Meira jafnræði í skattlagningu - verulegur tilflutningur á skattbyrði lágtekjufólks

• Vefrit fjármálaráðuneytisins 20. október 2011 (PDF 1 MB)

Á fyrstu tveimur árum núverandi ríkisstjórnar voru gerðar miklar breytingar á sköttum, m.a. sköttum einstaklinga.

Tilgangurinn var að stöðva tekjufall ríkissjóðs og styrkja stöðu hans til frambúðar og að snúa af braut ójafnaðar.

Í „Áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum“, sem fjármálaráðherra kynnti í júní 2009, eru sett fram skýr markmið í skattamálum. Annars vegar að skattheimtan yrði aukin hóflega og yrði innan þeirra marka sem hún hefur verið á undanförnum árum og hins vegar að skattkerfinu yrði beitt markvisst í jöfnunartilgangi.

Greining á áhrifum breytinganna sýnir m.a.með ótvíræðum hætti að verulegur tilflutningur á skattbyrði hefur átt sér stað frá fólki með lægri tekjur yfir á hátekjufólk og að helmingur hjóna, ca 31.000 hjón, greiða nú lægra hlutfall af tekjum sínum í tekjuskatta og útsvar, þ.m.t. fjármagnstekjuskatt, á árinu 2010 en þau gerðu árið 2008.

Með bótum er fjöldi þeirra sem greiða lægra hlutfall meiri eða um 37.000. Ennfremur verður séð að um 77% hjóna eða 47.000 hjón greiða minna í fjármagnstekjuskatt á árinu 2010 en þau hefðu gert skv. 10% flötum skatti.

Skattar á tekjur hjóna á árinu 2010 - samanburður við fyrri ár

Við álagningu tekjuskatta á árinu 2011 á tekjur ársins 2010 eru flestar þær breytingar sem gerðar hafa verið á tekjuskattskerfi einstaklinga komnar til framkvæmda og gefur sú álagning því kost á að greina áhrif þeirra breytinga og leggja mat á hvort náðst hafi þau markmið^[1] sem stefnt var að með kerfisbreytingunum. Eftirfarandi upplýsingar um tekjuskatta á hjón og sambúðarfólk eru fyrstu drög að slíkri greiningu.

Fjöldi hjóna, tekjur, tekjuskattar og bætur 2000 til 2010

Taflan og súluritin sýna þróun tekna og tekjuskatta á síðasta áratug.

Eftirtektarvert er einkum:

1. Heildartekjur lækkuðu frá 2008 til 2010 og samsetning þeirra hefur breyst. Launatekjur hækkuðu um nálægt 2% eða rúmlega 11 mrd. kr. en fjármagnstekjur lækkuðu um yfir 90 mrd. kr. og lækkuðu heildartekjur því um yfir 80 mrd. kr.
2. Almennur tekjuskattur og útsvar hækkaði um rúmlega 5 mrd. kr. eða ca 4%. Fjármagnstekjuskattur lækkaði um helming eða tæpa 7 mrd. kr. Án breytinga á álagningarreglum um hann hefði lækkunin orðið rúmum 3 mrd. kr. meiri.
3. Tekjuskattar alls lækkuðu um ca. 1,5 mrd. kr.
4. Bætur hækkuðu um 3,3 mrd. kr. einkum vegna séstakrar vaxtaniðurgreiðslu.

Heildarskattbyrði, skatthlutföll

Sem afleiðing af breyttum skattstofnum og breyttum skattareglum breyttust meðalskatthlutföll bæði miðað við viðkomandi skattstofna og miðað við heildartekjur.

Skattar sem hlutföll af skattstofni og heildartekjum

1. Meðalskatthlutfall almennra tekjuskatta miðað við skattstofn, þ.e. tekjuskattur og útsvar sem hlutfall af launatekjum og öðrum almennum tekjum hefur ekki breyst mikið frá árunum fyrir hrun^[2]. Það hækkaði lítillega miðað við árið 2008 en er lítið eitt lægra en það var 2004 og 2006.
   
2. Meðalskatthlutfall fjármagnstekjuskatts var 15% en var 19% áður
   
3. Miðað við heildartekjur hefur almenna tekjuskattshlutfallið hækkað verulega þrátt fyrir að vera lítið breytt miðað við skattstofninn. Ástæðan er að þennsla fjármagnstekna á árunum fyrir hrun hafði í för með sér hækkun heildartekna og því lækkaði almenni tekjuskatturinn sem hlutfall af heildartekjum. Þegar bólgutekjurnar hurfu hækkaði þetta hlutfall og varð svipað og það var 2000 og 2004
   
4. Meðalhlutfall fjármagnstekjuskatts af heildartekjum breytist af sömu ástæðum. Þrátt fyrir 50% hækkun skattsins sem hlutfall af stofni hans veldur samdráttur fjármagnstekna því að sem hlutfall af heildartekjum verður fjármagnstekjuskatturinn aðeins rúmur helmingur af því sem hann var á mestu bólguárunum.

Bætur höfðu farið lækkandi sem hlutfall af heildartekjum fram til 2006 en hækkuðu nokkuð 2008 og svo enn meira 2010. Hækkunin það ár stafar af hinni sérstöku vaxtaniðurgreiðslu.

Að teknu tilliti til bóta er neðalskatthlutfall ársins 2010 nokkru hærra en áranna 2006 og 2008. Stafar það eins og áður segir einkum af þennslu fjármagnstekna þau ár og er meðalskatthlutfallið á árinu 2010 að teknu tilliti til bóta svipað og það var á árunum 2000 og 2004.

Breyting á skattbyrði innbyrðis

Þrátt fyrir tiltölulega litlar breytingar á meðalskatthlutföllum hafa miklar breytingar orðið á innbyrðis skiptingu skattbyrði, sem kemur fram í verulegum breytingum á skatthlutföllum inna tekjuskalans svo sem eftirfarandi myndir bera með sér.

Auðlegðarskatturinn svaraði í heild til 0,8% af heildartekjum. Á mestum hluta tekjuskalans var hann 0,2 – 0,3% heildartekna á hverju tekjubili en aðeins fá hjón í þessum tekjubilum áttu það miklar eignir að af því hlytist skattgreiðsla. Í efstu 6 tekjubilunum fer auðlegðarskatturinn yfir 1% af heildartekjum og í því efsta er hann 6,6% heildartekna. Á eftirfarandi mynd hefur honum verið bætt við hina eiginlegu tekjuskatta. Breytist heildarmyndin lítið nema í efstu tekjubilunum. Þar verður auðlindaskatturinn til þess að skattbyrðin í þessum þrepum fer ekki fallandi eins og áður var.

Næsta mynd sýnir hvernig skatta á tekjur og eignir á árinu 2010 eru samsettir eftir tekjubilum. Hinn almenni tekjuskattur og útsvar er að sjálfsögðu meginhluti skattteknanna. Í mestum hluta tekjuskalans hafa hinir skattarnir ekki mikil áhrif enda um fáa einstaklinga að ræða í hverju tekjubili eins og komið verður að síðar. Í efstu tekjubilunum hafa þessir skattar hins vegar afgerandi áhrif og fjármagnstekjuskattur og auðlegðarskattur koma því saman til leiðar að ákveðinn stígandi helst í skattlagningunni allt til enda tekjuskalans.

Eins og áður segir hafa þær breytingar sem gerðar voru á fjármagnstekjuskatti haft mikil áhrif á þessa þróun. Meðalskatthlutfall fjármagnstekjuskatts hækkað úr 10% í 15% af skattstofni. Áhrif breytinganna eru þó afar misjöfn vegna þess hve fjármagnstekjur eru ójafnt dreifðar. Um 1% hjóna hefur 40% allra fjármagnstekna og um 65% fjármagnstekna er hjá 5% hjóna. Hinn hluti þeirra dreifist á marga með lágum fjárhæðum, sem margir hverjir sleppa við skatt vegna frítekjumarks vaxtatekna. Línuritið sýnir dreifingu fjármagnstekjuskatts eftir fjárhæð fjármagnstekna. Þar kemur fram að um 65% hjóna greiða óverulegan fjármagnstekjuskatt vegna þess að vaxtatekjur þeirra eru undir frítekjumarkinu. Ennfremur verður séð að um 77% hjóna eða um 47.000 hjón greiða minna í fjármagnstekjuskatt á árinu 2010 en þau hefðu gert að óbreyttu kerfi þ.e. með 10% flötum skatti.

Hækkun meðalskatthlutfall fjármagnstekjuskatts um 50% af skattstofni stafar af hinni ójöfnu skiptingu fjármagnstekna. Hún ásamt samsvarandi skiptingu eigna og er jafnframt meginskýring á þeirri breytingu á dreifingu heildarskattbyrði sem kemur fram á línuritunum hér að framan sem og sýnd er á því línuriti því sem næst er en það sýnir samanburð skatthlutfalla 2008 og 2010 en að þessu sinni með viðmiðun við fjárhæð heildartekna en ekki miðað við tekjubil. Með þeim móti verða tengsl skatthlutfalls og tekna auðsærri. Sú mynd dregur glöggt fram þær miklu breytingar sem orðið hafa á dreifingu skattbyrði með breytingu skattalaga á síðustu tveimur árum. Við ályktanir af þessu grafi þarf að fara varlega vegna breytinga á tekjum og samsetningu þeirra milli ára. Verðgildi tekna og skatta hefur minnkað milli ára vegna verðbólgu en heildaráhrif breytinganna hvað varðar lögun og feril grafsins um skatthlutfallið eru ótvíræð.

Hér kemur fram lækkun skatthlutfalla frá 2008 til 2010 upp að um 8,5 m.kr. árstekjum hjóna en rúmlega helmingur hjóna er með tekjur undir þeim mörkum. Lögun grafsins hefur breyst verulega milli þessara tímapunkta. Á árinu 2008 var skattbyrðin stígandi upp að ca. 12 m.kr. árstekjum hjóna en eftir það var hún lítt breytt og síðar fallandi upp eftir tekjustiganum. Yfir þessum mörkum var um fjórðungur hjóna. Á árinu 2010 heldur stígandi skatthlutfall tekjuskatta áfram upp að rúmlega 20 m.kr. árstekjum hjóna en fer síðan að falla þrátt fyrir áhrif hækkaðs fjármagnstekjuskatts. Sé auðlegðarskatturinn tekinn með leiðir það til þess að þetta fall breytist í vægan stíganda.

Skatthlutföll í tilteknum hundraðsbilum

Breytingar á sköttum á milli áranna 2008 og 2010 má einnig sjá í töflunni sem sýnir heildarskatthlutföll í tilteknum punktum á tekjuskalanum, þ.e. í neðsta 1% tekjubili, og síðan á 1 % tekjubili í lok hvers fimmtungs, þ.e. því tuttugasta, fertugasta, sextugasta, áttugasta og hundraðasta 1 % tekjubili. Taflan sýnir einnig meðaltal heildarskatthlufallsins á hvoru ári og tölur fyrir 2010 með og án auðlegðarskatts.

Taflan og stöplaritið sýna glöggt að í neðri hluta tekjuskalans er skattbyrðin lægri á árinu 2010 en hún var á árinu 2008. (Skýringin á tölum í fyrsta tekjubili er sú að þó nokkur fjöldi hjóna sem ekki hafa skattskyldar tekjur hér á landi eiga miklar eignir og greiða auðlegðarskatt.) Athyglisvert er einnig að þrátt fyrir þessar miklu breytingar er skatthlutfall hjá tekjuhæsta % hjóna 33,3%. Við samanburð skatthlutfallanna þarf að hafa í huga að meðaltekjur hjóna í efsta 1 % bilinu er um fjórfalt hærri en í því áttugusta.

_____________

1. Úr „Áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum“, júní 2009, um markmið sem snerta fyrirkomulag beinna skatta:
- Að jafnræði sé í skattlagningu.
- Að skattbyrðin dreifist á skattborgarana með eins sanngjörnum hætti og unnt.
- Að jafna tekjudreifingu í þjóðfélaginu.
- Að stuðla að félagslegum markmiðum og tryggja félagslegt öryggi.

2. Á við meðalskatthlutfall allra hjóna. Mikil breyting verður á skatthlutföllum í einstökum tekjuhópum sem fjallað er um á eftir. Sama á við um meðalskatthlutfall fjármagnstekjuskatts.