Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið

Úrskurður um ákvörðun úttektarmanna að hefja úttekt á jörðinni Bakka í Hvalfjarðarsveit

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 23. mars 2015 kveðið upp svohljóðandi:

ÚRSKURÐ

Með stjórnsýslukæru dags. 28. nóvember 2014 kærði Borgar Þór Einarsson hdl. f.h. Fanneyjar Guðbjörnsdóttur, kt. 301250-4019, Jóhanns Þórðarsonar, kt. 020754-2309, Sigurðar Björns Þórðarsonar, kt. 211157-6109, Sigurgeirs Þórðarsonar, kt. 170163-4279 og Sigríðar Þórdísar Reynisdóttur, kt. 180268-4489, ákvörðun úttektarmanna, Guðmundar Lárussonar og Steinþórs Tryggvasonar, um að hefja úttekt á jörðinni Bakka í Hvalfjarðarsveit. 

Kröfugerð

Kærandi krefst þess að ákvörðun úttektarmanna, sem tilkynnt var lögmanni kærenda með bréfi dags. 25. nóvember 2014, verði ógild og úttekt verði ekki framkvæmd á jörðinni Bakka í Hvalfjarðarsveit. Jafnframt krafðist kærandi þess að ráðuneytið frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar. 

Um kæruheimild vísar kærandi til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum og venju.

Málsatvik og málsmeðferð 

Kærendur eru eigendur jarðarinnar Bakka í Hvalfjarðarsveit sem er skráð 300 hektarar að stærð. Jörðin er í óskiptri sameign kærenda og Sigvalda Geirs Þórðarsonar sem búið hefur á jörðinni. Með beiðni dags. 25. ágúst 2014 til skipaðra úttektarmanna skv. 39. gr. ábúðarlaga nr. 80/2004, óskaði Sigvaldi Geir eftir úttekt á jörðinni Bakka. Með bréfi dags. 8. september 2014 fór kærandi fram á við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið að úttekt færi ekki fram þar sem beiðnin væri ekki tæk til efnismeðferðar. Með bréfi ráðuneytisins dags. 22. september 2014 kom fram að samkvæmt ákvæðum ábúðarlaga væri ráðuneytinu aðeins falið að skipa úttektarmenn samkvæmt ábúðarlögum og því hefði beiðni um úttekt verið framsend til úttektarmanna skv. 39. gr. ábúðarlaga. Með bréfi dags. 17. október 2014 óskuðu úttektarmenn eftir afstöðu Sigvalda Geirs til þess hvort hann hefði stundað landbúnað á jörðinni á síðustu 10 árum. Með tölvupósti dags. 21. október 2014 var upplýst að Sigvaldi Geir hafi alltaf skilað inn forðagæsluskýrslum. Hann er og hafi verið með hross og kindur á jörðinni sem og grasnytjar. 

Með tölvupósti dags. 28. október 2014 veitti Matvælastofnun upplýsingar um búfjáreign Sigvalda Geirs á Bakka samkvæmt haustskýrslu. Með bréfi dags. 24. október 2014 var kærendum gefinn kostur á að koma á framfæri andmælum við fyrirhugaða úttekt á Bakka. Með bréfi kærenda dags. 28. október 2014 komu kærendur andmælum sínum á framfæri við úttektarmenn. Með bréfi dags. 25. nóvember 2014 tilkynntu úttektarmenn að úttekt á jörðinni Bakka í Hvalfjarðarsveit yrði framkvæmd 5. desember 2014. 

Með stjórnsýslukæru dags. 28. nóvember 2014 kærðu kærendur ákvörðun úttektarmanna um að hefja úttekt á jörðinni Bakka. Í kærunni var þess krafist að ráðuneytið frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar. Með bréfi ráðuneytisins dags. 2. desember 2014 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Sigvalda Geirs og úttektarmanna skv. 39. gr. ábúðarlaga, vegna kröfu um frestun réttaráhrifa. Með tölvupósti dags. 2. desember 2014 gerðu úttektarmenn ekki athugasemd við að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað. Með bréfi dags. 3. desember 2014 gerði Sigvaldi Geir athugasemdir við kröfu um frestun réttaráhrifa. Með bréfi dags. 4. desember 2014 féllu kærendur frá kröfu um frestun réttaráhrifa þar sem úttektarmenn hefðu frestað úttekt um ótiltekinn tíma vegna stjórnsýslukæru kærenda. Ráðuneytið tók því kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa ekki til efnislegrar meðferðar. 

Með bréfum dags. 2. desember 2014 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Sigvalda Geirs og úttektarmanna skv. 39. gr. ábúðarlaga um stjórnsýslukæruna. Umsögn úttektarmanna barst ráðuneytinu með tölvupósti dags. 8. janúar og umsögn Sigvalda Geirs með bréfi dags. 9. janúar 2015. 

Ráðuneytið tekur fram að vegna anna í ráðuneytinu hefur afgreiðsla máls þessa dregist og beðist er velvirðingar á því.

Málsástæður og lagarök

Málsástæður og lagarök kærenda
Kærendur telja að úttektarmenn samkvæmt ábúðarlögum starfi í skjóli stjórnsýsluvalds og taki ákvarðanir sem hafi bindandi áhrif, beinist út á við, bindi efnislega enda á stjórnsýslumál, sé beint að tilteknum aðilum og um rétt og skyldur manna í ákveðnu og fyrirliggjandi málum. Þar af leiðandi sé ákvörðun um að hefja úttekt á jörðinni Bakka í Hvalfjarðasveit stjórnvaldsákvörðun. 

Þá telja kærendur að Sigvaldi Geir hafi ekki stöðu ábúanda á jörðinni Bakka, þar sem enginn landbúnaður hafi verið stundaður á jörðinni í rúmlega áratug. Kærendur og Sigvaldi Geir hafi átt jörðina í óskiptri sameign og Sigvaldi Geir því ekki skráður ábúandi. Viðræður hafi staðið á milli aðila um kaup Sigvalda Geirs á jörðinni eða sölu hennar til þriðja aðila frá því jörðin komst í þeirra eigu. Í ákvörðun úttektarmanna er vísað til forðagæsluskýrslu fyrir árið 2013 en kærendur telja skýrsluna ekki geta talist gagn sem sé til þess fallið að ákvarða hvort atvinnurekstur á sviði landbúnaðar sé stundaður á jörðinni eða hvort um sé að ræða frístundabúskap. Grasnytjar hafi verið nýttar af fimm utanaðkomandi aðilum og þá liggi ekki fyrir að Sigvaldi Geir hafi haft tekjur af landbúnaði. Telja kærendur því að Sigvaldi Geir stundi ekki landbúnað til atvinnu- eða verðmætasköpunar samkvæmt ábúðarlögum. Kærendur telja að úttektarmenn hafi ekki rannsakað málið með fullnægjandi hætti en markmið rannsóknarreglunnar sé að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Mál þetta geti því ekki talist nægjanlega rannsakað og upplýst. 

Kærendur telja ótækt að fara í kostnaðarsama úttekt á grundvelli ábúðarlaga nema gengið hafi verið úr skugga um að um raunverulega ábúð sé að ræða. Að mati kæranda er Sigvaldi Geir ekki ábúandi á jörðinni Bakka í skilningi ábúðarlaga. Hann hafi ekki greitt leigu skv. 16. gr. sbr. 6. gr. ábúðarlaga og enginn landbúnaður stundaður af hans hálfu sem samræmist 12. gr. ábúðarlaga. Sigvaldi Geir sé einn af sex sameigendum sem nýta jörðina og hafa af henni arð. Lagaskilyrði skorti því til að ráðast í úttekt á grundvelli ábúðarlaga og það feli í sér brot á lögmætisreglunni. Þá telja kærendur að úttektin muni hafa talsverðar afleiðingar fyrir kærendur enda um að ræða íþyngjandi og kostnaðarsama ákvörðun, sem krefst þess að strangari kröfur eru gerðar til rannsóknar málsins. Þá hafi úttektarmenn getað kallað eftir frekari gögnum ef kærendur höfðu að þeirra mati ekki veitt nægar upplýsingar sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur benda á að brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga feli í sér brot á öryggisreglum stjórnsýsluréttar sem felur í sér verulega annmarka. Ekki verði séð að mati kærenda, að nein sjónarmið séu til staðar sem bæti upp þennan annmarka. Þykir því rétt að hinum almenna mælikvarða verði beitt og ákvörðun úttektarmanna verði ógild. 

Málsástæður og lagarök úttektarmanna skv. ábúðarlögum nr. 80/2004

Í ákvörðun úttektarmanna dags. 25. nóvember 2014 og umsögn úttektarmanna vegna stjórnsýslukæru dags. 8. janúar 2015 kemur fram að til að sannreyna stöðu Sigvalda Geirs sem ábúanda hafi úttektarmenn aflað upplýsinga hjá Matvælastofnun um fjölda búfjár á jörðinni fyrir árið 2013. Samkvæmt ábúðarlögum sé landbúnaður skilgreindur vítt og að mati úttektarmanna sé engin augljós ákvæði að finna sem geri Sigvalda Geir vanhæfan sem ábúanda á jörðinni Bakka. Úttektarmenn telja því að framkvæma beri úttekt á jörðinni Bakka. 

Sjónarmið Sigvalda Geirs

Í umsögn Sigvalda Geirs dags. 9. janúar 2015 vegna málsins kemur fram að Sigvaldi Geir telji að ekki sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun og að kæruheimild sé ekki fyrir hendi á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt hefur verið til grundvallar að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Ákvarðanir um meðferð stjórnsýslumáls teljast ekki stjórnvaldsákvarðanir og þá er áskilnaður gerður um að stjórnvaldsákvörðun bindi enda á mál. Ákvörðun um úttekt feli ekki í sér einhliða ákvörðun um rétt og/eða skyldu aðila né bindi hún enda á málið. Lögbundið hlutverk úttektarmanna sé afmarkað við að framkvæma mat samkvæmt ákvæðum ábúðarlaga og skila skriflegri og rökstuddri niðurstöðu. Að auki telur Sigvaldi Geir að ekki verði með góðu móti séð hvaða stöðu úttektarmenn hafi eða hvort þeir geti talist stjórnvald eða tekið stjórnvaldsákvarðanir. 

Með bréfi dags. 24. apríl 2012 tilkynnti Sigvaldi Geir kærendum ákvörðun sína að vilja ljúka ábúð á jörðinni. Samkomulag um uppgjör hafi ekki náðst en Sigvaldi Geir hefur gert tilraunir til að ljúka uppgjöri með samkomulagi. Ábúðarlög bjóði í tilvikum þar sem aðilar ná ekki saman um uppgjör, að hægt sé að fá úttektarmenn til að leggja mat á jörðina, mannvirki, ræktun og annað sem er andlag uppgjörs aðila. Þar sem engri stjórnvaldsákvörðun sé til að dreifa sé kærendum ómögulegt að kæra ákvörðun úttektarmanna og allur grundvöllu fyrir kröfum kærenda því brostinn. Í ákvæðum ábúðarlaga er kveðið á um að ef aðilar ná ekki saman um uppgjör ábúðar geta þeir óskað eftir því að úttekt fari fram og ber úttektarmönnum skv. 40. gr. ábúðarlaga að byrja úttekt eigi síðar en fjórum vikum eftir að beiðni berst. Ef einhver aðila vill ekki hlíta úttekt sem gerð er á jörð, getur hann krafist yfirúttektar eða yfirmats. Hvergi er í ákvæðum ábúðarlaga kveðið á um að ákvarðanir úttektarmanna séu stjórnvaldsákvarðanir eða kæranlegar eða að ráðuneytið eigi að hafa aðkomu að endurskoðuninni. Þar sem ákvæði ábúðarlaga gera ráð fyrir að skipaðir séu sérstaklega tilnefndir úttektarmenn þá hafi löggjafinn talið rétt að fela mönnum með sérfræðikunnáttu að framkvæma úttektir á grundvelli laganna. Endurskoðunarheimildir ráðherra takmarkist því af þeirri hugsun. Verður því ekki séð hvaða heimildir ráðherra hefur til að endurskoða mat úttektarmanna um framkvæmd úttektar. Sigvaldi Geir krefst þess að erindi kærenda verði vísað frá, þar sem enginn lagagrundvöllur er fyrir gerðum kröfum og með vísan til lögmætisreglunnar verður ekki séð að ráðuneytið hafi heimild að lögum til að fallast á kröfu eigendanna. Þá sé aðkoma ráðuneytisins í máli þessu á skjön við lögbundið ferli ágreiningsmála af þessu tagi. 

Sigvaldi Geir bendir á í umsögn sinni að ákvæði ábúðarlaga setja ekki sérstök skilyrði fyrir því að úttekt geti farið fram. Af lögum verður ekki annað leitt en það nægi að ábúandi biðji um úttekt. Sigvaldi Geir sé ábúandi á jörðinni Bakka enda leiði forðagæsluskýrsla í ljós að hann stundi landbúnað og fullnægi því skilyrði ábúðarlaga til að geta beðið um úttekt á grundvelli ábúðarlaga. Sigvaldi Geir telur að sjónarmið um umfang landbúnaðar hafi ekki áhrif á stöðu hans sem ábúanda eða áhrif á heimildir hans til að krefjast úttektar. Til að teljast ábúandi þurfi viðkomandi einstaklingur að hafa fengið byggingabréf og stundað landbúnað. Þau skilyrði uppfylli Sigvaldi Geir. 

Rökstuðningur

Ákvæði ábúðarlaga gilda um ábúð á jörðum og jarðhlutum en ekki um leigu á landi eða öðrum fasteignum nema sérstaklega sé samið um það. Hugtakið ábúandi er skilgreint í 2. gr. laganna sem einstaklingur sem hefur afnotarétt af jörð með réttindum og skyldum samkvæmt lögum þessum en ábúð merkir afnotarétt af jörð eða jarðhluta til búrekstrar eða annars atvinnurekstrar á sviði landbúnaðar með réttindum og skyldum samkvæmt ábúðarlögum. Einnig er hugtakið landbúnaður skilgreint í greininni sem hvers konar varsla, verndun, nýting og ræktun búfjár, ferskvatnsdýra, lands og auðlinda þess til atvinnu- og verðmætasköpunar, matvælaframleiðslu og þjónustu er tengist slíkri starfsemi. Ráðherra er aðeins falið að skera úr um ágreining um skilgreiningu einstakra hugtaka í ábúðarlögum. Vafi eða ágreiningur um það hvort tiltekinn einstaklingur sé ábúandi samkvæmt ákvæðum ábúðarlaga eða uppfylli að öðru leyti ákvæði ábúðarlaga verður því ekki tekinn til efnislegrar meðferðar í úrskurði þessum.

Um úttektarmenn er fjallað í 39. gr. ábúðarlaga en þar segir: „Ráðherra skipar tvo úttektarmenn fyrir landið í heild til fjögurra ára í senn til að framkvæma úttektir á jörðum og mat á eignum og endurbótum fráfarandi ábúanda við ábúðarlok. Skipa skal annan úttektarmanninn án tilnefningar en hinn samkvæmt tilnefningu Bændasamtaka Íslands. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.“ Úttektarmenn eru því skipaðir samkvæmt lögum og falið tiltekið lögbundið hlutverk samkvæmt ábúðarlögum. Samkvæmt 41. gr. ábúðarlaga er úttektarmönnum falið að meta eignir og endurbætur fráfarandi ábúanda sem jarðeiganda er skylt að kaupa skv. 38. gr. ábúðarlaga. Ráðuneytið telur að úttektarmenn í skilningi ábúðarlaga sé sjálfstætt stjórnvald sem komið er á fót með lögum og sæti ekki stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra. Þrátt fyrir að ráðherra fari með yfirstjórn þeirra mála sem ákvæði ábúðarlaga gilda um er ráðherra aðeins falið að skipa úttektarmenn og eru þeir því sjálfstæðir í störfum sínum og sæta ekki eftirliti ráðherra varðandi málsmeðferð eða ákvarðanir þeirra. Með vísan til meginreglu stjórnsýsluréttar er ekki heimilt að grípa inn í störf sjálfstæðs stjórnvalds, nema til þess standi sérstök lagaheimild. Þá er einnig í 44. gr. ábúðarlaga unnt að krefjast yfirmats á eignum fráfarandi ábúanda samkvæmt ábúðarlögum uni jarðeigandi eða ábúandi ekki úttekt úttektarmanna skv. 42. gr. ábúðarlaga. Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. ábúðarlaga skipar ráðherra þrjá menn í yfirmatsnefnd fyrir landið í heild til fjögurra ára í senn. Í ákvæðum ábúðarlaga er ekki að finna ákvæði er snúa að stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra með störfum yfirmatsnefndar. 

Í ákvæðum ábúðarlaga er því markaður tiltekinn ferill þeirra mála er snúa að úttekt á jörðum og eignum og endurbótum fráfarandi ábúanda. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Þar sem um er að ræða ákvörðun úttektarmanna skv. 39. gr. ábúðarlaga sem ekki sætir endurskoðun æðra setts stjórnvalds telur ráðuneytið að vísa beri kæru kærenda frá. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Stjórnsýslukæru Borgars Þórs Einarssonae hdl. f.h. Fanneyjar Guðbjörnsdóttur, kt. 301250-4019, Jóhanns Þórðarsonar, kt. 020754-2309, Sigurðar Björns Þórðarsonar, kt. 211157-6109, Sigurgeirs Þórðarsonar, kt. 170163-4279 og Sigríðar Þórdísar Reynisdóttur, kt. 180268-4489, dags. 28. nóvember 2014 vegna ákvörðunar úttektarmanna Guðmundar Lárussonar og Steinþórs Tryggvasonar um að hefja úttekt á jörðinni Bakka í Hvalfjarðarsveit, er vísað frá.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

                                   Ólafur Friðriksson                                             Rebekka Hilmarsdóttir

Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn