Matsnefnd eignarnámsbóta, úrskurður 14. desember 2006
Ár 2006, fimmtudaginn 14. desember, er í matsnefnd eignarnámsbóta samkvæmt lögum nr. 11/1973 tekið fyrir matsmálið nr. 15/2006.
Vegagerðin
gegn
Héraðsvatnadeild Veiðifélags Skagafjarðar
og Norðurárdeild Veiðifélags Skagafjarðar
og í því kveðinn upp svohljóðandi
ÚRSKURÐUR
Úrskurð þennan kveða upp Allan Vagn Magnússon, héraðsdómari og varaformaður matsnefndar eignarnámsbóta, ásamt meðnefndarmönnunum, Benedikt Bogasyni, dómstjóra, og Vífli Oddssyni, verkfræðingi, en varaformaður hefur kvatt þá til starfa í málinu samkvæmt heimild í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973.
Með úrskurðum matsnefndarinnar uppkveðnum 24. maí sl. í málunum nr. 5, 6 og 7/2006 voru ákvarðaðar bætur til eigenda jarða í Norðurárdal í Skagafirði. Hafði eignarnemi, sem er Vegagerðin Borgartúni 5 og 7 Reykjavík, krafist þess með vísan til 46. gr. vegalaga nr. 45/1994 og laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms að matsnefnd eignarnámsbóta mæti bætur vegna framkvæmda við vegagerð og efnistöku í landi jarðanna Fremri- og Ytri-Kota, og Borgargerðis, vegna efnistöku til vegagerðar úr farvegi Norðurár í landi Flatatungu og Tungukots og vegna efnistöku til vegagerðar úr farvegi Norðurár í landi Egilsár. Allar eru jarðirnar í Akrahreppi í Norðurárdal í Skagafirði.
Í því máli sem hér er til úrlausnar hafa Héraðsvatnadeild Veiðifélags Skagafjarðar og Norðurárdeild Veiðifélags Skagafjarðar krafist þess að eignarnemi greiði kostnað veiðifélaganna vegna hagsmunagæslu vegna framkvæmda eignarnema.
Krafa veiðifélaganna er sú að eignarnema, Vegagerðinni, verði á þessu stigi málsins, gert að greiða eignarnámsþolum samtals 1.603.255 krónur og hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts.
Krafan sundurliðast þannig:
-
Bætur vegna líklegs rasks og ónæðis,
sem og ófyrirséðs kostnaðar kr. 750.000.-
2. Málskostnaður.
2.1 Reikningur 27.02.04 kr. 397.155.-
2.2 Reikningar 08.03.06 kr. 128.578.-
2.3 Áfallin lögmannsþóknun frá
08.03.06 til 7. nóvember 2006.
16,65 tímar á kr. 15.800.-
auk virðisaukaskatts kr. 327.522.-
kr. 853.255.-
Samtals kr. 1.603.255.-
Forsaga málsins varðar aðdraganda vegalagningar um Norðurárdal í Skagafirði, þ.e. endurnýjunar á hringveginum á umræddum kafla. Fyrir liggur að á framkvæmdatíma mun umrædd vegagerð valda röskun á vatnafari á svæðinu og sennilega einnig á veiði í Norðurá. Að undangegnu mati á umhverfisáhrifum og veittu framkvæmdaleyfi náðu málsaðilar samkomulagi 17. nóvember 2005 um fjölþættar mótvægisaðgerðir sem ekki eru efni til að rekja hér nánar. Í 6. gr. samkomulagsins segir svo:
Vegagerðin greiðir fullar bætur vegna þess fjárhagslega tjóns sem þegar verður staðreynt/sýnt fram á vegna framangreindra framkvæmda, sbr. 45. gr. vegalaga nr. 45/1994 sbr. og ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá greiðir Vegagerðin eðlilegan kostnað sem Héraðsvatnadeild Veiðifélags Skagafjarðar og Norðurárdeild Veiðifélags Skagafjarðar hafa orðið fyrir við gerð samkomulags þessa. Af hálfu veiðifélaganna er jafnframt gerð krafa um greiðslu annars þess kostnaðar sem þau hafa orðið fyrir vegna hagsmunagæslu í aðdraganda vegalagningarinnar en á þá kröfu er ekki fallist af hálfu Vegagerðarinnar.
Náist samkomulag ekki innan 3ja vikna frá undirritun samkomulags þessa mun ákvörðun bóta vísað til Matsnefndar eignarnámsbóta.
Veiðifélögin munu leggja fram allar nauðsynlegar upplýsingar um veiði í Norðurá síðustu 5 ár áður en framkvæmdir hefjast. Komi í ljós að veiði á framkvæmdatíma og á næstu 5 árum eftir framkvæmdir minnkar umtalsvert í samanburði við aðrar ár á sama vatnasvæði og það er sannanlega eingöngu vegna áhrifa framkvæmda á lífríki árinnar munu aðilar hefja viðræður um lausn málsins. Áskilja Vatnadeild Héraðsvatnadeildar Veiðifélags Skagafjarðar og Norðurárdeild Veiðifélags Skagafjarðar sér fullan og óskorðan bótarétt vegna alls þess mögulega tjóns sem af framkvæmdum þessum kann að leiða.
Eignarnámsþolar halda því fram að þegar á þessu stigi beri að greiða allan þann kostnað sem til sé fallinn og sé fyrirsjáanlegur. Fimm árum eftir verklok eigi síðan að endurmeta mögulegt tjón og kostnað sem eignarnámsþolar verða fyrir.
Krafa um bætur vegna líklegs rasks og ónæðis, sem og ófyrirséðs kostnaðar sé á því byggð að aðilar séu sammála um það að framkvæmdin muni valda raski á ánni. Til lengri og skemmri tíma sé reynt að lágmarka það tjón með þeim mótvægisaðgerðum sem grein er gerð fyrir í samkomulaginu. Hitt sé alveg ljóst að þær aðgerðir muni aldrei duga til þess að afstýra öllum óþægindum og kostnaði. Sé nærtækast í því sambandi að minna á að veiði í ánni sé í útleigu á framkvæmdatímanum og ljóst að leigutaki muni ekki sætta sig við óbreytt endurgjald af þeim sökum. Krafa hér að lútandi sé hefðbundin og raunar ótal fordæmi fyrir því að matsnefnd eignarnámsbóta ákvarði bætur undir sambærilegum kringumstæðum að álitum. Að sjálfsögðu verði tekið tillit til þess við endanlega bótaákvörðun, fimm árum eftir verklok. Það að eignarnámsþolar sýni þá ábyrgð að sætta sig við margra ára bið í því skyni að reynslan leiði best í ljós hið raunverulega tjón eigi ekki að bitna á þeim með þeim hætti að á þessu stigi séu ekki gerðar upp við þá þeir þættir og þær bætur sem þeim óumdeilanlega muni alltaf bera. Krafa um greiðslu á 750.000 krónum í þessu sambandi sé bæði varfærinn og hófleg.
Krafa vegna málskostnaðar sé þríþætt. Samkvæmt kröfulið 2.1. sé endurkrafinn lögmannskostnaður vegna hagsmunagæslu við mat á umhverfisáhrifum á árinu 2003-2004; með kröfulið 2.2 sé endurkrafinn lögmannskostnaður vegna hagsmunagæslu vegna samninga (sjá samning frá 17. nóvember 2005) við Vegagerðina um mótvægisaðgerðir og aðra þætti málsins og samkvæmt kröfulið 2.3 sé endurkrafinn kostnaður vegna hagsmunagæslu eftir reikningsgerð 8. mars s.l. í aðdraganda og undir rekstri þessa sérstaka ágreiningsmáls.
Verndarandlag eignarnáms, sbr. 72, gr. stjskr., verði auðvitað ekki skilið þeim þrönga skilningi sem eignarnemi reifi og fæli það nánast í sér að einungis beinar eignaryfirfærslur yrðu bótaskyldar. Sérhverjar eignaskerðingar af þessum toga séu bótaskyldar og í tilviki veiðifélaganna sem fari með eignarréttarlegt forræði vegna veiði í Norðurá liggi þegar ljóst fyrir að þessir hagsmunir muni skerðast. Það megi augljóst vera, þegar samkomulag aðila frá 17. nóvember 2005, sé lesið, þar sem nánar sé útlistað með hvaða hætti eigi að freista þess að halda því tjóni í lágmarki. Það sé því beinlínis rangt þegar eignarnemi gefi sér þá forsendu að ekki liggi fyrir hvort um eignaskerðingu verði að ræða. Sú afstaða sem Vegagerðin hafi uppi í þessu máli hvetji menn ekki beinlínis til þess að semja fyrirfram við stofnunina um tilhögun, mótvægisaðgerðir o.s.frv. þegar sú málefnalega afstaða sé svo beinlínis notuð gegn þeim í því skyni að neita greiðslu bóta eða frysta greiðslu slíks kostnaðar um margra ára skeið. Um kostnað samkvæmt kröfulið 1 hafi þegar verið fjallað en vegna málskostnaðarkröfu, sbr. kröfulið 2, skuli það áréttað að sá kostnaður sé þegar fallinn til að öllu leyti og sé ekki tilkomin vegna neins annars en hagsmunagæslu veiðifélaganna vegna vegalagningarinnar. Það sé nauðsynlegt að eignarnemi rifji það upp að eignarnámsþoli hafi ekki óskað eftir þessum vegi.
Sú afstaða eignarnema sé óskiljanleg að honum beri ekki að bæta annað en kostnað sem beinlínis verði til í tilefni af eignarnámsákvörðun. Sú afstaða sé ekki bara í algjörri mótsögn við álit umboðsmanns Alþingis og matsnefndarinnar sjálfrar í sambærilegum tilvikum, heldur feli jafnframt í sér þau skilaboð til fasteignaeigenda að þeir eigi enga heimtingu á því að gæta hagsmuna sinna í aðdraganda yfirvofandi eignaskerðinga. Líta verður á allan aðdraganda veglagningar sem þessarar sem eina heild, þegar frá upphafi matsferils samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og lögum um mat á umhverfisáhrifum. Eignarnámið sé í sjálfu sér síðasti hlekkurinn í þeirri keðju. Auðvitað sé það allra hagur, ekki síst eignarnema sjálfs, að hagsmunagæsla fasteignareigenda komi sem fyrst til sögunnar með tilheyrandi athugasemdum, leiðbeiningum og leiðréttingum. Það sé tilgangurinn með því lögbundna ferli sem gengið sé út frá samkvæmt tilvitnuðum lögum. Virki það með réttum hætti leiði það án efa til þess, þegar upp er staðið, að kostnaður lækki. Það standi hinsvegar engin rök til þess að aðeins þeir fasteignaeigendur sem hlut eigi að máli hverju sinni eigi að bera þann samfélagslega kostnað sem af hljótist. Í þessu sambandi skipti það auðvitað engu máli hvaða árangri viðkomandi aðili nái í sinni hagsmunagæslu. Slík mæling sé auðvitað óframkvæmanleg, sama á hvaða stigi málsins um sé að ræða. Staðhæfingum í þá veru að sjónarmiðum eignarnámsþola hafi algjörlega verið hafnað af hálfu Skipulagsstofnunar og Umhverfisráðherra sé hinsvegar mótmælt sem röngum. Þegar lögmaður eignarnema vísi síðan til þess að með þessu væri stefnt að því að hvetja til tilefnislítilla kærumála aðila sé rétt að benda á Hrd. 1958/609 en til þess dóms hafi löngum verið litið sem fordæmis í þessu sambandi, en þar hafi því verið hafnað, með vísan til 72. gr. stjskr., að heimilt væri að láta þann aðila sem eignaskerðing beinist að bera einhvern hluta þess kostnaðar sem til fellur.
Loks árétta eignarnámsþolar að málsaðilar sömdu sig beinlínis og með ótvíræðum hætti undir lögsögu matsnefndar varðandi þennan tiltekna ágreining sinn.
Með vísan til áður tilvitnaðrar niðurstöðu umboðsmanns Alþingis og matsnefndar eignarnámsbóta sé deginum ljósara að lög standi því ekki í vegi að í úrskurði matsnefndar sé jafnframt tekið tillit til kostnaðar sem eignarnámsþolar hafi stofnað til vegna hagsmunagæslu sinnar fyrir öðrum stjórnvöldum, að því gættu að um aðdraganda sömu eignarskerðingar sé að ræða.
Af hálfu eignarnema, Vegagerðarinnar, er fallist á kröfu um greiðslu 128.578 króna vegna gerðar samkomulags 17. nóvember 2005. Mótmælt er hins vegar kröfu veiðifélaganna um greiðslu 397.155 króna kostnaðar vegna vinnu við kæru á úrskurði um mat á umhverfisáhrifum og 750.000 kr. vegna líklegs rasks og ónæðis, sem og ófyrirséðs kostnaðar og þess krafist að þessum kröfum verði hafnað. Að svo stöddu er einnig mótmælt kröfu um greiðslu 327.522 króna áfallins kostnaðar vegna lögmannsþjónustu. Er þess krafist að nefndin ákvarði hæfilegan kostnað sem miðist við takmarkað umfang málsins.
Eignarnemi hefur lýst því að hann byggi á samkomulagi aðila frá 17. nóvember 2005 þar sem aðilar hafi komist að samkomulagi um mótvægisaðgerðir vegna rasks í Norðurá af völdum framkvæmda, efnistöku þeim tengdum og um nánari skilyrði sem þeim tengjast, sem og um vöktun lífríkis árinnar í fimm ár frá lokum framkvæmda. Í samkomulaginu hafi verið fallist á að greiddur yrði eðlilegur kostnaður veiðifélaganna vegna gerðar þess og er ekki ágreiningur um þann þátt. Hins vegar hafi ekki verið fallist á að greiddur yrði kostnaður veiðifélaganna við að hafa uppi kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar 14. maí 2003 þar sem ofangreind framkvæmd var heimiluð. Eingöngu hafi verið fallist á að greiða fullar bætur vegna fjárhagslegs tjóns sem þegar yrði staðreynt/sýnt fram á vegna framkvæmdanna og í því sambandi vísað til 45. gr. vegalaga nr. 45/1994.
Eignarnemi telur að eðlileg túlkun ákvæða samkomulagsins leiði til þess að ákvörðun málskostnaðar hljóti að bíða úrlausnar um það hvort og þá í hvaða mæli eignarréttindi veiðifélaganna voru skert með umræddri framkvæmd. Tilvísun til eignarnámsákvæða vegalaga nr. 45/1994 og ákvæða 72. gr. stjórnarskrárinnar styðji þann skilning að bíða eigi með ákvörðun annars kostnaðar en þess, sem leiddi af gerð samkomulagsins, þar til skýrist hvort og í hvaða mæli eignaskerðing leiði af framkvæmdum. Verði ekki betur séð en að byggt sé á þessum skilningi í bréfi lögmanns veiðifélaganna til þeirra 8. mars 2006 þar sem segi að endanlegt uppgjör kostnaðar bíði lokauppgjörs en bent á að ágreiningur sé um tiltekna kostnaðarliði. Eignarnemi telji því óhjákvæmilegt að kröfu veiðifélaganna verði að svo komnu hafnað og ákvörðun málskostnaðar og ákvörðun eignarnámsbóta, ef um verði að ræða, verði látin fylgjast að. Þá fyrst þegar ljóst sé hvort eignaskerðing hafi orðið sé hægt að taka afstöðu til þess hvort nauðsynlegt sé að ákvarða veiðifélögunum málskostnað til að tryggja þeim fullar bætur samkvæmt ofangreindum ákvæðum.
Veiðifélögin hafi með öðrum aðilum staðið að kæru á ofangreindum úrskurði Skipulagsstofnunar. Kæran hafi verið byggð á því að ýmsir form- og efniságallar hefðu verið á úrskurði Skipulagsstofnunar. Kröfum kærenda og sjónarmiðum þeim til stuðnings hafi alfarið verið hafnað með úrskurði umhverfisráðuneytisins 16. febrúar 2004. Eignarnemi byggir á því að ekki sé heimilt samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum né öðrum lögum að gera framkvæmdaraðila að greiða málskostnað vegna kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Það leiði til sérlega óheppilegrar niðurstöðu þegar á engan hátt sé tekið undir sjónarmið kærenda, sbr. almennar reglur um ákvörðun málskostnaðar fyrir dómstólum. Með þeirri niðurstöðu væri einnig að því stefnt að hvetja til tilefnislítilla kærumála aðila sem eru andvígir framkvæmdum.
Sjónarmið um að ekki sé tryggt að aðili fái fullar eignarnámsbætur nema að málskostnaður vegna kæru um mat á umhverfisáhrifum fáist bættur jafnframt málskostnaði fyrir matsnefndinni eigi ekki við í máli þessu þar sem ekki liggi fyrir að skerðing hafi orðið á eignarréttindum veiðifélaganna. Þessi sjónarmið geti ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að framkvæmdaraðila beri að greiða málskostnað aðila, sem ekki verði sannanlega fyrir eignarnámi eða eignaskerðingum sem jafnað verði til eignarnáms. Mótmælt er þeim skilningi sem fram hafi komið af hálfu eignarnámsþola að Vegagerðin hafi fallist á að matsnefnd úrskurðaði sérstaklega um þennan kostnað án tillits til þess hvort skerðing á eignarréttindum hefði farið fram.
Þá er á því byggt af hálfu Vegagerðarinnar að matsnefnd eignarnámsbóta geti ekki ákvarðað málskostnað vegna málsmeðferðar fyrir öðru stjórnvaldi, þ.e. umhverfisráðuneytinu. Nefndin hafi ekki forsendur til þess að úrskurða um það efni. Hljóti matsnefnd að verða að vísa álitaefninu frá sér af þeim sökum enda á margan hátt óeðlilegt að eitt stjórnvald ákvarði málskostnað hjá öðru. Er óhjákvæmilegt af þeim ástæðum að mótmæla fjárhæð kröfu um málskostnað vegna kærumálsins.
Eignarnemi byggir á því að krafa um bætur fyrir ófyrirséðan kostnað og líklegt rask og ónæði eigi sér hvorki stoð í samkomulagi aðila né gögnum málsins að öðru leyti. Jafnframt er á það bent að kostnaðarsamar mótvægisaðgerðir og skilyrði sem á framkvæmdaraðila hvíla dragi mjög úr líkum á að tjón verði. Í áðurgreindu samkomulagi séu aðilar sammála um að veiðifélögin fái bætt fjárhagslegt tjón sem þegar verði staðreynt eða sýnt fram á en ekki ófyrirséð, líklegt tjón. Kröfunni sé því mótmælt þar sem hún sé án stoðar í samkomulagi aðila og án lagastoðar.
NIÐURSTAÐA
Samkvæmt 11. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms skal eignarnemi greiða eignarnámsþola endurgjald vegna þess kostnaðar, sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna skal matsnefnd eignarnámsbóta skera úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald, sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms.
Ákvæði þessi verður að skýra með það í huga að stjórnarskrárverndaður réttur eignarnámsþola til fullra bóta verði raunhæfur og virkur. Hér verður því ekki einungis litið til þess tímabils sem matsmál er til meðferðar hjá matsnefnd eignarnámsbóta. Verður til viðbótar að bæta honum eðlilegan kostnað sem leiðir af ákvörðun um tilhögun framkvæmdar sem liggur til grundvallar eignarnámi. Telur nefndin að eignarnámsþoli fái að öðrum kosti ekki fullar bætur vegna eignaskerðingar.
Eignarnámsþoli gerði athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd er hún var til meðferðar hjá skipulagsyfirvöldum skv. IV. kafla laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Eignarnámsþoli fór þannig lögmætar leiðir til að fá leyst úr því hvort málsmeðferð stjórnvalda, í aðdraganda framkvæmdar þeirrar sem leiddi til þess að eignarnemi nýtti sér lögbundna eignarnámsheimild, væri annmörkum háð. Breytir þar engu þótt kröfur hans hafi ekki verið teknar til greina. Naut hann aðstoðar lögmanns við það og telur matsnefnd eignarnámsbóta að það eigi undir hana að taka afstöðu til kröfu eignarnámsþola um málskostnað vegna þessa þáttar.
Eignarnemi hefur engar athugasemdir gert við kröfulið 2.2 í kröfugerð eignarnámsþola en liður þessi er að fjárhæð 128.578 krónur og er vegna gerðar samkomulags aðila frá 17. nóvember 2005.
Eignarnámsþoli krefst þess undir tölulið 2.1 að eignarnemi verði gert að greiða 397.155 krónur vegna hagsmunagæslu við mat á umhverfisáhrifum á árinu 2003-2004. Eignarnámsþoli hefur lagt fram gögn um verk það sem krafið er fyrir og telur nefndin að hér sé um að ræða málefnalegan og hæfilegan kostnað vegna verks þess sem unnið var og sem samkvæmt framansögðu eignarnema ber að greiða eignarnámsþola til þess að uppfylla skilyrði um að stjórnarskrárverndaður réttur eignarnámsþola verði raunhæfur og virkur. Verður þessi liður því tekinn til greina.
Þá þykja ekki efni til annars en að fallast á kröfu eignarnámsþola samkvæmt tölulið 2.3 að fjárhæð 327.522 krónur með vísan til sömu sjónarmiða og gilda um lið 2.3.
Samkvæmt þessu verður fallist á það með eignarnámsþola að eignarnema beri að greiða honum 853.255 krónur vegna kostnaðar hans af rekstri máls síns hingað til.
Nefndin telur hins vegar ekki tímabært að taka afstöðu til bótakröfu samkvæmt tölulið 1 að fjárhæð 750.000 krónur, vegna líklegs rasks og ónæðis svo og ófyrirséðs kostnaðar, þar eð samkomulag er um að fresta endanlegu uppgjöri á tjóni og kostnaði vegna framkvæmdanna. Er þessum kröfulið því hafnað.
Loks ber eignarnema að greiða 350.00 krónur í kostnað vegna starfa matsnefndar eignarnámsbóta í máli þessu.
ÚRSKURÐARORÐ
Eignarnemi, Vegagerðin, greiði eignarnámsþola Héraðsvatnadeild Veiðifélags Skagafjarðar og Norðurárdeild Veiðifélags Skagafjarðar 853.255 krónur í þegar áfallinn málskostnað.
Þá greiði eignarnemi 350.000 krónur í ríkissjóð vegna starfa matsnefndar eignarnámsbóta í máli þessu.
Allan V. Magnússon
Benedikt Bogason
Vífill Oddsson