Mál 01080157

I.

Hinn kærði úrskurður og málsatvik

1. Fyrirhuguð framkvæmd

Í matsskýrslu Reyðaráls hf. er kynnt fyrirhuguð bygging og rekstur allt að 420 þúsund tonna álvers ásamt allt að 223 þúsund tonna rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði, Fjarðarbyggð. Gert er ráð fyrir að álver og rafskautaverksmiðja verði byggð í sjálfstæðum áföngum. Í fyrri áfanga er gert ráð fyrir 240.000-280.000 tonna álframleiðslu á ári og í síðari áfanga stækkun í 360.000-420.000 tonna ársframleiðslu. Miðað er við að afköst rafskautaverksmiðju í fyrsta áfanga verði 167.000 tonn á ári af rafskautum og afköstin verði aukin í 223.000 tonn á ári í öðrum áfanga. Ætlunin er að álverið og rafskautaverksmiðjan verði staðsett á iðnaðarsvæði á jörðunum Hrauni og Sómastaðagerði við norðanverðan Reyðarfjörð.

Þann 11. maí 2001 tilkynnti Reyðarál hf. hina fyrirhuguðu framkvæmd til Skipulagsstofnunar. Framkvæmdin var auglýst opinberlega og lá frammi til kynningar frá 25. maí til 6. júlí 2001.

Skipulagsstofnun kvað þann 31. ágúst 2001, upp úrskurð sinn um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Niðurstaða stofnunarinnar var, í ljósi framlagðra gagna framkvæmdaraðila, umsagna, sérfræðiálits og athugasemda, að fallist væri á fyrirhugaða framkvæmd með eftirfarandi skilyrðum:

1. Ekki verði búseta innan skilgreinds þynningarsvæðis álvers og rafskautaverksmiðju eftir að rekstur hefst.

2. Við umhverfisvöktun verði fylgst með styrk PAH-efna í lofti, ákomu PAH-efna á jörð og afrennsli í sjó og uppsöfnun í sjávarseti og lífverum innan sem utan skilgreindra þynningarsvæða.

Ráðuneytinu bárust tvær kærur vegna framangreinds úrskurðar Skipulagsstofnunar, þ.e. kæra NAUST-Náttúruverndarsamtaka Austurlands og Náttúruverndarsamtaka Íslands. Kærurnar bárust báðar þann 5. október 2001, innan lögbundins kærufrests.

Gerð er grein fyrir efnisatriðum kæranna í kafla II og eru þau þar flokkuð eftir því hvaða þætti í úrskurði Skipulagsstofnunar þau varða.

Aðalkrafa NAUST er að úrskurður Skipulagsstofnunar þar sem fallist er á fyrirhugaða byggingu allt að 420 þúsund tonna álvers og 233 þúsund tonna rafskautaverksmiðju á Reyðarfirði í tveimur áföngum verði úr gildi felldur og um leið hafnað framkvæmdinni sem lýst er í matsskýrslu Reyðaráls hf.

Varakrafa NAUST er að aðeins verði heimiluð bygging fyrri áfanga álverksmiðju án rafskautaverksmiðju.

Þrautavarakrafa NAUST er að hafnað verði byggingu rafskautaverksmiðju.

Krafa Náttúruverndarsamtaka Íslands er þannig orðuð:

"Krafa Náttúruverndarsamtaka Íslands er að Reyðaráli og Norsk Hydro verði gert skylt að leggja fram nauðsynleg gögn til þess að Hollustuvernd ríkisins geti metið hvort sú tækni sem nýtt er í rafskautaverksmiðju Norsk Hydro í Sunndal sé betri eða verri kostur en sú sem fyrirhugað er að nýta í Reyðarfirði. Verði niðurstaða Hollustuverndar ríkisins sú að Sunndal-tæknin sé betri skal Reyðaráli gert skylt að nýta þá tækni enda skal besta fáanlega tækni nýtt.

Verði hinsvegar niðurstaða Hollustuverndar ríkisins sú að Sunndal-tæknin muni leiða til verulegrar aukningar PAH-mengunar í sjó krefjast Náttúruverndarsamtökin þess að umhverfisráðherra hafni fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju Reyðaráls til þess að koma í veg fyrir verulega aukningu í losun mengandi efna sem verksmiðjunni óhjákvæmilega þá fylgir.

Einnig krefjast Náttúruverndarsamtök Íslands þess umhverfisráðherra veiti aðeins tímabundið leyfi til starfrækslu kolarafskautaverksmiðju sem gildi einungis þar til sýnt er að Norsk Hydro eða aðrir stórir álframleiðendur muni endurnýja vinnslurásir með nýjum gerðum rafskauta sem valda engri eða margfalt minni losun gróðurhúsalofttegunda og PAH-mengun".

Með vísan til 2. mgr. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum voru framangreindar kærur sendar þann 9. október 2001, til umsagnar Fjarðarbyggðar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Hollustuverndar ríkisins, Veðurstofu Íslands, Skipulagsstofnunar og Reyðaráls hf. Frestur til að veita umsagnir var til 26. október 2001. Umsagnir bárust frá Fjarðarbyggð með bréfi 25. október 2001, Heilbrigðiseftirliti Austurlands með bréfi 25. október 2001, Hollustuvernd ríkisins með bréfi 9. nóvember 2001, Veðurstofu Íslands með bréfi 25. október 2001, Skipulagsstofnun með bréfi 29. nóvember 2001 og Reyðaráli hf. með tveimur bréfum 23. október 2001.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar kafla 5.8. (bls. 133) segir:

Í kafla 5.2.6. (bls. 115) úrskurðarins bendir Skipulagsstofnunin á að umfjöllun um rafskautaverksmiðju og áhrif hennar í matsskýrslu Reyðaráls hf. hefði mátt vera ítarlegri. Þrátt fyrir það taldi stofnunin að framkvæmdin í heild væri ásættanleg m.t.t. umhverfisáhrifa.

Að mati NAUST bar Skipulagsstofnun að setja það skilyrði við mótun matsáætlunar framkvæmdaraðila að sérgreind matsáætlun og matsskýrsla yrði gerð um rafskautaverksmiðjuna eða henni væri að minnsta kosti haldið skýrt afmarkaðri í matsskýrslu að því er byggingu, rekstur og losun mengandi efna varðar. Eins og málefni rafskautaverksmiðju eru lögð fyrir í matsskýrslu sé erfitt, ef ekki útilokað, að átta sig á áhrifum verksmiðjunnar sem sérstakrar einingar og þá um leið hvort hún er réttlætanleg sem viðbót við álverksmiðju á Reyðarfirði.

NAUST telur að skv. 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sé það meginregla ef um er að ræða fleiri en eina matsskylda framkvæmd á sama svæði, að þá skuli meta hverja þeirra sérstaklega. Undantekning frá þeirri reglu sé heimiluð þannig að ráðherra geti, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila, ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega. Bendir NAUST á að engin slík ákvörðun ráðherra liggi fyrir og því hafi borið að meta rafskautaverksmiðjuna sérstaklega, en samtökin telja óumdeilt að rafskautaverksmiðjan sé matsskyld framkvæmd útaf fyrir sig, sbr. lög um mat á umhverfisáhrifum og viðauka við þau.

NAUST bendir á að Skipulagsstofnun hafi í úrskurði sínum fjallað um fyrirhugaðar framkvæmdir í einu lagi með þeim rökum að framkvæmdaraðili hafi lagt framkvæmdina fram til athugunar stofnunarinnar með þeim hætti að um eina heildarframkvæmd væri að ræða. Jafnframt hafi framkvæmdaraðili lagt á það áherslu að ekki væri hagkvæmt að reisa og reka álverksmiðju af fyrirhugaðri stærð án rafskautaverksmiðju. NAUST telur þessa niðurstöðu Skipulagsstofnunar ekki geta staðist, m.a. vegna þess að hagkvæmni og efnahagsleg rök séu ekki viðfangsefni mats á umhverfisáhrifum lögum samkvæmt.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir:

Í umsögn Reyðaráls hf. um þetta atriði segir:

Reyðarál hf. telur jafnframt í umsögn sinni að það hefði ófyrirséðar afleiðingar í umhverfisrétti á Íslandi ef gefa ætti framkvæmdaraðilum kost á að skipta framkvæmd upp í frumþætti en með því móti yrði í vissum tilvikum unnt að komast hjá matsskyldu þar sem hún væri annars fyrir hendi.

Að mati NAUST mun bygging og rekstur 420 þúsund tonna álverksmiðju og 233 þúsund tonna rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði valda umtalsverðum umhverfisáhrifum í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða. Í köflum 2.1. og 2.2. hér á eftir er gerð grein fyrir þeim rökum sem kærendur færa fyrir þeirri niðurstöðu, úrskurði Skipulagsstofnunar og umsögnum um hvert kæruatriði fyrir sig.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar um veðurfar, landfræðilegar aðstæður og loftgæði í Reyðarfirði segir í kafla 5.2.1. (bls. 104):

NAUST telur að vegna landfræðilegra aðstæðna og veðurskilyrða sé Reyðarfjörður ekki til þess fallinn að þar séu staðsettar mengandi risaverksmiðjur eins og þær sem hér um ræðir.

Einnig telur NAUST í kæru sinni að rannsóknir sem mikilvægar forsendur matsskýrslu byggja á, m.a. veðurfarsrannsóknir til ákvörðunar svonefnds þynningarsvæðis, séu ófullnægjandi. Samfelldar (sjálfvirkar) veðurathuganir hafi aðeins verið gerðar á fyrirhuguðum verksmiðjustað frá vorinu 1998, og á fáeinum öðrum stöðum í grenndinni frá júní 2000. Sé það alltof stuttur tími til að fá traustar niðurstöður til að byggja á loftdreifingarspá.

Jafnframt tekur Skipulagsstofnun fram í umsögn sinni að nauðsynlegt sé að fylgjast gaumgæfilega með styrk brennisteinsdíoxíðs í andrúmslofti innan sem utan þynningarsvæðis eins og Hollustuvernd ríkisins hafi lagt til. Þannig verði unnt að ganga úr skugga um að þær spár sem hafa verið lagðar fram í matsskýrslu um mengun í andrúmslofti gangi eftir. Ennfremur að Reyðarál hf. tryggi að á iðnaðarsvæðinu verði kröfur um vinnustaðamörk varðandi styrk brennisteinsdíoxíðs í lofti ávallt uppfylltar.

Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur síðan fram að það hafi verið niðurstaða mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs álvers í Reyðarfirði og úrskurðar stofnunarinnar að framkvæmdin uppfylli gildandi viðmiðanir og kröfur um mengunarmörk.

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir að dreifing loftmengunar í djúpum fjörðum sé minni en á opnum svæðum. Miðað við forsendur í matsskýrslu og fyrirliggjandi gögn telji stofnunin að loftmengun verði undir umhverfismörkum utan þynningarsvæðis. Að mati Hollustuverndar ríkisins er ekki ástæða til að breyta úrskurði Skipulagsstofnunar vegna þessa atriðis.

Að auki segir í umsögn Hollustuverndar ríkisins:

Reyðarál hf. telur í umsögn sinni að niðurstöður dreifireikninga eru að jafnaði varfærnar sökum þeirra forsendna og aðferðafræði sem þar er beitt. Þetta hafi m.a. verið staðfest með mælingum umhverfis aðra stóriðju hér á landi. Því sé engin ástæða til að ætla að stærð þynningarsvæðis umhverfis álverið í Reyðarfirði sé vanmetin.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar, kafla 5.2. (bls. 104) segir:

Síðan kemur fram í kafla 5.2.2. (bls. 104-5), að við framleiðslu áls myndist vetnisflúoríð (HF), rykbundið flúoríð (Fryk), brennisteinsdíoxíð (SO2), svifryk (PM10), koldíoxíð (CO2), fjölflúorkolefni (PFC), fjölhringa arómatísk kolefnissambönd (PAH-efni) og köfnunarefnisoxíð (NOx). Við bökun forskauta losnar ryk, brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisoxíð, PAH-efni og flúoríð.

Í kafla 5.3. (bls. 116) í úrskurði Skipulagsstofnunar segir:

Síðan segir í kafla 5.3.2. (bls. 116-7):

NAUST telur að fyrirhugað álver og rafskautaverksmiðja við Reyðarfjörð muni hafa í för með sér mikla mengun á stóru svæði. Vísa samtökin því til stuðnings til matsskýrslu framkvæmdaraðila og úrskurðar Skipulagsstofnunar. Þar komi fram að mikil mengun muni verða frá umræddum verksmiðjum, bæði í lofti, láði og legi og muni það hafa veruleg takmarkandi áhrif á landnotkun, bæði á landi varðandi búsetu og í sjó með tilliti til sjávarnytja, einkum innan þynningarsvæðis. Beri að hafa í huga að mörg umræddra mengunarefna, þar á meðal þau hættulegustu eins og PAH-sambönd, safnist upp í náttúrunni á rekstrartíma ráðgerðrar verksmiðju, meðal annars í sjávarseti. Geti þetta t.d. gert að engu hugmyndir um fiskeldi í Reyðarfirði og haft margvísleg neikvæð áhrif, beint og óbeint, á matvælaiðnað.

Í umsögn sinni um kæru NAUST tekur Skipulagsstofnun fram að bygging álverksmiðju í Reyðarfirði hafi veruleg takmarkandi áhrif á landnotkun, sérstaklega innan þynningarsvæðis verksmiðjunnar á landi varðandi búsetu og beit, en einnig innan þynningarsvæðið í sjó m.t.t. sjávarnytja. Skipulagsstofnun bendir á að það muni hvíla á sveitarstjórn og Hollustuvernd ríkisins við leyfisveitingar og eftirlit að starfsemi verði ásættanleg m.t.t. öryggis og heilsu og að mótvægisaðgerðum verði fylgt eftir. Jafnframt ítrekar stofnunin að ekki hafi áður verið ráðist í byggingu rafskautaverksmiðju eða álvers af þessari stærðargráðu og því sé mikilvægt að áhrif starfseminnar verði vöktuð frá upphafi.

Síðan segir:

Skipulagsstofnun fjallar í kafla 2.1.1. hér á undan um skammtímastyrk brenninsteinsdíoxíðs í andrúmslofti, en stofnunin telur töluverðar líkur á því að styrkur brennisteinsdíoxíðs geti náð heilsuverndarmörkum tilskipunar Evrópusambandsins nr. 1999/30/EC á þynningarsvæði verksmiðjunnar en innan þess eru býlin Framnes og Hólmar. Í úrskurðinum er því það skilyrði sett að ekki verði búseta innan skilgreinds þynningarsvæðis álvers og rafskautaverksmiðju eftir að rekstur hefst. Jafnframt leggur stofnunin áherslu á nauðsyn þess að fylgjast gaumgæfilega með styrk brennisteinsdíoxíðs í andrúmslofti innan sem utan þynningarsvæðis. Jafnframt tryggi Reyðarál hf. að á iðnaðarsvæðinu verði kröfur um vinnustaðamörk varðandi styrk brennisteinsdíoxíðs í lofti ávallt uppfylltar.

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir:

Síðan segir í umsögn Hollustuverndar ríkisins:

Í umsögn Veðurstofu Íslands í kafla 2.1.5. um mengunarvarnir hér að aftan kemur fram að stofnunin telur ástæðu til að óttast að skammtíma SO2-mengun (sólarhrings- og klukkustundargildi) geti stundum við óhagstæð veðurskilyrði reynst óþægilega há í þéttbýlinu í Reyðarfirði.

NAUST bendir á að innri mörk þynningarsvæðis séu aðeins í um 1 km fjarlægð frá þéttbýlinu á Reyðarfirði, þannig að lítið megi út af bera til að mengun verði yfir heilsuverndarmörkum innan þéttbýlisins.

Skipulagsstofnun segir í umsögn sinni að stofnunin hafi í úrskurði sínum, talið tillögu framkvæmdaraðila um afmörkun þynningarsvæðis fyrir 1. og 2. áfanga álvers og rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði ásættanlega, enda yrði ekki um búsetu á svæðinu að ræða. Þá taldi stofnunin líklegt að starfsemi 1. og 2. áfanga álvers rafskautaverksmiðju myndi uppfylla mengunarkröfur utan þynningarsvæðis.

Hollustuvernd ríkisins telur í umsögn sinni að miðað við gefnar forsendur í matsskýrslu og fyrirliggjandi gögn sé þéttbýlið í Reyðarfirði utan skilgreinds þynningarsvæðis og mengunarstig þar því innan skilgreindra umhverfismarka.

NAUST telur að samkvæmt matsskýrslu hefði álverið í Reyðarfirði í för með sér 26% aukningu í heildarlosun gróðurhúsalofttegunda (CO2-ígildi) hérlendis miðað við árið 1990 sem er viðmiðunarár loftslagssamningsins og aukning CO2 losunar næmi 36% sem er meira en nemur losun frá öllum fiskiskipaflota Íslendinga árið 1990. NAUST gagnrýnir að ekki sé gert ráð fyrir neinum mótvægisaðgerðum af hálfu Reyðaráls hf. heldur gengið út frá því að íslensk stjórnvöld færi fyrirtækinu ókeypis losunarheimildir út á undanþáguákvæði ("íslenska ákvæðið") í Kyoto-ferlinu. Benda samtökin á að "íslenska ákvæðið" sé bundið skilyrðum, m.a. um að beitt verði bestu fáanlegri tækni og bestu umhverfisvenjum við framkvæmdir og rekstur. Þegar höfð sé í huga ófullkomin hreinsun á útblæstri frá rafskautaverksmiðju, verði ekki séð að nefndu skilyrði sé fullnægt.

Varðandi framangreint segir í umsögn Skipulagsstofnunar:

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að stofnunin fjalli almennt ekki um gróðurhúsalofttegundir en bendir á að í drögum að starfsleyfi séu ákvæði um að Reyðarál hf. eigi að takmarka losun öflugustu gróðurhúsalofttegundarinnar PFC (fjölflúorkolefni), með því að halda fjölda spennurisa niðri, eða undir 0,2 pr. kerdag.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar kafla 5.2.3. (bls. 109) segir:

Bæði NAUST og Náttúruverndarsamtök Íslands fullyrða í kæru sinni að við mengunarvarnir í fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju Reyðaráls hf. í Reyðarfirði sé ekki gerð krafa um að notuð verði besta fáanlega tækni, eins og áskilið sé í lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Aðeins verði um að ræða þurrhreinsun í stað þriggja þrepa hreinsitækni, þar sem eftir þurrhreinsun komi vothreinsun og síðan hreinsun á vatni frá vothreinsuninni. Slíkri tækni beiti hins vegar Norsk Hydro í rafskautaverksmiðju í Sunndal í Noregi. Telja samtökin mikilvægt að slíkri vothreinsun verði bætt við rafskautaverksmiðju enda valdi hún fjórum sinnum meiri útblæstri brennisteinsdíoxíðs og tæplega hundrað sinnum meiri útblæstri PAH-efna en starfsemi álvers ein og sér.

Náttúruverndarsamtök Íslands benda jafnframt á í kæru sinni, að í matsskýrslu eru ekki gerð skil á tæknibreytingum sem eru að verða í álvinnslu ("inert anode technology") og munu, að mati samtakanna, stórminnka losun gróðurhúsalofttegunda og gera mengandi kolarafskaut óþörf. Telja samtökin eðlilegt að umhverfisráðherra geri kröfur um að slík tækni verði notuð við álver í Reyðarfirði.

Varðandi áhrif á loft og loftmengun vísar Skipulagsstofnun í umsögn sinni um kærur NAUST og Náttúruverndarsamtaka Íslands til bls 114 í hinum kærða úrskurði, þar sem segir:

Varðandi áhrif á sjó og mengun sjávar vísar Skipulagsstofnun í umsögn sinni til bls. 119-120 í hinum kærða úrskurði. Þar segir:

Síðan segir:

Eins og áður hefur komið fram setur Skipulagsstofnun í úrskurði sínum skilyrði um vöktun PAH-efna í lofti, ákomu þeirra á jörð og afrennsli í sjó og uppsöfnun í sjávarseti og lífverum innan sem utan skilgreindra þynningarsvæða.

Niðurstaða Skipulagsstofnunar er því sú að á grundvelli framlagðra gagna framkvæmdaraðila, umsagna m.a. Hollustuverndar ríkisins, Hafrannsóknastofnunarinnar og Veðurstofu Íslands og athugasemda sé unnt að fallast á það fyrirkomulag mengunarvarna sem gert var ráð fyrir af hálfu framkvæmdaraðila og að ekki sé heimilt að gera strangari kröfur en nægja til að uppfylla gildandi reglur og staðla.

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir:

Hvað varðar kröfu Náttúruverndarsamtaka Íslands um að Reyðaráli hf. og Norsk Hydro verði gert skylt að leggja fram nauðsynleg gögn til þess að Hollustuvernd ríkisins geti metið hvort sú tækni sem nýtt er í rafskautaverksmiðju Norsk Hydro í Sunndal sé betri eða verri kostur en sú sem fyrirhugað er að nýta í Reyðarfirði segir Hollustuvernd í umsögn sinni:

Hollustuvernd ríkisins bendir jafnframt á það í umsögn sinni að skv. reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, eru starfsleyfi gefin út til ákveðins tíma, sbr. grein 12.1. Ennfremur skuli útgefandi endurskoða starfsleyfi á fjögurra ára fresti, sbr. grein 20.1. og skylt sé að endurskoða starfsleyfi ef mengun af starfsemi er meiri en búast mátti við þegar leyfið var gefið út eða ef breytingar verða á bestu fáanlegu tækni, sbr. grein 21.1. Hollustuvernd ríkisins telur því að krafa Náttúruverndarsamtaka Íslands um tímabundið starfsleyfi sé óþörf.

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir jafnframt:

Síðan segir í umsögn Hollustuverndar ríkisins:

Í umsögn sinni gagnrýnir Veðurstofa Íslands að ekki hafi verið í matsskýrslu Reyðaráls hf. gerð grein fyrir fjórða kostinum varðandi hreinsun á útblæstri frá álveri og rafskautaverksmiðju, þ.e. að notað væri kox með allt að 2% brennisteinsinnihaldi og vothreinsun vatns frá rafskautaverksmiðju bætt við þurrhreinsun. Athugasemdir þessar komu einnig fram í umsögn Veðurstofunnar til Skipulagsstofnunar þann 14. júní 2001. Vísar Veðurstofan til ummæla í framangreindri umsögn þar sem segir:

Í umsögn Veðurstofu Íslands er bent á þann möguleika að sett verði það skilyrði í starfsleyfi Reyðaráls hf. að vothreinsivirkjum verði bætt við rafskautaverksmiðjuna á seinni stigum ef umhverfisvöktun tengd rekstri álversins sýni óásættanlegan styrk brennisteinsdíoxíðs umhverfis verksmiðjuna, eða ef kröfur varðandi styrk brennisteinsdíoxíðs í andrúmslofti verða auknar í framtíðinni. Síðan segir í umsögninni:

Heilbrigðiseftirlit Austurlands telur í umsögn sinni æskilegt að leita allra leiða til að lágmarka það magn PAH efna sem fara frá verksmiðjunni, t.d. með því að bæta vothreinsibúnað og síun við þurrhreinsun frá rafskautaverksmiðjunni. Sé það rétt að unnt sé að draga úr heildarmagni PAH efna sem losað er út úr umhverfið með þriggja þrepa hreinsun sér heilbrigðiseftirlitið ekki ástæðu til annars en að slíkum aðgerðum sé beit.

Í umsögn Reyðaráls hf. segir:

Náttúruverndarsamtök Íslands taka fram í athugasemdum sínum að samtökin fari ekki fram á að notast verði við vothreinsun útblásturs frá rafskautaverksmiðju eina og sér enda myndi það auka verulega PAH mengun í sjó. Í Sunndal sé hins vegar vatn sem farið hefur í gegnum vothreinsun hreinsað aftur til að koma í veg fyrir að mengað vatn berist til sjávar. Náttúruverndarsamtökin telja að Hollustuvernd ríkisins hafi misskilið kæru þeirra hvað þetta varðar.

Að mati Náttúruverndarsamtakanna hefði skilyrði Skipulagsstofnunar um að ekki verði búseta innan þynningarsvæðis álvers og rafskautaverksmiðju eftir að rekstur hefst verið óþarft ef Sunndal aðferðinni hefði verið beitt þar sem hún hefði dregið verulega úr loftmengun.

Varðandi umsögn Reyðaráls hf. um virkni settjarna í Sunndal til hreinsunar á PAH segir í athugasemdum Náttúruverndarsamtaka Íslands:

Í athugasemdum Náttúruverndarsamtakanna segir einnig:

Að mati NAUST geta samfélagsleg áhrif af álverksmiðjunni orðið öll önnur og neikvæðari en gert er ráð fyrir í matsskýrslu Reyðaráls hf. og fylgiskýrslu Nýsis ehf. um mat á samfélagslegum og efnahagslegum áhrifum álvers í Reyðarfirði. Telur NAUST að NORAL-framkvæmdirnar ef af verður muni raska allri grunngerð atvinnulífs á Mið-Austurlandi og skaða mörg þeirra atvinnufyrirtækja sem þar hafa verið byggð upp síðustu áratugi. Á byggingartíma álvers og virkjunar og tengdra framkvæmda, muni skapast eins konar "gullgrafara-stemning" í þessum tiltölulega fámennu sveitarfélögum, er þúsundir aðkomumanna streyma inn á svæðið. Verðlag á vörum, þjónustu og húsnæði muni hækka mikið, svo og laun a.m.k. tímabundið. Telur NAUST ólíklegt að sá atvinnurekstur sem fyrir er fái staðist slíka holskeflu án mikilla skakkafalla. Afleiðingin gæti allt eins orðið fábreyttara þjóðfélag, sem að miklu leyti yrði háð fyrirhuguðu álveri. Engin vissa sé fyrir því að stóriðjuframkvæmdirnar muni leiða til nettófólksfjölgunar á Mið-Austurlandi að byggingartíma loknum. Áhrifin á önnur svæði í kjördæminu, m.a. Vopnafjörð og byggðir sunnan Fáskrúðsfjarðar, yrðu að líkindum neikvæð, en í matsskýrslu sé gert ráð fyrir umtalsverðu aðstreymi vinnuafls frá útjöðrum fjórðungsins. Þá telur NAUST að álverksmiðja verði til þess að skekkja enn frekar en orðið er hlutfallið á milli karla og kvenna á vinnumarkaði á Mið-Austurlandi, þar sem karlar eru nú 5% fleiri en konur. Einnig séu miklar líkur á að byggja þurfi í auknum mæli á erlendu vinnuafli í ýmsum greinum atvinnulífs á Austurlandi eftir tilkomu álvers, en í matskýrslu sé ekkert fjallað um nauðsynleg úrræði og kostnað við að auðvelda aðlögun að slíkum aðstæðum.

Í umsögn sinni vísar Skipulagsstofnun til bls. 134 í hinum kærða úrskurði. Þar segir m.a.:

Í umsögn Reyðaráls hf. segir:

Í kæru NAUST er því haldið fram að Skipulagsstofnun hafi borið að setja það skilyrði við mótun matsáætlunar framkvæmdaraðila að sérgreind matsáætlun og matsskýrsla yrði gerð um rafskautaverksmiðjuna eða henni væri a.m.k. haldið skýrt afmarkaðri í matsskýrslu að því er byggingu, rekstur og losun mengandi efna varðar.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum skulu þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í 1. viðauka við lögin ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, en álver er matsskyld framkvæmd samkvæmt 5. tölul. 1. viðauka. Í 2. mgr 5. gr segir síðan: "Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæði getur ráðherra, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila, ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega."

Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps til laga um mat á umhverfisáhrifum segir: "Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra geti að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila ákveðið í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæði að þær verði metnar sameiginlega. Þess háttar ákvæði er ekki að finna í gildandi lögum. Varðandi stærri framkvæmdir getur verið um að ræða nokkrar matsskyldar framkvæmdir sem eru háðar hver annarri en á vegum ólíkra aðila, svo sem verksmiðja, höfn, vegur og veitur. Æskilegt getur verið að kynna og fjalla um þessar framkvæmdir samtímis."

Við mat á því hvort afla þurfi leyfis ráðherra skv. 2. mgr. 5. gr. þarf að mati ráðuneytisins að ákvarða hvort um eina eða fleiri framkvæmdir er að ræða. Eitt af því sem ræður miklu um þá niðurstöðu er það hvort um einn og sama framkvæmdaraðila er að ræða, sbr. framangreind umfjöllun í greinargerð með lögum nr. 106/2000, en einnig tilhögun framkvæmdarinnar að öðru leyti. Að mati ráðuneytisins er ekki rétt að skýra 2. mgr. 5. gr. þannig að ef skipta megi fyrirhugaðri framkvæmd upp í fleiri en eina matsskylda framkvæmd, þá beri að meta hvern hluta sérstaklega. Ákvæðið er eins og fram kemur einkum hugsað þegar um er að ræða framkvæmdir á vegum ólíkra aðila sem að jafnaði mundu ekki vinna mat á umhverfisáhrifum framkvæmda sameiginlega. Það er einmitt talinn kostur að meta framkvæmdir saman þegar þær eru á sama framkvæmdasvæði og geta þannig valdið samverkandi áhrifum á umhverfið.

Af matskýrslu Reyðaráls hf. má ráða að fyrirhugað er að einn og sami framkvæmdaraðili byggi rafskautaverksmiðju og álver á sömu lóð og að rekstur þeirra verði sameiginlegur. Þar kemur einnig fram að framleiðsla rafskauta sé hluti af álframleiðsluferlinu og að álver af sambærilegri stærð framleiði yfirleitt rafskaut á staðnum. Fram kemur í matsskýrslu að ýmis hagræðing, bæði tæknileg og fjárhagsleg, fæst með því byggja og reka álver og rafskautaverksmiðju sem eina heild. Að mati ráðuneytisins er hér um svo nátengda starfsemi að ræða að fallast verður á að um eina framkvæmd sé að ræða þó að verksmiðjurnar séu tvær og því rétt að um hana sé fjallað í einu lagi í sömu matsskýrslu.

Í 2. mgr. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum kemur fram að í matskýrslu skuli tilgreina þau áhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem fyrirhuguð framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir kann að hafa á umhverfi og samspil einstakra þátta í umhverfinu.

Í matsskýrslu er gerð grein fyrir magni mengunarefna í frárennsli og útblæstri frá álveri annars vegar og rafskautaverksmiðju hins vegar. Þynningarsvæði verksmiðjanna er afmarkað út frá heildarmagni mengunarefna og þannig metin uppsöfnuð og samvirk áhrif þeirra. Ráðuneytið telur matskýrslu Reyðaráls hf. geri með fullnægjandi hætti grein fyrir umhverfisáhrifum álvers og rafskautaverksmiðju sbr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og þar sem um eina og sömu framkvæmd er að ræða skuli þessir þættir metnir saman.

Í matsskýrslu Reyðaráls hf. er birt áætluð losun mengunarefna frá álveri og rafskautaverksmiðju í andrúmsloft annars vegar og sjó hins vegar. Losunarmörk eru skilgreind í 8. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 786/1999, um mengunarvarnareftirlit sem mörk fyrir leyfilega losun sem óheimilt er að fara yfir á einu eða fleiri tímabilum. Losunarmörk geta verið tilgreind sem massi, rúmmál, styrkur eða aðrar breytur.

Ísland er aðili að samningi um verndun Norðaustur-Atlantshafsins - OSPAR (París 1992), sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 15/1997. Á grundvelli OSPAR-samningsins og eldri samnings um verndun Norðaustur-Atlandshafsins (Oslóar- og Parísarsamningur - PARCOM) hefur verið gefinn út flokkur tilmæla um losunarmörk fyrir áliðnað í aðildarlöndunum (PARCOM Recommendations 92/1, 94/1, 96/1 og OSPAR Recommendation 98/2).

Fram kemur í matsskýrslu, úrskurði Skipulagsstofnunar og umsögn Hollustuverndar ríkisins að fyrirhuguð losun Reyðaráls hf. mun uppfylla viðmið PARCOM um losunarmörk fyrir álver.

Loftdreifingarspár byggjast á áætlaðri losun frá álveri og rafskautaverksmiðju, veðurfarsrannsóknum og landfræðilegum aðstæðum. Út frá loftdreifingarspá er þynningarsvæði framkvæmdarinnar á landi afmarkað. Þynningarsvæði er skilgreint í 20. mgr. 3. gr. reglugerðar um mengunarvarnareftirlit sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Umhverfismörk eru skilgreind í 15. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sem mörk sem óheimilt er að fara yfir í tilteknu umhverfi á tilteknum tíma og sett eru til að takmarka mengun umhverfis á grundvelli vísindalegrar þekkingar í því skyni að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum mengunar á heilsu manna og/eða umhverfið. Umhverfismörk geta verið sett til að vernda umhverfið í heild eða tiltekna þætti þess, svo sem heilsuverndarmörk og gróðurverndarmörk.

Dreifing mengunarefna í sjó tekur mið af áætlaðri losun mengunarefna í frárennsli, straumum og umhverfisþáttum sjávar í Reyðarfirði og tekur stærð þynningarsvæðis í sjó mið af þessum þáttum.

NAUST telur í kæru sinni að vegna landfræðilegra aðstæðna og veðurskilyrða sé ekki heppilegt að byggja og reka álver í Reyðarfirði. Jafnframt telja samtökin að veðurfarsrannsóknir, sem m.a. eru notaðar til að afmarka þynningarsvæði álversins á landi, séu ófullnægjandi.

Útreikningar á loftdreifingu mengandi efna frá fyrirhuguðu álveri og rafskautaverksmiðju Reyðaráls hf. byggja á veðurmælingum í Reyðarfirði árin 1998-2000. Fram kemur í umsögnum Veðurstofu Íslands, Skipulagsstofnunar og Hollustuverndar ríkisins að ekki sé útilokað að skapast geti óhagstæðari veðurskilyrði en þau ár sem lögð eru til grundvallar loftdreifingarspám í matsskýrslu. Á þetta sérstaklega við um skammtímastyrk brennisteinsdíoxíðs í andrúmslofti. Í úrskurði Skipulagsstofnunar eru taldar töluverðar líkur á því að styrkur brennisteinsdíoxíðs geti náð heilsuverndarmörkum tilskipunar Evrópusambandsins nr. 1999/30/EB, um viðmiðunargildi fyrir brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð og efnisagnir og blý í andrúmsloftinu, á þynningarsvæði verksmiðjunnar en innan þess eru býlin Framnes og Hólmar. Af þessari ástæðu setti Skipulagsstofnun það skilyrði í úrskurði sínum að ekki yrði heimiluð búseta innan skilgreinds þynningarsvæðis álvers og rafskautaverksmiðju eftir að rekstur hefst.

Að mati ráðuneytisins eru fyrirliggjandi veðurgögn fullnægjandi til að gera varfærna loftmengunarspá fyrir fyrirhugaða framkvæmd og ákvarða mörk þynningarsvæðis. Nauðsynlegt er hins vegar að fylgjast með styrk brennisteinsdíoxíðs í andrúmslofti innan sem utan þynningarsvæðis og sannreyna þannig hvort loftmengunarspáin gengur eftir. Slík vöktun fellur undir ákvæði starfsleyfis Reyðaráls hf. sem Hollustuvernd ríkisins hefur til meðferðar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.

NAUST telur að fyrirhugað álver og rafskautaverksmiðja við Reyðarfjörð muni hafa í för með sér mikla mengun á stóru svæði og það muni hafa mikil áhrif á landnotkun. Jafnframt benda samtökin á að innri mörk þynningarsvæðis á landi séu aðeins í um 1 km fjarlægð frá þéttbýlinu á Reyðarfirði.

Í matsskýrslu og úrskurði Skipulagsstofnunar kemur fram að niðurstöður útreikninga á dreifingu mengunarefna í lofti leiði í ljós að skammtímagildi fyrir brennisteinsdíoxíð miðað við íslensk viðmiðunarmörk og tilskipun Evrópusambandsins ásamt langtímagildi flúoríðs og PAH hafi mestu dreifinguna og séu því ráðandi við ákvörðun á umfangi þynningarsvæðis.

Samkvæmt matskýrslu verður losun heildarflúoríðs um 70 t á ári frá 1. áfanga álvers og um 105 t frá 1. og 2. áfanga. Að auki verður losun heildarflúoríðs frá 1. áfanga rafskautaverksmiðju 0,6 t á ári og 0,83 t frá 1. og 2. áfanga. Stefnt er að því að útstreymi heildarflúoríðs fari að meðaltali ekki yfir 0,25 kg á hvert framleitt tonn af áli.

Í reglugerð nr. 787/1999, um loftgæði eru ekki tilgreind umhverfismörk fyrir flúoríðmengun í lofti. Í starfsleyfum annarra álvera á Íslandi hefur Hollustuvernd ríkisins tekið mið af norskum viðmiðunarmörkum fyrir mengun beitargróðurs, þ.e. 0,3 µg/m³ fyrir loftborið flúoríð á vaxtartíma gróðurs. Í sérfræðiáliti í viðauka A5 með matsskýrslu er mælt með að tekið sé mið af 0,2 µg/m³ gróðurverndarmörkum þar sem mosagróður, sem er viðkvæmur fyrir flúormengun, sé ríkjandi á svæðum umhverfis álverið.

Í matsskýrslu eru sýndar niðurstöður loftdreifingarútreikninga miðað við 0,2 og 0,3 µg/m³. Lægri mörkunum (0,2 µg/m³) verður mætt innan þynningarsvæðis fyrir 1. og 2. áfanga álvers í áttina að friðlandinu í Hólmanesi og í áttina til fjalls. Í áttina að þéttbýlinu við Reyðarfjörð verður styrkur loftborins flúoríðs yfir þessum mörkum á 0,5 km breiðu belti utan þynningarsvæðis.

Samkvæmt matskýrslu verður losun brennisteinsdíoxíðs um 125 t á ári frá 1. áfanga álvers og um 190 t frá 1. og 2. áfanga. Að auki verður losun brennisteinsdíoxíðs frá 1. áfanga rafskautaverksmiðju 479 t á ári og 638 t frá 1. og 2. áfanga. Stefnt er að því að útstreymi brennisteinsdíoxíðs fari að meðaltali ekki yfir 2,17 kg á hvert framleitt tonn af áli.

Eins og fram kemur í úrskurði Skipulagsstofnunar þá eru umhverfismörk fyrir brennisteinsdíoxíð í lofti skilgreind í reglugerð nr. 790/1999, um brennisteinsdíoxíð og svifryk í lofti. Umhverfismörkin eru samkvæmt reglugerðinni 30 µg/m³ fyrir ár eða vetur (langtímagildi) og 50 µg/m³ fyrir sólarhring (skammtímagildi). Samkvæmt reglugerðinni skulu mörk fyrir sólarhring eða skemmri tíma vera undir umhverfismörkum í 98%tilvika á ári, þ.e. 7 daga á ári má sólarhringsgildið vera hærra en þessi mörk utan þynningarsvæðis. Samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins nr. 1999/30/EB eru vistkerfismörk fyrir langtímastyrk brennisteinsdíoxíðs lægri eða 20 µg/m³. Samkvæmt tilskipuninni eru heilsuverndarmörk fyrir sólarhringsstyrk brennisteinsdíoxíðs 125 µg/m³ og má sólarhringsgildið í 0,8% tilvika, eða 3 daga á ári, vera hærra en þessi mörk.. Heilsuverndarmörk fyrir klukkustundarstyrk brennisteinsdíoxíðs eru 350 µg/m³ en heimilt er að fara yfir þau mörk í 24 klst á ári eða 0,3% tilvika. Tilskipun Evrópusambandsins nr. 1999/30/EB um viðmiðunargildi fyrir brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð og efnisagnir og blý í andrúmsloftinu, hefur verið tekin upp í EES-samninginn. Tekur ráðuneytið því undir það álit Skipulagsstofnunar að þar sem ákvæði tilskipunarinnar muni taka gildi á Íslandi áður en ráðgert er að rekstur álvers Reyðaráls hf. hefjist, þá sé rétt að taka tillit til umhverfismarka tilskipunarinnar, svo sem gert er í matsskýrslu.

Útreikningar í matsskýrslu sýna að íslensk umhverfismörk fyrir sólarhringsstyrk SO2 (50µg/m³ í 98% tilfella) og viðmiðunarmörk Evrópusambandsins fyrir klukkustundargildi (350 µg/m³ í 99,7% tilfella) munu liggja hvað lengst frá álverinu. Í 1. og 2. áfanga álvers er umhverfismörkum fyrir sólarhringsstyrk náð í 2,5 km fjarlægð frá álverinu í átt að þéttbýlinu við Reyðarfjörð og í sem nemur 2,9 km í átt að Hólmanesi. Mörkum fyrir klukkustundargildi er náð í 2,4 km fjarlægð frá álverinu í átt að þéttbýlinu við Reyðarfjörð og 2,5 km í átt að Hólmanesi.

Samkvæmt matskýrslu verður losun PAH-efna um 15 kg á ári frá 1. áfanga álvers og um 22 kg frá 1. og 2. áfanga. Losun PAH-efna frá 1. áfanga rafskautaverksmiðju verður 1,46 t á ári og 1,95 t frá 1. og 2. áfanga. Stefnt er að því að útstreymi PAH-efna verði að meðaltali ekki yfir 0,0053 kg á hvert framleitt tonn af áli frá 1. áfanga álvers og ekki yfir 0,0047 kg á hvert framleitt tonn af áli frá 1. og 2. áfanga.

Í reglugerð nr. 797/1999 eru PAH-efni á skrá yfir loftmengunarefni sem tekið skal tillit til við mat og stjórn á loftgæðum. Loftgæðamörk fyrir PAH-efni eru hinsvegar ekki ákveðin í íslenskum reglum. Slík mörk eru mismunandi milli landa og miða öll við styrk B(a)P. Almennt eru þau á bilinu 0,1-1,0 ng/m³ fyrir ársmeðaltal en umreiknuð fyrir PAH á bilinu 0,01-0,1 µg/m³.

Útreikningar í matsskýrslu sýna að ströngustu viðmiðunargildi fyrir PAH-efni (0,01 µg/m³) falla innan þynningarsvæðisins.

Á mynd 18.14. í matsskýrslu Reyðaráls er að finna tillögu að þynningarsvæði fyrir 1. og 2. áfanga álvers, þar sem tekið er mið af framangreindum umhverfismörkum. Austurmörk svæðisins markast af útlínum friðlandsins í Hólmanesi í austri, upp að byggðarlínu og rétt norðan við hana, þá meðfram henni til vesturs þar til komið er að Sómastöðum. Þaðan liggur bein lína að stað sem er í 175 m y.s. í stefnu upp frá Hagalæk og síðan niður með honum til sjávar. Hagalækur og friðlandið í Hólmanesi eru í um 2,6 km fjarlægð, hvort í sinni áttinni frá kerskálunum og er þynningarsvæðið samtals um 6,0 km2.

Við umfjöllun ráðuneytisins um áhrif framkvæmdarinnar á loftgæði hefur ekkert komið fram sem bendir til þess að fyrirhuguð framkvæmd fari í bága við lög, reglur eða alþjóðasamninga og því sé ekki tilefni vegna þeirra áhrifa að leggjast gegn framkvæmdinni. Vegna nálægðar við byggð og þeirrar staðreyndar að ekki er útilokað að skapast geti óhagstæðari veðurskilyrði en lögð eru til grundvallar loftdreifingarspám, sbr. kafli 2.1.2. hér að framan, leggur ráðuneytið áherslu á að fylgst verði með styrk brennisteinsdíoxíðs í andrúmslofti innan sem utan þynningarsvæðis og settar verði viðeigandi kröfur um það í starfsleyfi verksmiðjunnar.

Tillaga Reyðaráls hf. að þynningarsvæði í sjó er miðuð við kröfur í norskum viðmiðunarreglum fyrir styrk PAH og B(a)P í seti, enda er talið að umhverfisáhrif þessara efna sé mest af þeim efnum sem finnast í frárennsli álversins.

Samkvæmt matsskýrslu er áætlað að um 16,7 kg. af PAH muni streyma til sjávar með frárennsliskerfi á ári frá 1. áfanga álvers og um 25 kg frá 1. og 2. áfanga. Þynningarsvæðið mun ná yfir um 500 m breitt belti meðfram ströndinni framundan iðnaðar- og hafnarsvæðinu.

Við umfjöllun ráðuneytisins um áhrif framkvæmdarinnar á sjó og mengun sjávar hefur ekkert komið fram sem bendir til þess að fyrirhuguð framkvæmd fari í bága við lög, reglur eða alþjóðasamninga og því sé ekki tilefni vegna þeirra áhrifa að leggjast gegn framkvæmdinni. Að mati ráðuneytisins er rétt að vakta styrks PAH-efna í lofti, ákomu PAH-efna á jörð og afrennsli í sjó og uppsöfnun í sjávarseti og lífverum innan sem utan skilgreindra þynningarsvæða eins og kveðið er á um í úrskurði Skipulagsstofnunar.

NAUST gagnrýnir þá aukningu á losun gróðurhúsalofttegundum sem fyrirhugað álver í Reyðarfirði mun hafa í för með sér og að ekki sé gert ráð fyrir neinum mótvægisaðgerðum af hálfu Reyðaráls hf. Að mati samtakana eru þær losunarheimildir sem fást með undanþáguákvæði ("íslenska ákvæðið") í Kyoto-ferlinu bundnar skilyrðum, m.a. að bestu fáanlegu tækni sé beitt, sem fyrirhuguð framkvæmd uppfylli ekki.

Ísland hefur fullgilt Rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og þar með skuldbundið sig til að takmarka útstreymi gróðurhúsalofttegunda af manna völdum. Árið 1997 var samþykkt svokölluð Kyoto-bókun við rammasamninginn. Hún felur í sér lagalega bindandi losunarmörk fyrir aðildarríki á fyrsta fimm ára skuldbindingartímabili bókunarinnar 2008-2012. Útfærslu Kyoto bókunarinnar lauk á 7. aðildarríkjaþingi loftslagssamningsins í nóvember 2001. Við þá útfærslu var m.a. tekið á sérstöðu Íslands og annarra smærri ríkja varðandi nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa með sérákvæði. Þannig er ákveðið að koltvíoxíðlosun frá iðnaðarferlum í tilteknu iðjuveri sem leiðir til meira en 5% aukningar í koltvíoxíðlosun einstaks ríkis verði haldið utan við losunarmörk Kyoto bókunarinnar með tilteknum skilyrðum. Skilyrðin eru í fyrsta lagi að heildarlosun viðkomandi ríkis hafi ekki verið meiri en 0,05% af heildarlosun iðnríkjanna árið 1990, í öðru lagi að endurnýjanlegir orkugjafar séu notaðir til framleiðslu þeirrar orku sem notuð er í iðjuverinu og í þriðja lagi að besta fáanlega tækni sé notuð og bestu umhverfisverndaraðgerða gætt við framleiðsluna. Ákveðið hámark losunar er á þessu sérákvæði hvað varðar losun á koltvíoxíði frá nýrri stóriðju og er hámarkið miðað við 1,6 miljónir tonna á ári að meðaltali á fyrsta skuldbindingartímabili bókunarinnar á árabilinu 2008-2012.

Áætluð losun Reyðaráls hf. á gróðurhúsalofttegundum (CO2-ígildi) frá 1. áfanga álvers og rafskautaverksmiðju er 521.000 t/ár en 768.000 t/ár frá 1. og 2. áfanga. Að mati ráðuneytisins fellur áætluð losun Reyðaráls hf. undir framangreint sérákvæði og framkvæmdin mun að öðru leyti fullnægja umræddum skilyrðum ákvæðisins.

Bæði NAUST og Náttúruverndarsamtök Íslands halda því fram í kæru sinni að við mengunarvarnir í fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju Reyðaráls hf. í Reyðarfirði sé ekki gerð krafa um að notuð verði besta fáanlega tækni, eins og áskilið sé í lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Aðeins verði um að ræða þurrhreinsun í stað þriggja þrepa hreinsitækni, þar sem eftir þurrhreinsun komi vothreinsun og síðan hreinsun á vatni frá vothreinsuninni.

Hugtökin "besta fáanlega tækni" eru skilgreind í 6. mgr. 3. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir en þar segir: "Með bestu fáanlegri tækni er átt við framleiðsluaðferð og tækjakost sem beitt er til að lágmarka mengun og myndun úrgangs. Tækni nær til framleiðsluaðferðar, tækjakosts, hönnunar mannvirkja, eftirlits og viðhalds búnaðarins, svo og starfrækslu hans. Með fáanlegri tækni er átt við aðgengilega framleiðsluaðferð og tækjakost (tækni) sem þróaður hefur verið til að beita í viðkomandi atvinnurekstri og skal tekið mið af tæknilegum og efnahagslegum aðstæðum. Með bestu er átt við virkustu aðferðina til að vernda alla þætti umhverfisins."

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps til laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir segir m.a: "Lögð er til skilgreining á hugtakinu besta fáanlega tækni, "Best Available Techniques" (BAT). Hér er í fyrsta skipti í löggjöf, svo vitað sé, lagt til að krafan um bestu fáanlegu tækni verði lögfest með beinum hætti. Skilgreiningin er í samræmi við skilgreiningu í tilskipun ráðsins nr. 96/61/EB sem fjallar um mengunarvarnir. Þessi ákvæði er einnig efnislega að finna í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum, t.d. í 2. mgr. 25. gr. og 1. mgr. 37. gr. reglugerðarinnar."

Að mati ráðuneytisins ber framangreind tilvitnun með sér að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að hugtökin "besta fáanlega tækni" væru skýrð með öðrum hætti í íslenskum rétti en evrópskum. Tilskipun nr. 96/61/EB, um samþættar mengunarvarnir og eftirlit með mengun (nefnd IPPC-tilskipun, integrated pollution prevention and control) hefur verið tekin upp í EES samninginn og hefur því lagagildi hér á landi. Á grundvelli tilskipunarinnar starfar Evrópuskrifstofa fyrir samþættar mengunarvarnir (European IPPC Bureau) sem gefið hefur út viðmiðanir (svokallað BREF) um bestu fáanlega tækni, m.a. í áliðnaði.

Jafnframt er Ísland aðili að samningi um verndun Norðaustur-Atlantshafsins - OSPAR (París 1992), sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 15/1997. Í tilmælum sem gefin hafa verið út á grundvelli OSPAR- og áður PARCOM-samningsins eru viðmiðanir um bestu fáanlega tækni og losunarmörk fyrir áliðnað í aðildarlöndunum (PARCOM Recommendations 92/1, 94/1, 96/1 og OSPAR Recommendation 98/2).

Að mati ráðuneytisins ber að skýra hugtakið "besta fáanlega tækni" í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim með hliðsjón af framangreindum alþjóðlegum viðmiðum.

Í matskýrslu Reyðaráls hf. og umsögnum Hollustuverndar ríkisins og Skipulagsstofnunar kemur fram að auk framangreindra viðmiða hefur verið höfð hliðsjón af Bandarískum viðmiðum, svokölluðum MACT (Maximum Achievable Control Technology) við hönnun mengunarvarnarbúnaðar fyrir álver og rafskautaverksmiðju Reyðaráls hf.

Í kærum er það gagnrýnt að Reyðarál hf. ætli ekki að nota sambærilegar mengunarvarnir og notaðar eru í álveri Norsk Hydro í Sunndal í Noregi. Í Reyðarfirði er gert ráð fyrir að álver verði búið vot- og þurrhreinsibúnaði og rafskautaverksmiðja verði búin þurrhreinsibúnaði. Mun þetta vera í fyrsta sinn sem álver á Íslandi er búið vothreinsibúnaði. Í Sunndal mun rafskautaverksmiðja að auki vera búin slíkum vothreinsibúnaði.

Eins og fram kemur í kafla II., undirkafla 2.1.5. hreinsar þurrhreinsibúnaður stærsta hluta flúoríðs, ryks og PAH-efna úr útblásturslofti en brennisteinsdíoxíð sleppur í gegn. Vothreinsibúnaður dregur mikið úr magni brennisteinsdíoxíðs í útblæstri auk þess að draga úr magni svifryks, flúoríðs og PAH-efna. Með því að bæta vothreinsun við rafskautaverksmiðju mætti draga úr magni brennisteinsdíoxíðs og PAH-efna í útblæstri. Eins og fram kemur í umsögnum hefur þessi hreinsun þann ókost í för með sér að streymi PAH-efna til sjávar eykst, þar sem vatni úr vothreinsivirki er veitt til sjávar. Í Sunndal mun vatn úr vothreinsun vera hreinsað í settjörnum áður en því er veitt til sjávar.

Í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, kemur fram að við gerð starfsleyfa skuli gerð krafa um samþættar mengunarvarnir og huga að því að ráðstafanir sem gerðar eru til þess að draga úr tiltekinni mengun umhverfis valdi ekki aukinni mengun annars staðar. Í framangreindri skilgreiningu laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, á hugtakinu besta fáanlega tækni segir að með bestu sé átt við virkustu aðferðina til að vernda alla þætti umhverfisins. Tilskipun nr. 96/61/EB byggir á því að besta fáanlega tækni taki m.a. mið af umhverfisaðstæðum á hverjum stað. Af þessum ákvæðum er ljóst að við mat á kostum þess að bæta vothreinsibúnaði við rafskautaverksmiðju Reyðaráls hf. verður að taka mið af umhverfisaðstæðum í Reyðarfirði.

Sýnt þykir að þó að útblástur brennisteinsdíoxíðs og PAH-efna mundi minnka með slíkum vothreinsibúnaði rafskautaverksmiðju, mundi umfang þynningarsvæðis á landi ekki minnka sem því næmi, þar sem magn loftborins flúoríðs sem að mestum hluta kemur frá álverinu ræður einnig umfangi þynningarsvæðisins. Magn PAH-efna í útblæstri frá 1. áfanga rafskautaverksmiðju er um 1,46 t á ári og 1,95 t á ári frá 2. áfanga. Magn PAH-efna í frárennsli er miklu minna eða 16,7 kg frá 1. áfanga og 25 kg frá 1. og 2. áfanga. Ekki liggur fyrir hver virkni vothreinsibúnaðar ásamt hreinsunarbúnaði fyrir vatn úr vothreinsun getur verið. Jafnvel þó að vatn frá vothreinsibúnaði væri hreinsað áður en því væri veitt út í sjó þá er ljóst að magn PAH-efna í frárennsli mundi aukast töluvert með tilheyrandi stækkun þynningarsvæðis í sjó. Ráðuneytið telur slíkt fyrirkomulag ekki til bóta þegar metin eru umhverfisáhrif framkvæmdarinnar í heild.

Að mati ráðuneytisins uppfyllir Reyðarál hf. ákvæði íslenskra laga og reglugerða og alþjóðlegra viðmiðana um notkun bestu fáanlegrar tækni í álveri og rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði. Ráðuneytið telur engin efni til að krefjast þess af Reyðaráli hf. að notuð verði óvirk rafskaut ("inert anode technology") í álveri í Reyðarfirði, enda er sú tækni enn í þróun.

Að mati ráðuneytisins eru fyrirliggjandi veðurgögn fullnægjandi til að gera varfærna loftmengunarspá fyrir fyrirhugaða framkvæmd en ráðuneytið telur mikilvægt að styrkur brennisteinsdíoxíðs í lofti innan og utan þynningarsvæðis verði vaktaður. Ráðuneytið telur, með hliðsjón af umsögn Hollustuverndar ríkisins, ekki efni til að verða við kröfu Náttúruverndarsamtaka Íslands um að Reyðarál hf. leggi fram frekari gögn um mengunarvarnir við álver í Sunndal í Noregi.

Að mati ráðuneytisins uppfylla áætlanir og mengunarvarnir Reyðaráls hf. ákvæði íslenskra laga og reglugerða og alþjóðlegra viðmiðana sem gilda hér á landi um losunar- og umhverfismörk og fellst ráðuneytið á afmörkun þynningarsvæðis á sjó og landi. Ráðuneytið leggur áherslu á að eftirlit með því að áætlanir Reyðaráls hf. gangi eftir er viðfangsefni starfsleyfis, sbr. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Í slíkum starfsleyfum er kveðið á um mengunarvarnir rekstrar og vöktun. Þau eru gefin út til tiltekins tíma og er heimilt að endurskoða þau ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búast mátti við eða breytingar verða á bestu fáanlegri tækni, sbr. 12. og 21. gr. reglugerðarinnar.

Að mati ráðuneytisins hefur ekkert komið fram um umhverfisáhrif af völdum mengunar á landi eða sjó sem gefur tilefni til að leggjast gegn framkvæmdinni. Ráðuneytið telur með hliðsjón af ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum og því sem hér hefur verið rakið ekki skilyrði til að kveða á um tímabundið leyfi fyrir rafskautaverksmiðju eins og krafist er í kæru Náttúruverndarsamtaka Íslands.

Að mati NAUST geta samfélagsleg áhrif af álverksmiðjunni orðið öll önnur og neikvæðari en gert er ráð fyrir í matsskýrslu Reyðaráls hf. og fylgiskýrslu Nýsis ehf. um mat á samfélagslegum og efnahagslegum áhrifum álvers í Reyðarfirði.

Í úrskurði ráðuneytisins 20. desember 2001, sem varðaði mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Kárahnjúkavirkjunar, var komist að þeirri niðurstöðu að samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum beri ekki að fjalla um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdar og arðsemi hennar við mat á umhverfisáhrifum og verður því ekki fjallað um þau atriði hér.

Eins og fram kemur í j-lið 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum fellur samfélag, menning og atvinna undir mat á umhverfisáhrifum. Með tilliti til samfélagslegra áhrifa skipta eftirfarandi fjórir þættir meginmáli.

1. Áhrif á íbúafjölda. Frá byggðasjónarmiði skipta þessi áhrif mestu máli. Vinnuaflsþörf vegna framkvæmda við byggingu 1. áfanga fyrirhugaðs álvers og nýrrar hafnar er um 2000 ársverk á um þremur árum. Samkvæmt matsskýrslu er gert ráð fyrir að rekstur 1. áfanga álvers muni skapa um 455 ársverk og 2. áfangi að auki 154 ársverk, eða um 610 ársverk alls. Þá eru óbein og afleidd áhrif talin skapa um 400 ársverk til viðbótar. Fyrirhugaðar framkvæmdir við Kárahnjúkavirkjun munu að hluta til fara fram á byggingartíma álvers í Reyðarfirði og flutningshafnar fyrir verksmiðjuna. Má því gera ráð fyrir mikilli tímabundinni uppsveiflu í atvinnulífi á Austurlandi. Áætlanir gera ráð fyrir að aukinni vinnuaflsþörf á framkvæmdatíma verði að stórum hluta mætt með aðfluttu vinnuafli. Þegar að rekstri álvers kemur mun varanlegum störfum á svæðinu fjölga töluvert.

Líklegt verður að teljast að rekstur álverksmiðju muni leiða til samþjöppunar byggðar á Austurlandi. Þannig muni jákvæðra áhrifa gæta mest í Fjarðabyggð og öðrum sveitarfélögum á Mið-Austurlandi, hugsanlega á kostnað jaðarsvæða á Austurlandi.

2. Áhrif á félagslega samsetningu. Gera má ráð fyrir að einhver þessara nýju starfa verði unnin af yngra fólki og þá líklega fólki með fjölskyldur. Má því gera ráð fyrir að fjölskyldufólk flytjist annaðhvort tímabundið eða varanlega til svæðisins.

3. Þörf fyrir nýja þjónustu. Aukinn íbúafjöldi og að einhverju marki breytt aldurssamsetning íbúa kallar á aukið húsnæðisframboð og aukna þjónustu sveitarfélaga og annarra aðila. Einnig má ætla að verslun aukist og samgöngur batni, bæði vegna framkvæmdanna sjálfra sem og vegna aukins íbúafjölda.

4. Áhrif á menningu. Mat á þessum þætti felur óhjákvæmilega í sér töluverða óvissu. Þó má ætla að með auknum íbúafjölda og breyttri félagslegri samsetningu eflist ýmis menningartengd starfsemi.

Það er niðurstaða ráðuneytisins að samfélagsleg áhrif framkvæmda við álver í Reyðarfirði séu í heild jákvæð.

Að öllu metnu er það niðurstaða ráðuneytisins að umhverfisáhrifum allt að 420 þús. tonna álvers og 233 þús. tonna rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði hafi verið lýst á fullnægjandi hátt í matsskýrslu framkvæmdaraðila og úrskurði Skipulagsstofnunar. Helstu umhverfisáhrif verksmiðjunnar tengjast mengun vegna starfseminnar og ber að tryggja í starfsleyfi fyrir verksmiðjuna sem nú er í vinnslu að uppfyllt verði öll skilyrði laga og reglna um losunarmörk og gæðaviðmið viðtaka. Það er því viðfangsefni Hollustuverndar ríkisins við útgáfu starfsleyfis Reyðaráls hf. að kveða á um mengunarvarnir og eftirlit með því að áætlanir Reyðaráls hf. sem fram koma í matsskýrslu og úrskurði Skipulagsstofnunar gangi eftir. Með vísan til framangreinds ber ekki að taka til greina kröfur kærenda og er því úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 staðfestur.

Úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 er staðfestur.