Fjármála- og efnahagsráðuneytið

Mál nr. 38/2012. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála:

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 31. janúar 2012

í máli nr. 38/2011:

Logaland ehf.

gegn

Ríkiskaupum

Með bréfi, dags. 16. desember 2011, kærði Logaland ehf. útboð Ríkiskaupa nr. 14974 Rammasamningsútboð gifs og fylgihlutir fyrir heilbrigðisstofnanir“. Endanlegar kröfur kæranda eru orðaðar með eftirfarandi hætti:

„1. Að kærunefndin stöðvi nú þegar í stað innkaupaferli/gerð samnings uns endanlega hefur verið skorið úr kæru.

2. Að kærunefndin felli úr gildi ákvörðun kaupanda um val tilboða í ofangreindu útboði, dags. 9. desember 2011, og leggi fyrir kærða að auglýsa útboð á nýjan leik.

3. Að kærunefndin ákveði að kærði greiði kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi.“

Kærandi skilaði inn viðauka við kæruna, dags. 19. desember 2011. Kærða var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Sérstaklega var óskað eftir athugasemdum kærða vegna kröfu kæranda um stöðvun á samningsgerð. Með bréfi, dags. 24. janúar 2012, krafðist kærði þess að kröfu um stöðvun samningsgerðar yrði hafnað.

Í þessum hluta málsins tekur kærunefnd útboðsmála til skoðunar hvort rétt þyki að stöðva samningsgerð í kjölfar hins kærða útboðs.Endanlega verður leyst úr öðrum kröfum kærunnar síðar.

 

I.

Í júlí 2011 auglýsti kærði útboð nr. 14974 „Rammasamningsútboð – Gifs og fylgihlutir fyrir heilbrigðisstofnanir“. Boðnir voru út fimm vöruflokkar:

A.    Mjúkt gifs úr gerviefnum í rúllum

B.     Hart gifs úr gerviefnum í rúllum og spelkuefni

C.     Gifs úr náttúrúlegum efnum (Plaster of Paris) í rúllum og spelkuefni

D.    Bólstur (undirlag) undir gifs

E.     Grisjuhólkar undir gifs

            Í kafla 1.1.1 sagði m.a. að heimilt værir að bjóða í einstaka vöruflokka eða alla.

Kafli 1.2.6 í útboðslýsingu nefndist „Val á samningsaðila“, en þar sagði m.a. eftirfarandi:

 

„Ríkiskaup munu semja við þann eða þá aðila sem hljóta flest stig samkvæmt matslíkani útboðsins.

 

Ríkiskaup ásamt fulltrúum LSH og annarra heilbrigðisstofnana munu yfirfara, bera saman og meta tilboð bjóðenda út frá gæðum, tæknilegum eiginleikum og notkunareiginleikum. Þeir munu:

(1) meta gildi tilboða og hæfi bjóðenda.  

(2) meta hvaða tilboð uppfylla lágmarkskröfur sem eru settar fram í þessari útboðslýsingu. Tilboðum sem ekki uppfylla lágmarkskröfur verður hafnað.

(3) meta gild tilboð og gefa þeim einkunn.

(4) láta bjóðendum í té rökstuðning, verði eftir því óskað.

 

            Eftirfarandi atriði verða höfð til hliðsjónar við mat á tilboðum og val á samningsaðila:

 

            Nr. 1    Forsendur                                                                                                               Stig

            1          Gæði, tæknilegir eiginleikar og notkunareiginleikar        50

            Nr. 2    Forsendur verð

                        Verð                                                                                50

            Nr.       Forsendur

            1+2      Heildarstigafjöldi                                                           100

           

            I. Gæði, tæknilegir eiginleikar og notkunareiginleikar

Mat gæða, tæknilegra eiginleika og notkunareiginleika boðinnar vöru er faglegt mat faghóps og sérfræðinga sem hafa þekkingu á vörunni

Faghópur mun gefa hverjum lið einkunn frá 1 (lægst) til 5 (hæst)

 

Vöruflokkur A: mjúkt gifs úr gerviefnum í rúllum

Við mat á gæðum, tæknilegum eiginleikum og notkunareiginleikum er skoðað:

           

Hvernig er að leggja gifsið (20 stig)

Skoðað  verður

-         Hversu auðvelt er að móta/forma gifsið eftir lögun útlims    (10 stig)

-         Hversu vel gifslög loða saman við notkun (10 stig)

            Hvernig heldur gifsið lagi (20 stig)

            Skoðað verður

-         Hversu lengi þarf að styðja við gifsaðan útlim þar til gifs er nógu hart til að halda lagi

            Hversu sveigjanlegt er gifsið (20 stig)

            Skoðað verður

-         Hversu auðvelt er að spenna upp gifsið þegar það er orðið fullhart

            Hversu auðvelt er að rekja gifsið af (20 stig)

            Skoðað verður

-         Hversu auðvelt er að taka upp enda á gifsi og rekja það af útlim án þess að nota þurfi skæri eða sagir.

            Hvað er gifs lengi að þorna (20 stig)

            Skoðað verður

-         Hversu lengi þarf að styðja við útlim áður en gifs er orðið það sterkt að það heldur lagi þegar stuðningi er sleppt.  Það gips sem þornar hraðast fær 20 stig, aðrar vörur/búnaður í hlutfalli af því.“

 

Kærandi var meðal bjóðenda í útboðinu og kærði tilkynnti um mat sitt á tilboði kærða hinn 9. desember 2011. Mat faghóps á vöru kæranda í flokki A var eftirfarandi:

 

„Vöruflokkur A: mjúkt gifs úr gerviefnum í rúllum  

 

Hvernig er að leggja gifsið (20 stig). Tilboð kæranda fær 1 í einkunn af 5 mögulegum.

 

-          Hversu auðvelt er að móta/forma gifsið eftir lögun útlims (10 stig)

UMSÖGN FAGHÓPS

Erfitt er að móta/forma gifsið að lögun útlims. Gifsið er orðið mjög hart í rúllu eftir að hafa verið sett í 70-95°heitt vatn og því erfitt að móta gifsið á útlim. Gifsrúllan klessist saman þegar hún er tekin upp úr vatninu. Rúllan heldur því ekki lagi meðan verið er að leggja sem gerir erfitt fyrir að forma gifsið. Gifsið harðnar það fljótt að starfsmaður nær ekki að nota alla rúlluna. Því er tíminn til að leggja ekki nægilegur. 

 

-          Hversu vel gifslög loða saman við notkun (10 stig)

UMSÖGN FAGHÓPS

Gifslögin loða ekki vel saman við notkun. Full hörnun er komin eftir ca. 10 mínútur og þá er ekki lengur hægt að láta gifsið loða við undirlag.

 

Hvernig heldur gifsið lagi (20 stig).  Tilboð kæranda fær 1 af 5 í einkunn.

UMSÖGN FAGHÓPS

Gifsið heldur ekki vel lagi eftir að gifs er tekið af. Krafa er um að mjúkt gifs haldi lagi eftir að gifs þornar og klippt upp en samt á að vera hægt að opna það vel þegar það er tekið af.

 

Hversu sveigjanlegt er gifsið (20 stig).  Tilboð kæranda fær 1 af 5 í einkunn.

UMSÖGN FAGHÓPS

Gifsið er mjög lítið sveigjanlegt. Gifsið fellur ekki aftur í upprunalegt lag eftir að sjúklingur hefur sett það á sig aftur. Erfitt er að smeygja sér úr og því hætta á að sjúklingur finni til. Gifsið er mjög aflaga eftir að það er klippt upp og því ekki nothæft.  

 

Hversu auðvelt er að rekja gifsið af (20 stig) Tilboð kæranda fær 1 af 5 í einkunn

UMSÖGN FAGHÓPS

Ekki er auðvelt rekja gifsið af til að losa gifsið af sjúklingi, notendur þurftu að toga vel (töluvert átak) og hætta á að sjúklingur finni til ef hann er eitthvað viðkvæmur/aumur t.d. yfir brotstað.

 

Hvað er gifs lengi að þorna (20 stig) Tilboð kæranda fær 3 af 5 í einkunn

UMSÖGN FAGHÓPS:

Vinnulag við þetta gifs er að það þarf að leggja rúlluna í 70-95°C heitt vatn fyrir lagningu. Fyrir vikið verður gifsið það heitt að ekki er hægt að leggja það strax beint á sjúklinginn án þess að valda sjúklingi óþægindum. Þess vegna þarf að bíða meðan gifsið kólnar, en um leið byrjar það að harðna. Eðli málsins samkvæmt, harðnar gifs hraðar og fyrr eftir því sem vatnið er heitara.  Þegar þetta gifs hefur kólnað nægjanlega til að hægt sé að leggja það á sjúkling, er það að verða full hart til meðhöndla og móta. Því er ekki hægt að gefa hærri einkunn en 3.“

 

II.

Kærandi segir að útfærsla valforsendunnar „gæði og tæknilegir eiginleikar“ sé svo óljós að ekki samrýmist 1. mgr. 38. gr. og 2. mgr. 45. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007. Kærandi segir að útboðsskilmálar og huglægt mat faghóps hafi verið svo almennt orðaðir að bjóðendur hafi ekki með nokkrum hætti getað gert sér grein fyrir því hvernig tilboð yrðu metin.

            Kærandi segir þetta blasa við í rökstuðningi í vöruflokki A þar sem m.a. sé tekið fram að gifs sem þurfi að bleyta í 70 – 95° heitu vatni valdi mikilli hættu á bruna hjá sjúklingi og starfsfólki. Kærandi segir að kærða hafi verið í lófa lagið að setja fram með hlutlægum hætti kröfu um hámarkshitastig vatns sem nota þyrfti við að mýkja gifsið. Kærandi segir óskiljanlegt á hverju mat byggist m.a. í matsflokkunum „hversu auðvelt er að móta/forma gifsið eftir lögun útlims“ og „hversu vel gifslög loða saman við notkun“. Kærandi segir grein 1.2.6 dæmi um óljósa valforsendu en þar komi fram að það gips sem hraðast þorni fái hæstu einkunn. Í rökstuðningi til kæranda hafi kærði sagt að vara kæranda hefði þótt harðna of fljótt til að starfsmaður næði að nota alla rúlluna.

Kærandi segir að sömu sögu sé að segja um vöruflokka B og C enda sé þar um mjög svipaða matsþætti að ræða.

Kærandi nefnir sem dæmi um ágalla í vöruflokki D hafi verið metið „hversu auðvelt er að leggja bólstrið á“, „hversu mikið varan ertir viðkvæma húð“, „hversu vel bólstrið þolist beint á húð“ og að lokum „hversu auðvelt er að rífa bólstrið í sundur“. Í matsþættinum „hversu mikið varan ertir viðkvæma húð“ segi m.a. að bólstrið megi ekki vera svo gróft að það erti húð. Það bólstur sem minnst erti fái 25 stig en aðrar vörur fái stig í hlutfalli við það. Í matsþættinum „hversu vel bólstrið þolist beint á húð“ eigi að meta hvort bólstrið valdi kláða og óþægindum fyrir sjúklinga og ef svo er þá hversu miklum. Það bólstur sem valdi minnstum kláða fái 25 stig og önnur í hlutfalli við það.

 

III.

Kærði segir að kærufrestur sé útrunninn enda hafi kærandi náð í útboðsgögn hinn 10. ágúst 2011 og hafi því átt að gera athugasemdir eða kæra valforsendur útboðsins mun fyrr. Kærði segir að kærandi hafi ekki átt raunhæfan möguleika á að verða valinn í öðrum vöruflokkum en flokki C. Kærði lítur svo á að athugasemdir kæranda lúti aðallega að flokki A í útboðinu.

Kærði segir að því hafi verið vel lýst í útboðsgögnum hvaða tæknilegu notkunar- og tæknieiginleikum boðin vara í flokki A skyldi vera búin. Af þeim sökum hafi verið óþarfi að tíunda allar mögulegar ástæður fyrir því hvers vegna boðin vara uppfyllti ekki skilgreinda þörf enda gætu þar komið til ótal ófyrirséðar ástæður. Kærði tekur sem dæmi um ófyrirséð atvik að hita þurfi gifs í 75 til 95° hita. Annað dæmi segir kærði vera gifs sem sé langan tíma að þorna. Kærði segist ekki hafa haft hugmyndaflug í að vörur með þessa eiginleika yrðu boðnar. Kærði segir að engin leið hafi verið að lýsa nákvæmlega kröfum og eiginleikum varanna umfram það sem gert var í útboðslýsingu. Einungis prófun og meðhöndlun vörunnar við raunverulegar aðstæður geti sagt til um hversu vel varan uppfylli skilgreinda þörf kaupandans.

            Kærði segir að vara kæranda sé á mörkum þess að vera mjúkt eða hart gifs. Sé lágmarkskrafa fyrir þennan vöruflokk skoðuð nánar komi í ljós að vörurnar uppfylli ekki óundanþæg skilyrði um að hver gifsrúlla sé sérpökkuð og að hægt sé að klippa upp gifsið.

            Kærði segir að kæranda hafi mátt vera ljóst að það sé munur á því hvort gifs harðni fyrir eða eftir að það hefur verið sett á sjúklinginn. Æskilegt er að það harðni ekki um of áður en það er sett á en sem fyrst eftir að það er komið á.

            Kærði segir að enginn rökstuðningur sé af hálfu kæranda fyrir niðurstöðum í flokkum B og C, auk þess hafi kærandi sjálfur fengið vöruflokk C. Kærði segir að engir tæknistuðlar dugi til að mæla ertingu á húð og það verði einungis gert með prófunum.

Kærði segir að ekki hafi verið ástæða til að meta boð kæranda í flokkum D og E þar sem tilboðin hafi ekki komið til greina vegna verðs. Gengið hafi verið úr skugga um að jafnvel þótt boðnar vörur kæranda fengju fullt hús stiga fyrir gæði og tæknilega eiginleika hafi kærandi ekki átt möguleika í þessum flokkum.

 

IV.

Kaupendum er almennt játað nokkuð svigrúm við ákvörðun um það hvaða forsendur þeir leggja til grundvallar mati á tilboðum. Hins vegar er sú skylda lögð á kaupanda að hann tilgreini með eins nákvæmum hætti og unnt er hvaða forsendur verða lagðar til grundvallar mati á tilboðum, sbr. 45. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup. Forsendurnar eiga að vera hlutlægar og tengjast efnahagslegri hagkvæmni með einhverjum hætti en mega aldrei vera svo matskenndar að kaupandanum sé í raun og veru litlar skorður settar við mat tilboða. Eiga bjóðendur þannig að geta áttað sig á því fyrirfram hvernig staðið verði að mati á hagkvæmasta tilboði og hagað boðum sínum í samræmi við það. Forsendur kaupanda fyrir vali tilboðs mega vera byggðar á ýmsum eiginleikum, t.d. gæðum, tæknilegum eiginleikum, útliti og notkunareiginleikum.

Ákvæði 45. gr. laganna gerir ráð fyrir því að tilgreina skuli forsendur fyrir vali tilboðs eins nákvæmlega og framast er unnt. Þá skal tilgreina hlutfallslegt vægi hvers viðmiðs sem vísað er til en ef ómögulegt er að tilgreina tiltekið vægi forsendna skal raða forsendum í röð eftir mikilvægi. Ljóst er að lög um opinber innkaup gera þannig ráð fyrir því að í sumum tilvikum geti val kaupanda byggst á forsendum sem erfitt er að tilgreina með fullkominni nákvæmni. Þá er sömuleiðis gert ráð fyrir því að í sumum tilvikum sé ómögulegt að tilgreina vægi forsendna.

            Í kafla 1.2.6 í útboðslýsingu sem kallast „val á samningsaðila“ segir að sérstakur faghópur meti tilboð og gefi þeim einkunn. Þau atriði sem faghópnum var ætlað að meta eru sum hver ekki orðuð af fullkominni nákvæmni. Þrátt fyrir það telur kærunefnd útboðsmála að bjóðendur í hinu kærða útboði hafi mátt átta sig á því hvernig kaupandi hyggðist meta tiltekna þætti í tilboðum þeirra. Fær það m.a. stoð í því að kærandi gerði hvorki athugasemdir né fyrirspurnir við valforsendur útboðsgagna á meðan á útboðsferlinu stóð.  

Af framangreindum ástæðum telur kærunefnd útboðsmála ekki verulegar líkur á því að kærði hafi brotið gegn lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup. Því telur kærunefnd útboðsmála ekki næg efni til að stöðva samningsgerð í kjölfar hins kærða útboðs þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, sbr. 1. mgr. 96. gr. laga nr. 84/2007.

 

 

Ákvörðunarorð:

Kröfu kæranda, Logalands ehf., um að útboð kærða, Ríkiskaupa, nr. 14974 „Rammasamningsútboð gifs og fylgihlutir fyrir heilbrigðisstofnanir“ verði stöðvað þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, er hafnað.

 

 

                                               Reykjavík, 31. janúar 2012.

                                               Páll Sigurðsson

                                               Auður Finnbogadóttir

                                               Stanley Pálsson

 

 

Rétt endurrit staðfestir,

Reykjavík,                janúar 2012.

 

Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn