Mál nr. 6/2008B. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála:
Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 12. nóvember 2008
í máli nr. 6/2008B:
Ríkiskaup
gegn
Bílaleigu Flugleiða ehf.
Með bréfi, dags. 1. september 2008, óskuðu Ríkiskaup eftir endurupptöku á máli kærunefndar útboðsmála nr. 6/2008, Bílaleiga Flugleiða ehf. gegn Ríkiskaupum. Ríkiskaup gerði „þá kröfu við endurupptökuna að öllum kröfum kæranda [yrði] hafnað [...]“.
Varnaraðila, Bílaleigu Flugleiða ehf., var gefinn kostur á að tjá sig um efni endurupptökubeiðninnar. Með bréfi, dags. 15. september 2008, barst umsögn varnaraðila. Með bréfi, dags. 22. september 2008, bárust athugasemdir sóknaraðila, Ríkiskaupa, við umsögn varnaraðila.
I.
Hinn 23. apríl 2008 auglýsti sóknaraðili útboðið „Rammasamningsútboð nr. 14501-Bílaleigubílar” til að leita tilboða í leigu á bílaleigubílum. Í 1.1.9. gr. útboðsgagna voru tekin fram þau gögn sem fylgja skyldu með tilboðum. Samkvæmt ákvæðinu átti tilboðum m.a. að fylgja ýmsar upplýsingar eins og t.d.: „nöfn eigenda og stjórnarmanna, fjölda (og menntun/reynsla) starfsmanna, upplýsingar um gæðastefnu og/eða gæðavottanir, upplýsingar um öryggismál, yfirlit yfir helstu sambærileg verkefni, unnin á s.l. 2 (tveimur) árum, upplýsingum um heildarveltu bjóðanda á árinu 2007, sundurliðaða eftir flokkum sem tilgreindir eru í gr. 1.1.1. Almenn lýsing og heimilisfang umsjónaraðila útboðs, staðfesting endurskoðanda að bjóðandi sé með jákvætt eiginfé”. Þá áttu bjóðendur einnig að gefa „upplýsingar um afgreiðslustaði og opnunartíma þeirra, fjölda og flokkun bifreiða [?]“. Í 1.2.1.3. gr. útboðslýsingar var þess krafist að bjóðendur uppfylltu m.a. það skilyrði að hafa „opna afgreiðslu a.m.k. alla virka daga ársins, a.m.k. á höfuðborgarsvæðinu, Ísafirði, Akureyri, Egilstöðum, Höfn, Keflavík og þar sem bjóðandi hefur aðsetur sitt“. Upplýsingar um afgreiðslustaði og opnunartíma þeirra, fjölda og flokkun bifreiða áttu að fylgja með tilboði, samkvæmt tilboðsblaði.
Varnaraðili var einn bjóðenda í útboðinu. Með tölvupósti til varnaraðila, dags. 13. júní 2008, tilkynnti sóknaraðili að öll tilboð hefðu uppfyllt kröfur um form og innihald. Í tölvupóstinum kom fram að einkunn varnaraðila hefði verið 70,1 stig en ákveðið hefði verið að velja tilboð frá Höldi ehf. og Alp ehf., sem fengið hefðu 84,9 stig og 90,0 stig.
Varnaraðili kærði ákvörðunina til kærunefndar útboðsmála og byggði á því að sóknaraðila hefði verið óheimilt að ganga til samninga við Alp ehf. þar sem það félag hefði ekki uppfyllt skilyrði útboðsskilmála um tæknilega getu. Nánar til tekið taldi varnaraðili að Alp ehf. hefði hvorki haft starfsstöð á Höfn né Ísafirði og því hefði félagið ekki uppfyllt skilyrði útboðslýsingar um að bjóðandi skyldi hafa „opna afgreiðslu a.m.k. alla virka daga ársins, a.m.k. á höfuðborgarsvæðinu, Ísafirði, Akureyri, Egilstöðum, Höfn, Keflavík og þar sem bjóðandi hefur aðsetur sitt“.
Kærunefnd útboðsmála komst að þeirri niðurstöðu að fjölmargar af þeim upplýsingum sem krafist var í útboðsgögnum að fylgja skyldu tilboðum hefðu ekki fylgt tilboði Alp ehf. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála nr. 6/2008, dags. 22. ágúst 2008, var úrskurðarorð svohljóðandi:
„Kröfu kæranda, Bílaleigu Flugleiða ehf., um að ógilt verði tilboð Alp. ehf. og gengið til samninga við kæranda, er hafnað.
Það er álit kærunefndar útboðsmála að kærði, Ríkiskaup, sé skaðabótaskyldur gagnvart kæranda, Bílaleigu Flugleiða ehf., vegna kostnaðar kæranda við að undirbúa tilboð og taka þátt í rammasamningsútboði nr. 14501 – Bílaleigubílar.
Kærði, Ríkiskaup, greiði kæranda, Bílaleigu Flugleiða ehf., kr. 400.000,- í kostnað við að hafa kæruna uppi.“
II.
Sóknaraðili segir að fyrir handvömm við meðferð málsins hafi kærunefnd útboðsmála ekki verið sent tilboð Alp ehf. í heild sinni og að ýmsar upplýsingar hafi vantað í þeim gögnum sem sóknaraðili sendi nefndinni. Þar sem úrskurður kærunefndarinnar í máli nr. 6/2008 hafi byggt á því að gögnin vantaði sé ljóst að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi gögnum. Sóknaraðili segist hafa áttað sig á mistökum sínum um leið og honum var birtur úrskurðurinn en þá hafi verið of seint að leiðrétta þau þar sem niðurstaðan hafi þá verið kunngjörð öllum aðilum málsins. Sóknaraðili telur að 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við en þar segi að aðili máls eigi rétt á því að að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.
III.
Varnaraðili telur að heimild til endurupptöku mála hjá kærunefnda útboðsmála sé hvorki að finna í lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup, né í starfsreglum nefndarinnar. Varnaraðili segir það til marks um að löggjafinn hafi ekki ætlað slíkri heimild að vera fyrir hendi. Þá telur varnaraðili að stjórnsýslulög eigi ekki við um endurupptökubeiðnina þar sem sóknaraðili sé ekki lögaðili í skilningi laganna og lögunum sé ekki ætlað að gilda um ákvarðanir sem áhrif hafa á réttindi og skyldur stjórnvalda. Varnaraðili segir endurupptökubeiðnina ósamrýmanlega tilgangi stjórnsýslulaganna, sem sé að vernda borgara gagnvart hinu opinbera. Auk þess segir varnaraðili að stjórnsýslulögin taki ekki til ákvarðana einkaréttarlegs eðlis svo sem kaupa á vörum eða þjónustu.
IV.
Í 95. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, er fjallað um meðferð mála hjá kærunefnd útboðsmála. Samkvæmt 8. mgr. 95. gr. laga nr. 84/2007 gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993 um meðferð kærumála að öðru leyti en kveðið er á um í 95. gr. laga nr. 84/2007.
Í máli nr. 6/2008 var aðalkrafa varnaraðila svohljóðandi: „að litið verði fram hjá því tilboði sem Alp hefur þegar gert skv. útboðslýsingunni“ og að sóknaraðili „skuli ganga til samninga við kæranda í stað Alp“. Þar sem sóknaraðili hafði gert bindandi samning við Alp ehf. samkvæmt 76. gr. laga nr. 84/2007 var þessum kröfum varnaraðila hafnað enda verður slíkur samningur ekki felldur úr gildi eða honum breytt eftir að hann er kominn á, skv. 1. mgr. 100. gr. laga nr. 84/2007. Ný gögn hagga þessari niðurstöðu ekki og því verður mál nr. 6/2008 ekki endurupptekið að þessu leyti.
Varakrafa varnaraðila í máli nr. 6/2008 var að „kærunefndin [léti] uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda“. Í úrskurði sínum lét kærunefndin uppi það álit að sóknaraðili væri skaðabótaskyldur gagnvart varnaraðila. Kærunefnd útboðsmála lét aðeins uppi álit sitt enda hefur nefndin ekki heimild til að kveða á um skaðabótaskyldu með bindandi hætti. Álit nefndarinnar hefur fyrst og fremst þann tilgang að skapa grundvöll fyrir sættir án atbeina dómstóla. Þar sem álit nefndarinnar um skaðabótaskyldu hefur ekki bindandi réttaráhrif er það ekki stjórnvaldsákvörðun. Stjórnsýslulögin gilda þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir og lögin taka þannig ekki til álits kærunefndar útboðsmála um skaðabótaskyldu. Ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku gilda því ekki um álitið. Þá telur kærunefnd útboðsmála að óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar um endurupptöku leiði ekki til þess að endurupptaka beri óbindandi álit sem ætlað er að verða grundvöllur sátta.
Með hliðsjón af úrslitum máls nr. 6/2008 og umfangi þess var sóknaraðila gert að greiða varnaraðila kr. 400.000 í kostnað við að hafa kæruna uppi, sbr. fyrri málslið 3. mgr. 97. gr. laga nr. 84/2007. Þar sem málsatvik gáfu varnaraðila réttmætt tilefni til að efast um að staðið hafði verið að „Rammasamningsútboð nr. 14501-Bílaleigubílar” með lögmætum hætti telur kærunefnd útboðsmála ekki ástæðu til að endurupptaka ákvörðun um málskostnað.
Kærunefnd útboðsmála telur samkvæmt ofansögðu ekki skilyrðum fullnægt fyrir endurupptöku málsins að neinu leyti.
Ákvörðunarorð:
Beiðni Ríkiskaupa, um endurupptöku á máli kærunefndar útboðsmála nr. 6/2008, Bílaleiga Flugleiða ehf. gegn Ríkiskaupum, er hafnað.
Reykjavík, 12. nóvember 2008.
Páll Sigurðsson
Sigfús Jónsson
Stanley Pálsson
Rétt endurrit staðfestir,
Reykjavík, 12. nóvember 2008.