Fjármála- og efnahagsráðuneytið

Mál nr. 4/2008. Úrskurður kærunefndar útboðsmála:

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 1. apríl 2008

í máli nr. 4/2008:

Félag sjálfstætt starfandi arkitekta

gegn

Umhverfisráðuneytinu og Vatnajökulsþjóðgarði

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2008, bar Félag sjálfstætt starfandi arkitekta kæru undir kærunefnd útboðsmála, f.h. eftirtalinna félaga: Arkitektar Hjördís & Dennis ehf., Arkis ehf., Kanon arkitektar ehf., Arkitektar Laugavegi 164 ehf., Skapa & Skerpa arkitektar ehf., Teiknistofan ehf., Teiknistofan Tröð ehf., VA arkitektar ehf. og Vinnustofan Þverá ehf.

Kærð var tilhögun útboðs nr. 14426 – Vatnajökulsþjóðgarður, Gestastofa á Skriðuklaustri, hönnunarsamkeppni. Í kæru voru kröfur kæranda orðaðar með eftirfarandi hætti:

„Þess er krafist, með vísan til 97. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup, að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi þann hluta keppnislýsingar (skilmála) um gestastofu á Skriðuklaustri, útboð nr. 14426, er fellur undir grein 4.3. Þóknun hönnuða, í keppnislýsingunni.

Til vara er þess krafist að kærunefndin úrskurði ógilda samkeppnislýsingu, útboð nr. 14426 Vatnajökulsþjóðgarður Gestastofa á Skriðuklaustri.

Þá er þess krafist, með vísan til 1. mgr. 96. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup, að kærunefnd útboðsmála stöðvi þegar hönnunarsamkeppnina og stöðvi að gengið verði til samninga við vinningshafa á grundvelli samkeppnislýsingarinnar þar til endanlega hefur verið úrskurðað í máli þessu.

 

Loks krefst kærandi þess, með vísan til 3. mgr. 97. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup, að kærunefnd útboðsmála ákveði að umhverfisráðuneytið og Vatnajökulsþjóðgarður greiði kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi. Er áskilinn réttur til að leggja fram gögn um þann kostnað kæranda á síðari stigum.“

           

Kærða var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Sjónarmið kærða komu fram í bréfum, dags. 18. febrúar 2008 og 21. febrúar 2008, þar sem kærði krafðist þess að öllum kröfum kæranda yrði hafnað og kæranda gert að greiða kærumálskostnað í ríkissjóð. Athugasemdir kæranda við greinargerð kærða bárust nefndinni 29. febrúar 2008. Með bréfi, dags. 27. febrúar 2008, krafðist kærandi þess að nefndarmennirnir Stanley Pálsson og Sigfús Jónsson vikju sæti við meðferð málsins.

 

Með ákvörðun, dags. 25. febrúar 2008, hafnaði kærunefnd útboðsmála að stöðva innkaupaferli útboðs nr. 14426 – Vatnajökulsþjóðgarður, Gestastofa á Skriðuklaustri, hönnunarsamkeppni.

 

I.

Hinn 15. janúar 2008 auglýsti kærði útboð nr. 14426, Vatnajökulsþjóðgarður, Gestastofa á Skriðuklaustri, hönnunarsamkeppni. Í „samkeppnislýsingu“ segir að keppendur eiga að gera tillögu að gestastofu (meginstarfstöð/þjónustumiðstöð) á Skriðuklaustri en auk þess „að sýna hugmyndir höfunda að ímynd (minni) og tengingu milli allra stofanna fjögurra“. Þá segir að eftirtalin atriði verði þungvæg við mat dómnefndar á úrlausnum:

„a) Listræn úrlausn – góð og sannfærandi byggingarlist.

b) Samræming hlutverks og umhverfis – að húsið svari aðstæðum.

c) Fyrirkomulag – tenging rýma og uppfylling rýmisáætlunar.

d) Efnisval – varanleiki og lágmörkun viðhalds.

e) Hagkvæmni – gætt sé hófs í stofn og rekstrarkostnaði.

f) Aðlögunarhæfni – breytanleiki og stækkunarmöguleikar.

g) Hugmyndir hönnuða um augljósa tengingu (minni) stofanna fjögurra, texti (skýringarmyndir - riss)“

 

Verðlaun verða veitt fyrir efstu þrjú sætin í samkeppninni, alls kr. 4.000.000 án virðisaukaskatts. Kærði fer fram á „að tillöguhöfundar myndi hönnunarhóp um tillöguna sem samanstendur af þeim hönnuðum sem að verkinu koma t.d. arkitektum, verkfræðingum, landslagsarkitektum, innanhúss­hönnuðum og/eða sýningar­hönnuðum. Eiginleg hönnun sýningar er þó ekki hluti af verkinu.“ Þá kemur fram að vinningshafi fyrstu verðlauna verði ráðinn til fullnaðarhönnunar gestastofu á Skriðuklaustri og að þóknun til hönnunarhópsins fyrir fullnaðarhönnun verksins skuli vera alls kr. 13.500.000 án virðisaukaskatts.

 

II.

Kærandi telur að af athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 84/2007 megi ráða að hönnunarsamkeppni sé ekki eiginlegt innkaupaferli og sé því ekki aðferð við opinber innkaup. Telur kærandi að kærði brjóti þannig gegn lögum um opinber innkaup með því að fastsetja verð fyrir þjónustu arkitekta, verkfræðinga, landslagshönnuða og fleiri einhliða og án beinna tengsla við það verkefni sem þjónustan lýtur að. Kærandi segir að sú þjónusta sem felist í fullnaðarhönnun gestastofunnar sé útboðsskyld samkvæmt lögum um opinber innkaup og hönnunar­samkeppni komi ekki í stað þeirra innkaupaaðferða sem lögin heimili. Þá telur kærandi að skylt sé að efna til samningskaupa í kjölfar hönnunarsamkeppninnar.

 

III.

Kærðu telja að krafa kæranda gangi í berhögg við markmið laga nr. 84/2007 um hagkvæmni og jafnræði. Fast verð í samkeppnislýsingu samræmist þeim markmiðum hins vegar þar sem það stuðli að hagkvæmni í innkaupum og tryggi á sama tíma jafnræði bjóðenda. Kærðu telja að kærandi reisi kæru sína á rangri túlkun á lögum um opinber innkaup. Kærðu segja að þrátt fyrir orðalag 30. gr. laganna sé engu að síður ljóst af öðrum ákvæðum laganna að ætlunin sé að hönnunarsamkeppni sé beitt sem innkaupaaðferð við kaup á hönnunarþjónustu. Vísa kærðu til 8. tölul. 2. gr. og 2. mgr. 37. gr. laganna og 11. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2004/18/EB þessu til rökstuðnings. Þá vísa kærðu til þess að kærandi hafi átt þátt í gerð Leiðbeininga um hönnunarsamkeppni sem sé á fylgiskjali A við keppnislýsingu og hafi auk þess stöðu stjórnsýslufyrirmæla. Kærðu segja að tilhögun um fast verð sé í fullu samræmi við gr. 3.1.3 og 3.3.5 í framangreindum leiðbeiningum.

 

IV.

Kærandi krefst þess að tveir nefndarmenn kærunefndar útboðsmála víki sæti við úrlausn þessa máls þar sem nefndarmennirnir hafi áður tekið ákvörðun um að hafna því að stöðva innkaupaferli. Í lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup, er kærunefnd útboðsmála veitt sérstök heimild til að taka ákvörðun um stöðvun innkaupaferlis eða gerð samnings þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, sbr. 1. mgr. 96. gr. laganna. Skilyrði fyrir beitingu þessa ákvæðis er að nefndin telji að verulegar líkur séu á því að brotið hafi verið gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim. Ákvörðun um stöðvun útboðs eða samningsgerðar er samkvæmt þessu bráðabirgðaákvörðun sem felur ekki í sér endanlok máls fyrir nefndinni. Slík ákvörðun er almennt tekin með skömmum fyrirvara, án þess að öll gögn málsins liggi fyrir. Kærunefnd útboðsmála er þannig ekki bundin af eigin ákvörðun um stöðvun þegar tekin er endanleg afstaða til málsins. Í lögum um opinber innkaup er ekki vikið að því sérstaklega hvort nefndarmenn verði sjálfkrafa vanhæfir til að taka endanlega ákvörðun í máli að undangenginni bráðabirgðaákvörðun. Í 8. mgr. 95. gr. laganna kemur fram að um meðferð mála hjá kærunefnd útboðsmála, að öðru leyti en fjallað er í XIV. kafla laganna, fari eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vanhæfis­reglur þær sem taldar eru upp í 1.-5. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga taka ekki til þeirrar aðstöðu þegar starfsmaður hefur áður tekið afstöðu til máls innan sama stjórnvalds. Í stjórnsýslurétti hefur almennt ekki verið talið að starfsmaður verði vanhæfur við það að taka bráðabirgðaákvörðun áður en endanlega er skorið úr máli. Lög nr. 84/2007 eru sérlög gagnvart stjórnsýslulögum og lögin gera sérstaklega ráð fyrir stöðvunar­úrræðum. Af lögunum og athugasemdum með frumvarpi að þeim er ljóst að mikil áhersla er lögð á að bjóðendur hafi góða möguleika á að bera fram stöðvunarkröfu enda er það oft nauðsynlegt til að kærunefndin geti tekið aðalkröfur kæranda til greina, sbr. 1. mgr. 100. gr. laganna. Þar sem lögin gera þannig ekki ráð fyrir því að krafa, og þar með ákvörðun, um stöðvun sé undantekningarúrræði heldur þvert á móti nauðsynlegur og eðlilegur hluti af meðferð margra kærumála er ekki hægt að líta svo á að ákvörðun um stöðvun valdi því að nefndarmenn verði vanhæfir. Af framansögðu telur kærunefnd útboðsmála að 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga og almennar reglur stjórnsýsluréttar leiði ekki til þess að nefndarmenn kærunefndarinnar sem tekið hafa bráðabirgðaákvörðun um stöðvun verði vanhæfir til að úrskurða endanlega í sama máli.

Mál þetta lýtur efnislega að því hvort heimilt sé að ákveða fyrir fram það verð sem kaupandi mun greiða fyrir keypta þjónustu á fullnaðarhönnun vinningstillögu í hönnunar­samkeppni. Hin kærða hönnunarsamkeppni er í raun hluti af samningskaupa­ferli samkvæmt 3. mgr. 33. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup. Þar sem kaupandi hefur skuldbundið sig til að semja um þjónustuna við sigurvegara hönnunarsamkeppninnar er því rétt að líta heildstætt á keppnina og eftirfarandi samningskaup.

Kaupendum er almennt játað nokkuð svigrúm við ákvörðun um það hvaða forsendur þeir leggja til grundvallar mati á tilboðum. Í 1. mgr. 45. gr. laga nr. 84/2007 segir að forsendur fyrir vali tilboðs skuli annaðhvort miðast eingöngu við lægsta verð eða fjárhagslega hagkvæmni frá sjónarhóli kaupanda. Ákvæðið gerir þannig ráð fyrir því að hægt sé að velja tilboð út frá öðrum forsendum en verði. Ýmsar forsendur má leggja til grundvallar vali tilboðs og í ákvæðinu eru í dæmaskyni taldar upp nokkrar  mögulegar forsendur, m.a. tæknilegir eiginleikar, útlit, notkunareiginleikar, umhverfislegir eiginleikar, rekstrarkostnaður og rekstrarhagkvæmni.

Hönnunarsamkeppni sú sem deilt er um í máli þessu er liður í kaupum á þjónustu. Kaupandi hefur skuldbundið sig til þess að ganga til samninga við sigurvegara keppninnar um fullnaðarhönnun vinningstillögu og hefur þegar tekið fram að greiddar verði kr. 13.500.000 fyrir þá þjónustu. Þar sem forsendur fyrir vali tilboðs eru ekki „lægsta verð“ er ekki ólögmætt af kaupanda að gefa fyrirfram upp heildar­kaupverðið. Raunar er það eina leiðin til þess að val á tilboði muni ekki að einhverju leyti ráðast af verði tilboðsins. Verður því að hafna aðalkröfum kæranda.

Kærandi hefur krafist þess að kærða verði gert að greiða honum kostnað við að hafa kæruna uppi, sbr. fyrri málslið 3. mgr. 97. gr. laga nr. 84/2007. Með hliðsjón af úrslitum málsins er skilyrðum ákvæðisins ekki fullnægt og verður því að hafna kröfunni.

Kærði hefur krafist þess að kæranda verði gert að greiða málskostnað til ríkissjóðs. Samkvæmt seinni málslið 3. mgr. 97. gr. laga nr. 84/2007 getur kærunefnd útboðsmála úrskurðað kæranda til að greiða málskostnað sem rennur í ríkissjóð ef kæra er bersýnilega tilefnislaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framgangi opinberra innkaupa. Með hliðsjón af orðalagi framangreindrar lagaheimildar er ljóst að mikið þarf til að koma svo að henni verði beitt. Skilyrðum ákvæðisins er ekki fullnægt í þessu máli og verður því að hafna kröfunni.

 

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda, Félags sjálfstætt starfandi arkitekta, um að nefndarmennirnir Sigfús Jónsson og Stanley Pálsson víki sæti við meðferð málsins, er hafnað.

 

Kröfu kæranda, Félags sjálfstætt starfandi arkitekta, um „að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi þann hluta keppnislýsingar (skilmála) um gestastofu á Skriðuklaustri, útboð nr. 14426, er fellur undir grein 4.3. Þóknun hönnuða, í keppnislýsingunni“, er hafnað.

 

Kröfu kæranda, Félags sjálfstætt starfandi arkitekta, um „að kærunefndin úrskurði ógilda samkeppnislýsingu, útboð nr. 14426 Vatnajökulsþjóðgarður Gestastofa á Skriðuklaustri“, er hafnað.

 

Kröfu kæranda, Félags sjálfstætt starfandi arkitekta, um að kærðu, umhverfisráðuneytinu og Vatnajökulsþjóðgarði, verði gert að greiða kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi, er hafnað.

 

Kröfu kærðu, umhverfisráðuneytinu og Vatnajökulsþjóðgarði, um að kæranda, Félagi sjálfstætt starfandi arkitekta, verði gert að greiða málskostnað til ríkissjóðs, er hafnað.

 

Reykjavík, 1. apríl 2008.

Páll Sigurðsson

Sigfús Jónsson

Stanley Pálsson

                                                              



Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn