Kærð er synjun sýslumanns frá 4. nóvember 2019, leyfi til fasteigna- og skipasölu
Kröfugerð.
Með bréfi dags 26. janúar 2020 kærði [A, lögmaður], f.h. [B] (hér eftir kærandi) ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá 4. nóvember 2019, um að synja kæranda um löggildingu til að starfa sem fasteigna- og skipasali. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að umsókn kæranda um löggildingu til að starfa sem fasteigna- og skipasali verði samþykkt.
Kæruheimild er í 1. mgr. 5. gr. laga um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015, sbr. einnig 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.
Málsatvik og málsmeðferð.
Hinn 6. júní 2019 sótti kærandi um löggildingu til sölu fasteigna og skipa hjá Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Með bréfi dags. 26. ágúst 2019 tilkynnti sýslumaður kæranda um að fyrirhugað væri að synja umsókn kæranda um löggildingu á grundvelli 3. mgr. 3. gr. laga um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015, þar sem fram kom í framlögðu sakavottorði með umsókn kæranda að kærandi hefði þann […] verið dæmdur til 60 daga fangelsisrefsingar, skilorðisbundna til tveggja ára, fyrir brot gegn ákvæði 1. mgr. 106. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, en ákvæðið leggur refsingu við nánar tilgreindu broti gegn valdstjórninni og fellur innan XII. kafla laganna um brot gegn valdstjórninni. Þá hefði kærandi þann […] verið dæmdur til 60 daga fangelsisrefsingar, m.a. fyrir brot gegn ákvæði 1. mgr. 257. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, en ákvæðið leggur refsingu við eignaspjöllum og fellur innan XXVII. kafla laganna um ýmis brot, er varða fjárréttindi. Var kæranda með bréfinu veittur 14 daga frestur til að koma að andmælum áður en fyrirhuguð synjun kæmi til. Þann 21. október 2019 bárust andmæli kæranda þar sem m.a. var tekið fram að líklegast hefði ranglega verið staðið að saksókn fyrir framangreind afbrot. Þar að auki taldi kærandi að 3. mgr. 3. gr. laga um sölu fasteigna og skipa fæli í sér heimild til synjunar umsóknar en ekki skyldu. Taldi kærandi að við túlkun slíks heimildarákvæðis þyrfti að horfa til þess að um íþyngjandi ákvæði væri að ræða sem fæli í sér takmörkun á stjórnarskrárvörðu atvinnufrelsi kæranda, sbr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Jafnframt bæri við matið að horfa til ákvæða stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, einkum meðalhófs- og jafnræðisreglu. Þar á ofan þyrfti að túlka heimildina til samræmis við tilgang löggjafans og markmið með setningu ákvæðis 3. mgr. 3. gr. laga um sölu fasteigna og skipa.
Með bréfi dags. 4. nóvember 2019 var kæranda tilkynnt um þá ákvörðun sýslumanns að synja umsókn hans um löggildingu til sölu fasteigna og skipa samkvæmt heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 70/2015.
Með bréfi dags. 5. febrúar 2020 óskaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið eftir umsögn Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um kæruna ásamt afritum af gögnum málsins. Með tölvupósti þann 16. febrúar 2020 óskaði fulltrúi sýslumanns eftir auknum tveggja vikna fresti til að skila umsögninni. Með tölvupósti sama dag var frestur veittur til 28. febrúar 2020. Með bréfi dags 24. febrúar barst ráðuneytinu umsögn sýslumanns ásamt gögnum málsins. Umsögn sýslumanns var send kæranda til athugasemda með bréfi þann 9. mars 2020. Með bréfi dags. 27. mars 2020 bárust athugasemdir kæranda þar sem fram kom að engar nýjar upplýsingar hefðu komið fram í umsögn sýslumanns og kærandi hefði því engu við málið að bæta.
Málsástæður og lagarök.
Málsástæður og lagarök kæranda.
Kærandi gerir í fyrsta lagi athugasemd við málshöfðun í máli sínu. Telur hann að þar sem framangreind tvö afbrot vörðuðu í raun eitt og sama atvikið hefði ákæruvaldið ranglega gefið út tvær ákærur í stað einnar vegna málsins. Kærandi heldur því fram að ef er rétt hefði verið staðið í þeim efnum hefði einungis verið um einn dóm að ræða og þá hefði refsing umsækjanda að öllum líkindum verið skilorðsbundin. Að mati kæranda bæri því að horfa alfarið fram hjá dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. […], bæði með vísan til áður getinna meintra annmarka á saksókn málsins, sem og að brot gegn XII. kafla almennra hegningarlaga félli ekki undir þá ákærukafla sem taldir væru upp í 3. mgr. 3. gr. laga um sölu fasteigna og skipa. Samkvæmt þessu taldi kærandi að synjun á umræddri umsókn yrði ekki byggð á því að umsækjandi hafi framið áðurnefnt brot gegn valdstjórninni, sbr. 106. gr. almennra hegningarlaga. Varðandi hitt afbrotið bendir kærandi á að hann var sakfelldur fyrir minniháttar eignaspjöll, sbr. 257. gr. sömu laga.
Í öðru lagi vakti kærandi athygli á að umrætt ákvæði 3. mgr. 3. gr. laga um sölu fasteigna og skipa fæli í sér heimild til synjunar á umsókn um löggildingu til að starfa sem fasteigna- og skipasali ef viðkomandi hafi gerst sekur um brot sem m.a. falla undir XXVII. kafla almennra hegningarlaga, en ekki skyldu. Þar sem um íþyngjandi ákvæði væri að ræða fyrir borgarana bæri að skýra ákvæðið þröngt, í ljósi þess að um væri að ræða takmörkun á atvinnufrelsi umsækjanda sem nyti verndar skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Kærandi teldi rétt að líta til þessara sjónarmiða, sem og ákvæða stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, einkum meðalhófs- og jafnræðisreglu laganna. Aukinheldur bæri að horfa til tilgangs löggjafans og markmiðs með setningu umrædds ákvæðis. Í því samhengi vísaði kærandi til athugasemda við ákvæði 4. mgr. 2. gr. eldri laga um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa, nr. 99/2004, sem væri efnislega samhljóða 3. mgr. 3. gr. Þar kæmi m.a. fram að brot á almennum hegningarlögum gætu verið margvísleg og að mörg þeirra veittu enga vísbendingu um hvort hætta væri á því að maður bryti skyldur sínar sem fasteignasali eða misfæri með aðstöðu sína í því starfi. Einkum væri um að ræða fjármunabrot og þau brot sem ætla mætti að veittu vísbendingu um að hinn brotlegi gæti skaðað hagsmuni viðsemjanda sinna í starfi sem fasteignasali sem gæti staðið í vegi fyrir því að maður fengi löggildingu sem slíkur. Með vísan til framangreinds teldi kærandi það verulega í andstöðu við vilja löggjafans, sem og tilgang og markmið með setningu ákvæðisins að styðja synjun á umræddri umsókn við brot kæranda á 1. mgr. 257. gr. almennra hegningarlaga sem framið var undir áhrifum áfengis fyrir tæplega þremur árum.
Með vísan til alls framangreinds taldi kærandi rétt að falla frá umræddri synjun og samþykkja umsókn kæranda um löggildingu til sölu fasteigna og skipa.
Málsástæður og lagarök Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu.
Í fyrsta lagi benti sýslumaður á að heimilt væri að synja manni um löggildingu ef hann hefði m.a. hlotið dóm fyrir brot á ákvæðum XXVII. kafla almennra hegningarlaga um ýmis brot, er varða fjárréttindi. Í því skyni áréttaði sýslumaður að samkvæmt gögnum málsins hefði kærandi m.a. hlotið dóm fyrir brot gegn ákvæði 1. mgr. 257. gr. sem félli undir XXVII. kafla laganna.
Þá benti sýslumaður á að samkvæmt ákvæði 1. gr. laga um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015, væri markmið laganna að tryggja neytendavernd með því að leggja grundvöll að því að viðskipti með fasteignir og skip, sem gerð væru með aðstoð fasteignasala, gætu farið fram með greiðum og öruggum hætti fyrir kaupanda og seljanda og að réttarstaða aðila væri glögg. Bæri því m.a. að skoða ákvæði 3. mgr. 3. gr. í ljósi markmiðs laganna um neytendavernd og að lögin geri því ríkar kröfur um persónuleg hæfisskilyrði sem lúta m.a. að því að viðkomandi hafi ekki gerst brotlegur við XXVII. kafla almennra hegningarlaga sem fjallar um ýmis brot, er varða fjárréttindi.
Um athugasemdir kæranda um vilja löggjafans til að þrengja heimild til synjunar um löggildingu þá bendir sýslumaður á að ekki verði fundin stoð fyrir því í lögum nr. 70/2015 eða í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga að túlka umrædda heimild 3. mgr. 3. gr. laga nr. 70/2015 þröngt. Varðandi tilvísun kæranda til athugasemda með frumvarpi því er varð að eldri lögum um sölu fasteign, fyrirtækja og skipa, nr. 99/2004, bendir sýslumaður á að ljóst væri að umrædd heimild eldri laga hefði verið þrengd á þann hátt að ekki væri miðað við öll ákvæði almennra hegningarlaga heldur einungis nánar tilgreinda kafla laganna, m.a. XXVII. kafla laganna.
Þá vísar sýslumaður til b-liðar 2. mgr. 8. gr. reglna nr. 680/2009 um sakaskrá ríkisins þar sem kemur m.a. fram að fangelsisdóm skuli ekki tilgreina ef liðin eru 5 ár frá dómsuppkvaðningu eða frá því dómþoli var látinn laus hafi hann afplánað refsingu.
Loks telur sýslumaður umrædda synjun ekki fela í sér brot gegn meðalhófs- eða jafnræðisreglu stjórnsýslulaga eða atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar.
Í ljósi framangreinds taldi sýslumaður rétt að synja umsókn kæranda um löggildingu til að starfa sem fasteigna- og skipasali.
Forsendur og niðurstaða
Í máli þessu er deilt um túlkun á 3. mgr. 3. gr. laga, nr. 70/2015, og þar með hvort beiting ákvæðisins af hálfu sýslumanns hafi verið lögmæt. Í 3. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að heimilt sé að synja manni um löggildingu hafi hann hlotið dóm fyrir brot gegn ákvæðum XVI., XVII., XX., XXVI. og XXVII. kafla almennra hegningarlaga, verið dæmdur í fangelsi samkvæmt ákvæðum annarra laga eða ítrekað brotið gegn ákvæðum laga nr. 70/2015, laga nr. 99/2004 og reglugerða settra samkvæmt þeim. Óumdeilt er að kærandi hlaut 60 daga fangelsisdóm þann […] vegna brots gegn 1. mgr. 257. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, en ákvæðið er hluti af XXVII. kafla laganna sem fjallar um ýmis brot er varða fjárréttindi. Af gögnum málsins verður þar af leiðandi ekki dregin önnur ályktun en sú að synjun sýslumanns á umræddri umsókn kæranda sé byggð á broti kæranda á 1. mgr. 257. gr. almennra hegningarlaga. Er þetta í samræmi við þá athugasemd kæranda að synjun á umræddri umsókn verður ekki byggð á áðurnefndu broti kæranda gegn valdstjórninni, sbr. 106. gr. almennra hegningarlaga.
Ákvæði 3. mgr. 3. gr. laganna felur í sér heimild sýslumanns til að synja umsækjanda um löggildingu til sölu fasteigna og skipa þegar þau atvik sem lýst er í ákvæðinu eiga við um umsækjanda. Orðalag ákvæðisins, forsaga þess og lögskýringargögn gefa ekki tilefni til þess að það verði túlkað með öðrum hætti en samkvæmt orðanna hljóðan. Markmið laga nr. 70/2015, eins og því er lýst í 1. gr. þeirra, er að tryggja neytendavernd og leggja grundvöll að greiðum og öruggum viðskiptum með fasteignir og skip sem fram fara með milligöngu fasteignasala. Markmið laganna styrkir það sjónarmið að ákvæði 3. mgr. 3. gr. verði ekki túlkað öðruvísi en samkvæmt orðanna hljóðan. Því er ljóst að ákvæðið veitir sýslumanni heimild til að synja umsækjendum um löggildingu í þeim tilvikum sem lýst er í ákvæðinu, líkt og sýslumaður gerði í tilviki kæranda. Stjórnvaldi ber að beita því stjórnsýsluvaldi sem það er að lögum bært til að fara með, með þau markmið fyrir augum sem því ber að vinna að lögum samkvæmt. Þau sjónarmið eru almennt talin málefnaleg sem eru til þess fallin að ná fram markmiði þeirra laga sem ákvörðun er byggð á, og er þetta í samræmi við þá grundvallarskyldu stjórnvalda að framkvæma lög í samræmi við þau markmið sem löggjafinn hyggst ná fram með þeim. Ráðuneytið getur því ekki fallist á þau rök kæranda að synjun sýslumanns á umsókn kæranda á grundvelli brots kæranda á 1. mgr. 257. gr. almennra hegningarlaga sé í andstöðu við vilja löggjafans, sem og tilgang og markmið með setningu ákvæðisins.
Við mat á því hvort beiting sýslumanns á heimild 3. mgr. 3. gr. laganna hafi í tilviki kæranda verið lögmæt þarf að horfa til nokkurra atriða. Í fyrsta lagi þarf að vega og meta þá undirliggjandi hagsmuni sem eru í húfi. Annars vegar er þar um að ræða tilgang laganna sem kemur fram í 1. gr. þeirra og það traust sem þeim er ætlað að tryggja að sé til staðar þegar einstaklingar kaupa og selja fasteignir með milligöngu fasteignasala en slík viðskipti eru að jafnaði mikilsverðustu viðskipti sem einstaklingar ráðast í. Ljóst er því að almannahagsmunir liggja til grundvallar því sjónarmiði að tryggja neytendavernd og traust við milligöngu um sölu fasteigna. Hins vegar er um að ræða möguleika kæranda til að stunda atvinnu sem felur í sér milligöngu um sölu fasteigna og skipa. Um slíka atvinnu hefur löggjafinn sett almennan lagaramma með lögum nr. 70/2015 þar sem m.a. er kveðið á um hæfisskilyrði þeirra sem stunda slíka atvinnu, svo sem löggjafanum er heimilt skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár Íslands, nr. 33/1944, þar sem kveðið er á um að atvinnufrelsi megi setja skorður með lögum ef almannahagsmunir krefjast þess. Að virtum þeim hagsmunum sem í húfi eru ber sýslumanni að mati ráðuneytisins að beita ákvæðinu á þann hátt að það tryggi þau markmið sem stefnt var að með setningu laga nr. 70/2015.
Í öðru lagi þarf beiting sýslumanns á heimild 3. mgr. 3. gr. að vera með málefnalegum og sanngjörnum hætti og í samræmi við meðalhóf. Við beitingu ákvæðisins hefur sýslumaður lagt til grundvallar reglur nr. 680/2009 um sakaskrá ríkisins. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 8. gr. reglnanna skal fangelsisdómur ekki tilgreindur á sakavottorði ef liðin eru 5 ár frá dómsuppkvaðningu eða frá því dómþoli var látinn laus hafi hann afplánað refsingu. Að mati ráðuneytisins verður það að teljast málefnalegt sjónarmið að miða framkvæmd 3. mgr. 3. gr. laga nr. 70/2015 til samræmis við reglur um sakavottorð ríkisins. Að mati ráðuneytisins er slík beiting einnig sanngjörn að teknu tilliti til þeirra hagsmuna sem í húfi eru og fjallað hefur verið um og einnig gagnvart kæranda. Því verður ekki annað séð en að svigrúm sýslumanns til mats við synjun á umsóknum til löggildingar sölu fasteigna og skipa sé verulega takmarkað, annars vegar við þann áskilnað sem 3. mgr. 3. gr. laga nr. 70/2015 gerir um tiltekin afbrot og hins vegar við það sem fram kemur í sakavottorði umsækjenda. Tekur þetta jafnt til allra umsækjenda. Í ljósi þess er það mat ráðuneytisins að sýslumaður byggði synjun á umsókn kæranda á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.
Að öllu framansögðu virtu er það mat ráðuneytisins að ákvörðun sýslumanns um að synja kæranda um útgáfu löggildingar til sölu fasteigna og skipa hafi verið lögmæt.
Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum málsins geti ekki haft þýðingu fyrir niðurstöðu þessa máls.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu frá 4. nóvember 2019, um að synja [B] um löggildingu til sölu fasteigna og skipa, er staðfest.