Fjármála- og efnahagsráðuneytið

Mál nr. 16/2006. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála:

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 29. júní 2006

í máli nr. 16/2006:

AM Kredit ehf.

gegn

Akureyrarbæ

Með bréfi 22. júní 2006 kærir AM Kredit ehf. ákvörðun bæjarráðs Akureyrar frá 15. júní 2006 þar sem ákveðið var að ganga til samninga við Intrum á Íslandi ehf./Lögheimtuna ehf. á grundvelli tilboðs fyrirtækisins í útboði auðkenndu sem ,,Innheimtuþjónusta fyrir Akureyrarbæ“.

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi samningsgerð kærða við Intrum á Íslandi ehf./Lögheimtuna ehf. þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru. Þá er þess krafist að felld verði úr gildi ákvörðun kærða um að hafna tilboði kæranda í hið kærða útboð og um að ganga til samninga við Intrum á Íslandi ehf./Lögheimtuna ehf. Verði ekki fallist á kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar eða því ekki við komið er þess krafist að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt um bótaskyldu kærða gagnvart kæranda. Þess er jafnframt krafist að kærða verði gert að greiða kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi.

Kærði krefst þess að kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar verði hafnað.

Kærunefnd útboðsmála telur rétt að taka afstöðu til kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar þegar í stað. Úrlausn um kröfur kæranda að öðru leyti bíður hins vegar endanlegs úrskurðar.

I.

           Kærði óskaði eftir tilboðum í innheimtuþjónustu fyrir sveitarfélagið og stofnanir þess og var um að ræða alla milliinnheimtu/lögfræðiinnheimtu. Fyrirspurnarfrestur rann út 15. maí 2006 og tilboð voru opnuð 22. maí 2006. Fimm aðilar skiluðu inn tilboðum. Tilboð kæranda sem nam kr. 69.572.500 var næstlægst. Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. skilaði inn tilboði og frávikstilboði sem námu bæði kr. 83.043.125. Með tölvupósti 15. júní 2006 var kæranda og öðrum bjóðendum tilkynnt ákvörðun bæjarráðs kærða um að ganga til samninga við Intrum á Íslandi/Lögheimtuna ehf. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir þessari ákvörðun 16. júní 2006. Í svari kærða, dags. 20. júní 2006, kom meðal annars fram að tilboð hefðu verið gerð sambærileg með því að taka út gjöld sem renna ættu í ríkissjóð. Hvað varði kæranda hafi orðið hækkun á einum lið tilboðsins eftir yfirferð, þ.e. 21. lið tilboðsblaðs þar sem fjárhæðin kr. 1.050.000 hafi orðið kr. 1.312.500. Til viðbótar hafi allir bjóðendur verið reiknaðir eins hvað varði fjölda móta og beiðna hjá sýslumanni þegar mál séu komin í lögheimtu, en misjafnt hafi verið hversu mörg mót og beiðnir við hvert mál voru tilgreind hjá bjóðendum. Hafi þetta verið samræmt þannig að miðað hafi verið við eitt mót og eina beiðni og reiknað út frá þeirri gjaldskrá sem hver og einn bjóðandi bauð í þennan lið. Tekið var fram að samræming tilboða miðaði að því að gera tilboðin frá bjóðendum að öllu leyti sambærileg hvað varði magn þeirrar þjónustu sem fyrirhugað sé að kaupa. Með tölvupósti, dags. 20. júní 2006, ítrekaði kærandi beiðni um rökstuðning fyrir því hvernig þjónustuþættir bjóðenda hefðu verið metnir. Í svarbréfi kærða kemur fram hvernig kostnaðarskipting milli kærða og skuldara skiptist fyrir yfirferð tilboða.

II.

Kærandi tekur fram að lög nr. 94/2001 gildi um framkvæmd opinberra innkaupa. Komi fram í 1. gr. laganna að tilgangur þeirra sé að tryggja jafnræði bjóðenda við opinber innkaup og stuðla að virkri samkeppni og hagkvæmni í opinberum rekstri. Þannig sé mikilvægt við opinber útboð að hafa í huga samkeppnissjónarmið og að allir bjóðendur sitji við sama borð. Þá sé hin kærða ákvörðun stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og beri kærða að fara eftir lögunum og óskráðum meginreglum sem gildi um stjórnvöld þegar þau fari með opinbert vald. Jafnframt sé nauðsynlegt að allar forsendur sé fyrirfram skilgreindar á ítarlegan og glöggan hátt við opinber útboð og að ákvarðanatökur stjórnvalds séu gagnsæjar og í samræmi við forsendur útboðs.

Byggt er á því að fyrir liggi að tilboð bjóðenda hafi verið lækkuð og hækkuð til að gera tilboð sambærileg. Eftir að hafa fengið rökstuðning frá kærða sé erfitt að átta sig á þeim útreikningi, enda hafi kærandi ekki upplýsingar um sundurliðun tilboða. Smávægileg hækkun hafi verið gerð á tilboði kæranda, tilboð eins aðila verið lækkað um tæplega 43 milljónir króna og annað tilboð hækkað um rúmlega fimm milljónir króna. Þegar tilboð voru gerð hafi hins vegar verið notast við fremur einfalt skjal í tölvuforritinu Excel. Veki það furðu hversu mikið tilboð mótaðila kæranda breytist við það að kærði geri tilboðin sambærileg, einkum í ljósi þess hversu einfalt hafi verið að gera tilboð. Slíkar breytingar veki óþarfa tortryggni í garð kærða og séu þær ekki í samræmi við þau grunnrök opinbers útboðs að allir sitji við sama borð og að gegnsæi skuli ríkja í vinnubrögðum.

Tekið er fram að við útreikning á verðtilboðum séu notaðar reikningsaðferðir sem standist ekki forsendur útboðsins og séu ekki tilgreindar í útboðsgögnum. Í fyrsta lagi sé við útreikning á kostnaði kærða, sem hafi átt að gilda 35% af heildartilboði, notuð tafla sem búin hafi verið til eftir útboðið og ekki verið gefin upp í forsendum þess. Sé taflan sett þannig saman að notast sé við ákveðin verðbil og hafi tilboð fengið einkunn eftir því á hvaða verðbili það lenti. Hafi kærði talið að miðað við upphæðir verðtilboða í útboðinu væri eðlilegt að miða hvert verðbil við kr. 100.000 og lækka einkunnina við hvert verðbil um 10% af fullri einkunn. Þannig hafi lægsta tilboðið í þessum hluta fengið 3,5 stig í einkunn, en aðrir svo minna eftir því hvar þeir lentu í töflunni. Sé þessi reikniaðferð ekki í nokkru samræmi við forsendur útboðsins og felist í þessu að kostnaður kærða gildi í raun ekki 35%, heldur hafi mun meira vægi. Kærandi hafi hins vegar mátt ætla við gerð tilboðs síns að um væri að ræða raunverulegan kostnað sveitarfélagsins í krónum talið. Í öðru lagi hafi við útreikning á kostnaði skuldara sem gilda átti 15% verið notuð önnur reikningsaðferð. Einkunnir við þennan verðþátt hafi verið fundnar út þannig að einkunn lækkaði í sama hlutfalli og mismunur tilboða. Þannig hafi lægsta tilboðið fengið 1,5 stig í einkunn, en önnur tilboð svo lægri einkunn í hlutfalli við mismun á milli tilboðsins og þess lægsta. Þannig hafi tilboð sem var 50% hærra en lægsta tilboð fengið 50% lægri einkunn. Sé þessi aðferð illskiljanleg og í engu samræmi við forsendur útboðsins. Í þriðja lagi hafi kærði reiknað þessar tvær aðferðir saman til að fá út eina einkunn til að komast að niðurstöðu um einkunn fyrir heildarverðþátt útboðsins, þrátt fyrir að tveimur gjörólíkum reikningsaðferðum hafi verið beitt til að finna út þessar tvær einkunnir.

Kærandi byggir á því að eina rökrétta aðferðin út frá gefnum forsendum í útboðinu hefði verið að nota vegið meðaltal krónutala á milli verðþátta og fá þannig út eitt heildarverð. Þannig væri hægt að bera saman hvað hafi raunverulega verið hagstæðasta tilboðið miðað við forsendur útboðsins. Hefði heildarkostnaður við tilboð Intrum á Íslandi/Lögheimtunnar ehf. þá verið kr. 88.068.125, en heildarkostnaður við tilboð kæranda kr. 70.460.000. Samkvæmt forsendum útboðsins hafi kostnaður skuldara átt að vera 15% og kostnaður kærða 35%. Þannig ætti að nota eftirfarandi reikningsaðferð til að finna sambærileika heildartilboða þessara aðila: Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf: 0,35 * 0 kr. + 0.15 * 88.068.125 kr. = 13.210.219 kr. og kærandi: 0,35 * 450.000 kr. + 0.15 * 70.010.000 kr. = 10.659.000 kr. Út frá þessum tölum hefði verið hægt að gefa einkunn sem væri í samræmi við hagstæðustu tilboðin. Ítrekað er að reikningsaðferðir kærða séu í engu samræmi við forsendur útboðsins og leiði það til þess að verðþáttur kostnaðar kærða hafi mun meira vægi og verðþáttur kostnaðar skuldara mun minna vægi en þeir hafi átt að gera samkvæmt forsendum útboðsins.

Vísað er til þess að samkvæmt 26. gr. laga nr. 94/2001 skuli í útboðsgögnum tilgreina forsendur fyrir vali tilboðs með eins nákvæmum hætti og framast sé unnt. Ef kaupandi hyggist meta tilboð á grundvelli fleiri forsendna en verðs skuli tiltekið hverjar þessar forsendur séu og þeim raðað eftir mikilvægi. Í 1. mgr. 50. gr. laganna segi að við val á bjóðanda skuli miða við hagkvæmasta boðið sem sé það boð sem sé lægst að fjárhæð eða fullnægi best þörfum kaupanda samkvæmt þeim forsendum sem settar hafi verið fram í útboðsgögnum. Í 2. mgr. 50. gr. komi fram að óheimilt sé að meta tilboð á grundvelli annarra forsendna en fram komi í útboðsgögnum. Af ofangreindu sé ljóst að þær reikniaðferðir sem notaðar hafi verið við útreikning á einkunnum bjóðenda standist ekki forsendur útboðsgagna. Þegar af þeim sökum hafi tilboði kæranda verið hafnað af ólögmætum ástæðum og sú ákvörðun að gera samning við Intrum á Íslandi/Lögheimtuna ehf. verið byggð á ólögmætum ástæðum.

Tekið er fram að þjónustuþáttum útboðsins hafi verið skipt niður í sjö mismunandi þætti með mismunandi vægi sem aðilar hafi þurft að uppfylla. Þar af hafi kærandi fengið lægri einkunn en mótaðilar hans fyrir fjóra þætti. Í fyrsta lagi hafi verið gerð krafa um að á heimasíðu bjóðenda væri aðgangsstýrt svæði þar sem kærði gæti séð sín innheimtumál, fjölda krafna og stöðu, prentað út lista, árangursskýrslur og annað sem máli skipti. Í þessum þætti hafi Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. fengið fullt hús stiga eða 15 stig, Momentum ehf. 12 stig og kærandi 10 stig. Hafi eini rökstuðningur kærða verið sá að Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. hefði greinilegt forskot. Sé þessum rökstuðningi verulega áfátt og ekki tilgreint nánar hvað skilji aðila útboðsins að. Uppfylli kærandi allar þær kröfur sem gerðar hafi verið í þessum þætti og geti veitt fullkomlega sambærilega þjónustu og aðrir bjóðendur. Í öðru lagi hafi verið gerð krafa um að á heimasíðu bjóðenda skyldi vera að finna faglegt mat hans um áframhaldandi innheimtuaðgerðir í málum sem ekki innheimtist í milliinnheimtu. Hafi Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. fengið fullt hús stiga eða 7 stig, en Momentum ehf. og kærandi 6 stig. Einkunnagjöf Momentum ehf. hafi verið rökstudd með því að ekki væri að finna faglegt mat á þjónustusíðu fyrirtækisins, en enginn rökstuðningur verið gefinn fyrir einkunnagjöf kæranda sem bjóði upp á faglegt mat varðandi áframhaldandi aðgerðir ef ekki innheimtist í milliinnheimtu á heimasíðu sinni. Í ljósi þessa sé illskiljanlegt af hverju Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. fékk hærri einkunn en kærandi fyrir þennan hátt. Í þriðja lagi hafi reynsla bjóðenda af innheimtuþjónustu fyrir sveitarfélög eða aðra opinbera aðila verið gerð að skilyrði. Fyrir þennan þátt hafi Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. fengið fullt hús stiga eða 3 stig, en aðrir bjóðendur 2 stig. Hafi einkunnagjöfin verið rökstudd þannig að talið væri að Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. hefði langmestu reynsluna. Hins vegar hafi t.d. ekki verið gerðar samanburður á reynslu kæranda og fyrirtækisins og er tekið fram að kærandi hafi innheimt fyrir sveitarfélög á borð við Dalvíkurbyggð og Snæfellsbæ, auk þess sem hann hafi allt frá árinu 1986 innheimt kröfur fyrir sveitarfélög og opinbera aðila. Hafi kærandi því gríðarlega reynslu af innheimtu fyrir opinbera aðila eins og kærða.

Af ofangreindu megi sjá að Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. hafi fengið töluvert hærri einkunn en kærandi. Sé það byggt á verulega veikum grunni. Engin útlistun hafi verið gerð á því hvaða atriði það séu sem kærði telji skilja á milli aðila heldur notuð almenn orð eins og ,,langmestu reynsluna“ og ,,hefur greinilegt forskot hér“ til að rökstyðja niðurstöðuna. Hafi kærandi því engan grundvöll til að kanna á hverju niðurstaða kærða um höfnun á tilboði hans hafi verið byggð. Verði því að telja að farið hafi verið í bága við 2. mgr. 53. gr. laga nr. 94/2001, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ennfremur verði að hafa hugfast þá óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar, sem hvíli á stjórnvaldi við töku á matskenndri stjórnvaldsákvörðun, að tilgreina þau málefnalegu rök sem stjórnvaldið leggi áherslu á eftir ítarlega rannsókn þess á málavöxtum.

Samkvæmt framansögðu hafi tilboð verið lækkuð eftir opnun þeirra, reikningsaðferðir kærða að því er varði verðtilboð bjóðenda verið í engu samræmi við forsendur útboðsins og rökstuðningur kærða vegna þjónustuþáttar útboðsins verið með öllu ófullnægjandi. Með vísan til þessa séu verulegar líkur á því að brotið hafi verið gegn lögum nr. 94/2001 og skilyrði fyrir stöðvun samningsgerðar því uppfyllt. Hafi kærandi verulega hagsmuni af því að samningsgerð verði stöðvuð þar sem samningur á milli kærða og Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. leiði til þess að hann eigi ekki raunhæfa möguleika á að tilboð hans verði samþykkt, sbr. 1. mgr. 83. gr. laga nr. 94/2001. Þá verði einnig að líta til þess að almannahagsmunir séu í húfi, þ.e. að unnt sé að treysta því að opinberir aðilar fylgi settum útboðsskilmálum og gæti réttra reglna við framkvæmd útboða.

III.

Kærði krefst þess að kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar verði hafnað þar sem á fundi bæjarráðs kærða 15. júní 2006 hafi verið bókuð ákvörðun um að ganga til samninga við Intrum á Íslandi/Lögheimtuna ehf. á grundvelli tilboðs þess. Hafi fyrirtækinu og öðrum bjóðendum verið tilkynnt um ákvörðunina sama dag með tölvupósti, sbr. 2. mgr. 54. gr. laga nr. 94/2001. Með ákvörðuninni og tilkynningu um hana til Intrum á Íslandi/Lögheimtunnar ehf. hafi verið kominn á bindandi samningur á milli kærða og fyrirtækisins. Skorti því forsendur til að stöðva samningsgerð sem þegar sé komin á og verði gerð eiginlegs samnings í raun aðeins handavinna, þ.e.a.s. að færa ákvörðun sem þegar sé orðin skuldbindandi fyrir kærða í skjalaform. Jafnframt er vísað til þess að útboðslýsing hafi verið mjög nákvæm og að við opnun tilboða hinn 22. maí 2006 hafi sérstaklega verið spurt hvort bjóðendur hefðu einhverjar athugasemdir við útboðið, en engar athugasemdir borist. Þá er tekið fram að kærandi virðist ekki hafa lögvarða hagsmuni af stöðvun samningsgerðar. Sé fallist á útreikning kærða sé Intrum á Íslandi/Lögheimtan ehf. með hagstæðasta tilboðið, en sé fallist á útreikning kæranda sé Momentum ehf. með hagstæðasta tilboðið.

IV.

Kærandi hefur í máli þessu krafist stöðvunar samningsgerðar, sbr. heimildir kærunefndar útboðsmála samkvæmt 80. gr. laga nr. 94/2001. Í 1. mgr. 54. gr. laganna kemur fram að tilboð skuli samþykkja skriflega innan gildistíma þess og er þá kominn á bindandi samningur á grundvelli útboðsgagna og tilboðs bjóðanda. Þó skal gera sérstakan samning um kaup á vöru, þjónustu eða verki á grundvelli útboðsins þegar við á eða annar aðili óskar þess. Í 1. mgr. 83. gr. laganna kemur fram að eftir að samningur hefur verið gerður verði hann ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Í 3. mgr. sömu greinar segir að um gildi samninga, sem stofnað er til samkvæmt lögunum, fari að öðru leyti eftir almennum reglum.

Í máli þessu liggur fyrir að Intrum á Íslandi/Lögheimtunni ehf. var tilkynnt með tölvupósti, dags. 15. júní 2006, að bæjarráð kærða hefði ákveðið að ganga til samninga við fyrirtækið á grundvelli tilboðs þess. Verður að líta svo á að á því tímamarki hafi verið kominn á bindandi samningur milli kærða og þessa bjóðanda. Brestur kærunefnd útboðsmála því heimild til að verða við kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar á grundvelli hins kærða útboðs. Þegar að þessu virtu verður að hafna kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar.

 

 

 

 

Ákvörðunarorð:

Kröfu kæranda, AM Kredit ehf., um stöðvun samningsgerðar vegna útboðs kærða, Akureyrarbæjar, auðkennt sem ,,Innheimtuþjónusta fyrir Akureyrarbæ“, er hafnað.

 

                                                               Reykjavík, 29. júní 2006.

                                                               Páll Sigurðsson

                                                               Stanley Pálsson

                                                               Sigfús Jónsson

                                                                          

              

                                                                          

 

 

Rétt endurrit staðfestir,

Reykjavík, 29. júní 2006.



Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn