Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN20010110
I. Málsatvik
Vísað er til erindis f.h. húsfélagsins X, móttekið 29. janúar 2020, vegna tiltekinna atriða í stjórnsýslu Reykjanesbæjar.
Í erindinu, sem var í formi stjórnsýslukæru, var kvartað yfir því að sveitarfélagið hafði þá ekki svarað beiðni húsfélagsins, frá 24. október 2019, um leiðréttingu á aðaluppdrætti lóðarinnar X í Reykjanesbæ. Taldi húsfélagið að málsmeðferð sveitarfélagsins væri ekki í samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Beiðni húsfélagsins kom til vegna kröfu eiganda nágrannalóðar um úrbætur á frágangi lóðarinnar og byggði krafan á því að frágangur lóðarinnar og hæð hússins væri ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti og hæðarkvóta.
Í erindinu kom fram að sveitarfélagið hafði hvorki svarað né sýnt viðleitni til að svara beiðni húsfélagsins á þeim þremur mánuðum sem voru liðnir frá því að beiðnin barst sveitarfélaginu. Þá sagði að brýnar fjárhagslegar ástæður lægju að baki beiðni húsfélagsins, enda ljóst að húsfélagið þyrfti að leggja út í aukinn fjárhagskostnað vegna dómsmáls sem þegar hafði verið höfðað vegna málsins, ef svar sveitarfélagsins lægi ekki fyrir. Þar sem afstaða sveitarfélagsins lægi ekki ljós fyrir væri ekki hægt að meta áhættu sem húsfélagið og eftir atvikum eigendur fasteigna í fjölbýlishúsinu, stæðu frammi fyrir vegna málsins.
Var stjórnsýslukæra sveitarfélagsins lögð fram á grundvelli 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 19/1993, sem kveður á um að ef afgreiðsla máls dregst óhæfilega er heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.
II. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins
Ráðuneyti sveitarstjórnarmála fer með eftirlit með að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, skv. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Fer eftirlit ráðuneytisins m.a. fram við meðferð kærumála, sbr. 3. tl. 1. mgr. 110. gr. sveitarstjórnarlaga og almenna kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga. Þó nær eftirlit ráðuneytisins ekki til stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum er falið beint eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá getur ráðuneytið ákveðið sjálft hvort tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess, sbr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Kæruheimildir aðila máls, skv. ofangreindum lagaákvæðum, eru bundnar við ákvarðanir sveitarfélaga er varða rétt eða skyldu manna. Eins og máli þessu var háttað, taldi ráðuneytið að álitaefni málsins vörðuðu ekki rétt eða skyldur aðila málsins og af þeim sökum væru ekki lagaskilyrði fyrir því að færa málið í þann farveg sem mælt er fyrir um í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Að mati ráðuneytisins var þó ástæða til að taka til skoðunar hvort að atvik málsins hafi verið með þeim hætti að tilefni væri til að taka málið til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Af þeim sökum hóf ráðuneytið gagnaöflun í málinu og óskaði eftir frekari upplýsingum og skýringum sveitarfélagsins á málsmeðferð málsins. Svör bárust þann 6. mars sl.
Í skýringum sveitarfélagsins kom fram að beiðni húsfélagsins, frá 14. október 2019, hafi verið svarað þann 29. janúar 2020. Vísaði sveitarfélagið til þess að erindið hafi snúið að ákvörðunum sem teknar voru árið 2008 og að gögnum og upplýsingum sem bárust á árunum 2008-2016. Yfirferð málsins hafi því tekið nokkurn tíma. Þá hafnaði sveitarfélagið því að bera ábyrgð á mögulegu fjárhagstjóni húsfélagsins vegna málsmeðferðar sinnar.
Eftir yfirferð á gögnum málsins og að teknu tilliti til skýringa Reykjanesbæjar, telur ráðuneytið málsatvik í þessu máli vera með þeim hætti að tilefni sé til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins, sbr. 1. mgr. 112. gr. sveitarstjórnaralaga. Líta má því á umfjöllun þessa sem álit ráðuneytisins á lögmæti athafna sveitarfélagsins, skv. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá telur ráðuneytið málsatvik liggja ljós fyrir og því sé ekki ástæða til að óska eftir frekari gögnum eða sjónarmiðum sveitarfélagsins eða kvartenda vegna málsins.
III. Afmörkun viðfangsefnis
Í áliti þessu beinir ráðuneytið umfjöllun sinni að tveimur viðfangsefnum. Annars vegar hvort að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um málshraða, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar hvort að sveitarfélagið hafi gætt nægilega vel að leiðbeiningarskyldu sinni vegna málsins, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
IV. Álit ráðuneytisins
Málshraðaregla stjórnsýsluréttar
Málshraðareglan er ein meginregla stjórnsýsluréttar og á hún sér einnig stað í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Inntak reglunnar er að ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er. Þá felst í reglunni sá áskilnaður að aldrei megi vera um óréttlætanlegan drátt á afgreiðslu máls. Í ljósi þess að málshraðareglan mælir ekki fyrir um fastákveðna afgreiðslufresti er hún afstæð að efni til. Verður þannig að meta málsmeðferð heildstætt í hverju tilviki, þ.e. hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími. Almennt má þó líta svo á að meginreglan sé að þegar ekki er um lögbundin afgreiðslufrest að ræða, skuli miða við að afgreiða mál í þeirri tímaröð sem þau berast. Í álitum umboðsmanns Alþingis og í dómum Hæstaréttar Íslands hafa þó ýmis sjónarmið verið reifuð sem hægt er að leggja til grundvallar við mat á því hvenær rétt kunni að vera að víkja frá forgangsreglunni. Þannig getur mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila máls haft þýðingu og hefur umboðsmaður almennt litið svo á að stjórnvöldum beri sérstaklega að flýta afgreiðslu mála ef um er að ræða mikilvæg fjárhagsleg réttindi aðila máls, sbr. m.a. álit umboðsmanns frá 20. desember árið 2000, nr. 2352/1998. Þá kann eðli mála sem fjallað er um hverju sinni að hafa áhrif, t.d. ef til staðar er sérstök ástæða til að hraða afgreiðslu.
Í þessu máli liðu u.þ.b. 73 vinnudagar frá því að sveitarfélaginu barst erindið og þangað til því var svarað. Í skýringum sveitarfélagsins var vísað til þess að erindið hafi snúið að ákvörðunum sem teknar voru árið 2008 og að gögnum og upplýsingum sem bárust á árunum 2008-2016. Yfirferð málsins hafi því tekið nokkurn tíma. Gerir ráðuneytið ekki athugasemd við skýringar sveitarfélagsins að þessu leyti. Við mat á því hvort að um óréttlætanlegan drátt væri að ræða, telur ráðuneytið að einnig megi líta til þess sjónarmiðs að ekki var um hefðbundið mál að ræða með venjubundnum afgreiðslufresti, heldur sérstakt mál sem laut að eldri ákvörðunum sveitarfélagsins. Þá dregur ráðuneytið ekki úr þeim sjónarmiðum kvartenda að skjót afgreiðsla málsins hafi skipt miklu máli í þessu tiltekna máli en telur þó einnig ljóst að almennt eiga slík sjónarmið við um meginþorra afgreiðslna sveitarfélaga á erindum er varða byggingar- og skipulagsmál. Verður því ekki séð að atvik málsins hafi verið með þeim hætti að sveitarfélaginu hafi borið að víkja frá forgangssjónarmiðum málshraðareglunnar.
Að framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að ekki liggja fyrir nægilegar forsendur til að álykta að um óréttlætanlegan drátt á málinu hafi verið að ræða og að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi af þeim sökum verið í andstöðu við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Leiðbeiningarskylda stjórnvalda
Í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla muni tefjast ber að skýra aðilum máls frá því. Einnig skuli upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar er að vænta. Í þessu felst að verði fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls ber stjórnvaldi að senda tilkynningu um fyrirsjáanlegar tafir að eigin frumkvæði auk þess sem stjórnvaldi ber að svara fyrirspurn borgara um hvað líði afgreiðslu máls. Í þessu samhengi er rétt að benda á að það leiðir einnig af leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, skv. 7. gr. stjórnsýslulaga, að stjórnvöld leiðbeini málsaðilum um hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál af þeim toga sem um ræðir svo málsaðilar hafi réttmætar væntingar um það hvenær megi vænta niðurstöðu í málinu. Er framangreind regla einkar mikilvæg til að stjórnvöld njóti þess trausts sem nauðsynlegt er í lýðræðisþjóðfélagi.
Í máli þessu hefur komið fram að sveitarfélagið hafi ekki svarað eða sýnt viðleitni til að svara málsaðilum en í skýringum sveitarfélagsins var ekki vikið að þessu atriði málsins. Telur ráðuneytið ljóst að sveitarfélaginu hafi borið að gæta betur að þessum þætti málsins, í ljósi skýringa sveitarfélagsins að yfirferð málsins hafi tekið nokkurn tíma vegna eðli þess. Bar sveitarfélaginu því annað hvort að hafa frumkvæði að því að upplýsa málsaðila þegar umrædd beiðni barst sveitarfélaginu hversu langan tíma afgreiðsla málsins gæti tekið, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, eða um leið og ljóst var að töf yrði á afgreiðslu málsins, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá bar sveitarfélaginu að upplýsa málsaðila um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar var að vænta. Er það því mat ráðuneytisins að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið í samræmi við 7. gr. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi þess að ágalli málsmeðferðarinnar var ekki þess eðlis að hann hafi dregið úr öryggi fyrir því að niðurstaða sveitarfélagsins hafi verið bæði rétt og lögmæt, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fylgja niðurstöðu sinni frekar eftir, sbr. 3. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Samandregin niðurstaða
Að mati ráðuneytisins eru ekki forsendur til að ætla að málsmeðferð Reykjanesbæjar vegna erindis húsfélagsins X, frá 24. október 2019, hafi brotið í bága við 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga.
Ráðuneytið telur hins vegar að sveitarfélagið hafi ekki gætt nægilega vel að skyldu sinni til að upplýsa málsaðila um fyrirsjáanlegar tafir sem urðu vegna afgreiðslu málsins, skv. 7. gr. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Er þeim tilmælum beint til sveitarfélagsins að gæta sérstaklega að þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið. Að þessu sögðu telur ráðuneytið ekki tilefni til frekari aðgerða í máli þessu.
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu,
21. apríl 2020
f.h. ráðherra
Ragnhildur Hjaltadóttir Guðni Geir Einarsson