvað sem öðru líður, sbr. dómsforsendur Félagsdóms í máli nr. 2/1992 frá 4. júní 1992 og einkum dóm meirihluta Félagsdóms (4:1) frá 15. janúar 1996 í máli nr. 9/1995 en þar hafi verið fallist á að ónógt samráð ylli ógildi breytinga á skrám.

4. Ekki heilbrigðisþjónusta - heldur félagsþjónusta

Jafnvel þótt dómurinn teldi fyrirkomulag 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um birtingu vinnuveitanda á takmörkun verkfallsréttar stéttarfélaga standast stjórnlög, og að tómlæti stefnanda kæmi ekki að sök og alger skortur á samráði ylli ekki ógildi listanna, þá sé ljóst að stefnandi hafi með skránni farið út fyrir umboð löggjafans.

Á skammtímavistheimilinu að Álfalandi 6 og fjölskylduheimilinu að Eikjuvogi 9 fari engin heilbrigðisþjónusta fram. Þroskaþjálfar, félagsmenn stefnda, sinni ekki heilbrigðisþjónustu á umræddum heimilum enda koma þeir þar í stað aðstandenda til þess að hvíla foreldra eða veita þeim frí. Ef barn veikist á skammtímavistheimilinu að Álfalandi 6 eða fjölskylduheimilinu að Eikjuvogi 9 gerist það sama og á öðrum heimilum þ.e. venjulegum veikindum sé sinnt af starfsmönnum á heimilinu (þ.m.t. félagsmönnum stefnda) en alvarlegum veikindum sé sinnt af heilbrigðisstarfsmönnum á þar til ætluðum heilbrigðisstofnunum.

Nöfn heimilanna og sjálfrar borgarstofnunarinnar bendi eindregið til þess að ekki sé um að ræða heilbrigðisþjónustu heldur félagsþjónustu eins og nafnið segi sjálft. Enn fremur bendi forsaga laganna ekki til þess að þessi töluliður hafi átt að taka til stofnana sveitarfélaga heldur aðeins næstu tveir töluliðir 1. mgr. 19. gr. laganna, 6. og 7. tl.

Stefnandi skírskoti hvergi til 8. tl. 1. mgr. 19. gr. laganna og væri slík málsástæða því of seint fram komin.

5. Efnisleg nauðsyn ("nauðsynlegustu")

Þá byggir stefndi á því að ekki sé um að ræða efnislega og brýna nauðsyn eins og krafist sé með orðalagi 5. tl. 1. mgr. 19. gr. um "nauðsynlegustu", ekki aðeins nauðsynlega, þjónustu. Sjáist þetta strax af hugtökunum sem stefnandi noti í kröfugerð í stefnu, skammtímavistheimili og fjölskylduheimili; í slíkum hugtökum og starfseminni sem þar fari fram sé augljóslega ekki átt við "nauðsynlegustu" þjónustu. Þessi staðreynd sé beinlínis viðurkennd í stefnu á bls. 2 þar sem fram kemur að "yfirleitt" sé talið "æskilegt" að börnin fái þjónustu með "reglulegu" millibili og það til að foreldrar geti hvílst eða komist í frí. Sé þetta endurtekið er sagt sé að dvöl einu sinni til tvisvar í mánuði sé "æskileg". Þar sé rætt um að létta þurfi "álaginu af foreldrunum". Hér sé um að ræða bindandi málflutningsyfirlýsingu af hálfu stefnanda, sbr. 1. mgr. 50. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, um að ekki sé um nauðsyn, hvað þá nauðsynlegustu þjónustu, að ræða eins og krafist sé í lögunum. Enginn velkist í vafa um að þjónustan og fagmennska félagsmanna stefnda sé æskileg og þörf en nauðsynleg(ust) sé hún ekki í skilningi 5. tl. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986.

Breyti þá engu þótt um sólarhringsþjónustu sé að ræða. Þjónustan sé aðeins æskileg að mati stefnanda sjálfs en ekki nauðsynleg og hún teljist augljóslega ekki til heilbrigðisþjónustu heldur félagsþjónustu.

Þá sé ljóst að á umræddum heimilum sé nægileg mönnun án félagsmanna stefnda enda aðeins val forstöðumanns hvort loka bæri heimili. Sannist af því að eins og stefnandi hafi valið að haga starfseminni í hverri viku (a.m.k. að Álfalandi) og oft í mánuði á báðum stöðunum sé starfseminni haldið uppi án þess að þroskaþjálfi sé við störf. Eikjuvogur 9 sé lokaður þegar af þeirri ástæðu að forstöðuþroskaþjálfi sé í verkfalli samkvæmt löglegri boðun stefnda og enginn hæfur yfirmaður tiltækur í staðinn. Neyðarplássið að Álfalandi 6 sé óháð starfskröftum félagsmanna stefnda og unnt að sinna því af forstöðumanni sem sé þroskaþjálfi að mennt, en í öðru stéttarfélagi, enda hafi forstöðumaðurinn tilskilda fagmenntun og megi sem yfirmaður ganga í störf undirmanna, sbr. H 1986:1206. Reynslan það sem af sé verkfallinu sé að nánast fullri þjónustu sé haldið uppi þar, þ.e. skerðingu sem nemi vöktum félagsmanna stefnda. Neyðarástandi sem kynni að skapast að Álfalandi væri auðvelt að afstýra með þeirri mönnun sem þar sé nú, þ.e. með þeim starfsmönnum stefnanda sem ekki séu félagsmenn stefnda. Auk þess mætti vitaskuld grípa til úrræðis 20. gr. laga nr. 94/1986 en í greinargerð sem varð að lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna segir í athugasemdum með því ákvæði sem nú sé 5. tl. 19. gr.:

"Ákvæði þessa töluliðar þarf að skoða í tengslum við efni 20. gr. sem fjallar um aðra þætti undanþágumála."

Það að stefnandi reyni að beita lagaúrræði 19. gr. laga nr. 94/1986 af ýtrustu hörku í stað þess að grípa til úrræðis 20. gr. laganna um ad hoc ákvörðun sameiginlegrar nefndar aðila, sbr. 21. gr., til þess að afstýra hugsanlegu neyðarástandi sé sjálfstætt brot gegn meðalhófsreglu.

6. Meðalhófsregla

Loks telur stefndi að stefnandi hafi brotið sjálfstætt gegn meðalhófsreglu með því að fallast ekki á ítrekaðar óskir og boð stefnda um að miðla málum og leysa með utanréttarsátt úr því álitaefni sem aðilar deila nú um fyrir dómi. Það eitt sér eigi að leiða til sýknu stefnda.

B Varakrafa

Fallist dómurinn á að lögin standist og skráin sé formlega gild styðst varakrafa stefnda styðst við þau rök að aðeins séu efnislegar forsendur til að 70% stöðugildi sé undanþegið yfirstandandi verkfalli að Álfalandi 6 (en þar sé forstöðumaður þroskaþjálfi að mennt ekki félagsmaður stefnda). Sömuleiðis að 140% stöðugildi (þ.m.t. Elísabet Eygló Jónsdóttir forstöðuþroskaþjálfi) sé undanþegið yfirstandandi verkfalli að Eikjuvogi 9. Hugsanleg nauðsyn sem dómurinn kunni að fallast á, sem falli undir heilbrigðisþjónustu, sé a.m.k. ekki "nauðsynlegust" nema að þessu leyti. Auk framangreindra málsástæðna styðji stjórnarskrárvarinn samnings- og verkfallsréttur stefnda þessa varakröfu auk meðalhófsreglu og er vísað til málsástæðna fyrir sýknukröfu undir A-lið um það efni.

Krafa stefnanda um málskostnað styðst við 129. gr laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að því er fjárhæð varðar. Að því er varðar skyldu stefnda til greiðslu málskostnaðar styðst krafa stefnanda aðallega við það að stefndi tapi máli í öllu verulegu.

Þrautavarakröfur

Ef dómurinn féllist á kröfu stefnanda yrði að mati stefnda samt sem áður að taka tillit til þess að stefnandi lét hjá líða að boða ágreining um afstöðu stefnda fyrr en daginn áður en verkfall átti að hefjast og hafði þá í rúmt ár sýnt tómlæti við formlegri vefengingu sem hafi verið í samræmi við skýrt lagaboð. Stefnanda sé jafn rétt og skylt og stefnda að bera slíkan ágreining undir Félagsdóm eins og hann hafi nú gert, þótt slík málsókn komi ekki fyrr en verkfall sé komið til framkvæmda. Tómlætisáhrif gagnvart stefnanda og góð trú stefnda um gildi vefengingar sinnar á umdeildri skrá hljóti a.m.k. að hafa þessi réttaráhrif.

Að öðrum kosti styðjist krafa stefnda um málskostnað til vara við þá staðreynd að stefnandi hafi sem opinber vinnuveitandi ekki aðeins yfirburðastöðu gagnvart einstökum stéttarfélögum heldur einnig forgangsrétt til túlkunar þ.e.a.s. ef dómurinn fellst á aðalkröfu stefnanda. Stéttarfélög jafnt sem einstakir launamenn verði þá að hlíta ákvörðunum stefnda sem vinnuveitanda. Sömuleiðis hljóti stjórnarskrárvarinn samningsréttur launafólks og félagafrelsi að mæla gegn því að ágreiningur, sem vinnuveitandi eigi alla sök á, komi stéttarfélagi í koll með málskostnaði.

Að lokum er mótmælt áskilnaði stefnanda í stefnu um að hafa uppi frekari málsástæður á síðari stigum.

Lögsaga Félagsdóms í máli þessu byggir að mati stefnda aðeins á 4. tl. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna eins og í stefnu greinir en ekki 2. tl. eins og þar sé þó einnig byggt á, enda sé enginn vafi um lögmæti verkfallsins sem slíks því dómkrafa stefnanda lúti aðeins að umfangi þess, þ.e. hvort tilgreindum félagsmönnum stefnda sé "óheimil" þátttaka í því.

 

Niðurstaða

Mál þetta á undir dómsvald Félagsdóms samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, með áorðnum breytingum.

Samkvæmt lögum nr. 94/1986 er það meginregla að þeim starfsmönnum, sem lögin taka til, þ. á m. starfsmönnum sveitarfélaga og stofnana þeirra, sbr. 1. gr. laganna, er heimilt að gera verkfall með þeim takmörkunum einum sem tilteknar eru í lögunum. Af því leiðir að ákvæði um undantekningar frá þessari meginreglu ber að skýra þröngt.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 94/1986 er stéttarfélögum, sem eru samningsaðilar samkvæmt lögunum, heimilt að gera verkfall og samkvæmt 18. gr. laga þessara tekur það til allra starfsmanna í viðkomandi stéttarfélagi hjá þeim vinnuveitanda, sem verkfall beinist gegn, nema þeim sé óheimilt að gera verkfall samkvæmt lögunum. Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, er þeim sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu óheimilt að gera verkfall. Samkvæmt 2. mgr. greinar þessarar skulu fjármálaráðherra og sveitarfélög, að undangengnu samráði við viðkomandi stéttarfélög, birta fyrir 1. febrúar ár hvert skrár um störf þau sem falla undir ákvæði 5.-8. tölul. fyrri málsgreinar greinarinnar. Tekur ný skrá gildi 15. febrúar næst eftir birtingu. Sé ný skrá ekki birt samkvæmt framangreindu framlengist síðast gildandi skrá um eitt ár. Andmæli gegn breytingum á skrám skulu borin fram fyrir 1. mars sama ár og skal ágreiningur um breytingar lagður fyrir Félagsdóm sem sker úr honum til fullnustu.

Í samræmi við 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 birti stefnandi með auglýsingu nr. 53, 21. janúar 1997, í B- deild Stjórnartíðinda, skrá yfir þau störf er falla skyldu undir 5.-7. tölul. 1. mgr. greinarinnar að mati stefnanda. Fram er komið að stefnandi hafði ekki samráð við stefnda við undirbúning skrárinnar. Í málinu var upplýst af hálfu stefnanda að hann hafi haft samráð vegna umræddra starfa við starfsmannafélag Reykjavíkurborgar við undirbúning skrárinnar, enda hefði ekki verið í gildi kjarasamningur milli málsaðila á þeim tíma.

Með bréfi, dags. 28. febrúar 2000, gerði stefndi athugasemdir við skrána sem lutu bæði efnislega að tilgreiningum varðandi þau störf, sem í málinu greinir, og að ekki hefði verið haft samráð við stéttarfélagið við gerð hennar. Óumdeilt er að stefnandi aðhafðist ekkert í tilefni af bréfi þessu. Vegna verkfalls stefnda, sem hófst 18. þ. m., áréttaði stefndi með bréfi til stefnanda, dags. 17. þ. m., viðhorf þau er fram komu í bréfi stéttarfélagsins frá 28. febrúar 2000. Í framhaldi af því höfðaði stefnandi mál þetta.

Af hálfu stefnanda er á því byggt að greindum félagsmönnum stefnda sé óheimilt að fara í verkfall samkvæmt síðast birtri skrá og hafi stefnda borið, vildi hann halda andmælum sínum til streitu, að leggja ágreining til úrlausnar fyrir Félagsdóm fyrir 1. mars 2000 eða eftir atvikum 1. mars 2001. Þar sem auglýstri skrá hafi ekki verið breytt, hvorki með nýrri birtingu né með dómi Félagsdóms, sé skráin í fullu gildi og beri samningsaðilum að virða hana.

Stefndi byggir í fyrsta lagi á því að það einhliða ákvörðunarvald, sem stefnanda sé falið með 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um birtingu undanþáguskrár sé ekki samþýðanlegt tilgreindum ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 með síðari breytingum. Vísar stefndi til 1. mgr. 65. gr., 1. mgr. 74. gr. og 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3., 12. og 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Í öðru lagi telur stefndi að stefnandi hafi glatað hugsanlegum efnisrétti samkvæmt greindri skrá með því að bregðast ekki við athugasemdum stefnda við skrána. Í þriðja lagi ber stefndi því við að umræddar tilgreiningar í skránni séu ógildar þar sem stefnandi hafi ekkert samráð haft við stefnda um gerð, efni eða birtingu skrárinnar hvorki fyrir útgáfu hennar samkvæmt auglýsingu nr. 53/1997 né síðar. Í fjórða lagi telur stefndi að hinar umdeildu tilgreiningar í skránni hvíli ekki á lögmætum grundvelli, enda sé í þessu tilviki ekki um heilbrigðisþjónustu að ræða heldur félagsþjónustu svo sem nánar er rökstutt. Í fimmta lagi sé ekki uppfyllt lagaskilyrði um "nauðsynlegustu" þjónustu, svo sem nánar er gerð grein fyrir. Í sjötta lagi telur stefndi að stefnandi hafi farið á svig við meðalhófsreglu við meðferð deilumálsins.

Fram kemur af hálfu stefnda að hann vefengi ekki heimild löggjafans til að mæla fyrir um almennar efnisreglur svo sem þá reglu sem fram kemur í 5. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 að heimild til verkfalls skuli ekki taka til þeirra "sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu". Þegar virt er sú tilhögun við gerð skráa, sem lögfest er með 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, verður ekki talið að það fyrirkomulag sem stefndi gerir athugasemdir við, brjóti að neinu leyti gegn hinum tilgreindu ákvæðum stjórnarskrárinnar. Er þá sérstaklega litið til þess samráðs sem stjórnvöld skulu hafa við viðkomandi stéttarfélög svo og þess að verkefni stjórnvalda annars vegar við gerð og framkvæmd kjarasamninga og hins vegar við gerð skráa um þau störf, sem heimild til verkfalls tekur ekki til, eru tvö aðskilin og sjálfstæð viðfangsefni, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 6. ágúst 1997 í málinu nr. 1747/1996 (SUA 1997:246). Er þessari málsástæðu stefnda því hafnað.

Í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 er ekki tekið fram hvers eðlis umrætt samráð við viðkomandi stéttarfélög skuli vera. Telja verður það samræmast tilvitnuðu orðalagi að stéttarfélögum séu sendar tillögur að skrám með hæfilegum fyrirvara og óskað eftir athugasemdum. Geri stéttarfélag athugasemdir við skrá, beri aðilum að eiga viðræður og leita samkomulags. Ætla verður hæfilegan tíma til þess sem m. a. ræðst af því hvort breytingar eru umfangsmiklar frá því sem áður hefur gilt. Hefur þessari túlkun verið slegið fastri í dómum Félagsdóms frá 4. júní 1992 (Fd.IX:506), 15. nóvember 1994 (Fd.X:260) og 15. janúar 1996 (Fd.X:534) og enn fremur áliti umboðsmanns Alþingis frá 21. september 1990, í málinu nr. 241/1990 (SUA 1990:176).

Þá hefur Félagsdómur túlkað 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 svo að stéttarfélög hafi rétt til þess að bera árlega fram andmæli við skrá og ekki skipti máli í því sambandi hvort andmælum hafi verið hreyft við auglýsingum fyrri ára eða ekki, sbr. m. a. dóma Félagsdóms frá 9. desember 1994 (Fd.X:282), 25. september 1995 (Fd.X:440) og 30. október 1995 (Fd.X:453). Þá verður að telja að stefndi hafi haft sjálfstæðan rétt til að gera athugasemdir við skrána eftir gerð kjarasamnings við stefnanda.

Fyrir liggur að stefnandi aðhafðist ekkert í tilefni af þeim athugasemdum sem stefndi bar fram við tilgreiningar í skránni með bréfi sínu, dags. 28. febrúar 2000. Samkvæmt þessu og með vísan til þess sem að framan greinir um framkvæmd lögmæltrar samráðsskyldu þykir einsýnt að stefnandi hafi farið svo á svig við 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 að þegar af þeim ástæðum beri að taka aðalkröfu stefnda um sýknu til greina.

Eftir þessari niðurstöðu ber stefnanda að greiða stefnda málskostnað sem ákvarðast 150.000 kr.

 

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, Þroskaþjálfafélag Íslands, skal vera sýkn af kröfum stefnanda, Reykjavíkurborgar, í máli þessu.

Stefnandi greiði stefnda 150.000 kr. í málskostnað.

Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn