Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið

Andis Kadikis kærir ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 22. júní 2012, um að hafna umsókn um innflutning á hundi frá Lettlandi.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 26. febrúar 2013 kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð


Með stjórnsýslukæru, dags. 21. september 2012, kærði Ingólfur Kr. Guðmundsson f.h. Andis Kadikis kt. 240668-3359, hér eftir nefnd kærandi, ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 22. júní 2012, um að hafna umsókn um innflutning á hundi frá Lettlandi af tegundinni Neapolitan Mastiff.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar dags. 22. júní 2012, um synjun á innflutningi á hundi frá Lettlandi af tegundinni Neapolitan Mastiff, verði ekki staðfest.

Til vara er þess krafist að ráðherra láti framkvæma sálfræði- og atferlismat á hundinum áður en upplýst ákvörðun er tekin.

Matvælastofnun krefst þess að hin kærða ákvörðun um synjun á innflutningi á hundi frá Lettlandi af tegundinni Neapolitan Mastiff verði staðfest.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýlulaga.

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.

Þann 13. júní 2012 sótti kærandi um leyfi til innflutnings á hundi frá Lettlandi af tegundinni Neapolitan Mastiff. Matvælastofnun hafnaði umsókn kæranda um innflutning hundsins með tölvupósti dags. 22. júní 2012. Í tölvupósti Matvælastofnunar var vakin athygli kæranda á að samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórsnýslulaga nr. 37/1993 væri heimilt að kæra ákvörðunina til sjávarútegs- og landbúnaðarráðuneytisins (nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti). Slík kæra skyldi borin fram innan þriggja mánaða frá því ákvörðun Matvælastofnunar barst.

Kærandi kærði ákvörðun Matvælastofnunar um að synja um innflutningsleyfi á Neapolitan Mastiff með tölvupósti dags. 21. september 2012. Í kæru er þess krafist að ráðuneytið endurskoði ákvörðun Matvælastofnunar og veiti heimild til innflutnings á Neapolitan Mastiff.

Með bréfi dags. 2. október 2012 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar um málið og jafnfram eftir öllum þeim gögnum sem Matvælastofnun kynni að hafa um málið en ekki hefðu borist ráðuneytinu. Var Matvælastofnun veittur frestur til 23. október 2012. Matvælastofnun óskaði eftir viðbótarfresti til að svara beiðni ráðuneytisins með tölvupósti dags. 22. október 2012. Viðbótarfrestur var veittur til 30. október 2012. Þann 30. október 2012 bárust umsögn og gögn Matvælastofnunar.

Með bréfi dags. 2. nóvember 2012 veitti ráðuneytið kæranda frest til 23. nóvember 2012 til að koma á framfæri athugasemdum við umsögn og gögn Matvælastofnunar. Kærandi óskaði eftir viðbótarfresti með tölvupósti dags. 23. nóvember 2012 til að koma á framfæri athugasemdum við umsögn og gögn Matvælastofnunar. Viðbótarfrestur var veittur til 30. nóvember 2012. Kærandi óskaði eftir viðbótarfresti með tölvupósti dags. 30. nóvember 2012. Viðbótarfrestur var veittur til 7. desember 2012.

Þann 7. desember 2012 bárust athugasemdir frá kæranda vegna málsins.

Málsástæður og lagarök

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Matvælastofnunar um synjun á innflutningi á hundi frá Lettlandi af tegundinni Neapolitan Mastiff, dags. 22. júní 2012 verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að ráðherra láti framkvæma sálfræði- og atferlismat á hundinum áður en upplýst ákvörðun er tekin.

Kærandi vísar til þess að Neapolitan Mastiff sé ekki blendingur af þeim tegundum sem bannaðar eru skv. lögum, þ.e. Pit Bull Terrier/Staffordshire Bull Terrier, Fila Brasileiro, Toso Inu og Dogo Argentino samkvæmt f. lið 13. gr. reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis. Kærandi bendir á að Neapolitan Mastiff sé af Mastiff kyni og sé ekki ein þeirra tegunda sem bannað hefur verið að flytja inn samkvæmt lögum. Einnig bendir kærandi á að þær tegundir hunda sem óheimilt er að flytja inn eiga það sameiginlegt að vera stórvaxnir og öflugir hundar sem hætta geti stafað af undir ákveðnum kringumstæðum.

Kærandi telur Matvælastofnunar túlka lög og reglugerð með víðum hætti, þannig að ákvæði laga og reglugerðar feli í sér að óheimilt sé að flytja inn náskyldar tegundir hunda með sömu eiginleikum, þ.e. tegundir af sama hundakyni eða náskyldar. Kærandi áréttar að ráðherra geti vikið frá banni að undan-gengnum meðmælum frá yfirdýralækni samkvæmt 4. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990 sbr. 5. tl. f. lið 13. gr. reglugerðar 935/2004. Þá vísar kærandi til þess að ákvarðanir stjórnvalda skuli eiga sér viðhlítandi heimildir í lögum. Samkvæmt gildandi lögum og reglugerð sé ekki lagt bann við því að flytja til landsins hunda af sama hundakyni sem er náskylt þeim tegundum hunda sem óheimilt er samkvæmt lögum og reglugerð að flyta inn til landsins.

Þá vísar kærandi til þess að Matvælastofnun hafi ekki rökstutt með gögnum, vísindalegum rannsóknum eða sýnt fram á að óheimilt sé að flytja inn til landsins hund af tegundinni Neapolitan Mastiff. Matvælastofnun hafi ekki fengið meðmæli né rökstudda umsögn frá yfirdýralækni sem stutt getur ákvörðun Matvæla-stofnunar að synja um innflutning á Neapolitan Mastiff. Telur kærandi túlkun Matvælastofnunar á gögnum og upplýsingum með almennum hætti og geta átt við um alla þá hunda sem heimilað hefur verið að flytja inn til landsins. Kærandi vísar einnig til þess að fordæmi séu fyrir því að innflutningur hafi verið heimilaður hér á landi á hundum af Mastiff kyni. Nefnir kærandi sem dæmi Bullmastiff, English Mastiff og Great Dane.

Með vísan til gagna frá American Kennel Club um Neapolitan Mastiff hafnar kærandi því að Neapolitan Mastiff sé nánast algerlega óútreiknanlegur utan fjölskyldu sinnar og varað sé við eindregnu varðhundaeðli tegundarinnar eins og kemur fram í rökstuðningi Matvælastofnunar. Heldur telur kærandi að Neapolitan Mastiff sé friðsæll hundur, stöðugur á geði, ekki árásagjarn eða líklegur til að bíta án tilefnis. Hann sé á varðbergi og sé ekki hrifinn af því að fá ókunnuga inn fyrir sitt persónulega svæði. Kærandi telur að þessi lýsing geti átt við hvaða hund sem er. Kærandi bendir einnig á að skapgerð Neapolitan Mastiff sé önnur en skapgerð Doberman Pinscher, Rottweiler eða Great Dane. Kærandi telur að aðrir hundar sem fluttir hafa verið til landsins séu húsbóndahollir, jafnvel óútreiknanlegir og vara eigi sannarlega við eindregnu varðhundaeðli og árásargirni þeirra. Kærandi telur að forsendur Matvælastofnunar fyrir því að hafna innflutningi á Neapolitan Mastiff, þar sem um sé að ræða stórvaxin og öflugan hund sem hætta geti stafað af undir ákveðnum kringumstæðum, styðjist ekki við nægjanleg rök til að synja beri um innflutning á Neapolitan Mastiff.

Í kæru vísar kærandi til þess að Neapolitan Mastiff sé skilgreindur sem varðhundur ásamt English Mastiff, Bullmastiff, Weimaraner, Irish Wolf Dog og íslenska fjárhundinum. Bendir kærandi á að þetta séu hunda-tegundir sem leyfðar hafa verið hér á landi. Kærandi vísar einnig til þess í kæru að Neapolitan Mastiff sé af sama kyni og English Mastiff, Bordo Mastiff, Mastiff Argentino, St. Bernhard, Rottweiler og Brazilian Mastiff. Sumir þessara hunda hafi verið fluttir inn til landsins en aðrir bannaðir. Kærandi telur það einkennilegt að innflutningur á English Mastiff hafi verið heimilaður en hafnað sé um innflutning á Neapolitan Mastiff. Þá tilgreinir kærandi að í samanburði við önnur lönd í Skandinavíu sé Ísland eina landið þar sem Neapolitan Mastiff sé ekki ræktaður.

Kærandi mótmælir því að Matvælastofnun geti hafnað umsókn um innflutning á Neapolitan Mastiff á þeirri forsendu að um sé að ræða tegund af Mastiff kyni. Kærandi vísar því til stuðnings til hundaræktunar-sérfræðings og dómara, Mario Perrikone, sem telur að ekki sé unnt að meta Neapolitan Mastiff eingöngu af útliti sínu. Kærandi mótmælir lýsingu Matvælastofnunar þess efnis að Neapolitan Mastiff sé stórvaxinn og öflugur hundur sem hætta geti stafað af undir ákveðnum kringumstæðum. Hann sé einn af öflugustu bardagahundum sem ræktaðir hafa verið og hafi mikið varðhundaeðli og húsbóndaeðli. Kærandi vísar til þess að Neapolitan Mastiff sé gáfuð hundategund, með rólegt lundafar, barngóður og húsbóndahollur.

Kærandi vísar til sálfræðimats Marija Demčenko atferlisfræðings frá Lettlandi dags. 23. október 2012 sem vottað er af Vija Klučniece, forseta hundaræktarsambands Lettlands. Samkvæmt því mati sé hundurinn sem um ræðir með sérstaklega mikið jafnvægi, eðlilegur að þyngd og engin merki séu um árásargirni. Einng var vottað að hundurinn væri félagslyndur og hæfur til að lifa inni í borg. Í kæru er bent á að með hliðsjón af framangreindu mati henti hundurinn vel sem gæludýr, hann sé með gott geðslag, ekki grimmur, né ógn við umhverfi sitt og ókunnugt fólk.

Kærandi vísar loks til þess að Matvælastofnun hafi ekki sýnt fram á það með gögnum, umsögnum eða vísindalegum rannsóknum um Neapolitan Mastiff, að hundurinn sé hættulegri en aðrir hundar á Íslandi, þrátt fyrir stærð og útlit. Kærandi telur umsögn Matvælastofnunar byggja á lýsingum á forfeðrum Neapolitan Mastiff sem ekki hafi fengið tilskylda þjálfun og á almennum upplýsingum sem geti átt við um marga hunda hér á landi.

Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar

Matvælastofnun krefst þess að hin kærða ákvörðun um að synja um innflutning á hundi frá Lettlandi af tegundinni Neapolitan Mastiff verði staðfest.

Ákvörðun Matvælastofnunar dags. 22. júní 2012 byggir á að samkvæmt gögnum og upplýsingum um Neapolitan Mastiff sé eindregið varað við hinu eindregna varðhundaeðli tegundarinnar. Þá er einnig vísað til þess í ákvörðuninni að í umsögnum um tegundina komi fram að hundur af þessari tegund geti verið góður við og innan um sína fjölskyldu en utan hennar geti hann verið óútreiknanlegur.

Í umsögn Matvælastofnunar vegna kæru í máli þessu, kemur fram að samkvæmt 2. gr. laga nr. 54/1990 um innflutning dýra sé óheimilt að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða vilt svo og erfðaefni þeirra. Yfirdýralæknir geti þó leyft innflutning á gæludýrum og erfðaefni þeirra enda sé fylgt fyrirmælum laganna og reglugerða sem sett eru samkvæmt þeim sbr. 4. gr. a. laga nr. 54/1990. Ekki skal veita undanþágu til innflutnings á hundum, blendingum af úlfum og hundum eða öðrum gæludýrum sem hætta getur stafað af. Í II. kafla reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis sé nánar fjallað innflutning hunda og katta, þar komi m.a. fram að óheimilt sé að flyta hunda og sæði hunda af tilteknum tegundum svo og blendinga af þeim til landsins. Matvælastofnun hefur túlkað ákvæðið með þeim hætti að óheimilt sé að flytja inn umræddar tegundir, blendinga af tegundunum svo og náskyldar tegundir með sömu eiginleikum, þ.e. tegundir sem eru af sama hundakyni eða eru náskyldar. Hin bönnuðu hundakyn eiga það öll sameiginlegt að vera stórvaxnir og öflugir hundar sem hætta getur stafað af undir ákveðnum kringumstæðum.

Matvælastofnun vísar til þess í umsögn sinni að tvær hinna bönnuðu tegunda samkvæmt 13. gr. reglugerð nr. 935/2004, þ.e. Dogo Argentino og Fila Brasileiro tilheyra svokölluðum mastiff hundakyni (mastiff breed) eða meisturum, sem eru einir öflugustu bardagahundar sem ræktaðir hafa verið. Neapolitan Mastiff sem sótt var um innflutning á, tilheyrir sama flokki hunda og Dogo Argentino og Fila Brasileiro og hefur svipuð einkenni og hinar bönnuðu hundategundir. Þeir eru með mikið varðhundaeðli og húsbóndahollustu. Þeir þurfi venjulega mikla athygli og umönnun af hálfu eiganda síns sem þeir verja jafnframt með kjafti og klóm, telji þeir að honum sé ógnað.

Þá vísar Matvælastofnun til þess að Neapolitan Mastiff tilheyri hundategund sem óheimilt er að flytja til landsins. Hundategundin sé mjög húsbóndaholl og geti því orðið hættuleg innan um ókunnuga ef hún telur húsbónda sínum ógnað. Að mati Matvælastofnunar hennti tegundin því illa sem gæludýr. Matvælastofnun áréttar einnig í umsögn sinni að ekki hefur verið heimilaður innflutningur til landsins áður á hundi af tegundinni Neapolitan Mastiff.

Rökstuðningur

Mál þetta lýtur að skilyrðum laga nr. 54/1990 um innflutning dýra og reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 54/1990 um innflutning dýra er óheimit að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Undantekning frá ákvæði þessu er að finna í 4. gr. a. sömu laga þar sem yfirdýralæknir getur vikið frá því banni sem um getur í 1. mgr. 2. gr. laganna. Yfirdýralæknir getur þó leyft innflutning á gæludýrum eða erfðaefni þeirra sem ekki teljast til nýrra dýrategunda eða erlendra stofna tegunda sem hér eru fyrir sbr. 5. gr. laganna. Enda sé fylgt fyrirmælum sem felast í lögum um innflutning dýra og reglugerðum er settar eru samkvæmt þeim.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. a laga nr. 54/1990 um innflutning dýra skal meta áhættu af innflutningi á dýri og heimilt er að krefja innflytjanda um upplýsingar um heilbrigði gæludýrs, þ.m.t. heilbrigðis- og uppruna-vottorð, sem staðfesta nauðsynlega bólusetningu, rannsóknir og meðhöndlun gæludýrs eða erfðaefnis fyrir innflutning. Í 3. mgr. 4. gr. a. laganna er heimilt að krefjast skapgerðarmats á hundum sem sótt er um innflutningsleyfi fyrir, einnig er heimilt að krefjast skapgerðarmats á hundum sem sótt er um leyfi til að flytja inn erfðaefni úr. Samkvæmt ákvæðinu er ekki veitt undanþága til innflutnings á hundum, blendingum af úlfum og hundum, eða öðrum gæludýrum sem hætta getur stafað af.

Nánar er fjallað um innflutning hunda í reglugerð nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis. Samkvæmt f. lið 13. gr. reglugerðarinnar er óheimilt að flytja inn tilteknar tegundir af hundum. Þá kemur einnig fram í 5. tl. f. lið 13. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að flytja inn aðrar hundategundir eða blendinga, samkvæmt ákvörðun landbúnaðarráðherra (nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra) í hverju tilfelli, að fenginni rökstuddri umsögn yfirdýralæknis. Nánar er fjallað um skapgerðarmat sem vísað er til í 3. mgr. 4. gr. a. laga nr. 54/1990 í 12. gr. reglugerðarinnar. Þar kemur fram að yfirdýralæknir meti í hverju tilfelli fyrir sig hvort krefjast skuli sérstaks skapgerðarmats á hundi sem sótt er um leyfi til að flytja inn. Hann skuli taka mið af því sem vitað er um eðli viðkomandi hundategundar og leita álits sérfræðinga eftir þörfum.

Rannsóknarskylda Matvælastofnunar

Kærandi gerir athugasemd við að Matvælastofnun hafi ekki gætt að því að fá meðmæli né rökstudda umsögn frá yfirdýralækni áður en ákvörðun dags. 22. júní 2012 var tekin í málinu og hafi með því brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 10. gr. laganna skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Samkvæmt a. lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2005 um Matvælastofnun annast stofnunin starfsemi sem yfirdýralækni er falin samkvæmt lögum nr. 54/1990 um innflutning dýra. Matvælastofnun er þannig falið að meta hvort krefjast skuli sérstaks skapgerðarmats á hundi sem sótt er um leyfi til að flytja inn til landsins. Í 1. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra er að finna heimild fyrir Matvælastofnun að víkja frá banni samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna og leyfa innflutning á gæludýrum, enda sé fylgt fyrirmælum sem felast í lögum um innflutning dýra og reglugerðum er settar eru samkvæmt þeim. Um er að ræða undantekningu frá ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga um innflutning dýra. Almennt skal túlka undantekningu sem þessa í lögum þröngt, enda er nánar fjallað um innflutning hunda í 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra en þar er heimild til þess að krefjast skapgerðarmats á hundum sem sótt er um innflutningsleyfi fyrir. Þá er tekið fram í niðurlagi ákvæðisins að ekki skuli veita undanþágu til innflutnings á hundum, blendingum af úlfum og hundum eða öðrum gæludýrum sem hætta geti stafað af. Með ákvæðinu er Matvælastofnun veitt heimild til að meta hvort hætta geti stafað af viðkomandi hundi áður en tekin er ákvörðun um hvort framkvæma skuli skapgerðarmat á hundi. Þá er aðeins um að ræða heimild fyrir Matvælastofnun en ekki skyldu og er þessi heimild þá háð því hvort stofnunin meti viðkomandi hundategund hættulega, í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga um innflutning dýra.

Hjá Matvælastofnun vinna dýralæknar sem meta hvort ákveðnar hundategundir teljist hættulegar eða ekki. Af gögnum málsins er ljóst að ákvörðun Matvælastofnunar um að hafna innflutningi á Neapolitan Mastiff er byggð á gögnum og mati stofnunarinnar á hundategundinni Neapolitan Mastiff. Á grundvelli 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra er ljóst að ef stofnunin telur tiltekna hundategund hættulega er ekki heimilt að víkja frá banni á innflutningi dýra samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga um innflutning dýra. Samkvæmt framan-greindu telur ráðuneytið að Matvælastofnun hafi með ákvörðun sinni lagt mat á það hvort hætta geti stafað af viðkomandi hundategund áður en ákvörðun um að hafna innflutningi á Neapolitan Mastiff var tekin í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga um innflutning dýra. Með tilliti til framangreinds telur ráðuneytið að Matvælastofnun hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni og uppfyllt skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga áður en stofnunin tók ákvörðun í málinu.

Jafnræðisregla

Kærandi vísar til þess í kæru að fordæmi sé fyrir því að hundur af Mastiff kyni hafi verið fluttur inn til landsins. Kærandi telur að með því að synja um innflutning á Neapolitan Mastiff hundi hafi Matvæla-stofnun brotið gegn 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar kemur fram að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.

