762/2018. Úrskurður frá 28. september 2018

Starfsmaður fjölmiðils kærði ákvörðun Endurmenntunar Háskóla Íslands um synjun beiðni um upplýsingar um rekstrarkostnað og tap frá árinu 2011. Hin kærða ákvörðun byggðist á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin tók fram að ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings og því ber að skýra það þröngri lögskýringu. Því næst fór nefndin í gegnum skilyrði beitingar ákvæðisins og komst að þeirri niðurstöðu að hagsmunir Endurmenntunar af því að umbeðnar upplýsingar færu leynt vægju ekki þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að þeim. Var því lagt fyrir Endurmenntun að veita kæranda aðgang að upplýsingunum.

Úrskurður

Hinn 28. september 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð 762/2018 í máli ÚNU 18020008.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 19. febrúar 2018, kærði A synjun Endurmenntunar Háskóla Íslands á beiðni um aðgang að upplýsingum um annars vegar áætlaðan rekstrarkostnað Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011 og hins vegar rekstrarhagnað eða rekstrartap Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011.

Samkvæmt gögnum málsins óskaði kærandi eftir tilteknum upplýsingum um Endurmenntun Háskóla Íslands með tölvupósti, dags. 27. nóvember 2017. Beiðninni var svarað með tölvupósti, dags. 4. desember 2017. Þann 6. desember 2017 óskaði kærandi svo eftir formlegu svari frá Endurmenntun um annars vegar áætlaðan rekstrarkostnað stofnunarinnar á hverju ári frá árinu 2011 og hins vegar rekstrarhagnað eða rekstrartap hennar á hverju ári frá árinu 2011.

Eftir nokkur bréfaskipti við Endurmenntun var beiðni kæranda synjað með tölvupósti, dags. 22. janúar 2018, með vísan til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Fram kom að það sé mat stofnunarinnar að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur að upplýsingunum sé takmarkaður, þar sem um sé að ræða upplýsingar um viðskipti stofnunar í eigu ríkis sem sé í samkeppni við aðra, sbr. orðalag ákvæðisins. Endurmenntun sé fræðslu-, þróunar- og þjónustustofnun sem starfrækt sé af Háskóla Íslands, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 3. gr. og 23. gr. a laga um opinbera háskóla nr. 85/2008. Stofnunin starfi á markaði fræðslu og endurmenntunar í samkeppni við aðra fræðsluaðila. Það sé mat stofnunarinnar að afhending upplýsinganna geti skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu hennar, enda sé um að ræða upplýsingar sem samkeppnisaðilar stofnunarinnar þurfi ekki að birta og myndi hagnýting samkeppnisaðila á þeim gera stofnuninni ókleift að starfa á jöfnum grundvelli. Ákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga hafi einmitt verið sett til þess að koma í veg fyrir að aðilum á borð við Endurmenntun, sem keppi á markaði við einkaaðila, sé skylt að veita slíkar upplýsingar um stöðu sína, sbr. athugasemdir í greinargerð með frumvarpi laganna. Meginsjónarmiðið að baki ákvæðinu sé að opinberir aðilar geti staðið jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum. Í þessu sambandi sé sérstaklega tekið fram að markmið laganna sé m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Endurmenntun sé hins vegar alfarið rekin fyrir sjálfsaflafé, þ.e. njóti engra opinberra fjárframlaga, og þar með séu ekki fyrir hendi neinir hagsmunir almennings af því að gagnsæi ríki um ráðstöfun opinbers fjár.

Í kæru til úrskurðarnefndar kemur fram að Endurmenntun sé fræðslu-, þróunar- og þjónustustofnun starfrækt af Háskóla Íslands, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 3. gr. og 23. gr. a laga um opinbera háskóla nr. 85/2008. Fyrir liggi að hún nýti sér m.a. starfsfólk Háskóla Íslands í sinni starfsemi. Þrátt fyrir að Endurmenntun haldi því fram að algjör aðskilnaður sé í rekstri Endurmenntunar og Háskóla Íslands, og að Endurmenntun starfi í samkeppnisumhverfi, þá birti Endurmenntun ekki sérstaklega ársreikning um starfsemi sína. Það hafi stofnunin ekki gert frá árinu 2011, en hafi hins vegar gert það fram að því. Síðan sú breyting hafi verið gerð hafi ekki verið fjárhagslegur aðskilnaður milli Endurmenntunar og Háskóla Íslands, sem sannarlega sé á fjárlögum, heldur séu einu aðgengilegu upplýsingar um rekstur Endurmenntunar að finna í ársreikningum Háskóla Íslands. Þess utan sé heimild til reksturs Endurmenntunar fengin úr lögum um opinbera háskóla. Það leiki enginn vafi á því að Háskóli Íslands fái rekstrarfé úr ríkissjóði.

Fram kemur í kærunni að miklir samkeppnislegir hagsmunir standi til þess að upplýsingar um rekstur Endurmenntunar verði gerðar opinberar. Aðilar sem keppi við þjónustustofnunina á samkeppnismarkaði eigi sannarlega rétt á að þær séu gerðar opinberar. Það eigi almenningur allur einnig, þar sem réttur hans til að vita hvernig farið sé með almannafé sé ríkari en réttur þeirra sem reka þjónustustofnanir til að halda þeim upplýsingum leyndum. Þá sé einkennilegt, í ljósi þess að Endurmenntun segist ekki vera stofnun sem rekin sé í hagnaðarskyni, að hún beri fyrir sig framangreind rök fyrir því að veita ekki rekstrarupplýsingar. Þess utan sé fjarstæðukennt að halda því fram að ríkir almannahagsmunir standi til þess að halda upplýsingum um starfsemi þjónustustofnunar í eigu ríkisins frá almenningi.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 20. febrúar 2018, var Endurmenntun Háskóla Íslands kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Endurmenntunar Háskóla Íslands, dags. 5. mars 2018, er meðal annars vísað til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og athugasemda við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögunum. Með ákvæðinu hafi löggjafinn ákveðið að stofnunum og fyrirtækjum í eigu ríkisins sé heimilt að reka starfsemi í samkeppni við einkaaðila á markaði. Almennt sé forsenda slíkrar samkeppni rekstrarlegur aðskilnaður milli viðkomandi stofnunar og ríkisins. Hugsunin sé einfaldlega sú að aðilar á markaði skuli standa jafnfætis í þessum efnum. Hin hliðin á þessum peningi sé svo að stofnanir eða fyrirtæki í eigu ríkisins, sem sé rekstrarlega aðskilin hinu opinbera, þurfi ekki að láta af hendi upplýsingar að því leyti sem þau séu í samkeppni við aðra, sbr. 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, enda væri þá ekki jafnræði með þeim og einkaaðilum. Því fái ekki staðist að stofnunum og fyrirtækjum í eigu ríkisins, sem keppi við einkaaðila á rekstrarlegum jafnræðisgrundvelli, sé gert að láta af hendi viðkvæmar fjárhagslegar upplýsingar, sem samkeppnisaðilar geti kynnt sér, án þess að hin sama skylda hvíli á herðum viðkomandi samkeppnisaðila. Auðsætt sé að 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga sé ætlað að koma í veg fyrir slíka samkeppnisröskun. Að því er varði Endurmenntun sérstaklega sæki stofnunin heimild sína til rekstrar m.a. í 23. gr. a og 24. gr. laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008. Í lögskýringargögnum með þeim lögum sé ótvírætt gert ráð fyrir tilvist stofnunarinnar og að hún starfi á samkeppnismarkaði.

Þá er bent á að í ákvæði f.-liðar 2. mgr. 24. gr. laganna komi fram að háskóla sé heimilt að afla sér tekna til viðbótar við framlög skv. 1. mgr. (þ.e. fjárveiting á fjárlögum) með gjöldum fyrir fræðslu fyrir almenning en vísað er til athugasemda greinargerðar með frumvarpi til breytingalaga um opinbera háskóla nr. 50/2010. Sá bókhaldslegi aðskilnaður sem löggjafinn hafi gert ráð fyrir sé algjör í tilviki Endurmenntunar og Háskóla Íslands. Stofnunin þiggi engin framlög frá Háskóla Íslands en engu breyti í þessum efnum þótt kærandi hafi ranglega ýjað að því að Endurmenntun nýti starfsfólk Háskóla Íslands eða beri brigður á að ekki sé fjárhagslegur aðskilnaður á milli Háskóla Íslands, sem sé á fjárlögum líkt og aðrir háskólar, og Endurmenntunar.

Í umsögninni kemur einnig fram að Endurmenntun hafni þeim rökum kæranda að miklir samkeppnislegir hagsmunir standi til þess að upplýsingar um rekstur Endurmenntunar verði gerðar opinberar. Hinir samkeppnislegu hagsmunir séu þvert á móti þeir að Endurmenntun láti ekki umbeðnar upplýsingar af hendi, eins og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga geri ráð fyrir og áréttað sé í lögskýringargögnum. Þá sé ekki um að ræða meðferð á almannafé. Uppruni rekstrarfjár sé nákvæmlega hinn sami og hjá öðrum samkeppnisaðilum, þ.e. af viðskiptum á samkeppnismarkaði. Auk þess er áréttað að engu máli skipti að Endurmenntun sé ekki rekin í hagnaðarskyni því ákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga geri engan lagalegan greinarmun að þessu leyti.

Að lokum kemur fram að það að veita almenningi aðgang að upplýsingunum kunni að raska jafnræði á samkeppnismarkaði. Hagsmunum Endurmenntunar, sem sé stofnun í eigu Háskóla
Íslands, væri stefnt í hættu. Slík ákvörðun myndi ekki þjóna hagsmunum almennings. Þá fái fullyrðing kæranda um að stofnunin hafi birt upplýsingar um rekstrarniðurstöðu fram til ársins 2011 ekki staðist.

Umsögn Endurmenntunar Háskóla Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 7. mars 2018, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að upplýsingum annars vegar um áætlaðan rekstrarkostnað Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011 og hins vegar um rekstrarhagnað eða rekstrartap Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011.

Ákvörðun Endurmenntunar Háskóla Íslands um synjun beiðninnar er byggð á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:

Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.

Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til að stjórnvöld geti byggt takmörkun á upplýsingarétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa upplýsingarnar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi þarf sú afstaða, að samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og upplýsingarétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga, að hafa verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats. Um þetta má m.a. vísa til úrskurðar í máli nr. A-492/2013, auk úrskurða í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011, sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga. Ljóst er að starfsemi Endurmenntunar Háskóla Íslands er í samkeppni við aðra aðila á sviði endur- og símenntunar háskólamenntaðs fólks og almennings hér á landi. Jafnframt er óumdeilt að umbeðnar upplýsingar í máli þessu tengjast þeirri starfsemi. Fyrstnefndu tvö skilyrði beitingar 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga eru því uppfyllt um umbeðin gögn.

Við mat á því hvort þriðja skilyrðinu sé fullnægt lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál til þess að Endurmenntun Háskóla Íslands er fræðslu-, þróunar- og þjónustustofnun starfrækt af Háskóla Íslands og aðildarfélögum, og lýtur yfirstjórn háskólaráðs samkvæmt 1. gr. reglna um Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands nr. 844/2001. Stofnunin sækir heimild sína til rekstrar meðal annars til 23. gr. a og 24. gr. laga um opinbera háskóla nr. 85/2008. Í athugasemdum við hina síðarnefndu lagagrein í frumvarpi því er varð að lögum nr. 50/2010, sem breyttu lögum um opinbera háskóla, kemur fram að með hliðsjón af almennum samkeppnisreglum kunni að vera skylt að halda þeim þáttum í starfsemi opinberra háskóla sem varða fræðslu til almennings og endurmenntun aðskildum í bókhaldi frá kjarnastarfsemi skólanna, sem fjármögnuð sé með framlagi úr ríkissjóði skv. 1. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla og styrkjum úr rannsóknarsjóðum. Af slíkum reglum leiði almennt að halda beri kostnaði af þeim þáttum í starfsemi ríkisaðila sem eru í samkeppni við einkaaðila aðskildum í bókhaldi frá lögbundinni kjarnastarfsemi sem skilgreina megi sem almannaþjónustu. Af hálfu Endurmenntunar hefur komið fram að sá bókhaldslegi aðskilnaður sem gert er ráð fyrir í framangreindum athugasemdum sé algjör í tilviki stofnunarinnar og Háskóla Íslands og að hún þiggi engin framlög frá skólanum.

Jafnvel þótt stofnun í eigu ríkis, sem er í samkeppni við aðra, njóti ekki opinberra fjárframlaga getur það sjónarmið eitt og sér ekki leitt til þess að henni sé heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum með fortakslausum hætti á grundvelli 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Ljóst þarf að vera að samkeppnishagsmunir stofnunarinnar séu það verulegir í hverju tilviki að réttlætanlegt þyki að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Í þessu sambandi skal á það bent að markmið upplýsingalaga, sbr. 1. gr. laganna, er ekki aðeins að tryggja gegnsæi við ráðstöfun opinberra hagsmuna heldur einnig að tryggja gegnsæi við stjórnsýslu almennt. Í athugasemdum við 4. tölul. 10. gr. í frumvarpi er varð að upplýsingalögum er annað markmiða laganna ítrekað, þ.e. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Sjónarmiðið um hvort verið sé að ráðstafa opinberum hagsmunum hefur því vægi þegar metið er hvort 4. tölul. 10. gr. geti átt við. Hins vegar þarf einnig að meta hvort mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur að umbeðnum gögnum verði takmarkaður.

Úrskurðarnefnd hefur farið yfir umbeðin gögn í málinu, sem líkt og áður hefur komið fram, samanstanda af upplýsingum annars vegar um rekstrarkostnað og hins vegar rekstrarhagnað eða rekstrartap hennar á hverju ári. Endurmenntun Háskóla Íslands hefur ekki rökstutt sérstaklega á hvaða samkeppnishagsmuni reyni í málinu eða hvernig viðkomandi upplýsingar geti orðið stofnuninni til tjóns, verði þær gerðar opinberar. Þrátt fyrir að ekki sé loku fyrir það skotið að það verði Endurmenntun til nokkurs óhagræðis, verði umbeðnar upplýsingar afhentar, verður ekki talið að samkeppnishagsmunir stofnunarinnar af því að halda upplýsingunum leyndum séu svo ríkir, einkum með hliðsjón af hagsmunum almennings af því að aðgangur verði veittur, að þeir réttlæti undanþágu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum í fórum stjórnvalda og annarra aðila sem bundnir eru af ákvæðum upplýsingalaga. Það er því afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði fyrir því að synja um afhendingu þessara upplýsinga með vísan til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Því er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Endurmenntun Háskóla Íslands sé skylt að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum, þ.e. upplýsingum um annars vegar áætlaðan rekstrarkostnað Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011 og hins vegar rekstrarhagnað eða rekstrartap Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011.

Úrskurðarorð:

Endurmenntun Háskóla Íslands ber veita kæranda, A, aðgang að þeim gögnum sem fyrir liggja um annars vegar áætlaðan rekstrarkostnað Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011 og hins vegar rekstrarhagnað eða rekstrartap Endurmenntunar Háskóla Íslands á hverju ári frá árinu 2011.



Kjartan Bjarni Björgvinsson
varaformaður


Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson

Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef
Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds.
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn