Mál nr. 23/2016

Úrskurður yfirfasteignamatsnefndar 27. febrúar 2016 í máli nr. 23/2016.
Fasteign: Tjarnargata [ ], Fjallabyggð, fnr. [ ].
Kæruefni: Gjaldflokkur fasteigna.

Árið 2017, 27. febrúar, var af yfirfasteignamatsnefnd í máli nr. 23/2016 kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

 Með bréfi, dags. 17. nóvember 2016, kærði X, kt. [ ], endurálagningu fasteignaskatts vegna Tjarnargötu [ ], Siglufirði, Fjallabyggð, fnr. [ ], fyrir árin 2013 – 2016.

Yfirfasteignamatsnefnd óskaði með bréfi, dags. 7. desember 2016, eftir umsögn Fjallabyggðar vegna kærunnar. Umbeðin umsögn barst frá sveitarfélaginu með bréfi, dags. 15. desember 2016.

Hinn 19. desember 2016 var umrædd umsögn send kæranda og honum gefinn kostur á að gera við hana athugasemdir. Engar frekari athugasemdir bárust. Með bréfi yfirfasteigna-matsnefndar til kæranda, dags. 19. desember 2016, var óskað eftir afriti af leyfi kæranda til reksturs gististaðar í fasteigninni að Tjarnargötu [ ], Siglufirði. Sú beiðni var ítrekuð með tölvubréfi, dags. 13. janúar 2017. Afrit af umbeðnu rekstrarleyfi barst yfirfasteignamatsnefnd þann 31. janúar 2017. Málið var tekið til úrskurðar 16. febrúar 2017.

Málavextir
Hinn 20. júní 2013 fékk kærandi útgefið leyfi á grundvelli laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, til reksturs gististaðar í flokki II í fasteigninni að Tjarnargötu [ ], Siglufirði, fnr. [ ].

Með bréfi sveitarfélagsins Fjallabyggðar, dags. 27. júlí 2016, var kæranda tilkynnt um endurálagningu fasteignaskatts vegna tveggja íbúða í fasteign hans að Tjarnargötu [ ] og tók endurálagningin til áranna 2013 – 2016. Í bréfinu kom fram að við yfirferð á álagningu fasteignaskatts í sveitarfélaginu hafi komið í ljós að ekki hafi verið gerð breyting á gjaldflokki fasteignaskatts fyrir fasteignina í kjölfar þess að kæranda var veitt leyfi til reksturs gististaðar í íbúðum eignarinnar fyrir áramótin 2012/2013. Í áðurnefndu bréfi kom fram að ákveðið hefði verið að breyta álagningarprósentu fasteignaskatts vegna fasteignarinnar úr 0,49% af fasteignamati yfir í 1,65%. Með bréfinu var kærandi jafnframt krafinn um greiðslu á endurálögðum fasteignaskatti eignarinnar vegna áranna 2013 – 2016.

Kærandi vill ekki una framangreindi ákvörðun sveitarfélagsins og hefur því kært hana til yfirfasteignamatsnefndar líkt og að framan greinir.

Sjónarmið kæranda
Kærandi gerir þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarfélagsins Fjallabyggðar frá 27. júlí 2016 um endurálagningu fasteignaskatts vegna Tjarnargötu [ ], Siglufirði, fnr. [ ], fyrir árin 2013 – 2016, þar sem slík afturvirk framkvæmd sé óheimil og ekki í samræmi við lög.

Vísar kærandi til þess að í samræmi við ákvæði 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, hafi Fjallabyggð ákveðið fyrir upphaf hvers gjaldárs fyrir sig skatthlutfall fasteignaskatts vegna fasteignar kæranda að Tjarnargötu [ ]. Sú ákvörðun sveitarfélagsins hafi í öllum tilvikum verið í samræmi við lög og innan þeirra marka sem framangreint ákvæði 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 kveður á um. Sveitarfélaginu sé frjálst að ákveða skattlagningu innan þeirra marka sem fyrrgreint lagaákvæðið setur og því sé ekki um lögbundna skattlagningu að ræða. Að mati kæranda er sveitarfélagið bundið að þeirri ákvörðun sem það hafi tekið innan marka laganna og verði slíkri stjórnvaldsákvörðun ekki breytt enda hafði sveitarfélagið allar þær upplýsingar og forsendur til skattlagningar.

Kærandi telur að breyting sveitarfélagsins á fyrri stjórnvaldsákvörðun um álagningu fasteignaskatts þurfi að vera heimil samkvæmt VI. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá megi slík breyting ekki vera í andstöðu við 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Ákvörðun sveitarfélagsins um breytingu á fyrri ákvörðun um álagningu fasteignaskatts eigi sér enga stoð í lögum og sé auk þess í andstöðu við stjórnsýslulög.

Sjónarmið Fjallabyggðar
Í umsögn Fjallabyggðar, dags. 15. desember 2016, er þess krafist að endurálagning fasteignaskatts vegna Tjarnargötu [ ], Siglufirði, vegna áranna 2013 – 2016 verði staðfest. Til vara er þess krafist að endurálagning vegna ársins 2016 verði óbreytt.

Að mati sveitarfélagsins er það óumdeilt að fasteign kæranda hafi verið nýtt til ferðaþjónustu allt frá því að kærandi fékk leyfi til reksturs gististaðar í fasteigninni fyrir áramótin 2012/2013. Frá þeim tíma hafi fasteignin verið ranglega skattlögð sem íbúðarhúsnæði samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995, en með réttu hafi átt að skattleggja hana samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laganna þar sem eignin hafi verið nýtt til ferðaþjónustu.

Sveitarfélagið telur að samkvæmt orðalagi 2. mgr. 32. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga sé heimilt að leiðrétta ranga skattlagningu og endurákvarða sveitarsjóðsgjöld, þ.á.m. fasteignaskatt, og að endurákvörðun gjaldanna geti bæði tekið til yfirstandandi álagningarárs svo og til fyrri ára. Heimilt sé að endurákvarða fasteignaskatt í samræmi við raunverulega og viðurkennda notkun eignarinnar. Sveitarfélagið telur þó ekki heimilt að endurákvarða fasteignaskatt nema fjögur ár aftur í tímann vegna ákvæða laga nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttinda.

Fjallabyggð bendir jafnframt á að ef sveitarfélagið hefði ranglega skattlagt eign samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, sem með réttu hefði átt að skattleggja samkvæmt a-lið sama ákvæðis, ætti eigandi viðkomandi eignar rétt á endurgreiðslu oftekins fasteignaskatts samkvæmt ákvæðum laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Nái sú endurgreiðsla til allt að fjögurra ára en þá falli krafan niður fyrir fyrningu.

Varðandi varakröfu sveitarfélagsins um að endurálagning fasteignagjalda ársins 2016 verði staðfest er vísað til þess að yfirfasteignamatsnefnd hafi í úrskurðum sínum staðfest heimild sveitarfélaga til að færa eignir milli gjaldflokka innan viðkomandi gjaldárs, sbr. t.d. mál yfirfasteignamatsnefndar nr. 1/2016.

Niðurstaða
Kærandi gerir kröfu um að ákvörðun sveitarfélagsins Fjallabyggðar, dags. 27. júlí 2016, um endurálagningu fasteignaskatts áranna 2013 – 2016 vegna fasteignarinnar að Tjarnargötu [ ], Siglufirði, fnr. [ ], verði felld úr gildi þar sem slík afturvirk framkvæmd sé óheimil og ekki í samræmi við lög.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Samkvæmt gögnum málsins var kæranda tilkynnt um ákvörðun sveitarfélagsins með bréfi, dags. 27. júlí 2016. Í bréfi sveitarfélagsins voru ekki veittar leiðbeiningar um kæruheimild eða kærufrest eins og stjórnvöldum ber að gera, sbr. 2. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með bréfi, dags. 17. nóvember 2016, kærði kærandi umrædda ákvörðun sveitarfélagsins. Kærufrestur var því liðinn þegar kæran barst yfirfasteignamatsnefnd 22. nóvember 2016. Yfirfasteignamatsnefnd telur þó afsakanlegt að kæran hafi ekki borist nefndinni innan kærufrests þar sem sveitarfélagið vanrækti að veita leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga. Verður kærunni því ekki vísað frá af þeim sökum, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Kveðið er á um álagningu fasteignaskatts í II. kafla laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laganna er það í höndum sveitarstjórna að ákveða fyrir lok hvers árs skatthlutfall innan þeirra marka sem greinir í stafliðum a til c í ákvæðinu. Ákvæði a-liðar 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 sem fjallar meðal annars um íbúðir er undantekningarákvæði eins og ákvæði b-liðar 3. mgr. 3. gr. laganna. Af orðalagi c-liðar 3. mgr. 3. gr. laganna verður ráðið að á allar aðrar fasteignir en þær sem sérstaklega eru taldar upp í stafliðum a og b verður lagður fasteignaskattur, allt að 1,32% af fasteignamati og lóðarréttindum. Í dæmaskyni eru þar meðal annars tilgreind „mannvirki sem nýtt eru fyrir ferðaþjónustu“. Þá er sveitarstjórnum veitt heimild í 4. mgr. 3. gr. laganna til að hækka um allt að 25% hundraðshluta álagningu á þær eignir sem falla undir a- og c-liði 3. mgr. 3. gr. laganna.

Óumdeilt er að kærandi hefur nýtt fasteign sína að Tjarnargötu [ ], Siglufirði, fyrir ferðaþjónustu í skilningi c-liðar 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga og hefur hann til þess tilskilið rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Því er ljóst að sveitarfélagið Fjallabyggð hefur heimild samkvæmt lögum nr. 4/1995 til að ákvarða fasteignaskatt af fasteign kæranda að Tjarnargötu [ ] samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 á meðan fasteignin er nýtt til ferðaþjónustu. Ekki verður heldur séð af gögnum málsins að ágreiningur sé með málsaðilum um að fasteignin sé nýtt með fyrrgreindum hætti.

Ágreiningur máls þessa snýr fyrst og fremst að því hvort sveitarfélaginu hafi verið heimilt að endurákvarða fasteignaskatt vegna tveggja íbúða í fyrrnefndri fasteign kæranda frá árinu 2013 til ársins 2016 þar sem sveitarfélagið hafði þá þegar ákvarðað fasteignaskatt vegna þessara íbúða fyrir umrædd ár og þá samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Telur kærandi í því sambandi að ákvörðun sveitarfélagsins um breytta álagningu afturvirkt sé óheimil og ekki í samræmi við lög, þ.á.m. stjórnsýslulög.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga skal sveitarstjórn ákveða fyrir lok hvers árs skatthlutfall fasteignaskatts fyrir næsta ár. Ákvæðið kveður ekki á um að viðkomandi sveitarfélag þurfi fyrir lok hvers árs að ákveða í hvaða gjaldflokki einstakar fasteignir innan sveitarfélagsins eigi að vera enda ljóst að slíkt getur tekið breytingum eftir atvikum, s.s. með breyttri notkun fasteigna. Þá er kveðið á um það í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995 að sveitarstjórn annist álagningu fasteignaskatts og hún skuli fara fram í fasteignaskrá. Þá segir jafnframt að sveitarstjórn geti falið sérstökum innheimtuaðila innheimtu skattsins. Ekki er kveðið nánar á um framkvæmd álagningarinnar. Með hliðsjón af fyrrgreindum lagaákvæðum verður að telja að sveitarfélag geti breytt flokkun fasteigna milli gjaldflokka samkvæmt stafliðum a til c 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 ef skilgreining eða notkun umræddrar fasteignar breytist innan gjaldársins. Þá verður heldur ekki séð að áskilnaður sé gerður í lögunum um að flokkun fasteigna milli gjaldflokka þurfi að ákveða fyrir lok hvers árs. Yfirfasteignamatsnefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu í fyrri úrskurðum sínum, sbr. meðal annars úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1/2016, að lög nr. 4/1995 geri ráð fyrir því að heimilt sé að endurákvarða sveitarsjóðsgjöld, sbr. orðalag 2. mgr. 32. gr. laganna. Telja verður með hliðsjón af ákvæðum 1. og 2. mgr. 32. gr., sbr. 1. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga að heimild til endurákvörðunar taki meðal annars til fasteignaskatts. Samkvæmt framansögðu verður ekki fallist á það með kæranda að lagaheimild til endurákvörðunar fasteignaskatts innan viðkomandi gjaldárs sé ekki fyrir hendi. Þá verður heldur ekki séð að slík endurálagning brjóti gegn ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Sú ákvörðun Fjallabyggðar að ákvarða fasteignaskatt af fasteign kæranda að Tjarnargötu [ ] samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 í stað a-liðar sama ákvæðis eins og áður hafði verið gert, var íþyngjandi í garð kæranda. Gögn málsins gefa jafnframt til kynna að kærandi hafi fyrst fengið upplýsingar um breytta álagningu fasteignaskatts eignarinnar þegar hann fékk sérstaka tilkynningu frá Fjallabyggð 27. júlí 2016 þar um. Sú tilkynning gaf til kynna verulega hækkun á fasteignaskatti eignarinnar frá því sem áður hafði verið ákveðið. Ekki verður séð að kæranda hafi verið veittur réttur til að andmæla áður en álagningunni var breytt. Ráða má af umsögn sveitarfélagsins að það taldi óþarft að veita kæranda rétt til andmæla þar sem sveitarfélagið hafi á grundvelli laga nr. 4/1995 verið að leiðrétta ranga skattlagningu í samræmi við raunverulega notkun eignarinnar.

Andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ætlað að tryggja að aðili máls eigi þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður sem ákvörðun stjórnvaldsins muni byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvaldið tekur ákvörðun í máli hans. Frá fyrrgreindri meginreglu eru nokkrar undantekningar svo sem að afstaða og rök málsaðila liggi þegar fyrir í gögnum málsins eða slíkt sé augljóslega óþarft. Fyrirliggjandi gögn málsins gefa til kynna að við málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið gætt að andmælarétti kæranda. Það er mat yfirfasteignamatsnefndar að sveitarfélaginu hafi borið að tilkynna kæranda um fyrirhugaða ákvörðun um endurálagningu fasteignaskatts og veita honum rétt til andmæla áður en ákvörðun var tekin, sérstaklega í ljósi þess að álagning fasteignaskatts hafði verið óbreytt allt frá árinu 2013 þegar kærandi fékk útgefið leyfi til reksturs gististaðar í fasteigninni. Hins vegar er til þess að líta að andmæli kæranda snúa í raun ekki að því hvort eignin hafi verið nýtt til ferðaþjónustu né hvort heimilt sé að leggja fasteignaskatt á eignina samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 heldur einvörðungu að lögmæti endurálagningar aftur í tímann.

Eins og rakið er hér að framan hefur yfirfasteignamatsnefnd komist að þeirri niðurstöðu í fyrri úrskurðum sínum að sveitarfélög geti breytt flokkun fasteigna milli gjaldflokka samkvæmt stafliðum a til c 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 ef skilgreining eða notkun umræddrar fasteignar breytist innan gjaldársins. Þá verður heldur ekki séð að lög nr. 4/1995 geri áskilnað um að flokkun fasteigna milli gjaldflokka þurfi að liggja fyrir við upphaf hvers gjaldárs. Með vísan til þess verður að telja að Fjallabyggð hafi verið heimilt að breyta álagningu fasteignaskatts fasteignar kæranda að Tjarnargötu [ ], Siglufirði fyrir gjaldárið 2016. Hvað varðar endurákvörðun fasteignaskatts fyrir fyrri ár, þ.e. gjaldárin 2013 – 2015, er hins vegar til þess að líta að heimildir stjórnvalda til að breyta eða afturkalla fyrri ákvarðanir sínar eru almennt háðar nokkrum takmörkunum, sbr. 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga. Í því tilviki sem hér um ræðir verður ekki horft framhjá því að ekki liggur annað fyrir en að sveitarfélagið hafi vitað eða mátt vita um raunverulega notkun fasteignarinnar að Tjarnargötu [ ], Siglufirði, allt frá því að rekstrarleyfi kæranda var gefið út enda veitti sveitarfélagið umsögn í aðdraganda leyfisveitingarinnar. Álagning fasteignaskatts vegna eignarinnar á fyrrgreindum gjaldárum byggðist því hvorki á röngum né ófullnægjandi upplýsingum af hálfu kæranda. Þá verður einnig talið að ákvörðun um endurálagningu fasteignaskatts vegna fyrri gjaldára sé verulega íþyngjandi ákvörðun og að kærandi hafi haft réttmætar væntingar til að ætla að sveitarfélagið hefði ekki í hyggju að nýta sér þá heimild sem sveitarfélagið hafði til að ákvarða fasteignaskatt vegna tveggja íbúða í fasteigninni samkvæmt c.- lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995. Því til viðbótar er einnig til þess að líta að heimildir stjórnvalda til endurákvörðunar skatta með afturvirkum hætti þurfa að styðjast við ótvíræða lagaheimild, sbr. 97. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Þá eru heimildir stjórnvalda til endurákvörðunar skatta og gjalda alla jafnan þrengri þegar upphafleg álagning grundvallast hvorki á röngum né ófullnægjandi upplýsingum til stjórnvalda. Með hliðsjón af framansögðu verður að telja að Fjallabyggð hafi ekki verið heimilt að endurákvarða fasteignaskatt vegna tveggja íbúða í fasteign kæranda að Tjarnargötu [ ], Siglufirði fyrir gjaldárin 2013 – 2015.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið skal álagning fasteignaskatts vegna tveggja íbúða að Tjarnargötu [ ], Siglufirði, fnr. [ ], fyrir gjaldárið 2016 vera samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, en samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. sömu laga fyrir gjaldárin 2013 – 2015.

Úrskurðarorð

Álagning fasteignaskatts vegna tveggja íbúða að Tjarnargötu [ ], Siglufirði, fnr. [ ], fyrir gjaldárið 2016 skal vera samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga en samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. sömu laga fyrir gjaldárin 2013 til 2015.

__________________________________

Hulda Árnadóttir

 ______________________________           ________________________________

   Ásgeir Jónsson                                  Björn Jóhannesson