Ákvörðun Fiskistofu kærð vegna synjunar á flutningi aflamarks umfram 50%

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A] f.h. [B] ehf., dags. 6. september 2019, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. september 2019, um synjun á flutningi aflamarks umfram 50% frá skipinu [C], yfir á skipið [D].

Kæruheimild er í 26. gr. Stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. september 2019, um synjun á flutningi aflamarks umfram 50% frá skipinu [C] yfir á skipið [D] verði felld úr gildi.

Málsatvik og málsmeðferð

Þann 2. september 2019 barst Fiskistofu tilkynning frá [A] um flutning krókaaflamarks milli skipanna [C] yfir á [D]. Meðfylgjandi tilkynningu fylgdi kaupsamningur/afsal, dags. 12. desember 2017, vegna kaupa á skipinu [F] nú [C] og var óskað eftir undanþágu vegna varanlegra breytinga á skipakosti útgerða, sbr. 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2016 um stjórn fiskveiða.

Með bréfi Fiskistofu, dags. 5. september 2019, var ofangreindri flutningsbeiðni synjað með þeim rökum að Fiskistofu hafi orðið ljóst við yfirferð á ofangreindum kaupsamningi að samningur þessi væri frá árinu 2017 og félli því undir fiskveiðiárið 2017 og tilkynningin uppyllti því ekki skilyrði um að falla undir fiskveiði árið 2019 þar sem of langt væri liðið frá því að kaupsamningur hefði verið gerður.

Með bréfi, dags. 6. september 2019, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra [A] f.h. [B] ehf., þar sem kærð var ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. september 2019, um synjun á flutningi krókaaflamarks umfram 50% frá skipinu [C] yfir á skipið [D].

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Fiskistofu, þann 19. september 2019, um ofnagreinda kæru og barst umsögn Fikistofu með bréfi, dags. 8. október 2019, þar sem fram kom að Fiskistofa teldi ekki þörf á að veita sérstaka umsögn um málatilbúnað kærunnar og vísaði þess í stað til synjunarbréfs stofnunarinnar dags. 5. september 2019.

Ráðuneytið óskaði eftir ítarlegri umsögn frá Fiskistofu með tölvupósti, þann 9. janúar 2020, og barst sú umsögn frá Fiskistofu þann 17. janúar 2020. Umsögn Fiskistofu var send kæranda en ekki bárust athugasemdir við umsögn Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærð er ákvörðun Fiskistofu, frá 5. september 2019, um synjun á flutningi krókaaflamarks umfram 50% frá skipinu [C] yfir á skipið [D] og þess óskað að ákvörðun Fiskistofu verði felld úr gildi og aðilum umrædds kaupsamnings verði gert kleift að standa við skilmála hans samkvæmt efni sínu.

Í kæru kemur fram að óskað hafi verið eftir því við Fiskistofu að allt aflamark skipsins [C] í makríl yrði flutt af bátnum á grundvelli reglna um breyttan skipastól. Fiskistofa hafi hafnað þessu á þeim grundvelli að of langt væri síðan kaupsamningur um bátinn hafi verið gerður. Þá bendir kærandi á að eins og fram komi í meðfylgjandi kaupsamningi, nánar tiltekið undir liðnum veiðileyfi, þá verði allar aflaheimildir sem síðar kunni að vera úthlutað eign seljanda ef sú úthlutun byggist á veiðireynslu sem hann hafi skapað. Þá bendir kærandi á að báturinn hafi ekki verið með neinar úthlutaðar aflaheimildir í makríl þegar báturinn hafi verið seldur fiskveiðiárið 2017/2018. Í júní /júlí 2019 hafi markílkvóta verið úthlutað sem hlutdeild og sú úthlutun hafi byggt á veiðireynslu seljanda og þar með hafi ofangreint ákvæði kaupsamingsins orðið virkt. Í ljósi þess hafi verið óskað eftir flutningi á öllu aflamarki bátsins í makríl vegna fiskveiðiársins 2018/2019 yfir á annan bát, enda aflamark sem og hlutdeildin eign kaupandans samkvæmt umræddu ákvæði kaupsamningsins. Þá telur kærandi ótækt að Fiskistofa hafni þessu og komi þar með í veg fyrir að kaupandi bátsins geti uppfyllt þetta ákvæði samningsins gagnvart seljandanum á þeim grundvelli að gjörningurinn hafi hrokkið á milli fiskveiðiára og það sé fyrir því heimild í lögum að færa aflamark báta og skipa umfram framsalsheimild sé það gert á grundvelli breytinga á skipakosti. 

Málsástæður og lagarök Fiskistofu

I. Flutningur á aflamarki frá árinu 2017

Í umsögn, dags. 17. janúar 2020, bendir Fiskistofa á að fram komi í bréfi stofnunarinnar, dags. 5. september 2019, að kærandi, hafi óskað eftir flutningi aflamarks (makríll) þann 2. september 2019 frá skipinu [C] yfir á skipið [D]. Óskað hafi verið eftir flutningnum á grundvelli undanþáguheimildar sem er að finna í  8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, þ.e.  vegna varanlegra breytinga á skipakosti útgerðar. Með umsókninni hafi fylgt þinglýstur kaupsamningur um sölu á skipinu [E] (nú [C] sem undirritaður hafi verið í desember 2017. Í samningi þessum sé ákvæði um veiðileyfi og segi orðrétt í samningnum:

,, Báturinn selst án nokkurra aflaheimilda. Komi til úthlutunar í tegundum, hvaða nafni sem þær nefnast, og byggir á reynslu sem miðast við þann tíma þegar seljandi átti bátinn þá er sú úthlutun eign seljenda en telst eign kaupanda byggi sú reynsla á þeim tíma er hann hefur átt bátinn.“

Í þessu sambandi bendir Fiskistofa á að við sölu skipsins hafi ekki verið óskað eftir flutningi á veiðireynslu yfir á annað skip.

Þá bendir Fiskistofa á að í júní 2019 hafi makríl lverið hlutdeildarsettur en fram að þeim tíma hafi stjórn veiða á makríl lotið reglugerðum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og leyfum frá Fiskistofu sem hafi verið útgefin til eins árs í senn. Þannig hafi þegar umrædd sala átti sér stað, þ.e. í desember 2017, ekki verið búið að hlutdeildarsetja makríl. Eftir að tegund sé hlutdeildarsett ráðist aflamark veiðiskips á hverju fiskveiðiári, veiðitímabili eða vertíð af leyfilegum heildarafla í viðkomandi tegund á grundvelli hlutdeildar skips í heildarafla, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006.

Bent er á að ekki hafi verið búið að hlutdeildasetja makríl þegar skipið var selt árið 2017 og því hafi skipinu ekki verið úthlutað aflamarki í þeirri tegund fyrir söluna. Sú breyting á skipakosti seljanda og kaupanda, sem hafi falist í sölu skipsins, hafi því ekki haft áhrif á möguleika þeirra til nýtingar á aflamarki sem ekki hafði verið úthlutað. Þá verði einnig að horfa til orðalags 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 en það er svo hljóðandi:

,,Á hverju fiskveiðiári er heimilt að flytja af fiskiskipi 50% þess aflamarks sem skipi var úthlutað í þorskígildum talið á grundvelli verðmætahlutfalla einstakra tegunda, sbr. 19. gr. Auk þess er heimilt að flytja frá skipi það aflamark í einstökum tegundum sem flutt hefur verið til skips. Heimilt er Fiskistofu að víkja frá þessari takmörkun á heimild til flutnings á aflamarki vegna varanlegra breytinga á skipakosti útgerða eða þegar skip hverfur úr rekstri um lengri tíma vegna alvarlegra bilana eða sjótjóns, samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur.“

Fiskistofa telur að tilgangur ákvæðisins sé fyrst og fremst sá að útgerðir geti notað veiðiheimildir sínar þrátt fyrir að breyta skipakosti á yfirstandandi fiskveiðiári eða þegar skip hverfur úr rekstri um lengri tíma vegna alvarlegra bilana eða sjótjóns á fiskveiðiárinu. Þá telur stofnunin að ákvæðið sé skýrt þar sem notast sé við orðalagið ,,á hverju fiskveiðiári“. Fiskistofa telur að túlka beri ákvæði þetta eftir orðanna hljóðan, þ.e. að miða skuli við fiskveiðiárið. Hér verði einnig að horfa til þess að ekki var verið að takmarka flutninginn við upphaf ársins heldur horft til ársins í heild sinni og því falli áramótategundir jafnframt undir skilgreininguna, eins og makríll. Ekki sé að sjá á lögskýringargögnum að vilji löggjafans hafi verið sá að ,,opna“ fyrir það að útgerðir geti flutt aflamark vegna breytinga á skipakosti til frambúðar.

II. Makrílveiðar hlutdeildarsettar

Fiskistofa vísar til þess að markíll hafi verið hlutdeildarsettur árið 2019.  Breytingar hafi gerðar á lögum um stjórn fiskveiða nr. 116/2006, sbr. lög nr. 46/2019. Þá hafi einnig verið settar reglugerðir um veiðar í makríl, n.t.t. reglugerðir nr. 605/2019, nr. 710/2019 og nr. 711/2019. Lögin hafi verið samþykkt 19. júní 2019 og hafi reglugerð um veiðar á makríl, nr. 605/2019 verið gefin út rúmri viku síðar. Daginn eftir hafi Fiskistofa gefið út bráðabirgðaúthlutun í makríl en endanleg úthlutun hafi ekki átti sér stað fyrr en 8. ágúst 2019.

Þann 3. apríl 2019, hafi Fiskistofa birt frétt á heimasíðu sinni um heildarupplýsingar um makrílafla, úthlutun og millifærslur. Þar hafi einnig komið fram hvaða gögn yrðu lögð til grundvallar við úthlutun í makríl vegna tilvonandi lagabreytinga.

Þá hafi stofnunin birt nýja frétt á heimasíðu sinni þann 28. júní 2019 sem hafi borið fyrirsögnina ,,Makríll hefur nú verið hlutdeildasettur og 80% aflamarks 2019 úthlutað til bráðabirgða. Nú þarf ekki sérstakt makrílveiðileyfi.“ Á grundvelli reglugerðarinnar hafi Fiskistofa úthlutað til bráðabirgða hlutdeildum í makríl og 80% aflamarks 2019 á grundvelli úthlutaðrar aflahlutdeildar. Í fréttatilkynningunni hafi verið hvatt til þess að útgerðir myndu kynna sér forsendur úthlutunarinnar og hafi verið veittur frestur til að koma athugasemdum á framfæri við Fiskistofu vegna hennar til 10. júlí 2019.

Fiskistofa hafi að auki sent bréf til kæranda, þar sem upplýst hafi verið um bráðabirgða úthlutun aflahlutdeilda í makríl og jafnframt tilkynnt að heildaraflamark skipsins væri 10.381 kg í makríl fyrir árið 2019 út frá fyrirliggjandi gögnum hjá Fiskistofu.

Þann 3. júlí 2019 hafi stofnunin birt frekari upplýsingar um úthlutunina í makríl ásamt því að veita  upplýsingar um flutning á veiðireynslu. Í tilkynningunni hafi sagt orðrétt: ,,Þegar breytingar hafa orðið á skipastól er heimilt að flytja veiðireynslu skips sem hverfur úr skipastól eiganda yfir á annað skip.“

Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða segi að Fiskistofu sé heimilt, fyrir úthlutun aflahlutdeilda samkvæmt lögum þessum, 5. eða 6. gr. laga nr. 151/1996 eða öðrum lögum, að heimila tilfærslu í viðmiðun aflareynslu og annarra réttinda er tengist veiðum milli fiskiskipa, að hluta til eða öllu leyti, þegar um sé að ræða breytingu á skipastól. Frétt um endanlega úthlutun hafi birst á heimasíðu stofnunarinnar 8. ágúst 2019.

Þá hafi Fiskistofa sent bréf til [B] ehf. um endanlega aflahlutdeild skipsins í makríl þann 12. ágúst 2019. Í bréfinu hafi komið fram að Fiskistofa hafi lokið úthlutun aflahlutdeildar og aflamarks í makríl samkvæmt reglugerð nr. 605/2019, um veiðar í makríl.

Fiskistofa bendir á að kærandi hafi ekki gert athugasemdir við úthlutunina í makríl á tímabilinu 1. júlí til 10. júlí 2019. Þá hafi ekki verið óskað eftir flutningi á veiðireynslu yfir á annað skip fyrir endanlega úthlutun. Fiskistofa sé bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og geti ekki, á grundvelli ákvæða einkaréttarlegra samninga sem hún sé ekki aðili að, gert ráðstafanir nema til þess sé heimild í lögum. Þannig telur Fiskistofa að staðfesta beri ákvörðun stofnunarinnar frá 5. september 2019 um synjun á flutningi krókaaflamarks umfram 50% frá skipinu [C] yfir á skipið [D].

Niðurstaða

I.Kærufrestur

Ákvörðun Fiskistofu frá 5. september 2019 um synjun á flutningi aflamarks í makríl frá skipinu [C] yfir á skipið [D] á grundvelli undanþáguheimildar 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, er kæranleg til ráðuneytisins innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnsýslukæra í máli þessu barst þann 6. september 2019 eða innan kærufrests og er því tekin til efnismeðferðar.

II. Rökstuðningur

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. september 2019, um synjun á að flytja umfram 50% af aflamarki í makríl frá skipinu [C] yfir á skipið [D] verði felld úr gildi. Kærandi telur að umbeðinn flutningur falli undir undantekningu frá [D] takmörkunum í ákvæði 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða þar sem um sé að ræða flutning aflamarks vegna breytinga á skipakosti sem áttu sér stað við lok árs 2017. Fiskistofa telur að ákvæði 8. mgr. 15. gr. um takmarkanir á flutning aflamarks milli fiskveiðiára og undantekningar frá þeim takmörkunum eigi eingöngu við þegar breytingar verða á skipakosti á sama fiskveiðiári og aflamarki er úthlutað.

Um aflamark gildir að á hverju ári er aflamarki úthlutað á fiskiskip á grundvelli þeirrar hlutdeildar sem skráð er á skipið, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 15. gr. laganna er fjallað nánar um aflamark og reglur varðandi flutning milli skipa. Framsal aflamarks er heimilt milli fiskiskipa að teknu tilliti til þeirra takmarkana sem nánar er kveðið á um í greinini. Í 1. ml. 8. mgr. kemur fram reglan um veiðiskyldu, þ.e. að á hverju fiskveiðiári er ekki heimilt að flytja meira en 50%  þess aflamarks sem skipi var úthlutað.  Frá veiðiskyldunnni eru tilteknar tvær undantekningar  í 3. ml. 8. mgr. Annars vegar vegna varanlegra breytinga á skipakost og hins vegar vegna bilana og annarra frátafa. Þrátt fyrir að ekki sé  tiltekið sérstaklega í 3. ml. 8. mgr. að undantekning frá veiðiskyldu eigi eingöngu við um þegar atburðir (breytingar á skipakosti, bilanir eða aðrar frátafir) hafi orðið á því fiskveiðiári sem aflamarki er úthlutað telur ráðuneytið að ekki sé hægt að leggja annan skilning í ákvæðið, enda er hér verið að heimila undantekningu frá veiðiskyldu vegna þess að þessir tilteknu atburðir gætu haft áhrif á möguleika fiskiskipsins til nýtingar aflamarks á því fiskveiðiári.

Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að um tilvik kæranda, gildi 3. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þar sem segir að Fiskistofu sé heimilt að heimila tilfærslu á veiðireynslu milli fiskiskipa, að hluta eða öllu leyti þegar um er að ræða breytingu á skipastól.

Við sölu á skipinu [E] nú [C] var ekki búið að hlutdeildarsetja makríl. Ljóst er á samningi um sölu á skipinu að veiðireynsla sem ávannst á [E] átti að fylgja seljanda. Hins vegar kemur einnig fram í gögnum málsins að kærandi hafi ekki óskað eftir flutningi á veiðireynslu sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða né gert athugasemdir við úthlutun makríls fyrir endanlega úthlutun á aflahlutdeild í makríl á árinu 2019.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða gildi ekki um flutning á aflamarki vegna varanlegrar breytingar á skipastól nema í þeim tilfellum sem slíkt á sér stað á sama fiskveiðiári og aflamarki er úthlutað. Af því leiðir að staðfesta skuli ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. september 2019, um synjun  á flutningi aflamarks í makríl frá skipinu [C] yfir á skipið [D].

Úrskurður

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. september 2019, um synjun  á flutningi aflamarks í makríl frá skipinu [C] yfir á skipið [D], er staðfest.