Fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar

Fjármálaáætlun 2018-2022 

1. Umfang

Starfsemi á málefnasviðinu er á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra. Undir því eru þrír málaflokkar, en þeir eru: 

  • Vextir.
  • Ríkisábyrgðir.
  • Lífeyrisskuldbindingar ríkisins.

Undir málefnasviðið fellur:

  • Fjármagnskostnaður ríkissjóðs tekur til alls kostnaðar vegna lánaumsýslu ríkissjóðs og vaxtakostnaðar af lánum. Fjármagnskostnaður er beintengdur skuldum ríkissjóðs og sökum þess er stefna í lánamálum grundvöllur að stefnu fyrir málaflokkinn. Skuldir ríkissjóðs skiptast í innlend og erlend lán. Innlendar skuldir skiptast í markaðshæf verðbréf og ómarkaðshæfar skuldir. Erlend lán samanstanda af tveimur markaðsútgáfum, annarri í evrum og hinni í Bandaríkjadölum. Ríkissjóður ber vaxtakostnað af framantöldum skuldum.
  • Helsta óbeina skuldbinding ríkissjóðs felst í ríkisábyrgðum og eru þær á ábyrgð fjármála-  og  efnahagsráðherra. Með ríkisábyrgðir skal farið  samkvæmt  lögum  nr. 121/1997. Ríkissjóði er óheimilt að takast á hendur ríkisábyrgð nema að heimild sé til þess í lögum. Stærstur hluti ríkisábyrgða er vegna Íbúðalánasjóðs og Landsvirkjunar. Þá falla einnig undir málaflokkinn minniháttar tapaðar kröfur og tjónabætur en þar er yfirleitt um að ræða óverulegar fjárhæðir.
  • Hreinar lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs eru skilgreindar sem áfallnar lífeyrisskuldbindingar að frádregnum fyrirframgreiðslum ríkissjóðs upp í lífeyrisskuldbindingar. Lögum samkvæmt er ríkissjóður ábyrgur fyrir skuldbindingum B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga. Ríkissjóður ber lögum samkvæmt ekki ábyrgð á lífeyrisskuldbindingum A-deildar LSR og B-deildar og þær því ekki hluti af efnahagsreikningi ríkissjóðs. Við tryggingafræðilegt mat á lífeyrisskuldbindingum eru tvö hugtök lögð til grundvallar við mat á stöðu þeirra; áfallnar skuldbindingar og heildarstaða. Í ríkisreikningi hverju sinni eru lífeyrisskuldbindingar jafnan miðaðar við áfallnar skuldbindingar.

2.   Starfsemi og helstu áskoranir

Fjármagnskostnaður. Skuldir ríkissjóðs námu 1.123 ma.kr. í lok árs 2016. Á síðasta ári greiddi ríkissjóður niður lán samtals að fjárhæð um 200 ma.kr. Hreinn lánsfjárjöfnuður var jákvæður um 90,7 ma.kr. en á sama tímabili á árinu 2015 var hann jákvæður um 42,9 ma.kr. Á tímabilinu námu afborganir lána 244,5 ma.kr. til samanburðar við 116,3 ma.kr. árið áður.

Stærstur   hluti   afborgana   var   af   innlendum   lánum   eða   177   ma.kr.   Tekjum  vegna stöðugleikaframlaga  að fjárhæð  61,5  ma.kr.  var  ráðstafað  til  niðurgreiðslu  skulda,  35,5 ma.kr. voru greiddir inn á skuldabréf Seðlabanka Íslands og um 26 ma.kr. var ráðstafað til uppkaupa á RIKH 18, en sá flokkur var gefinn út til endurfjármögnunar fjármálastofnana. Í nóvember keypti ríkissjóður til baka 10 ma.kr. til viðbótar af RIKH 18. Í október var síðan gjalddagi á óverðtryggða skuldabréfaflokknum RIKB 16, alls um 70 ma.kr. Erlendar afborganir skýrast af láni í Bandaríkjadölum sem var á gjalddaga í júní, 62 ma.kr., og aðrar erlendar afborganir skýrast af láni í breskum pundum sem var á gjalddaga í byrjun árs. Lántökur ársins 2015 námu 67,1 ma.kr. til samanburðar við 60,3 ma.kr. árið áður, voru þær allar innlendar.

Vaxtagjöld á árinu 2016 námu um 70 ma.kr. til samanburðar við 79 ma.kr. á árinu 2015. Lækkun vaxtakostnaðar milli ára skýrist fyrst og fremst af lækkun skulda. Uppgreiðsla á USD bréfinu lækkar vaxtakostnað um 3 ma.kr. á ári, uppgreiðsla á skuldabréfi í breskum pundum hefur um 0,9 ma.kr. áhrif til lækkunar vaxtakostnaðar og niðurgreiðsla á RIKH 18 og skuldabréfi Seðlabanka Íslands hafa um 4 ma.kr. áhrif til lækkunar vaxtakostaðar. Vaxtakostnaður sem hlutfall af VLF hefur farið lækkandi og nam hann 2,9% á síðasta ári til samanburðar við 3,6% á árinu 2015. Hlutfallið fór hæst í 5,3% af VLF á árinu 2009. Hlutfall vaxtakostnaðar er enn hátt í sögulegu samhengi og mjög hátt í alþjóðlegum samanburði. Ein ástæða þess er samsetning skulda en um 82% af heildarskuldum eru innlendar en 18% erlendar. Vaxtastig á Íslandi er mun hærra en víðast hvar erlendis og skýrir það mikinn mun á vaxtakostnaði milli landa.

Meirihluti vaxta á lánum ríkissjóðs eru fastir og breytast því ekki með vaxtabreytingum á markaði. Flestar skuldir ríkissjóðs, eða 79% af heildarskuldum, bera fasta vexti. Nafnvextir á markaðsútgáfum taka mið af lánstíma og markaðsaðstæðum hverju sinni þegar þær eru fyrst gefnar út. Um 21% skulda eru með breytilegum vöxtum. Lán á breytilegum eða föstum vöxtum hefur hvort um sig sína kosti, ríkissjóður hefur ekki sett sér nein föst viðmið í þessu sambandi. Með áformum um uppgreiðslu á skuldabréfi Seðlabanka Íslands og frekari uppkaupum á RIKH 18 á yfirstandandi ári dregur verulega úr lánum með breytilegum vöxtum í safni ríkissjóðs. Aðeins um þriðjungur evruútgáfunnar ber breytilega vexti, önnur erlend lán eru á föstum vöxtum. Við stýringu á vaxtaáhættu ríkissjóðs á næstu misserum þarf að taka tillit til þessarar þróunar og í stefnu í lánamálum sem gefin var út á grundvelli fjármálaáætlunar s.l. haust var ákveðið að hefja útgáfu vaxtaskiptasamninga á innlendum markaði. Slíkir samningar gefa færi á að stýra vaxtaáhættu ríkissjóðs betur auk þess sem þeir ýta undir frekari fjölbreytni í framboði afurða á fjármálamarkaði. Markmiðið er að lækka fjármagnskostnað ríkissjóðs á næstu árum þannig að hann verði orðinn sambærilegur í hlutfalli af VLF og hann var fyrir fjármálaáfallið 2008.

Ríkisábyrgðir. Ríkisábyrgðir hafa lækkað hratt á síðustu árum. Í lok árs 2016 námu þær 1.039 ma.kr. eða 43% af VLF til samanburðar við 1.129 ma.kr. og 57% af VLF. Ríkisábyrgðir náðu hámarki í lok árs 2012 þegar þær námu 1.320 ma.kr. eða 74% af VLF. Stærstur hluti ríkisábyrgða er tilkominn vegna ábyrgðar ríkissjóðs á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs. Í lok árs 2016 voru þær um 79% af útistandandi ábyrgðum. Rekstur sjóðsins hefur batnað verulega síðustu ár og er eiginfjárhlutfall hans nú um 7,3% sem vel umfram viðmið. Skuldbindingar sjóðsins eru með afborgunarfyrirkomulagi og hafa því ríkisábyrgðir vegna hans lækkað á síðustu árum í samræmi við niðurgreiðslu sjóðsins á útistandandi skuldbindingum. Sjóðurinn hefur ekki gefið út neinar nýjar skuldbindingar á síðustu árum. Næst stærsti hluti ríkisábyrgða er vegna Landsvirkjunar eða um 18% af útistandandi ábyrgðum. Landsvirkjun hefur í auknum mæli greitt niður skuldir síðustu ár og eiginfjárhlutfallið hefur styrkst verulega, var rúmlega 45% í lok síðasta árs. Landsvirkjun hefur lagt áherslu á fjármögnun án ríkisábyrgðar síðustu ár og það ásamt niðurgreiðslu skulda, hefur átt þátt í lækkun útistandandi ríkisábyrgðar vegna félagsins.

Lífeyrisskuldbindingar. Helsta beina skuldbinding ríkissjóðs felst í lífeyrisskuldbindingum. Ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs hækkuðu úr 436 í 508 ma.kr. á milli áranna 2014 og 2015. Sem hlutfall af VLF hækkuðu þær úr 21,7 í 22,3. Af ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum ríkissjóðs í árslok 2015 eru 429 ma.kr. vegna B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR), 52 ma.kr. vegna Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga og 27 ma.kr. vegna annarra lífeyrisskuldbindinga A-hluta ríkissjóðs. Ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar vegna B-deildar LSR og LH hækkuðu enn frekar á síðasta ári vegna aukins launakostnaðar og breyttra tryggingafræðilegra forsendna og námu þær 625 ma.kr. eða 26% af VLF í árslok.

Fram til síðustu áramóta bar ríkissjóður takmarkaða ábyrgð á skuldbindingum A-deildar er varðaði iðgjöld hans. Í desember voru gerðar breytingar á lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins sem hafði í för með sér framlag ríkissjóðs upp á 117,2 ma.kr. Með þeirri breytingu og framlaginu ber ríkissjóður nú ekki lengur ábyrgð á skuldbindingum A-deildar og ákveðinni óvissu um framtíðarábyrgð er þar með lokið.

3.   Framtíðarsýn og meginmarkmið

Framtíðarsýn málefnasviðsins er að draga úr áhættu í rekstri ríkissjóðs og auka fyrirsjáanleika í ríkisfjármálum og bæta þannig ásýnd Íslands í alþjóðlegum samanburði.

Meginmarkmið málefnasviðsins er hagkvæm nýting á fjármagni ríkissjóðs til þess að bæta afkomu og skapa útgjaldasvigrúm til annarra málaflokka. 

4.   Markmið, mælikvarðar og aðgerðir

Vextir. Stefna í lánamálum ríkisins endurspeglar áform stjórnvalda um framkvæmd lánsfjármögnunar á tímabilinu. Meginmarkmið stefnunnar er að tryggja að lánsfjárþörf og fjárhagslegum skuldbindingum ríkissjóðs sé mætt með lágmarkskostnaði að teknu tilliti til varfærinnar áhættustefnu. Þá skal stuðla að frekari uppbyggingu á skilvirkum frum- og eftirmarkaði með innlend ríkisverðbréf. Stefnan byggist á eftirfarandi meginþáttum:

  • Að tryggja að endurgreiðsluferill lána sé í samræmi við greiðslugetu ríkisins til lengri tíma litið og lágmarki endurfjármögnunaráhættu.
  • Að viðhalda og stuðla að frekari uppbyggingu á skilvirkum frum- og eftirmarkaði með innlend ríkisbréf.
  • Að höfða til breiðs hóps fjárfesta í ríkisverðbréfum og nýta fjölbreytta fjármögnunar möguleika.
  • Að viðhalda reglubundnum aðgangi að alþjóðlegum fjármagnsmörkuðum og stuðla að fjölbreyttum hópi fjárfesta hvað varðar lánsfjármögnun í erlendum gjaldmiðlum.
  • Að lágmarka vaxtakostnað til lengri tíma að teknu tilliti til varfærinnar áhættustefnu.

Stefna stjórnvalda er að draga úr skuldsetningu ríkissjóðs á næstu árum, bæði að nafnvirði og sem hlutfall af  VLF.  Með niðurgreiðslu skulda lækkar vaxtakostnaður ríkissjóðs að óbreyttu. Jákvæð þróun efnahags- og ríkisfjármála, árangursrík skref í losun fjármagnshafta og bætt skuldahlutfall ríkissjóðs hefur leitt til batnandi lánshæfismats. Bætt lánshæfismat leiðir að öðru óbreyttu til bættra vaxtakjara. Vaxtastig erlendis hefur verið lántakendum sérlega hagstætt síðustu misseri. Nokkur óvissa ríkir um framhaldið en flestar spár benda til hækkandi vaxtastigs. Samkvæmt langtímaáætlun fara vaxtagjöld ríkissjóðs lækkandi á komandi árum, fyrst og fremst vegna niðurgreiðslu skulda. Sem hlutfall af skuldum eru vaxtagjöld á bilinu 5,5-6%. Hlutfall vaxtagjalda af VLF var 1,6% árið 2007 en fór hæst í 5,3% árið 2009. Í lok tímabils fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir því að það verði komið undir hlutfallið þar sem það var fyrir fjármálahrunið, eða í 1,5%. Með því að draga úr vaxtabyrði skapast aukið svigrúm til uppbyggingar og aukinna útgjalda á öðrum sviðum.


Nr.MarkmHM #MælikvarðarStaða 2016Viðmið 2018Viðmið 2022
  1 Lækka skuldir ríkissjóðs  10.4Heildarskuldirað nafnvirði1.123969876
Skuldir sem %af VLF47,5%35%26%
  2 Lækka fjármagnskost nað  10.4Fjármagnskostnaður í krónum705850
Fjármagnskostnaður sem hlutfall af VLF2,4%2,1%1,5%

Hér að neðan er yfirlit yfir helstu aðgerðir sem miðað er við að fara í á næstu árum til að ná markmiðum fyrir málaflokkinn.


NR.

Tengist markmiði

nr.

Aðgerð

Tíma- áætlunKostnaðurÁbyrgðar- aðili
11Greiða niður skuldir með stöðugleikaframlagislitabúa.2017–2018 FJR
21Nýta óreglulegar tekjur til niðurgreiðsluskulda.2017–2022 FJR
31Lækka útistandandi hámarksfjárhæðmarkflokka ríkisbréfa.2017–2022 FJR
41 og 2Taka upp virkari lausafjárstýringu og lækkainnstæður í SÍ.2017 FJR
52Endurfjármagna útistandandi skuldir þegartækifæri gefast á betri vaxtakjörum.2017–2022 FJR
62Hefja notkun vaxtaskiptasamninga áinnlendum markaði.2017 FJR

Ríkisábyrgðir. Stefna stjórnvalda er að draga úr ríkisábyrgðum eins og kostur er næstu árin. Stærsta skuldbinding ríkissjóðs varðar Íbúðalánasjóð. Með breytingum á löggjöf og áherslum stjórnvalda hefur hlutverk sjóðsins breyst í það að vera sú stofnun sem ber ábyrgð á framkvæmd húsnæðismála í stað þess að vera fyrst og fremst lánasjóður. Gert er ráð fyrir að fjármögnun sjóðsins verði með öðru sniði en verið hefur og mun framlag vegna félagslegra útlána koma til á fjárlögum hvers árs. Næst stærsta skuldbinding ríkissjóðs varðar Landsvirkjun. Ríkisábyrgð hefur verið á flestum lánum og skuldabréfaútgáfum Landsvirkjunar, en á síðustu árum hefur það verið markmið félagsins að auka vægi fjármögnunar án ríkisábyrgðar. Ekki er gert ráð fyrir að ríkissjóður gefi út nýjar ríkisábyrgðir á tímabilinu.

 

Nr.MarkmHM #MælikvarðarStaða 2016Viðmið 2018Viðmið 2022
1Draga úr ríkis-ábyrgðum10.4Nafnvirði úti-standandi ábyrgða1.039915680
Ríkisábyrgðir % afVLF.43%33%20%


Nr.

Tengist markmiði

nr.

Aðgerð

Tíma- áætlunKostnaðurÁbyrgðar- aðili
11Ekki veita nýjar ríkisábyrgðir eða endurnýjaútistandandi2017–2022 FJR

Lífeyrisskuldbindingar ríkisins. Hreinar lífeyrisskuldbindingar89 B-deildar LSR og LH námu 625 ma.kr. í lok árs 2016. Unnið er að mati á hreinum lífeyrisskuldbindingum að nafnvirði til framtíðar, en það liggur ekki fyrir þegar fjármálaáætlun 2018–2022 er lögð fram á Alþingi. Ólíkir þættir hafa haft þar áhrif á síðustu misserum svo sem kjarasamningar og virði innlendra og erlendra eigna lífeyrissjóða, svo sem B-deildar LSR.

Stefnan er að draga úr ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum á næstu árum með reglulegum  innágreiðslum  og mögulega  nýta  í  því  skyni hluta  af  stöðugleikaframlagi slitabúa föllnu fjármálafyrirtækjanna. Í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að greiða úr ríkissjóði 5 ma.kr. á ári frá og með 2017. Öllu óreglulegu og einskiptis fjárstreymi ríkissjóðs s.s. arðgreiðslum, ávinningi af sölu eignarhluta í fjármálafyrirtækjum, samdrætti í skuldsettum gjaldeyrisvaraforða verði auk þess varið til að hraða enn frekar niðurgreiðslu skulda eða til lækkunar  á  ófjármögnuðum  lífeyrisskuldbindingum. Markmiðið  er  að  hreinar  lífeyrisskuldbindingar verði ekki meiri en sem nemur 20% af VLF og undir 15% til lengri tíma litið. 


Nr.MarkmHM #MælikvarðarStaða 2016Viðmið 2018Viðmið 2022
1Minnkaútistandandi lífeyrisskuldbindingar10.4Hreinarlífeyrisskuld- bindingar % afVLF26%Viðmið liggurekki fyrirViðmið liggurekki fyrir


Nr.

Tengist markmiði nr.

Aðgerð

Tíma- áætlunKostnaðurÁbyrgðar- aðili
11Greiða árlega 5 ma.kr. inn álífeyrisskuldbindingar.2017–2022 FJR
21Í tilfellum óreglulegs og einskiptis fjárstreymisí ríkissjóð verði metið hvort því verði varið til hraðari niðurgreiðslu skulda eða til lækkunar á ófjármögnuðum lífeyrisskuldindingum.2018–2022 FJR

 

5.   Fjármögnun

Vakin er athygli á því að taflan hér á eftir sýnir heildarútgjöld málefnasviðsins að meðtöldum  liðum  sem  falla  utan þess útgjaldaramma málefnasviðsins  sem  gengið verður út frá að haldist óbreyttur að raungildi í fjárlagagerð ráðuneyta og framkvæmd fjárlaga. Þessir liðir eru vextir, ríkisábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar, sbr. umfjöllun í kafla 4.3.4 í þingsályktuninni.

 
 
Var efnið hjálplegt?Nei
Takk fyrir

Ábendingin verður notuð til að bæta gæði þjónustu og upplýsinga á vef Stjórnarráðsins. Hikaðu ekki við að hafa samband ef þig vantar aðstoð.

Af hverju ekki?

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn