Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið

Hafnarnes Ver hf., kærir ákvörðun Fiskistofu dags. um að synja félaginu um leyfi til endurvigtunar á afla skv. reglugerð nr. 224/2006 um vigtun og skráningu sjávarafla, með áorðnum breytingum.

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 31. október 2012, sem barst 20. nóvember 2012 kærði Þórður Heimir Sveinsson hdl. f.h. Hafnarnes Ver hf., til atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra, ákvörðun Fiskistofu dags. 5. október sl. um að synja félaginu um leyfi til endurvigtunar á afla skv. reglugerð nr. 224/2006 um vigtun og skráningu sjávarafla, með áorðnum breytingum.
    Þess er krafist í kærunni að ákvörðun Fiskistofu verði hnekkt „og/eða“ úrskurðuð ógild, og lagt verði fyrir Fiskistofu að taka til greina umsókn félagsins. Þá er óskað eftir því að kæran fái „flýtimeðferð“ vegna „áhrifa á afkomu og hagsmuni kæranda“.
    Um meðferð kærunnar fer samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsatvik og málsmeðferð

    Leyfi Hafnarnes Ver hf. til endurvigtunar á sjávarafla var afturkallað með ákvörðun Fiskistofu dags. 6. febrúar sl., til að öðlast gildi 23. febrúar sl., en sýnt var að afli hafi verið unninn í fiskvinnslu Hafnarnes Ver hf. sem ekki hafði verið veginn með réttum hætti, en með því var brotið gegn skilyrðum í leyfi til endurvigtunar og ákvæðum laga og reglna um vigtun sjávarafla, sbr. 4. mgr. 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Samhliða var félaginu gerð sekt skv. lögum um ólögmætan sjávarafla að fjárhæð 20,8 m. kr. Ákvörðun um álagningu sektarinnar var staðfest af úrskurðarnefnd skv. 6. gr. laga um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla.

    Með bréfi dags. 22. ágúst sl. sótti Hafnarnes Ver hf. um að öðlast leyfi til endurvigtunar að nýju, en í bréfinu var m.a. gerð stuttleg grein fyrir því hvernig ráðgert væri að standa að vigtun á bolfiski og flatfiski í vinnslunni. Með bréfi dags. 10. september sl. fjallaði Fiskistofa um erindi félagsins og óskaði eftir nánari upplýsingum um hvernig fyrirhugað væri að standa að vigtun, með vísun til þess hvernig afturköllun vigtunarleyfis hafi borið að og ákvæða 4. mgr. 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, þar sem segir:
Brjóti aðili sem hefur vigtunarleyfi eða þeir sem í þágu hans starfa gegn ákvæðum III. kafla laga þessara eða reglum settum samkvæmt þeim þannig að bersýnilega leiði til þess að afli verði ranglega skráður skal Fiskistofa afturkalla vigtunarleyfi hlutaðeigandi aðila. Hafi vigtunarleyfi aðila verið afturkallað samkvæmt þessari málsgrein skal honum ekki veitt slíkt leyfi að nýju fyrr en 26 vikur eru liðnar frá afturköllun, enda geri aðili þá í umsókn um leyfi fullnægjandi grein fyrir hvernig hann hyggst tryggja að framkvæmd vigtunar verði í samræmi við lög og reglur.[...].

    Með bréfi Fiskistofu dags. 12. september sl. voru fyrri upplýsingar félagsins, í bréfi dags. 22. ágúst sl., áréttaðar, en auk þess lýsti félagið því yfir að það teldi sviptingu leyfisins á sínum tíma hafa verið ólögmæta. Þá segir í bréfinu að félagið og forsvarsmenn þess muni fylgja því eftir að vigtunaraðilar fylgi þeim reglum sem settar eru. Að endingu segir: „Í ljósi þess með hvaða hætti afturköllun vigtunarleyfis bar að og með vísan til [...] 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 óskar Hafnarnes Ver hf. eftir því að veitt verði endurvigtunarleyfi að nýju enda teljum við að fullnægjandi upplýsingum hafi verið skilað inn.“

    Í bréfi Fiskistofu dags. 5. október sl. er gerð ítarleg grein fyrir samskiptum stofnunarinnar við Hafnarnes Ver, m.a. við undirbúning ákvörðunar um afturköllun endurvigtunarleyfisins, sem áður greinir. Því næst er gerð grein fyrir skýringum í athugasemdum við þau ákvæði sem nú standa í 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. 3. gr. laga nr. 163/2006, en þar segir:
[...]
Í þessu sambandi þarf þó einnig að líta til þess að vigtunarleyfishafa er treyst til að annast mjög mikilvægan þátt í fiskveiðistjórnunarkerfi þar sem einstakar útgerðir og fiskiskip hafa takmarkaðar aflaheimildir. Því er sanngjarnt og eðlilegt að þær kröfur séu gerðar til leyfishafa að þeir sýni í verki að þeir séu traustsins verðir. Þá þarf og að hafa í huga að í mörgum tilvikum eiga og/eða gera vigtunarleyfishafar út þau fiskiskip sem landa þeim afla sem þeir vigta, og í öðrum tilvikum, svo sem þegar um fiskmarkaði er að ræða, annast þeir vigtun á afla mjög margra skipa og báta. Þá þarf ekki að fjölyrða um að sú hætta er fyrir hendi að menn freistist til að brjóta og fara á svig við reglur um vigtun og skráningu sjávarafla, einkum þegar um kvótabundnar tegundir er að ræða. Í ljósi alls þessa er nauðsynlegt að hafa reglur um afturköllun vigtunarleyfa þannig að þær veiti þeim sem ábyrgð bera á vigtun afla nægilegt aðhald. Þá er eðlilegt og sanngjarnt að harðar sé tekið á brotum, sem bersýnilega leiða til að afli verði ranglega skráður, en brotum þar sem vikið hefur verið frá reglum að einhverju leyti án þess þó að það leiði bersýnilega til rangskráningar á afla (Alþt. A-deild, 133. löggjþ., þskj. 235).

    Þessu næst er í bréfi Fiskistofu gerð grein fyrir skyldum stofnunarinnar til að hafa eftirlit með vigtun sjávarafla og því að möguleikar til að upplýsa brot með sýnilegri viðveru séu takmarkaðir, þar sem aðili hefur eðli máls samkvæmt vitneskju um að hann sé undir eftirliti. Af þeirri ástæðu telur Fiskistofa ekki tryggt að „heimsóknir til vigtunarleyfishafa upplýsi til fulls hvort framkvæmd vigtunar sé almennt í samræmi við lög og reglur“. Stofnunin álítur, í ljósi þess alvarlega brots gegn reglum um vigtun sjávarafla, sem leiddi til sviptingar endurvigtunarleyfis Hafnarness Vers hf. í febrúar sl., að „draga megi í efa að tryggt sé að framvegis verði allur afli veginn líkt og lög gera ráð fyrir.“ Auk þess sé ekki til staðar það traust sem ríkja verði milli eftirlitsaðila og þess aðila sem sækist eftir endurvigtunarleyfi að nýju, sem sé ein af forsendum slíkrar ákvörðunar, eins og ráða megi af framanröktum skýringum við 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Að teknu tilliti til þessa telur stofnunin að „ekki hafi verið gerð fullnægjandi grein fyrir hvernig fyrirhugað er að tryggja að framkvæmd vigtunar hjá fyrirtækinu myndi vera í samræmi við lög og reglur“. Af þessum ástæðum og með vísan til 4. mgr. 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, verði að hafna beiðni Hafnarness Vers hf. um leyfi til endurvigtunar sjávarafla.

Sjónarmið Hafnarness Vers hf.

    Í stjórnsýslukæru Hafnarness Vers hf. er fjallað ítarlega um málavexti frá sjónarmiði félagsins. Því er haldið fram í kærunni að sjónarmið Fiskistofu fyrir synjun um leyfi til endurvigtunar sjávarafla, séu ekki lögmæt með því að þau eigi sér ekki stoð í 4. mgr. 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Hvað varðar sjónarmið um takmörk beins sýnilegs eftirlits, þá telur félagið að sömu rök hljóti þá að gilda um alla aðra aðila sem hafa endurvigtunarleyfi, og því sé sjónarmiðið ólögmætt. Hvað varðar skort á trausti milli eftirlitsstjórnvalds og leyfishafa, þá áréttar félagið þá skoðun sína að ákvörðun um sviptingu endurvigtunarleyfis í febrúar sl. hafi verið ólögmæt. Hvað sem því líði hafi félagið greitt álagða sekt og ekki átt möguleika á að sækja um að öðlast endurvigtunarleyfi að nýju fyrr en að liðnum þeim 26 vikna fresti sem mælt er fyrir um í 4. mgr. 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Því næst segir í kærunni:
Kærandi hefur [...] gert allt sem í hans valdi stendur til að skapa sér traust á ný. Af því leiðir að það er nauðsynlegt að reglur varðandi afturköllun vigtunarleyfa, sem sem um hvenær aðili sem misst hefur leyfi getur fengið það að nýju, séu skýrar og samræmdar sem kærandi telur ekki koma fram í rökstuðningi [Fiskistofu]. [Svör stofnunarinnar] eru [...] óskýr og ómálefnaleg og ber að hafna.“ (svo).

    Í stjórnsýslukærunni segir þessu næst að það sé löggiltur vigtunarmaður sem beri ábyrgð á endurvigtun sjávarafla til samræmis við 11. og 13. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, lög nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn, og reglur nr. 650/2007 um almennt og sérstakt hæfi löggiltra vigtarmanna. Félagið telur að hin kærða ákvörðun ríði í bága við jafnræðisreglu 11. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga auk réttmætisreglu stjórnsýsluréttar (um að matskennd ákvörðun skuli reist á lögmætum sjónarmiðum).

Forsendur og niðurstaða

    Við meðferð þessarar stjórnsýslukæru var ákveðið með hliðsjón af sjónarmiðum um málshraða og þess hversu upplýst málið er af framlögðum gögnum, að leita ekki umsagnar Fiskistofu (og síðan sjónarmiða Hafnarness Vers hf. til sjónarmiða stofnunarinnar).

    Í tilvísuðum ákvæðum 4. mgr. 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, sem atvik þessa máls eru réttilega heimfærð til, er mælt fyrir um afturköllun vigtunarleyfis vegna brota gegn ákvæðum laganna. Þar er kveðið á um að vigtunarleyfi, sem afturkallað er samkvæmt málsgreininni, verði ekki veitt að nýju fyrr en 26 vikur eru liðnar frá afturköllun, „enda geri aðili þá í umsókn um leyfi fullnægjandi grein fyrir hvernig hann hyggst tryggja að framkvæmd vigtunar verði í samræmi við lög og reglur“. Í 5. mgr. 17. gr. laganna er sérstaklega mælt fyrir um að ítrekuð afturköllun á vigtunarleyfi leiði til þess að leyfi verði ekki veitt að nýju fyrr en tvö áru eru liðin frá síðustu afturköllun. Við framkvæmd þessara lagaákvæða verður að horfa til skýringarsjónarmiða sem tengjast þeim miklu hagsmunum sem eru af öruggri vigtun sjávarafla og því trausti sem mikilvægt er að ríki milli eftirlitsaðila með vigtun sjávarafla og þess aðila sem sætir eftirliti.

    Hin kærða ákvörðun dags. 5. október sl. um að synja Hafnarnesi Veri hf. um leyfi til endurvigtunar sjávarafla er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem skv. 4. mgr. 17. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, er grundvölluð á því að félagið hafi ekki gert fullnægjandi grein fyrir því hvernig hann hyggst tryggja að framkvæmd vigtunar verði í samræmi við lög og reglur, eins og segir í greininni. Við mat á því hvort þetta skilyrði er uppfyllt verður viðkomandi stjórnvald að gæta þess að fylgja vandlega þeim skyldum sem leiða af leiðbeiningarreglu 7. gr., rannsóknarreglu 10. gr. og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaganna.

    Með því að hin kærða ákvörðun hefur ekki að geyma skýrar leiðbeiningar til þess hvort eða með hvaða hætti Hafnarnes Ver hf. getur gert úrbætur sem leitt geti til þess að félagið öðlist leyfi til endurvigtunar á sjávarafla að nýju, verður að telja að ákvörðunin sé ekki sett fram með nægilega skýrum hætti. Í þessu felst svo alvarlegur annmarki að ráðuneytið álítur rétt, með vísun til stjórnsýslulaga, að fella svofelldan úrskurð:

Úrskurðarorð

    Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi. Fiskistofa skal taka erindi Hafnarness Vers hf. til meðferðar að nýju ef félagið óskar eftir því.

    Þetta tilkynnist hér með.

Fyrir hönd ráðherra

Ingvi Már Pálsson.
Arnór Snæbjörnsson.


Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn