Mál nr. 2/2001. Úrskurður kærunefndar útboðsmála:
Úrskurður kærunefndar útboðsmála 4. júlí 2001
í máli nr. 2/2001:
Aðalflutningar ehf. gegn Ríkiskaupum
Með bréfi 26. júní 2001, sem barst kærunefnd útboðsmála 3. júlí sama árs, framsendi fjármálaráðuneytið nefndinni kæru Aðalflutninga ehf. á útboði Ríkiskaupa nr. 12645 ?Flutningur á áfengi og tóbaki innanlands fyrir ÁTVR" með vísan til XIII. kafla laga nr. 94/2001 um opinber innkaup.
Kærandi krefst þess að Ríkiskaupum verði gert að auglýsa útboðið á nýjan leik, en til vara er krafist álits á því hvort við ákvörðun á vali tilboðs hafi verið brotið gegn reglum um opinber innkaup og eða góðum siðum í útboðsmálum. Þá er óskað eftir áliti á bótaskyldu kærða.
Kærða hefur verið gefinn kostur á að tjá sig um málið. Hann krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað.
I.
Með framangreindu útboði óskaði kærði, fyrir hönd Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, eftir tilboðum í flutning á áfengi, tóbaki og öðrum iðnaðarvörum innanlands. Nánar tiltekið var um að ræða flutninga á um 25 flutningsleiðum sem nánar greindi í útboðsgögnum ásamt áætluðu flutningsmagni á hverri leið. Samkvæmt lið 1.2.5. í útboðsgögnum skyldi meta tilboð með hliðsjón af eftirfarandi atriðum sem talin voru upp í röð eftir mikilvægi þeirra: (1) Verð; (2) Flutningatæki og búnaður; (3) Þjónustugeta, s.s. tíðni ferða. Samkvæmt lið 1.2.10 voru gerðar þær kröfur til verktaka að hann tryggði gæði allra þátta verkefnisins með innra eftirliti. Það skyldi vera kerfisbundið, skipulagt og skjalfært og öll stjórnun og skipting ábyrgðar skilgreind. Skráð skyldi hverjir færu með stjórnun, hvaða þættir heyrðu undir hvern, hver hefði ákvörðunarvald og hver bæri ábyrgð á hverju. Þá sagði að í greinargerð með tilboði skyldi gera grein fyrir innra eftirliti og hvernig gæðu yrðu tryggð.
Tilboð voru opnuð 13. desember 2000 og var kærandi einn 20 bjóðenda. Í símbréfi til kæranda 2. janúar 2001 óskaði kærði eftir ýmsum ítarlegri upplýsingum um reynslu, þjónustugetu og flutningatæki kæranda. Sérstaklega var óskað eftir þessum upplýsingum vegna þeirra leiða, þar sem kærandi var lægstbjóðandi. Einnig óskaði kærði eftir gögnum um fjárhagsstöðu kæranda. Kærandi veitti kærða þessar upplýsingar með bréfi 5. sama mánaðar. Kærði óskaði eftir því tvívegis að bjóðendur framlengdu tilboð sín, fyrst með símbréfi 9. janúar 2001 og síðan með símbréfi 23. sama mánaðar. Með símbréfi 28. febrúar 2001 tilkynnti kærði um að ákveðið hefði verið að taka tilboðum frá tveimur aðilum. Þá sagði í bréfinu að ákvörðunin bygðist á því að aðeins tveir aðilar hefðu talist uppfylla kröfur útboðsgagna um innra eftirlit, sbr. lið 1.2.10 í útboðsgögnum. Kærandi mótmælti þessari ákvörðun með bréfi til kærða næsta dag. Var í bréfinu meðal annars vísað til símtals við fulltrúa kærða, þar sem fram hefði komið að framangreindir tveir aðilar væru með svonefnt GÁMES eftirlitskerfi, en þessi staðhæfing var röng að mati kæranda. Í bréfi kærða 21. mars 2001 kom fram að ekki hefði verið gerð krafa um GÁMES né aðra tiltekna tegund gæðakerfa eða vottun þeirra. Hins vegar hefði lausn kæranda á þessu atriði ekki verið viðunandi að mati kærða og ekki hafi verið tilefni til að kalla eftir frekari gögnum og/eða upplýsingum frá kæranda um þennan þátt.
II.
Kærandi telur að kærða hafi borið að taka tilboðum hans í þær flutningsleiðir, þar sem þau voru hagkvæmust, sbr. einkum 16. gr. laga nr. 65/1993 um framkvæmd útboða og ákvæði útboðsgagna um val á tilboðum. Kærandi mótmælir fullyrðingu kæranda um að hann hafi ekki fullnægjandi innra eftirlit. Vísar hann til þess að hann hefði ekki fengið starfsleyfi heilbrigðisyfirvalda ef hann hefði ekki slíkt eftirlit. Hvorki komi fram í útboðsskilmálum að um tiltekið eftirlitskerfi þurfi að vera að ræða, né að þetta kerfi þurfi að vera GÁMES kerfi eins og munnlega hafi komið fram hjá fulltrúa kærða. Telur kærandi það ekki standast að kærði byggi ákvörðun sína á þessu atriði þar sem hvorugt þeirra fyrirtækja sem ákveðið var að semja við hafi haft þetta kerfi á öllum starfsstöðvum sínum þegar tilboðin voru samþykkt. Þá finnur kærandi að því að hann hafi ekki verið beðinn um frekari upplýsingar um eftirlitskerfi sitt eða boðið að uppfylla frekari kröfur hvað þetta varðaði. Hafi verið brotin á honum jafnræðisregla stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr 37/1993.
Kærandi vísar einnig til þess að tvívegis hafi verið óskað eftir framlengingu tilboðs án nokkurra haldbærra skýringa. Tilboð kæranda hafi aldrei verið dæmt ógilt eða því vísað frá. Geti kærði ekki borið fyrir sig að tilboðið hafi verið í ósamræmi við útboðsskilmála.
Af hálfu kærða er bent á að óheimilt sé að verða við kröfum kæranda um ógildingu útboðsins, þar sem bindandi samningur sé kominn á, sbr. 29. gr. laga nr. 63/1970 um skipan opinberra framkvæmda. Um efnishlið málsins vísar kærði til þess að við val samningsaðila hafi meðal annars átt að líta til þjónustugetu, sbr. lið 1.2.5 í útboðsgögnum. Þá hafi verið áskilið í lið 1.2.10 að bjóðandi byði fram kerfisbundið innra eftirlit og hafi verið krafist sérstakrar greinargerðar um tilhögun þessa eftirlits með tilboði. Þessi krafa útboðsgagna hafi verið í samræmi við reglur um opinber innkaup, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 302/1996 um innkaup ríkisins svo og einnig 2. mgr. 32. gr. tilskipunar nr. 92/50/EBE um samræmingu reglna um útboð og gerð opinberra samninga um kaup á þjónustu. Í tilboði kæranda hafi ekki verið boðið fram eftirlitskerfi í samræmi við áskilnað útboðsgagna heldur hafi einungis verið sagt að hann myndi koma upp slíku kerfi í samstarfi við ÁTVR. Hafi kærandi samkvæmt þessu ekki fullnægt áskilnaði útboðsgagna til að tilboð hans væri gilt. Kærða hafi ekki verið rétt að afla frekari upplýsinga frá kæranda um þetta atriði, enda hafi útboðsgögn verið skýr að þessu leyti. Þeir aðilar sem kærði hafi ákveðið að semja við hafi hins vegar fullnægt þessum áskilnaði útboðsgagna, meðal annars með svonefndu GÁMES kerfi.
III.
Í máli þessu liggur fyrir að samningur í tilefni af framangreindu útboði hefur þegar verið gerður og er þegar af þeirri ástæðu ekki heimilt að fallast á kröfu kæranda um að framangreint útboð verði ógilt, sbr. meginreglu 1. mgr. 29. gr. laga nr. 63/1970 um skipan opinberra framkvæmda, eins og þeirri grein var breytt með 2. gr. laga nr. 55/1993, en lög nr. 63/1970 voru í gildi þegar atvik máls þessa áttu sér stað. Eins og málið liggur fyrir telur nefndin rétt að láta uppi álit á skaðabótaskyldu kærða samkvæmt 2. mgr. 81. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup.
Samkvæmt lið 1.2.10 í útboðsgögnum var gerð sú krafa til bjóðanda að hann tryggði gæði allra þátta verkefnisins með innra eftirliti. Þá sagði að þetta eftirlit skyldi vera kerfisbundið, skipulagt og skjalfært og öll stjórnun og skipting ábyrgðar skilgreind. Skráð skyldi hverjir færu með stjórn, hvaða þættir heyrðu undir hvern, hver hefði ákvörðunarvald og hver bæri ábyrgð á hverju. Þá var skýrlega tekið fram í liðnum að með tilboði skyldi gerð grein fyrir innra eftirliti og hvernig gæði væru tryggð. Að mati nefndarinnar var þessi áskilnaður útboðsgagna um innra eftirlit eðlilegur með hliðsjón af eðli þess verks sem boðið var út og í samræmi við reglur um opinber innkaup.
Með tilboðsblaði kæranda fylgdi svohljóðandi greinargerð um innra eftirlit og gæði: ?Í samráði við ÁTVR verður sett upp innra eftirlit í samræmi við kröfur hans. Gert er ráð fyrir að ÁTVR leggi fram innihaldslýsingar með hverju bretti. Við móttöku bretta verður farið yfir innihaldslýsingar og kvittað fyrir móttöku á vörufylgibréf ásamt innihaldslýsingu af starfsmanni Aðalflutninga ehf. Við afhendingu fer starfsmaður ÁTVR yfir innihaldslýsingar og kvittar fyrir móttöku á vörufylgibréf ásamt innihaldslýsingu. Stjórn verkefnisins verður í höndum framkvæmdastjóra Aðalflutninga ehf. og tengiliðs hans hjá ÁTVR. Þeir skulu hafa samráð um uppsetningu innra eftirlits og úthlutun verkefna, ábyrgðar og ákvörðunarvalds til starfsmanna sinna." Að mati nefndarinnar verður þessi greinargerð kæranda ekki skilin á annan veg en að hann hafi hvorki til staðar sérstakt eftirlitskerfi til notkunar við flutningana né hafi hann nákvæmar fyrirætlanir um uppsetningu slíks kerfis. Hins vegar sé hann tilbúinn til að setja upp slík kerfi í samráði við kaupanda. Samkvæmt þessu verður ekki hjá því komist að telja að tilboð kæranda hafi ekki fullnægt framangreindum áskilnaði útboðsgagna um innra eftirlit. Ekki er fram komið að þau tilboð sem valin voru hafi ekki fullnægt framangreindum skilmálum útboðsgagna eða kæranda hafi verið mismunað að þessu leyti.
Kaupanda er almennt heimilt að meta gildi tilboða og hæfi um leið og valið er hagkvæmasta tilboð. Hvílir því engin lagaleg skylda á kaupanda að vísa ógildum tilboðum frá með sérstakri athugun áður en tilboð er valið, enda þótt slíkt verklag verði talið til góðra siða við opinber innkaup, sérstaklega í stærri útboðum. Þótt nefndin telji samkvæmt þessu óeðlilegt, að þess hafi verið óskað af kæranda að hann framlengdi tilboð sitt tvívegis og gæfi ýmsar upplýsingar til skýringar boði sínu án þess að tekin væri afstaða til þess hvort tilboð hans væri gilt að öðru leyti, telur nefndin því ekki að kærði hafi gerst brotlegur við reglur um opinber innkaup af þessum ástæðum.
Samkvæmt framangreindu telur nefndin ekki fram komið að kærði hafi brotið reglur um opinber innkaup við val á tilboðum í áðurgreindu útboði. Telur nefndin því ekki að kærði sé skaðabótaskyldur gagnvart kæranda.
Það athugast að útboðsgögn eru ekki fyllilega skýr um það atriði hvort heimilt hafi verið að bjóða í einstakar flutningsleiðir og hvort kærði áskildi sér rétt til að semja við fleiri bjóðendur á grundvelli útboðsins um tilteknar leiðir. Þótt atvik málsins bendi til að það hafi verið sameiginlegur skilningur kærða og bjóðenda að þetta væri heimilt bendir nefndin á að æskilegt er að atriði sem þetta komi skýrt fram í gögnum útboðs.
Úrskurðarorð:
Kröfum kæranda, Aðalflutninga ehf., vegna útboðs kærða, Ríkiskaupa, nr. 12645 ?Flutningur á áfengi og tóbaki innanlands fyrir ÁTVR" er hafnað.
Reykjavík, 4. júlí 2001.