Árið 2004 heimilaði landbúnaðarráðuneytið (nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti) innflutning á hundi af tegundinni English Mastiff. Eftir að innflutningur á English Mastiff var heimilaður voru gerðar breytingar á lögum um innflutning dýra og reglugerð um innflutning gæludýra og hundasæðis. Með lögum nr. 141/2007 um breytingu á lögum um innflutning dýra nr. 54/1990, með síðari breytingum, var lögum um innflutning dýra nr. 54/1990 breytt á þann veg að ákvæði var bætt við lögin sem heimila yfirdýralækni að víkja frá banni á innflutningi dýra og einnig var takmarkaður innflutningur á dýrum sem hætta geti stafað af sbr. 4. gr. a. laganna. Ákvæði 4. gr. laganna veitir heimildir fyrir yfirdýralækni til að víkja frá banni um innflutning dýra sem kveðið er á um í 1. mgr. 2. gr. laganna. Í 3. mgr. 4. gr. a. er mælt fyrir um heimild til skapgerðarmats á hundum sem sótt er um innflutningsleyfi fyrir en í ákvæðinu kemur einnig fram „Ekki skal veita undanþágu til innflutnings á hundum, blendingum af úlfum og hundum, eða öðrum gæludýrum sem hætta getur stafað af.“ Þegar innflutningur á hundi af English Mastiff kyni var heimilaður árið 2004 var framangreint ákvæði ekki til staðar og hefur því verið þrengd undanþága frá banni í 1. mgr. 2. gr. laga um innflutning dýra. Þá var einnig í gildi reglugerð nr. 431/2003 um innflutning gæludýra og hundasæðis en hún var felld úr gildi með reglugerð nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis. Með breytingu reglugerðarinnar voru sett frekari skilyrði í 13. gr. vegna óheimils innflutnings, bættist þá við m.a. 5. tl. f. liðar 13. gr. þar sem óheimilt er að flytja til landsins aðrar hundategundir eða blendinga samkvæmt ákvörðun landbúnaðarráðherra í hverju tilfelli, að fenginni rökstuddri umsögn yfirdýralæknis (nú Matvælastofnun). Voru breytingar laganna og reglugerðarinnar til þess fallnar að þrengja skilyrði fyrir innflutningi á hundum. Skilyrði laga og reglugerðar voru því önnur árið 2004 þegar ráðuneytið heimilaði innflutning á hundi af tegundinni English Mastiff en nú er að finna í gildandi lögum og reglugerð.

Kærandi vísar til þess í kæru að í Skandínavíu sé heimilt að rækta Neapolitan Mastiff. Af gögnum málsins er ljóst að ræktun á Neapolitan Mastiff fer fram m.a. í Danmörku, Svíþjóð og Noregi. Skilyrði laga og reglna um innflutning hunda í Skandínavíu hafa verið að þrengjast og þrengri heimildir hafa verið settar í lög og reglugerð vegna innflutnings á hundum sem hætta geti stafað af. Árið 2010 var löggjöf Danmerkur meðal annars breytt með tilliti til þessa og var þá tilgreindur listi yfir þær hundategundir sem óheimilt er að flytja til Danmerkur. Við lagabreytinguna var einnig skilgreint með skýrari hætti hvað fælist í að hætta stafaði af tiltekinni hundategund. Það lagaumhverfi sem er til staðar í Skandinavíu hefur þó ekki áhrif á að samkvæmt íslenskum lögum er óheimilt að víkja frá banni á innflutningi á hundi ef hætta getur stafað af hundi samkvæmt mati Matvælastofnunar sbr. 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að Matvælastofnun hafi ekki brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þegar stofnunin hafnaði innflutningi á hundi af tegundinni Neapolitan Mastiff. Þá hafi með breytingu laga verið þrengdar heimildir til innflutnings á hundum, ef hætta getur stafað af viðkomandi hundategun frá árinu 2004 þegar heimilaður var innflutningur á hundi af tegundinni English Mastiff.

Ákvörðun Matvælastofnunar

Kærandi vísar til þess að Matvælastofnun hafi ekki gætt þess að vísa til lagaákvæða í ákvörðun sinni dags. 22. júní 2012, þegar stofnunin synjaði um innflutning á hundi af tegundinni Neapolitan Mastiff. Kærandi bendir á að rökstuðningur í ákvörðunni sé með almennum hætti. Orðalag í ákvörðun Matvælastofnunar er með eftirfarandi hætti: „Samkvæmt öllum þeim gögnum og upplýsinum sem skoðuð hafa verið er eindregið varað við hinu eindregna varðhundaeðli þessarar tegundar. Í öllum umsögnum um þessa tegund kemur fram að hann geti vissulega verið góður við og innan um „sína fjölskyldu“ en utan hennar geti hann nánast verið algerlega óútreiknanlegur“. Kærandi vísar einnig til þess í kæru að Matvælastofnun hafi ekki rökstutt í ákvörðun sinni, með gögnum, vísindalegum rannsóknum eða sýnt fram á með öðrum hætti að óheimilt sé að flytja til landsins hund af tegundinni Neapolitan Mastiff.

Ákvarðanir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Þá skal stjórnvald gæta þess að séu ákvarðanir íþyngjandi skuli vera til staðar skýr lagastoð að baki ákvörðuninni. Vísun til ákvæða laga og reglugerða til stuðnings ákvörðun Matvælastofnunar barst í máli þessu með umsögn stofnunarinnar eftir að kærandi kærði framangreinda ákvörðun stofunarinnar. Þá er vísað til 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra, þar sem kemur fram að ekki skuli veita undanþágu til innflutnings á hundum, blendingum af úlfum og hundum eða öðrum gæludýrum sem hætta getur stafað af. Stofnunin vísar einnig til ákvæða reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis.

Mikilvægt er að stjórnvaldsákvörðunum fylgi rökstuðningur enda er litið svo á að það auki líkur á að ákvarðanir verði réttar og leyst sé úr máli á málefnalegan hátt. Stjórnvöldum er þó ekki skylt að veita rökstuðning nema hans sé sérstaklega óskað. Um rökstuðning stjórnsýsluákvarðana er fjallað í 2.mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um heimild þess að fá ákvörðun rökstudda og um kæruheimild þegar hún er fyrir hendi. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Matvælastofnun gat þess ekki í ákvörðun dags. 22. júní 2012 að kærandi gæti óskað eftir frekari rökstuðningi að baki ákvörðuninni og var kæranda því ekki leiðbeint um þann rétt í samræmi við 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið viðkomandi stjórnvalds. Í þessari reglu felst að stjórnvaldi ber að veita leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði og hvernig meðferð mála er venjulega hagað. Í ákvörðun Matvælastofnunar var leiðbeint um heimild til þess að kæra ákvörðun stofnunarinnar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins (nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti) í samræmi við 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Í ákvörðun Matvælastofnunar var þess ekki getið á grundvelli hvaða laga ákvörðun stofnunarinnar var tekin.
 
Skylda hvílir á Matvælastofnun að gæta þess að ákvarðanir stofunarinnar séu rökstuddar og vísað sé til viðeigandi lagaheimilda. Á það sérstaklega við í málum þar sem ákvarðanir hafa íþyngjandi áhrif. Með tilliti til framangreinds hvílir einnig sú skylda á Matvælastofnun að veita þeim sem til stofnunarinnar leita nauðsynlegar leiðbeiningar. Stofnunin hefði átt að gæta þess að vísa til viðhlítandi lagaákvæða í ákvörðun sinni eða leiðbeina um rétt aðila máls til að leita frekari rökstuðnings að baki ákvörðun stofunarinnar.

Ráðuneytið telur þrátt fyrir vankanta þessa á málsmeðferð hjá stofnuninni sé unnt að úrskurða í málinu, enda sé ákvörðun stofunarinnar byggð á eiginleikum hundategundarinnar í samræmi við 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra. Þá kemur fram í ákvörðun Matvælastofnunar að stofnunin hafni umsókn um innflutning á Neapolitan Mastiff vegna eindregins varðhundaeðlis hundategundarinnar. Þá hafi frekari rökstuðningur með tilvísun til lagaákvæða að baki ákvörðun Matvælastofnunar borist með umsögn stofnunarinnar sem kynntur hefur verið kæranda og honum veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum. Með tilliti til framangreinds telur ráðuneytið að unnt sé að taka málið til úrskurðar, enda liggi ljóst fyrir í málinu á grundvelli hvaða laga og reglugerða ákvörðun Matvælastofnunar sé byggð. Ráðuneytið telur samt sem áður ástæðu til að ítreka að Matvælastofnun skuli ávallt gæta þess í ákvörðun að vísað sé til viðaeigandi lagaákvæða og viðeigandi rökstuðningur liggi að baki ákvörðun.

Skapgerðarmat

Kærandi krafðist þess til vara í kæru sinni dags. 21. september 2012 að ráðherra léti framkvæma sálfræði- og atferlismat á hundinum áður en upplýst ákvörðun yrði tekin. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning á dýrum er heimilt að krefjast skapgerðarmats á hundum sem sótt er um innflutningsleyfi fyrir. Um er að ræða heimild og á grundvelli ákvæðisins er það sett í hendur Matvælastofnunar að meta hvort nauðsynlegt sé að framkvæmta skapgerðarmat til að ganga úr skugga um að hætta geti stafað af viðkomandi hundi. Samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis er það í höndum yfirdýralæknis (nú Matvælastofnunar) að meta í hverju tilfelli fyrir sig hvort krefjast skuli sérstaks skapgerðarmats á hundi sem sótt er um leyfi til að flytja inn. Taka skal mið af því sem vitað er um eðli viðkomandi hundategundar og leita álits sérfræðinga eftir þörfum. Í ákvörðun Matvælastofnunar og umsögn í málinu kemur fram að varað sé við eindregnu varðhundaeðli Neapolitan Mastiff. Þá bendir stofnunin einnig á að Neapolitan Mastiff tilheyri sama flokki mastiff hunda og tvær hundategundir sem óheimilt sé að flytja til landsins, Dogo Argentino og Fila Brasileiro. Hefur Neapolitan Mastiff svipuð einkenni svo sem mikið varðhundaeðli og húsbóndahollustu. Með tilliti til gagna málsins er það mat Matvælastofnunar að hætta geti stafað af Neapolitan Mastiff. Þá telur ráðuneytið ekki tilefni til að óska eftir skapgerðarmati ef lagt hefur verið mat á eðli viðkomandi hundategundar, enda er það mat í höndum Matvælastofnunar. Ráðuneytið telur með tilliti til ofangreinds ekki hafa komið fram í málinu upplýsingar sem leiði til þess að framkvæma skuli skapgerðarmat, enda er á grundvelli 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra nægjanlegt skilyrði að hætta geti stafað af hundi og þá sé ekki vikið frá banni samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna. Ráðuneytið telur að með mati Matvælastofnunar hafi verið sýnt fram á að um sé að ræða hund sem geti stafað hætta af og þar af leiðandi sé ekki tilefni til að framkvæma skapgerðarmat á hundinum, í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga um innflutning dýra sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis.

Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins

Ráðuneytið telur að Matvælastofnun hafi mátt gæta betur að málsmeðferð í máli þessu. Sofnuninni beri að gæta að rannsóknar- og leiðbeiningaskyldu sinni þegar stofnunin tekur ákvarðanir. Þrátt fyrir framan-greinda vankanta á meðferð málsins telur ráðuneytið unnt að úrskurða í málinu, enda hefur rökstuðningur fyrir ákvörðun stofnunarinnar borist aðila málsins.

Mat á því hvort víkja skuli frá banni í 1. mgr. 2. gr. laga um innflutning dýra er í höndum Matvælastofnunar sbr. a. lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2005 um Matvælastofnun. Í þessu máli er um að ræða hund af tegundinni Neapolitan Mastiff. Í gögnum málsins hefur verið sýnt fram á að hundategund þessi sé stór og húsbóndaholl. Þar sem hér er um að ræða undantekningu frá banni við innflutningi dýra skal þess gætt að túlka slíka undantekningu þröngt. Að mati ráðuneytisins skal ekki víkja frá banni á innflutningi dýra ef minnsti vafi er uppi um að af tiltekinni hundategund geti stafað hætta í samræmi við 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra.

Vegna þess mats sem skal fara fram af hálfu Matvælastofnunar í samræmi við 3. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra telur ráðuneytið ekki vera fyrir hendi upplýsingar eða gögn sem styðji það að framkvæma beri skapgerðamat á hundinum enda liggur fyrir mat dýralæknis Matvælastofnunar að hætta geti stafað af hundinum. Ráðuneytið telur þar af leiðandi ekki skilyrði til heimildar samkvæmt lögum að framkvæma skapgerðarmat á hundinum.

Með tilliti til framangreinds er ákvörðun Matvælatofnunar að synja um innflutning á hundi frá Lettlandi af tegundinni Neapolitan Mastiff staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Matvælastofnunar frá 22. júní 2013, um að hafna innflutningi á Neapolitan Mastiff er staðfest.


Fyrir hönd ráðherra


Kristján Skarphéðinsson

        Rebekka Hilmarsdóttir

            

Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn