Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið

Dagmann Ingvason, ákvörðun Matvælastofnar frá 17. mars 2015 um að leggja hald á allar birgðir af matvælum sem fyrir hendi voru hjá fyrirtæki kæranda.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur þann 2. desember 2015 kveðið upp svohljóðandi:

Ú R S K U R Ð

Með stjórnsýslukæru dags. 12. júní 2015 kærði Arnbjörg Sigurðardóttir hrl. fyrir hönd fiskvinnslu Dagmanns Ingvasonar, kt. 051062-5669, hér eftir nefndur kærandi, ákvörðun Matvælastofnar frá 17. mars 2015 um að leggja hald á allar birgðir af matvælum sem fyrir hendi voru hjá fyrirtæki kæranda. Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar verði felld úr gildi.

Kröfugerð

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar frá 17. mars 2015 um að leggja hald á birgðir af matvælum í eigu kærandi verði felld úr gildi.
Um kæruheimild og kærufrest gilda 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sbr. 30. gr. d. laga um matvæli nr. 93/1995 (matvælalög). Kæra barst innan kærufrests.

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

Kærandi rekur fiskvinnslu á Dalvík. Þann 24. október 2014 fóru starfsmenn Matvælastofnunar í eftirlitsheimsókn í fiskvinnslu kæranda. Samkvæmt skoðunarskýrslum reyndist ástandið óviðunandi. Frávik samkvæmt skoðunarskýrslum voru 22 talsins og þar af voru 5 frávik metin alvarleg. Eitt af alvarlegum frávikum í fyrrgreindri skýrslu var það að ekki hafi verið brugðist við tilmælum úr fyrri skýrslugerð Matvælastofnunar. Í bréfi dags. 11. nóvember 2014 var kæranda tilkynnt að Matvælastofnun hygðist afturkalla starfsleyfi hans. Ástæður þess voru þær að ekki hefði verið bætt úr þeim frávikum sem fram hefðu komið við eftirlit. Kæranda var gefinn kostur á að andmæla þessari fyrirhuguðu ákvörðun Matvælastofnunar. Andmæli kæranda voru ekki tekin gild og stöðvaði Matvælastofnun starfsemi kæranda og afturkallaði gildandi starfsleyfi með bréfi dags. 21. nóvember 2014. Í fyrrgreindu bréfi var kæranda tilkynnt að samkvæmt 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga væri ákvörðun Matvælastofnunar kæranleg til ráðuneytisins á næstu þremur mánuðum. Það var ekki gert. Þrátt fyrir afturköllun á starfsleyfi hélt kæranda áfram starfsemi. Samkvæmt upplýsingum frá tollayfirvöldum hafði kærandi fengið tollafgreiðslu og flutt út alls 19 tonn af afurðum á tímabilinu 24. nóvember 2014 til mars 2015. Kæranda var tilkynnt af hálfu Matvælastofnunar 17. mars 2015 að stofnunin hygðist stöðva starfsemi kæranda þegar í stað. Kæranda var einnig tilkynnt að stofnunin hygðist leggja hald á allar birgðir af matvælum sem fyrir hendi væru hjá kæranda, en rökstuddur grunur var um að matvælin uppfylltu ekki ákvæði matvælalaga eða stjórnvaldsreglna settum samkvæmt þeim. Fyrir lá að umrædd matvæli voru öll framleidd eftir sviptingu starfsleyfis og þar af leiðandi framleidd í starfsstöð án starfsleyfis og án opinbers eftirlits. Fagsviðsstjóri matvælaöryggis og neytendamála hjá Matvælastofnun ásamt svæðiseftirlitsmanni tilkynntu kæranda um fyrirhugaða ákvörðun og gáfu kæranda kost á andmælum á staðnum, að þeim loknum var starfseminni lokað og lagt hald á allar birgðar á staðnum sem framleiddar höfðu verið eftir afturköllun á starfsleyfi kæranda þann 21. nóvember 2014.
Mál kæranda var kært til lögreglu af hálfu Matvælastofnunar 31. mars 2015, ákæra var gefin út 24. apríl 2015. Málið var dómtekið 26. maí og kærandi dæmdur til refsingar 19. júní 2015 fyrir brot sín á ákvæðum matvælalaga. Kærandi var sýknaðir af ákærulið að hafa markaðssett matvæli sem ekki væru örugg.
Kærandi fékk starfsleyfi að nýju 8. apríl 2015.
Með bréfi dags. 12. júní 2015 kærði Arnbjörg Sigurðardóttir hrl. fyrir hönd kæranda fyrrgreinda ákvörðun Matvælastofnun frá 17. mars 2015. Matvælastofnun var í framhaldinu gefinn kostur á að koma með umsögn við fyrrgreinda kæru. Matvælastofnun skilaði inn umsögn um málið 31. júlí 2015. Kæranda var kynnt umsögn Matvælastofnunar og gefinn kostur á að skila athugasemdum sem og hann gerði 4. september 2015. Matvælastofnun skilaði inn athugasemdum eftir kynningu á athugasemdum kæranda þann 18. september 2015. Kæranda voru kynntar fyrrgreindar athugasemdir en óskaði ekki eftir frekari athugasemdum um málið þann 5. október 2015, í framhaldinu var málið tekið til úrskurðar af hálfu ráðuneytisins.

Málsástæður og lagarök

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi byggir mál sitt á því að skilyrðum 3. mgr. 30. gr. matvælaga fyrir haldlagningunni sé ekki fullnægt enda liggi ekki fyrir nein gögn sem sýna fram á að matvælin standist ekki gæðakröfur. Með haldlagningu og förgun sé því brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Vísar kærandi í 8. gr. a. matvælalaga, þar kemur fram að óheimilt er að makaðssetja matvæli sem ekki eru örugg, það er heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Einnig koma fram þau sjónarmið sem byggt skal á við mat á hvort matvæli séu örugg. Kærandi vísar til þess að í gögnum málsins kemur ekkert fram um að sýni hafi verið tekin, eða nokkuð liggi fyrir um að matvælin séu heilsuspillandi eða óhæf til neyslu, heldur aðeins að starfstöð hafi ekki uppfyllt kröfur laganna. Bendir kærandi á að þrátt fyrir að aðstaða starfsstöðvar kæranda hafi verið áfátt séu matvælin í góðu lagi. Reglur um aðbúnað séu settar til að tryggja öryggi en brot á þeim leiði þó ekki endilega til þess að matvælin séu heilsuspillandi. Matvæli frá kæranda fara í gegnum strangt gæðaeftirlit hjá kaupanda, sem gæðaprófar hvert lotunúmer sem hann móttekur. Engar athugasemdir hafa borist af hálfu kaupanda. Kærandi bendir á að meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins leiði til þess að handlagning komi ekki til greina nema 8. gr. matvælalaga eigi við og fyrir liggi gögn um það að matvæli séu heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Ekki liggja fyrir gögn í málinu um að matvælin hafi verið heilsuspillandi eða óhæft til neyslu og ekki verði ráðið af gögnum málsins að matvælin hafi verið rannsökuð eða sýni tekin, þrátt fyrir rannsóknarskyldu Matvælastofnunar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi byggir á því að skilyrði 3. mgr. 30. gr. matvælalaga um rökstuddan grun séu ekki uppfyllt.
Kærandi bendir á að haldlagning og förgun afurða sé íþyngjandi aðgerð þar sem miklir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi. Í húsi kæranda voru 3 tonn af afurðinni, sem er um 20.000 Evra virði. Því er brýnt að slíkum úrræðum verði ekki beitt nema lagaskilyrði séu ótvírætt fyrir hendi og nauðsynlegt að grípa til jafn harkalegra aðgerða. Kærandi bendir á að lokun starfsstöðvar, þar til bætt hafi verið úr, séu fullnægjandi viðbrögð við því að hún standist ekki kröfur. Það var gert af hálfu kæranda, hann bætti úr þeim ágöllum sem bent var á og fékk starfsleyfi að nýju 8. apríl 2015. Þar sem ekkert liggi fyrir um að umrædd matvæli séu óörugg til neyslu eða heilsuspillandi séu skilyrði haldlagningar ekki uppfyllt og ógilda beri ákvörðun Matvælastofnunar. Kærandi og viðskiptamenn kæranda lögðu til að tekið yrði sýni úr afurðunum og ef rannsókn leiddi í ljós að þær stæðust kröfur um heilnæmi yrði veitt leyfi til að setja afurðina í dreifingu í Belgíu. Því hafnaði Matvælastofnun og fyrirskipaði förgun á afurðunum. Kærandi bendir á að þetta sé gróft brot á fyrrgreindri meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Er óskað eftir því að ráðuneytið beini því til Matvælastofnunar að gæta meðalhófs við töku ákvarðana um meðferð þessara afurða. Kærandi hefur nú þegar beðið verulegt tjón af hálfu Matvælastofnunar að láta endursenda afurðir til Íslands, verði þeim fargað án þess að gæði þeirra verði fyrst könnuð þá áskilur kærandi sér rétt til að krefjast skaðabóta. Kærandi mótmælir því að skilyrðum um rökstuddan grun sé fullnægt. Slíkur grunur verður að vera byggður á skoðun á matvælunum sjálfum. Rannsóknarskylda Matvælastofnunar er ekki uppfyllt þar sem ekkert hefur verið aðhafst við að skoða afurðina.
Kærandi bendir á að þau sjónarmið um vandamál við skoðun afurða í formi sýnatöku þá hlýtur eftirlit með matvælavinnslu alltaf að vera framkvæmt með stikkprufum en ekki með því að skoða alla matvöruna alla daga, sama hvort um er að ræða skoðun á matvörum, hreinlæti á vinnustöðum eða öðru er lýtur að matvælaframleiðslu. Það er lágmarkskrafa að taka sýni til að kanna hvort grunur sé rökstuddur.
Kærandi bendir á að hann hafi verið kominn með starfsleyfi á ný 8. apríl 2015, viku síðar 16. apríl tjáði starfsmaður Matvælastofnunar sig frjálslega í viðtali við RÚV um umsókn hans um starfsleyfi væri til meðferðar, það olli vanda í samskiptum kæranda við viðskiptamenn hans sem hann hafði þá réttilega tjáð að starfsleyfið væri komið. Röksemdum Matvælastofnunar að alvarlegt brot að halda áfram framleiðslu eftir sviptingu leyfis er mótmælt. Haldlagning er ekki viðurlagaákvörðun heldur er í lögunum önnur ákvæði þar um, svo sem refsing í formi sektar, eins og raunin var hjá kæranda, sjá dóm héraðsdóms í máli s-56/2015. Kærandi bendir á að samkvæmt lögum verður haldlagningu ekki beitt til að hegna fyrir brot, heldur einungis til verndar neytendum ef rökstuddur grunur er um að matvælin séu spillt. Kærandi áréttar að skilyrði haldlagningar sé ekki uppfyllt.

Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar

Matvælastofnun telur sér hafa verið heimilt að leggja hald á umrædd matvæli og ekkert hafi verið athugavert við framgang stofnunarinnar gagnvart erlendum viðskiptamönnum kæranda. Matvælastofnun vísar í 1. mgr. 30. gr. matvælalaga, samkvæmt greininni er stofnunni heimilt að stöðva starfsemi að hluta eða heild ef rökstuddur grunur er um að matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valda tjóni á öðrum hagsmunum. Samkvæmt 3. mgr. sömu lagagreinar er Matvælastofnun heimilt að leggja hald á matvæli þegar rökstuddur grunur er fyrir hendi um að matvæli uppfylli ekki ákvæði laganna. Einnig kemur fram að þegar Matvælastofnun leggi hald á matvæli er þeim heimil förgun þeirra sé það talið nauðsynlegt. Í 5. mgr. sömu lagagreinar skal stöðvun starfsemi og förgun á vörunum aðeins beitt ef að um alvarlegt tilvik eða ítrekað brot sé að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests.
Matvælastofnun vísar til þess að stofnunin hafi framkvæmt fjölda skoðana hjá kæranda án þess að gripið væri inní með alvarlegum hætti meðal annars með hliðsjón af 12. og 13. stjórnsýslulaga um meðalhóf og andmælarétt. Vægari úrræði voru valin en að loka starfsemi kæranda í þeim tilvikum og kæranda gefinn kostur á að bæta starfsemina. Eftir að starfsleyfi kæranda var afturkallað fékk kærandi tollafgreiðslu og flutti út afurðir að samtals 19 tonnum áður en starfsemin var stöðvuð. Áður en starfsemin var stöðvuð þá var kæranda gefin kostur á að andmæla. Starfsemin var stöðvuð og lagt var hald á allar birgðir á staðnum. Matvælastofnun bendir á að umræddar afurðir séu geymdar í frystigeymslu á Dalvík og engu hafi verið fargað. Matvælastofnun bendir á að samkvæmt lögum um matvæli er stofnunni heimilt að leggja hald á matvæli þegar rökstuddur grunur er fyrir hendi um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna. Ennfremur segir í 12. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvöld skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangara í sakirnar en nauðsyn beri til. Rökstuddur grunur sé fyrir hendi um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna og að ekki sé hægt að koma í veg fyrir hættu á dreifingu á slíkum matvælum með öðru móti en því að leggja hald á þau. Matvælastofnun telur að í þessu tilviki hafi bæði skilyrðin verið uppfyllt og stofnuninni hafi bæði verið heimilt og skylt að leggja hald á umrædd matvæli.
Engin sýni voru tekin af umræddum matvælum sem hald var lagt á, enda er í lögunum talað um að rökstuddur grunur dugi til handlagningar og engar kröfur gerðar um sönnun fyrir því að haldlögð matvæli uppfylli ekki skilyrði laganna. Hins vegar ber að líta á að sýnataka segi ekki alla söguna ef matvæli eru framleidd við óviðunandi aðstæður enda er um að ræða þrjú tonn.
Að leggja hald á matvæli er íþyngjandi aðgerð. Hins vegar verður að horfa til þess að matvælaframleiðsla kæranda fór fram við algerlega ófullnægjandi aðstæður eins og rakið er í skýslum frá eftirlitsmönnum MAST frá 2014. Kærandi fékk alls sjö heimsóknir því kærandi brást á lítinn sem engan hátt við ítrekuðum athugasemdum og fyrirmælum opinbers eftirlitsaðila, Matvælastofnunar.
Matvælastofnun bendir á að það er alvarlegt brot á matvælalöggjöfinni að halda áfram framleiðslu eftir sviptingu starfsleyfis. Að skilja eftir matvæli framleidd við óviðunandi aðstæður í vörslu slíks framleiðanda hlýtur að teljast óvarlegt af opinberum eftirlitsaðila. Matvælastofnun hafi í reynd framkvæmt það eina í stöðunni sem var mögulegt varðandi umrædda matvöru. Matvælastofnun bendir á að kærandi framleiddi í fullkomnu óleyfi og flutti út, eftir sviptingu starfsleyfis og lokun starfsstöðvar, alls 19,4 tonn af fiskafurðum til Belgíu. Kaupandi í Belgíu óskaði eftir því að afurðirnar yrðu prófaðar með sýnatöku, ef rannsókn leiddi í ljóst að þær stæðust kröfur um heilnæmi fengju þær vörur sem biðu dreifingar í Belgíu að fara í dreifingu. Þessu var hafnað af Matvælastofnun og voru vörurnar endursendar til Íslands þar sem lagt var hald á þær en engin förgun hefur átt sér stað. Matvælastofnun bendir á að það sé mjög vafasamt að taka nokkur sýni úr vöru sem er framleidd við óviðunandi aðstæður og láta síðan opinberan eftirlitsaðila lýsa því yfir að allt í lagi sé með öll 19,4 tonnin ef ekkert er athugavert við sýni. Matvælastofnun hafnar því að framið hafi verið brot gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
Matvælastofnun bendir á að grunntónn matvælalöggjafarinnar sé neytendavernd. Samkvæmt 8. gr. b matvælalaga ber stjórnandi matvælafyrirtækis ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Stjórnandi ber ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækjum undir hans stjórn og skal sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt. Kærandi stóð ekki undir þessari ábyrgð og bakaði með því sjálfum sér og öðrum tjón. Óhjákvæmilegt var að opinber eftirlitsaðili legði hald á umrædda matvöru eins og málum var háttað í þessu tilviki.
Matvælalögin áskilja að Matvælastofnun sé heimilt að leggja hald á matvæli ef rökstuddur grunur sé um að matvælin uppfylli ekki ákvæði matvælalaga. Í lögunum er ekki krafist sönnunar. Kærandi bendir hins vegar á að skilyrði um rökstuddan grun sé ekki uppfyllt nema tekin hafi verið sýni úr matvörunni sem leiði í ljós að hún sé heilsuspillandi. Kærandi heldur því fram að Matvælastofnun sé ekki heimilt að leggja hald á matvæli nema fyrir liggi sönnun um að þau séu heilsuspillandi. Matvælastofnun bendir á að það samræmist ekki matvælalöggjöfinni. Þegar matvæli eru framleidd í starfsstöð sem er svipt starfsleyfi vegna endurtekinni brota á hollustuháttum og umgegni, þá þegar er rökstuddur grunur um að matvæli standist ekki kröfur og þarf því ekki að sanna það með sýnatöku.
Samkvæmt 1. mgr. 10. gr matvælalaga skulu matvælafyrirtæki haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt. Kærandi braut þessi lagafyrirmæli ítrekað og sinnti engu ítrekuðum fyrirmælum opinbers eftirlitsaðila. Hann gekk svo langt að þrátt fyrir lokun á starfsstöðinni virti hann það að vettugi og hélt áfram starfsemi mánuðum saman án vitneskju Matvælastofnunar. Kærandi heldur því fram að þegar matvæli sem eru framleidd úr fiskafurðum án starfsleyfis eigi einu viðbrögð opinbers eftirlitsaðila að vera að taka nokkur sýni af framleiðslunni og heimila í kjölfarið sölu afurða ef sýnishornin reynast í lagi. Þessari túlkun kæranda er mótmælt að hálfu Matvælastofnunar.
Kærandi var án starfsleyfis frá 21. nóvember 2014 til 8. apríl 2015 eða í fjóra og hálfan mánuð. Þegar fréttamaður RÚV tók viðtal við starfsmann MAST 16. apríl 2015 um þetta mál var starfsmanni MAST ekki kunnugt um að kærandi hafi fengið leyfi að nýju rúmri viku áður. Aðal efni viðtals var hin ámælisverða hegðun kæranda sem braut lögin ítrekað og var síðan dæmdur til refsingar fyrir þau brot 19. júní 2015.
Matvælastofnun lítur á að það sé alvarlegt brot á matvælalöggjöfinni að matvælafyritæki haldi áfram framleiðslu eftir sviptingu starfsleyfis. Matvælastofnun mótmælir því og telur ennfremur að það hafi verið réttur og skylda stofnunarinnar að láta farga eða að minnsta kosti leggja hald á matvæli sem voru framleidd í starfsstöðunni sem hafði verið lokað af opinberum eftirlitsaðila vegna ítrekaðra brota á fyrirmælum matvælalaga um hollustuhætti og hreinlæti.

Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins

Framleiðsla og dreifing matvæla hjá matvælafyrirtæki kæranda er háð leyfi Matvælastofnunar sbr. 6., 9. og 20. gr. matvælalaga. Samkvæmt 9. gr. kemur fram að matvælafyrirtæki skuli hafa starfsleyfi frá viðkomandi opinberum eftirlitsaðila. Starfsemin þarf að uppfylla skilyrði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda. Óheimilt er að hefja starfsleyfisskylda starfsemi hafi starfsleyfi fyrir hana ekki verið gefið út, það sama á við ef aðili hefur misst starfsleyfi sitt.
Meginmarkmið reglugerðar Evrópusambandsins um matvælalöggjöf, fæðuöryggi og Matvælaöryggisstofnun Evrópu, eins og fram kemur í frumvarpi um breytingu á lögum um matvæli sem urðu að lögum nr. 143/2009, er að efla fæðuöryggi og tryggja þannig hnökralaus viðskipti með örugg matvæli á innri markaði. Hagsmunir neytenda eru settir í öndvegi og reglur um rekjanleika matvæla leika stórt hlutverk. Matvælalöggjöfin er því fyrirbyggjandi. Á þeim tíma sem kærandi var án starfsleyfis þá var ekkert opinbert eftirlit með matvælaframleiðslunni eins og skylt er, bæði samkvæmt íslenskum lögum og reglum EES-svæðisins.
Matvælafyrirtæki skulu haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt samkvæmt 10. gr. matvælalaga. Nánari reglur um hollustuhætti eru í reglugerðum nr. 103/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli og reglugerð nr. 104/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu.
Grunntónn matvælalöggjafarinnar er neytendavernd. Samkvæmt 8. gr. b. matvælalaga ber stjórnandi matvælafyrirtækis ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Stjórnandi ber ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækinu undir hans stjórn og skal sannprófa að þessu kröfum sé fullnægt. Samkvæmt 8. gr. b. ber fyrirsvarsmaður kæranda ábyrgð á að starfsemi kæranda sé í samræmi við kröfur laga og stjórnvaldsreglna, sem gilda um starfsemi fyrirtækisins á hverjum tíma. Jafnframt ber fyrirsvarsmanni að sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt.
Hugtakið hollustuhættir er skilgreint í 1. tölulið. a. – lið 2. gr. reglugerðar (EB) nr. 852/2004 en þar segir „hollustuhættir sem varða matvæli, […eru] ráðstafanir og skilyrði sem eru nauðsynleg til að halda hættu í skefjum og tryggja að matvæli séu hæf til neyslu með hliðsjón af fyrirhugaðri notkun þeirra.“ Hugtakið „hollustuhættir“ nær því yfir fyrirbyggjandi aðgerðir sem tryggja að dýraafurðir séu hæfar til neyslu, óhreinkist ekki eða spillist.
Kröfur löggjafarinnar um hollustuhætti hafa þannig það mikilvæga markmið að fyrirbyggja, sem frekast er unnt, framleiðslu á matvælum sem eru óhrein, spillt eða óörugg það er heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Megin markmiðið með reglum um hollustuhætti er því að tryggja neytendum öfluga vernd með tilliti til öryggis matvæla. Í 1. gr. matvælalaga kemur fram tilgangur laganna en hann er að tryggja, svo sem kostur er, gæði, öryggi og hollustu matvæla. Þessu skal meðal annars ná með innra eftirliti, áhættugreiningu, rekjanleika afurða og vara, várúðaraðgerðum, fræðslu, upplýsingamiðlun, rannsóknum, neytendavernd og opinberu eftirliti.
Stöðvun starfsemi starfsstöðvar kæranda og afturköllun starfsleyfis kæranda var gert á grundvelli 1. og 5. mgr. 30. gr. matvælalaga. Ástæður aðgerðarinnar koma fram í ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. nóvember 2014. Þær voru að starfsstöð kæranda hefði brotið með alvarlegum og ítrekuðum hætti gegn ákvæðum um hollustuhætti og öryggi við framleiðslu matvæla og vegna þess að úrbótum hefði ekki verið sinnt innan tilskilins frests. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. matvælalaga er Matvælastofnun heimilt að stöðva starfsemi í heild ef rökstuddur grunur er um að matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valda tjóni á öðrum hagsmunum. Stöðvun starfsemi skal beitt þegar um alvarlegt tilvik eða ítrekað brot er að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frest. Ef um slíkt brot er að ræða þá getur Matvælastofnun afturkallað leyfi viðkomandi matvælafyrirtækis til reksturs skv. 9. gr., sbr. 20. gr. matvælaga og það var einmitt það sem Matvælastofnun gerði í fyrrgreindi ákvörðun frá 21. nóvember 2014. Í þeirri ákvörðun var kæranda tilkynnt að ekki yrði hægt að leyfa starfsemi að nýju eða endurnýja starfsleyfið fyrr en bætt hefur verið úr öllum þeim atriðum sem gerðar hafa verið athugasemdir við í þeim sjö eftirlitsskýslum sem nefndar eru í fyrrgreindu bréfi. Einnig kom fram í ákvörðuninni að samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga væri hægt að kæra ákvörðun Matvælastofnunar til æðra stjórnvalds, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Í ákvörðuninni kom fram að kærufrestur væri þrír mánuðir frá því að aðila máls væri tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga. Kærandi kærði ekki fyrrgreinda ákvörðun Matvælastofnunar, sú ákvörðun verður ekki endurskoðuð í þessu máli og stendur því óhögguð.
Kærandi fékk starfsleyfið endurnýjað 8. apríl 2015 og var því án starfsleyfis 17. mars 2015. Þann dag var starfsemi kæranda stöðvuð og hald lagt á afurðir sem voru á starfsstöð kæranda. Kærandi hafði á þeim tíma, það er frá 21. nóvember 2014 til 17. mars 2015 framleitt um 22 tonn af afurðum, flutt út rúmlega 19 tonn en hafði undir höndum um 3 tonn á starfstöð sinni. Sú ákvörðun að stöðva starfsemi kæranda var tekin með stoð í  2. mgr. 30. gr. matvælalaga. Ákvörðunin að leggja hald á birgðar kæranda var tekin með stoð í 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Samkvæmt 2. mgr. 30. gr. var Matvælastofnun heimilt að stöðva starfsemi kæranda. Í 30. gr. kemur fram að opinberum eftirlitsaðila, Matvælastofnun í þessu tilviki, sé heimilt að stöðva starfsemi að hluta eða í heild ef um er að ræða starfsemi sem er stunduð án tilskilins leyfis.
Umrædd matvæli sem eru til umfjöllunar voru framleidd af matvælafyrirtæki án starfsleyfis og án þess að nokkuð opinbert eftirlit væri með starfsemi fyrirtækisins.
Ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. nóvember 2014 um að afturkalla starfsleyfi kæranda var tekin með vísan til þess að brotið hafi verið með alvarlegum hætti gegn ákvæðum um hollustuhætti og öryggi við framleiðslu matvæla og vegna þess að úrbótum hafði ekki verið sinnt innan tilskilins frests. Opinber eftirlitsaðili, samkvæmt matvælalöggjöfinni, taldi sem sagt að matvælin sem kærandi framleiddi væru framleidd við óviðunandi aðstæður og uppfyllti ekki skilyrði laganna um hollustuhætti sem skapar hættu á framleiðslu á óöruggum matvælum. Þrátt fyrir það hélt kærandi áfram að framleiða og dreifa matvælum. Haldlagning matvæla sem framleitt var hjá kæranda eftir afturköllun á starfsleyfi er nú kærð.
Samkvæmt 3. mgr. 30. gr. matvælalaga er opinberum eftirlitsaðila heimilt að leggja hald á matvæli þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna og stjórnvaldsreglna settra samkvæmt þeim. Ennfremur er opinberum eftirlitsaðilum heimil förgun þeirra ef það er talið nauðsynlegt. Kærandi missti starfsleyfi sitt vegna þess að kærandi braut gegn ákvæðum um hollustuhætti og öryggi við framleiðslu matvæla. Það breyttist ekkert hjá kæranda frá því starfsleyfi hans var afturkallað og þangað til starfsemi hans var stöðvuð og lagt var hald á matvælin þann 17. mars 2015. Ráðuneytið fellst því á það með Matvælastofnun að skilyrði 30. gr. matvælalaga um rökstuddan grun séu til staðar þegar matvæli eru framleidd á starfsstöð sem hefur verið svipt stafsleyfi vegna endurtekinna brota á lögum um hollustuháttum og umgegni. Ekki er um frekari rannsóknarskyldu að ræða af hálfu Matvælastofnunar og því er ekki að ræða brot á 10. gr. stjórnsýslulega enda er rökstuddur grunur um að matvælin séu heilspillandi uppfyllt. Matvælastofnun er því heimilt að leggja hald á fyrrgreind matvæli. Í 30. gr. matvælalaga er aðeins rætt um rökstuddan grun um að matvælin séu heilsuspillandi. Þessi grunur var þegar til staðar þegar ljóst var leyfi kæranda var afturkallað í nóvember 2014.
Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Í málinu er kærandi að framleiða og markaðssetja vöru án þess að vera með starfsleyfi. Ráðuneytið telur að ekki hafi verið rétt lögum samkvæmt að beita vægara þvingunarúrræði enda var markmið ákvörðunar Matvælastofnunar að stöðva markaðssetningu og framleiðslu vörur sem rökstuddur grunur var að væri heilsuspillandi. Sú ákvörðun að leggja hald á vörurnar var því í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga enda er ekki vægara úrræði í boði samkvæmt lögunum.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Matvælastofnunar dags. 17. mars 2014, um að leggja hald á birgðir af mætvælum í eigu kæranda, er staðfest.


Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Ólafur Friðriksson
Baldur Sigmundsson


Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn