Fjármála- og efnahagsráðuneytið

Mál nr. 9/2003. Úrskurður kærunefndar útboðsmála:

 

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 3. júní 2003

í máli nr. 9/2003:

Deloitte & Touche hf.

gegn

Innkaupastofnun Reykjavíkur.

Með bréfi 10. mars 2003, sem barst kærunefnd útboðsmála sama dag, kærir Deloitte & Touche hf. ákvörðun stjórnar Innkaupastofnunar Reykjavíkur, dags. 28. janúar 2003, um að taka ekki lægsta tilboði á grundvelli lokaðs útboðs nr. ISR-0210/RBORG.

Kærandi gerir eftirfarandi kröfur fyrir kærunefnd útboðsmála:

Aðallega að mat (einkunnagjöf) kærða, ódags., á tilboði kæranda verði lýst ógilt og tilboð kæranda verði lýst hið hagstæðasta í ofangreindu útboði.

Til vara að mat (einkunnagjöf) kærða, ódags., á tilboði kæranda verði lýst ógilt og lagt verði fyrir kærða að meta tilboðið að nýju, og verði kveðið á um að kærða sé óheimilt að meta tilboð kæranda á öðrum forsendum en tilboðsfjárhæðum og gæðum verksins.

Kærði krefst þess að hafnað verði kröfum kæranda í málinu og fallist verði á þau sjónarmið kærða að tilboð kæranda hafi ekki verið hagstæðasta tilboðið heldur tilboð Grant Thornton hf. og að kærða sé að lögum samkvæmt skylt að taka því tilboði.

I.

Í októbermánuði árið 2002 auglýsti Innkaupastofnun Reykjavíkurborgar forval nr. ISR/0210/BSJ „Ytri endurskoðunarþjónusta fyrir A-hluta borgarsjóðs Reykjavíkur og B-hluta fyrir fyrirtækin Fráveitu og Bílastæðasjóðs Reykjavíkur." Í forvalslýsingu sagði í grein 1.1. að ætlunin væri, að loknu forvalinu, að bjóða þeim umsækjendum sem valdir yrðu úr að taka þátt í og gera tilboð í lokuðu útboði. Með bréfi Innkaupastofnunar Reykjavíkurborgar, dags. 10. desember 2002, tilkynnti stofnunin að stjórn hennar hefði ákveðið að bjóða fimm endurskoðunarfyrirtækjum að taka þátt í útboðinu nr. ISR/0210/RBORG. Meðal hinna fimm útvöldu fyrirtækja var kærandi máls þessa. Kom fram í bréfinu að tilboðum skyldi skilað inn til Innkaupastofnunar Reykjavíkurborgar fyrir 10. janúar 2003. Útboðsgögn útboðsins fylgdu með bréfi stofnunarinnar. Kærandi skilaði tilboði sínu á lokadegi auglýsts frests. Tilboð voru opnuð þann 10. janúar 2003 en alls bárust fjögur tilboð, frá kæranda, Grant Thornton Endurskoðun ehf., PriceWaterhouse Coopers ehf. og KPMG endurskoðun hf. Þann 20. janúar 2003 fór fram yfirferð á tilboðum. Á fundi var ýmsum spurningum beint til fyrirsvarsmanna kæranda. Á stjórnarfundi kærða 23. janúar 2003 var tekin fyrir fundargerð fundarins 20. janúar og ákveðið að óska eftir áliti borgarlögmanns um málið. Borgarlögmaður skilaði áliti sínu til Innkaupastofnunar Reykjavíkurborgar með bréfi dagsettu 26. janúar 2003. Í áliti borgarlögmanns kom m.a. fram að tilboð kæranda hafi ekki verið í samræmi við útboðsgögn og því sé ekki heimilt að semja við kæranda. Þann 28. janúar 2003 var ákveðið á fundi Innkaupastofnunar Reykjavíkurborgar að ganga til samninga við Grant og Thornton.

Kærandi krafðist þess upphaflega að kærunefndin stöðvaði gerð samnings á grundvelli útboðs nr. ISR-0210/RBORG. þar til endanlega hefði verið skorið úr kröfum kæranda af hálfu nefndarinnar.

Kærði krafðist þess með athugasemdum við kæru kæranda, dags. 30. janúar 2003, að kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir verði hafnað.

Með ákvörðun kærunefndar útboðsmála 30. janúar 2003 var fallist á kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar með vísan til 1. mgr. 80. gr. laga nr. 94/2001. Í ákvörðun nefndarinnar kom fram að vegna hins skamma umþóttunartíma sem nefndin hafði til að taka afstöðu til kröfu um stöðvun um stundarsakir yrðu úrskurðarorð ekki rökstudd að svo komnu máli. Nefndin lagði síðan fram rökstuðning með bréfi, dags. 3. febrúar 2003. Segir í rökstuðningi nefndarinnar að með hliðsjón af útboðsgögnum, einkum lið 1.6, 1.12, og 1.13 yrði að telja það ótvírætt að sú greinargerð sem kærandi og aðrir bjóðendur áttu að skila um hvernig þeir hygðust standa að endurskoðuninni, teldist hluti af tilboðinu sjálfu. Til að útboðið teldist gilt þyrfti greinargerðin að samræmast útboðsgögnum. Taldi nefndin að ekki yrði séð að sá hluti tilboðs kæranda sem kæmi fram í greinargerð hans væri í beinu ósamræmi við útboðsgögn eða að öðru leyti þannig úr garði gerður að heimilt hafi verið að hafna tilboðinu alfarið á þeim forsendum.

Kærði mat tilboð kæranda til einkunnar eftir að rökstuðningur kærunefndar útboðsmála barst 3. febrúar 2003. Niðurstaða mats á tilboði kæranda var einkunnin 6,8 en hæstu einkunn hlaut Grant og Thornton eða einkunnina 7,7.

Kærunefnd útboðsmála kvað upp úrskurð í þrætu aðila 3. mars 2003 í máli nefndarinnar nr. 1/2003. Var þar felld úr gildi ákvörðun kærða um að meta ekki til einkunnar tilboð kæranda í tilgreindu útboði. Í forsendum úrskurðarins kemur fram að kærandi hafi ekki kært sérstaklega til kærunefndarinnar einkunnagjöf kærða. Þættu því ekki efni til að fjalla sérstaklega um einkunnagjöf tilboðs kæranda.

Með bréfi 10. mars 2003 kærði kærandi einkunnagjöf kærða í útboðinu. Kærði skilaði umsögn sinni um kæruna með bréfi 25. mars 2003 og kærandi svaraði umsögn kærða með bréfi 8. apríl 2003.

II.

Kærandi reisir kröfur sínar í málinu á því að með því að bjóða lægsta árlegt endurgjald kr. 7.475.000,- og að teknu tilliti til einkunnar annarra verkþátta, sé tilboð hans bersýnilega hið hagstæðasta og beri kærða því að taka tilboði kæranda. Mat kærða á tilboði kæranda í lið 1.12.1.a) sé hins vegar grundvallað á því að auk tilboðsfjárhæðarinnar skuli leggja við hana meint framlag borgarinnar, kr. 20.000.000,- sem valdi því, að mati kærða, að tilboð kæranda raðist í annað sæti, í stað fyrsta sætis, eins og vafalaust hefði verið ella.

Kærandi byggir á því að með úrskurði sínum frá 3. mars 2003 í máli nr. 1/2003 hafi kærunefnd útboðsmála hafnað þeim sjónarmiðum kærða að í tilboði kæranda hafi falist skilyrði sem heimilað hafi kærða að hafna tilboði kæranda. Í úrskurðinum sé fallist á að kærða hafi borið að meta tilboð kæranda á sama grundvelli og önnur framkomin tilboð. Óheimilt hafi verið að meta tilboð kæranda að teknu tilliti til annarra þátta en tilboðsfjárhæðar og gæða verks. Sú tilhögun kærða að meta tilboð kæranda á öðrum forsendum, þ.e. þeirri forsendu, að í því fælist skilyrði um tiltekinn kostnað kærða af tilboði kæranda, kr. 20.000.000,- umfram tilboðsfjárhæðina sé því ólögmæt og í beinni andstöðu við tilboðið og útboðsgögnin.

III.

Kærði bendir á að af kæru kæranda verði ráðið að hann hafi misskilið útboðsgögnin í grundvallaratriðum, enda komi fram í kærunni að tilboð kæranda hafi eingöngu verið að finna á tilboðsblaði og að greinargerðina sem fylgdi tilboðinu hafi borið að skoða sem upplýsingar um hvernig fyrirtækið myndi haga verkinu. Kærandi hafi því alls ekki gert ráð fyrir því að greinargerð hans kæmi til mats heldur eingöngu tilboðsblaðið.

Kærði bendir ennfremur á að í útboðsgögnum hafi verið að finna skýr ákvæði um það hvernig tilboð yrðu metin og hafi þar komið fram, í gr. 1.12., hvaða atriði hafi áhrif á val samningsaðila.

Kærði byggir á því að í greinargerð kæranda hafi komið fram að hann gerði ráð fyrir verulegu vinnuframlagi af hálfu Reykjavíkurborgar til þess að verki kæranda yrði skilað með þeim hætti sem lýst hafi verið í greinargerð kæranda. Tilboð kæranda hafi ekki verið tekið til mats þar sem tilboð hans hafi þótt ósamrýmanlegt útboðsgögnum.

Kærði reisir kröfur sínar m.a. á því að tilboð kæranda hafi ekki verið lægsta tilboðið í hinu umdeilda útboði. Heldur kærði því fram að tilboð þátttakenda hafi verið metin á málefnalegan hátt og fyllsta jafnræðis verið gætt meðal bjóðenda. Til þess að skila því verki sem kærandi lýsir í greinargerð sinni gerði hann ráð fyrir því að verja 2.250 klukkustundum en jafnframt að Reykjavíkurborg legði fram 7.050 klukkustunda vinnu. Til að skila því verki sem lýst hafi verið í greinargerð kæranda hafi þurft að verja 9.300 klukkustunda vinnu. Óhjákvæmilegt hafi reynst að meta vinnuframlag Reykjavíkurborgar sem hluta tilboðsins og geri kærandi ekki athugasemdir við það mat kærða.

Með bréfi, dags. 7. maí 2003, fór kærunefnd útboðsmála fram á það við Reykjavíkurborg að hún upplýsti nefndina um eftirfarandi þætti:

  1. Hvort gert hafi verið ráð fyrir mótframlagi Reykjavíkurborgar við mat á tilboðum annarra þátttakenda heldur en kæranda í útboðinu.
  2. Ef svo var, hvað slíkt mótframlag hafi verið metið hátt hjá öðrum þátttakendum.
  3. Og í framhaldi af því, hver einkunn allra þátttakenda hafi verið að teknu tilliti til mats á slíku mótframlagi.

Með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 12. maí 2003, var fyrirspurn nefndarinnar svarað. Kom þar fram að til að leggja mat á gæði þjónustu bjóðenda hafi verið óskað eftir því að bjóðendur tilgreindu í tilboðum sínum fjölda þeirra tíma sem áætlaðir væru til heildarverksins, ásamt því hverjir myndu sinna verkinu, skipting tímafjölda eftir starfsmönnum, menntun og reynslu. Allir bjóðendur skiluðu töflum þar sem greint var frá því, hve margir tímar væru áætlaðir í einstaka verkþætti og skiptingu tímanna niður á löggilta endurskoðendur, sérfræðinga og aðra starfsmenn fyrirtækisins. Kemur fram í svari Reykjavíkurborgar að þessi framsetning hafi verið hliðstæð hjá öllum bjóðendum, utan kæranda. Í tilboði kæranda hafi í töflunni verið greint frá áætluðum tímafjölda starfsmanna kæranda til að vinna einstaka verkþætti en að auki áætluðum tímafjölda starfsmanna innri endurskoðunardeildar Reykjavíkurborgar til að sinna sömu verkþáttum. Eftir rökstuðning kærunefndar útboðsmála um stöðvun samningsgerðar kærða og Grant og Thornton um stundarsakir var af hálfu Reykjavíkurborgar farið yfir mat á útreikningum á tilboðum bjóðenda. Áhersla var lögð á að yfirfara það tilboð sem næstlægst var, þ.e. tilboð Grant og Thornton, með tilliti til þess hvort lesa mætti úr greinargerð félagsins viðbótarkostnað hliðstæðan því sem svo skýrt er dreginn fram í tilboði kæranda. Hvergi mátti lesa úr greinargerðinni kröfu um sérstakt vinnuframlag starfsmanna Reykjavíkurborgar vegna verksins. Eftir rökstuðning kærunefndar útboðsmála 3. febrúar 2003 kveðst kærði hafa látið meta tilboð kæranda að nýju, enda hafi verið gert ráð fyrir því í rökstuðningnum að greinargerð væri hluti tilboðs og þ.m.t. áætlaður tímafjöldi starfsmanna Reykjavíkurborgar samkvæmt sundurliðun í tilboði kæranda, samtals 7.050 tímar. Við áætlaðan heildartímafjölda vinnuframlags kæranda hafi þvi verið bætt þeim tímum og að teknu tilliti til meðalkostnaðar á starfsmann hafi tilboð, varlega áætlað, verið hækkað um kr. 20.000.000,-.

Lögmanni kæranda gafst kostur á að koma sínum sjónarmiðum vegna bréfs Reykjavíkurborgar á framfæri. Með bréfi 3. júní sl. gerði hann nokkrar athugasemdir við sjónarmið sem komu fram í bréfi borgarinnar. Í bréfi lögmannsins kom fram að svarbréf Reykjavíkurborgar hefði, að hans mati, ekki að geyma fullnægjandi svör við spurningum kærunefndarinnar. Í því væri fátt nýtt sem ekki hefði komið áður fram og bæri vott um að borgin eigi í nokkrum vanda við að útskýra hvernig matsaðferðir valnefndarinnar samræmast útboðsskilmálum og innihaldi tilboðs umbj.míns. Af svarbréfi borgarinnar mætti þó ráða eftirfarandi:

  1. Reykjavíkurborg er fullkomlega ljóst að í útboðsskilmálum var ekki gert ráð fyrir að tilboð yrðu metin út frá mótframlagi Reykjavíkurborgar.
  2. Samkvæmt einkunnablaði því sem fylgdi svari Reykjavíkurborgar og merkt er fskj. 1 er ótvírætt að mótframlag Reykjavíkurborgar kom aldrei til álita við upphaflegt einkunnamat tilboða.
  3. Sú ákvörðun að meta tilboð kæranda á grundvelli ótilgreinds mótframlags borgarinnar er til komin eftir að kærunefndin hafði kveðið upp úr með að borginni væri óheimilt að lýsa tilboð kæranda ógilt.
  4. Algjörlega er óljóst hvaða aðferðir borgin viðhefur við mat á því hvort 1) þörf á sérstöku mótframlagi borgarinnar sé til staðar í tilboði og 2) hvernig fjárhæð mótframlagsins, ef það er til staðar, er fundin. Útboðsgögn gera ráð fyrir að borgin hafi með höndum innra eftirlit og -endurskoðun, sbr. bls. 19 í útboðsgögnum sbr. skýrslur KPMG. Ef hægt er að tala um kostnað sem því starfi fylgir sem sérstakt mótframlag borgarinnar við starfrækslu verksins, þá er bersýnilegt að sá kostnaður /mótframlag varðar alla tilboðsgjafa jafnt, þ.m.t. næst lægst bjóðandann Grant Thornton. Það er því fráleitt af borginni að halda því fram að hún verði ekki fyrir neinum kostnaði vegna innri endurskoðunar og -eftirlits skv. tilboðum Grant og Thornton og KPMG.

Að auki kom fram í bréfi lögmanns kæranda að bersýnilegt væri að bjóðendum væri mismunað þegar kæmi að hinu meinta mótframlagi borgarinnar. Rök borgarinnar fyrir nauðsyn mótframlags væru þau ein, sem fyrr, að tilboð kæranda væri bundið skilyrði um tiltekið vinnuframlag borgarinnar. Þetta væri rangt, eins og margoft hafi áður komið fram. Tilboð kæranda tiltæki sérstaklega að það inniberi ekki fyrirvara eða skilyrði og áætlaðar klukkustundir á framlagi borgarinnar á sviði innra eftirlits og innri endurskoðunar væru einungis settar fram sem tillaga til þess, eins og útboðsgögn byðu, að forða því að um tvíverknað yrði á milli ytri endurskoðanda og innri endurskoðunar og innra eftirlits. Allt þetta hafi áður komið fram. Í ljósi yfirlýsinga kæranda um að skilyrði væri ekki að finna í tilboði hans um mótframlag borgarinnar, bæri borginni að meta tilboð Deloitte & Touche með sama hætti og tilboð Grant Thornton.

IV.

Í máli þessu er deilt um lögmæti einkunnargjafar kærða á tilboði kæranda í útboði nr. ISR-0210/RBORG. Eftir að rökstuðningur kærunefndar útboðsmála, um stöðvun á tilgreindu útboði um stundarsakir lá fyrir 3. febrúar 2003, lét kærði meta tilboð kæranda til einkunnar en áður hafði kærði hafnað tilboði kæranda án þess að gefa því einkunn. Óumdeilt er að tilboð kæranda hlaut lakari einkunn heldur en tilboð Grant og Thornton, sem var að mati kærða hagstæðasta tilboðið.

Í úrskurði kærunefndar útboðsmála í máli sömu aðila nr. 1/2003, sem kveðinn var upp 3. mars sl., kemur fram það mat nefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á af hálfu kærða að tilboð kæranda hafi verið í ósamræmi við útboðsgögn málsins. Í grein 1.12 útboðslýsingar koma fram þeir þættir sem höfðu áhrif á val kærða. Einn þessara þátta var tilboðsfjárhæðin, þ.e. annars vegar boðið árlegt endurgjald vegna höfuðverkefnis verktakans og hins vegar boðið tímagjald vegna annarra verkefna. Vægi þessara liða var metið þannig að árlegt endurgjald vegna höfuðverkefnis vó 80% en síðara atriðið 20%. Fyrir þennan hluta hlaut kærandi einkunnina 4,6. Vægi þessara hluta saman var í heildina 60%. Hlaut kærandi því 2,8 fyrir þessa þætti. Við mat á einkunn fyrir þessi atriði vó þyngst sú skoðun kærða að í tilboði kæranda hafi verið gert var ráð fyrir töluverðu vinnuframlagi Reykjavíkurborgar. Fallast verður á það með kærða að tilboð kæranda fól í sér að gert var ráð fyrir að verulegt vinnuframlag Reykjavíkurborgar yrði innt af hendi. Telja verður jafnframt að kærða hafi verið unnt að meta vinnuframlag Reykjavíkurborgar við einkunnagjöf, enda verður ekki annað séð en að slíkt hafi veigamikil áhrif við mat á því hvaða tilboð hafi verið hagstæðast. Fallast ber á það með kærða að það hefur vissa hættu í för með sér þegar bjóðandi tilgreinir nákvæmlega tímafjölda sem Reykjavíkurborg á að vinna við hina mismunandi verkþætti. Bar Reykjavíkurborg eingöngu að skoða sjálft tilboðið en ekki að taka tillit til þess sem kom fram á fundinum 20. janúar 2003. Kærunefnd útboðsmála gerir ekki athugasemdir við það að tilboði kærða sé hafnað vegna þeirra miklu og nákvæmu sundurliðunar sem kemur fram á vinnu Reykjavíkurborgar við innra eftirlit. Af framlögðum gögnum telur kærunefnd útboðsmála að sú fjárhæð sem fólst í mótframlagi, sem kærandi gerði ráð fyrir að Reykjavíkurborg innti af hendi, hafi verið síst ofmetin. Samkvæmt svari Reykjavíkurborgar til kærunefndar útboðsmála í bréfi 12. maí 2003 var á sama hátt og við mat á tilboði kæranda tekið tillit til þess hvort í tilboðum annarra bjóðenda væri krafa um vinnuframlag frá starfsmönnum borgarinnar. Komið hefur fram að við mat á tilboði Grant og Thornton var ekki gert ráð fyrir ákveðnu framlagi borgarinnar. Eru ekki efni til að rengja það mat að Grant og Thornton hafi ekki gert ráð fyrir slíku mótframlagi svo að nemi efnislegri breytingu á tilboði þeirra, enda verður slíkt ekki lesið út úr tilboði félagsins eftir orðanna hljóðan. Með vísan til þessa verður niðurstaða máls þessa að kröfum kæranda er hafnað.

Úrskurðarorð :

Hafnað er kröfum kæranda í máli þessu er varða útboð Innkaupastofnunar Reykjavíkurborgar nr. ISR-0210/RBORG.

Reykjavík, 3. júní 2003.

Páll Sigurðsson

Stanley Pálsson

Inga Hersteinsdóttir

Rétt endurrit staðfestir,

Reykjavík 3. júní 2003.

Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn